KHO:2025:70

Hallinto-oikeus oli kumonnut Kansallisen audiovisuaalisen instituutin johtajan virkaan nimittämistä koskevan päätöksen. Hallinto-oikeus oli katsonut muun ohella, että virkaan nimitetty ei ollut täyttänyt viran kelpoisuusvaatimusta perehtyneisyydestä viraston toimialaan eikä nimitys ollut perustunut hakijoiden tasapuoliseen ja objektiiviseen vertailuun.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että johtajan viran kelpoisuusvaatimuksella perehtyneisyydestä viraston toimialaan tarkoitettiin toimialaan liittyvää yleistä tuntemusta ja tietämystä. Johtajalta edellytettävä perehtyneisyys viraston toimialaan ei tarkoittanut sitä, että virkaan nimitettävän olisi tullut aiemmin työskennellä viraston toimialaa tai tehtäviä suoraan vastaavissa tehtävissä. Korkein hallinto-oikeus katsoi virkaan nimitetyn täyttävän kyseessä olevan kelpoisuusvaatimuksen aiemman kokemuksensa perusteella, eikä nimityspäätös siten ollut tällä perusteella lainvastainen.

Ansiovertailun osalta korkein hallinto-oikeus totesi arvioinnin lähtökohtana, että virkaan nimittämistä koskevaan päätöksentekoon sisältyi nimittävälle viranomaiselle kuuluvaa harkintavaltaa. Hakijoiden keskenään erilaista kokemustaustaa ja muita ansioita vertailtaessa oli mahdollista päätyä perustellusti erilaisiin lopputuloksiin riippuen siitä, millä tavalla eri nimitysperusteita ja ansioita vertailussa painotettiin. Vertailua ei voitu pitää virheellisenä tai puutteellisena yksinomaan siksi, että nimitysperusteita tai ansioita olisi ollut mahdollista painottaa ja vertailla myös toisin kuin nimittävä viranomainen oli tehnyt. Nimityspäätös ei ollut ansiovertailunkaan osalta lainvastainen.

Suomen perustuslaki 125 § 2 momentti

Hallintolaki 6 §

Laki Kansallisesta audiovisuaalisesta instituutista 1 §

Valtioneuvoston asetus Kansallisesta audiovisuaalisesta instituutista 6 § 1 kohta

Ks. KHO 2020:128

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Helsingin hallinto-oikeus 10.6.2024 nro 3532/2024

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

Hallinto-oikeuden päätös kumotaan. Opetus- ja kulttuuriministeriön päätös A:n nimittämisestä Kansallisen audiovisuaalisen instituutin johtajan virkaan saatetaan voimaan.

Asian tausta

(1) Opetus- ja kulttuuriministeriö on nimittänyt Kansallisen audiovisuaalisen instituutin johtajan virkaan A:n 1.11.2022–31.10.2027 väliseksi ajaksi kuuden kuukauden koeajalla.

(2) B, C ja D, jotka olivat myös hakeneet virkaa, ovat valittaneet päätöksestä hallinto-oikeuteen.

(3) B on valituksessaan esittänyt muun ohella, että hakijoiden ansioita on vertailtu puutteellisesti ja virheellisesti. B:n ansioita ei ole otettu vertailussa asianmukaisesti huomioon, eikä virkaan nimitetty ole ansioitunein.

(4) C on valituksessaan esittänyt muun ohella, että virkaan nimitetty ei täytä viran kelpoisuusvaatimuksena olevaa perehtyneisyyttä viraston toimialaan. C:n osalta olisi tullut ottaa huomioon myös kokemus, joka hänelle on kertynyt ennen ylemmän korkeakoulututkinnon suorittamista ja jota hän on kerryttänyt vuodesta 2001 alkaen samassa johtavassa virassa toimiessaan. C:n muitakaan ansioita ei ole otettu vertailussa asianmukaisesti huomioon. Hakijoiden ansioita on vertailtu puutteellisesti ja virheellisesti, eikä virkaan nimitetty ole ansioitunein.

(5) D:n mukaan nimityspäätös on naisten ja miesten välisestä tasa-arvosta annetun lain vastainen. Lisäksi hakijoiden ansioita on vertailtu puutteellisesti ja virheellisesti. D:n ansioita ei ole otettu vertailussa asianmukaisesti huomioon, eikä virkaan nimitetty ole ansioitunein.

Hallinto-oikeuden päätös

(6) Hallinto-oikeus on kumonnut opetus- ja kulttuuriministeriön päätöksen.

(7) Hallinto-oikeuden päätöksen mukaan A ei ole täyttänyt viran kelpoisuusvaatimuksia, koska hänellä ei ole perehtyneisyyttä Kansallisen audiovisuaalisen instituutin toimialaan. Nimitys ei ole myöskään perustunut hakijoiden tasapuoliseen ja objektiiviseen vertailuun, ja päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä. Menettely virantäytössä on lisäksi ollut naisten ja miesten välisestä tasa-arvosta annetun lain mukaisen syrjintäkiellon vastaista.

(8) Hallinto-oikeus on ansiovertailun osalta todennut muun ohella, että hallinnollisena kokemuksena olisi tullut ottaa huomioon vain kokemus sellaisista hallintotehtävistä, joissa sovelletaan hallintolakia, eivätkä A:n tältä osin mainitut tehtävät ole hallintolaissa tarkoitettua hallintomenettelyä. A:n työkokemuksen tuoman kulttuuriperintöalan perehtyneisyyden merkityksellisyyttä olisi tullut erikseen perustella. Nimitysmuistiosta ei ilmene, missä tehtävissä A:n on katsottu perehtyneen mediakasvatukseen, eikä vertailtu perehtyneisyyttä tältä osin B:n ja C:n kanssa. A:lla ei ole perehtyneisyyttä kuvaohjelmien tarjoamisen valvontaan. B:n elokuva-alan tutkimustoimintaa ei ole tuotu asianmukaisesti esiin. Ansiovertailussa on lisäksi virhe, koska siinä ei ole tuotu esiin, että A:n kansainvälinen kokemus on vähäisempää kuin B:llä, C:llä ja D:llä. Media-alan tuntemukselle ei ole voitu antaa merkitystä, eikä hakijoiden välillä ole tehty vertailua johtamistaidon osa-alueiden osalta. A:n kokemus pienen yksityisoikeudellisen yhdistyksen johtamisesta ei ole voinut ansiovertailussa ohittaa D:n ansioituneisuutta johtamistehtävissä.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Outi Siimes (eri mieltä), Pia Repo ja Tuula Pääkkönen, joka on myös esitellyt asian.

Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(9) Opetus- ja kulttuuriministeriö on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan.

(10) Ministeriön mukaan hallinto-oikeus on tulkinnut viraston toimialaan perehtyneisyyttä koskevaa kelpoisuusvaatimusta liian suppeasti. A on täyttänyt kyseisen kelpoisuusvaatimuksen.

(11) Ministeriön mukaan hallinto-oikeus on puuttunut nimitysharkintaan tavalla, joka tosiasiallisesti tarkoittaa nimittävälle viranomaiselle kuuluvan nimitysharkinnan käyttämistä. Toisin kuin hallinto-oikeus on katsonut, ansiovertailussa hallinnolliseksi kokemukseksi on voitu katsoa myös yksityisen sektorin tehtävien kautta saatu hallinnollinen kokemus. Jokaista yksityiskohtaa ei ole myöskään tarpeen kuvata nimitysmuistiossa. Esimerkiksi vertailussa koskien kykyä toimia kansainvälisissä verkostoissa on erotettu kaksi selvästi parasta hakijaa, jolloin muut on voitu jättää vähemmälle huomiolle. Lisäksi kokonaisharkintaan kuuluu mahdollisuus painottaa tiettyjen ansioiden merkitystä. Esimerkiksi kulttuuriperintöalan kokemusta on voitu hankkia myös audiovisuaalisen alan ulkopuolelta. Nimitysmuistiossa on kuvattu objektiivisesti hakijoiden kykyjen ja taitojen eroja. Nimityspäätös ei ole syntynyt virheellisessä järjestyksessä eikä ole syrjintäkiellon vastainen.

(12) A on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan.

(13) A:n mukaan hallinto-oikeus on tulkinnut liian suppeasti viran kelpoisuusvaatimusta. A täyttää kelpoisuusvaatimuksen. Hänellä on myös pitkä hallinnollinen kokemus ja johtamiskokemus. Nimitys on muutoinkin perustunut objektiiviseen vertailuun.

(14) B on vaatinut, että valituslupahakemukset ja valitukset hylätään. B on viitannut muun ohella hallinto-oikeuden päätökseen ja hallinto-oikeudessa esittämäänsä.

(15) C on vaatinut, että valituslupahakemukset ja valitukset hylätään. A ei ole täyttänyt viran kelpoisuusvaatimusta, koska hänellä ei ole ollut perehtyneisyyttä viraston toimialaan. Ansiovertailussa on ollut virheitä kaikkien hakuilmoituksessa mainittujen hakijoilta odotettavien ominaisuuksien osalta. C on viitannut hallinto-oikeudessa esittämäänsä.

(16) D on vaatinut, että valituslupahakemukset ja valitukset hylätään. A ei ole täyttänyt viran kelpoisuusvaatimusta. Hänellä ei ole ollut riittävää perehtyneisyyttä, eikä hän ole ollut ansioitunein. D:tä on syrjitty naisten ja miesten välisestä tasa-arvosta annetun lain vastaisesti. D on lisäksi viitannut hallinto-oikeuden päätöksessä esitettyihin seikkoihin.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

Kysymyksenasettelu

(17) Asiassa on ensin ratkaistava, onko hallinto-oikeus voinut kumota opetus- ja kulttuuriministeriön nimityspäätöksen sillä perusteella, että virkaan nimitetty A ei ole täyttänyt viran kelpoisuusvaatimusta perehtyneisyydestä viraston toimialaan.

(18) Mikäli katsotaan, että hallinto-oikeus ei ole voinut kumota nimityspäätöstä tällä perusteella, tulee ratkaistavaksi, onko nimityspäätös muilla asiassa esitetyillä perusteilla lainvastainen. Tältä osin kysymys on ensinnä siitä, onko nimityspäätös naisten ja miesten välisestä tasa-arvosta annetussa laissa tarkoitetun syrjintäkiellon vastainen. Mikäli näin ei ole, kysymys on erityisesti siitä, onko päätös valmisteltu asianmukaisesti ja ottaen tasavertaisesti huomioon hakijoiden ansiot ja onko nimittävä viranomainen päätöstä tehdessään muutoin pysynyt sille kuuluvan harkintavallan rajoissa.

Haettavana ollut virka

(19) Asiassa on kysymys Kansallisen audiovisuaalisen instituutin johtajan viran täyttämisestä viiden vuoden määräajaksi.

(20) Kansallisesta audiovisuaalisesta instituutista annetun valtioneuvoston asetuksen 4 §:n mukaan johtaja johtaa ja kehittää instituutin toimintaa sekä vastaa toiminnan tuloksellisuudesta ja tavoitteiden saavuttamisesta. Johtajan tulee lisäksi seurata yleistä kehitystä audiovisuaalisen kulttuurin, arkistoinnin ja mediakasvatuksen alalla.

(21) Saman asetuksen 6 §:n 1 kohdan mukaan kelpoisuusvaatimuksena johtajan virkaan on ylempi korkeakoulututkinto, käytännössä osoitettu johtamistaito ja johtamiskokemus sekä perehtyneisyys viraston toimialaan.

(22) Virkaa koskevan hakuilmoituksen mukaan viran menestyksellistä hoitamista edesauttavat kulttuuriperintö- ja audiovisuaalisen alan tuntemus, perehtyneisyys audiovisuaalisen kulttuurin säilyttämiseen ja mediakasvatukseen, hallinnollinen kokemus, kyky toimia kansainvälisissä verkostoissa, hyvät organisointi- ja yhteistyökyvyt sekä hyvä englannin kielen taito ja muu kielitaito.

Perehtyneisyyttä koskeva kelpoisuusvaatimus

(23) Kansallisesta audiovisuaalisesta instituutista annetun lain 1 §:ssä on säädetty instituutin toimialasta. Pykälän mukaan elokuvien ja televisio- ja radio-ohjelmien säilyttämistä ja niihin liittyvää tutkimusta sekä kuvaohjelmien tarjoamisen valvontaa ja mediakasvatuksen edistämistä varten on Kansallinen audiovisuaalinen instituutti, joka on opetus- ja kulttuuriministeriön alainen.

(24) Nimitysmuistion mukaan instituutin toimialaan on voinut parhaiten perehtyä audiovisuaalisen alan, arkistoinnin tai mediakasvatusalan tutkimus-, kehittämis-, asiantuntija- tai johtamistehtävissä. Toimialaan on voinut perehtyä myös asiantuntija- tai johtotehtävissä taide- ja kulttuurihallinnon, opetuksen ja järjestöjen palveluksessa sekä itsenäisenä yrittäjänä. Nimitysmuistion mukaan A:n voidaan katsoa olevan syvällisesti perehtynyt viraston toimialaan, sillä hän on hankkinut monipuolista audiovisuaalisen alan tuntemusta Yleisradiossa toimiessaan. Muistiosta ilmenee, että A on toiminut Yleisradiossa useiden vuosien ajan kulttuuriohjelmien genretuottajana, ohjelmapäällikkönä, maakuntaradion päällikkönä sekä tuottajana, toimitussihteerinä ja toimittajana.

(25) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että viran kelpoisuusvaatimukseksi säädettyä perehtyneisyyttä viraston toimialaan on arvioitava suhteessa viraston laissa säädettyyn toimialaan. Perehtyneisyyttä arvioitaessa on myös otettava huomioon täytettävänä olevan viran luonne ja tehtävät.

(26) Asiassa on kysymys viraston johtajan virasta. Johtajalta edellytettävä perehtyneisyys viraston toimialaan ei tarkoita sitä, että virkaan nimitettävän olisi tullut aiemmin työskennellä viraston toimialaa tai tehtäviä suoraan vastaavissa tehtävissä. Perehtyneisyydellä viraston toimialaan voidaan katsoa tarkoitettavan toimialaan liittyvää yleistä tuntemusta ja tietämystä. Tällaista perehtyneisyyttä on mahdollista hankkia esimerkiksi riittävän laaja-alaisella työskentelyllä alalla, jossa elokuvien sekä televisio- ja radio-ohjelmien säilyttämisestä ja niihin liittyvästä tutkimuksesta sekä kuvaohjelmien tarjoamisen valvonnasta ja mediakasvatuksen edistämisestä johtuvat vaatimukset tulee ottaa huomioon.

(27) Tähän nähden ja kun otetaan huomioon A:n monipuolinen ja pitkäaikainen kokemus Yleisradion eri tehtävistä, hänellä on voitu katsoa olevan viran kelpoisuusvaatimuksen edellyttämä perehtyneisyys viraston toimialaan. Nimityspäätös ei siten ole tällä perusteella lainvastainen.

(28) Hallinto-oikeuden päätös, joka on perustunut päinvastaiseen käsitykseen kelpoisuusvaatimuksen täyttymisestä, on näin ollen virheellinen.

Syrjintäkielto

Keskeiset sovellettavat oikeusohjeet

(29) Naisten ja miesten välisestä tasa-arvosta annetun lain (tasa-arvolaki) 7 §:n 1 momentin mukaan välitön ja välillinen syrjintä sukupuolen perusteella on kielletty.

(30) Tasa-arvolain 8 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan työnantajan menettelyä on pidettävä tasa-arvolaissa kiellettynä syrjintänä, jos työnantaja työhön ottaessaan taikka tehtävään tai koulutukseen valitessaan syrjäyttää henkilön, joka on ansioituneempi kuin valituksi tullut toista sukupuolta oleva henkilö, jollei työnantajan menettely ole johtunut muusta hyväksyttävästä seikasta kuin sukupuolesta taikka jollei menettelyyn ole työn tai tehtävän laadusta johtuvaa painavaa ja hyväksyttävää syytä.

(31) Tasa-arvolain 9 a §:n mukaan, jos joku, joka katsoo joutuneensa tasa-arvolaissa tarkoitetun syrjinnän kohteeksi, esittää mainitussa laissa tarkoitettua asiaa tuomioistuimessa tai toimivaltaisessa viranomaisessa käsiteltäessä seikkoja, joiden perusteella voidaan olettaa, että kyseessä on syrjintä sukupuolen perusteella, vastaajan on osoitettava, ettei sukupuolten välistä tasa-arvoa ole loukattu, vaan että menettely on johtunut muusta, hyväksyttävästä seikasta kuin sukupuolesta.

Oikeudellinen arviointi

(32) D:n mukaan nimityspäätös on tasa-arvolain vastainen. D on katsonut tulleensa ansioituneempana hakijana syrjäytetyksi.

(33) Nimitysmuistion mukaan D on valmistunut kasvatustieteiden kandidaatiksi vuonna 1987 ja kasvatustieteen tohtoriksi vuonna 1999. A puolestaan on muistion mukaan valmistunut filosofian maisteriksi vuonna 2003 ja filosofian tohtoriksi vuonna 2014.

(34) Nimitysmuistiossa on selostettu D:n keskeistä työkokemusta vuodesta 1987 alkaen ja A:n työkokemusta vuodesta 2003 alkaen. Muistiossa on lisäksi todettu muun ohella, että D on osoittanut johtamistaitoaan ja saanut johtamiskokemusta toimimalla noin kuuden vuoden ajan Kansallisen audiovisuaalisen instituutin apulaisjohtajana ja vajaat kaksi vuotta johtajana Mediakasvatus- ja kuvaohjelmakeskuksessa. Lisäksi hän on toiminut reilun vuoden opettajankoulutuksen professorina ja vajaat kaksi vuotta Team Leaderina kansainvälisessä projektissa. A on puolestaan muistion mukaan osoittanut johtamistaitoaan ja saanut johtamiskokemusta toimimalla toiminnanjohtajana yli kahdeksan vuoden ajan Suomen Kotiseutuliitossa. Lisäksi hän on toiminut esihenkilöasemassa Yleisradiossa kahden ja puolen vuoden ajan kulttuuriohjelmien genretuottajana sekä ohjelmapäällikkönä ja maakuntaradion päällikkönä vajaan viiden vuoden ajanjaksolla.

(35) Nimitysmuistion yhteenvedosta ilmenee, että D:tä ja A:ta on pidetty ansioituneimpina hakijoina erityisesti käytännössä osoitetun johtamistaidon ja johtamiskokemuksen perusteella. Kummallakin on lisäksi todettu olevan hyvää perehtyneisyyttä viraston toimialaan. Muistion mukaan heitä verrattaessa korostuvat D:n mediakasvatusalan syvällinen tuntemus ja A:n audiovisuaalisen alan tuntemus. Kummallakin heistä on todettu olevan vahvoja, joskin erilaisia nimittämistä puoltavia ansioita. Muistion mukaan, kun otetaan huomioon, että johtaja toimii koko Kansallisen audiovisuaalisen instituutin päällikkönä ja että A on vastannut Suomen Kotiseutuliiton koko toiminnasta useiden vuosien ajan, hänellä on arvioitu olevan parhaimmat edellytykset toimia koko viraston päällikkönä.

(36) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että tasa-arvolain mukaisessa ansiovertailussa on otettava huomioon hakijoiden koulutus ja työkokemus sekä muut tehtävän hoitamisen kannalta merkitykselliset, objektiivisesti arvioitavissa olevat tiedot ja taidot, jotka voidaan katsoa lisäansioiksi. Ansioita arvioitaessa on otettava huomioon viran tai tehtävän kelpoisuusvaatimukset ja muut etukäteen vahvistetut valintaperusteet sekä konkreettiset tehtävät. Työnantajalla on näissä rajoissa oikeus painottaa hakijoiden sellaisia ansioita, joiden se katsoo parhaiten edistävän työtehtävien hoitamista.

(37) D ja A täyttävät johtajan viran kelpoisuusvaatimukset. Keskeisen koulutuksen osalta heidän ansioituneisuudessaan ei voida katsoa olevan tässä asiassa merkityksellistä eroa.

(38) D:llä on nimitysmuistion perusteella A:ta pidempi kokonaistyökokemus. Kokonaistyökokemuksen pituudella ei kuitenkaan yksin ole ansioituneisuuden kannalta ratkaisevaa merkitystä, kun myös A:lla on huomattava kokonaistyökokemus. A:lla on lisäksi muistion perusteella D:tä pidempi johtamiskokemus. D:tä ei voida pitää ratkaisevasti ansioituneempana yksin kokonaistyökokemuksen pituuden perusteella.

(39) Edellä olevan perusteella ja kun otetaan huomioon, mitä D:n ja A:n objektiivisesti arvioitavissa olevista ansioista on jäljempänä ansiovertailun osalta todettu, ansioita kokonaisuutena arvioitaessa D:tä ei voida pitää A:ta sillä tavalla ansioituneempana, että tasa-arvolaissa tarkoitettu syrjintäolettama olisi syntynyt.

(40) Hallinto-oikeuden päätös, joka on perustunut päinvastaiseen käsitykseen, on näin ollen virheellinen.

Ansiovertailu

Keskeiset sovellettavat oikeusohjeet

(41) Suomen perustuslain 125 §:n 2 momentin mukaan yleiset nimitysperusteet julkisiin virkoihin ovat taito, kyky ja koeteltu kansalaiskunto.

(42) Perustuslain säätämiseen johtaneessa hallituksen esityksessä (HE 1/1998 vp) on lain 125 §:n osalta todettu muun ohella, että taidolla tarkoitetaan lähinnä koulutuksen tai työkokemuksen avulla hankittuja tietoja ja taitoja. Kyvyllä viitataan yleisesti tuloksellisen työskentelyn edellyttämiin henkilön ominaisuuksiin, kuten luontaiseen lahjakkuuteen, järjestelykykyyn, aloitteellisuuteen ja muihin vastaaviin tehtävien hoitamisen kannalta tarpeellisiin kykyihin. Koetellulla kansalaiskunnolla tarkoitetaan yleisessä kansalaistoiminnassa saatuja viran hoidon kannalta merkityksellisiä ansioita ja nuhteetonta käytöstä. Yleisiä nimitysperusteita on tulkittava yhteydessä asianomaisen viran yleisiin ja erityisiin kelpoisuusehtoihin, joihin liittyen on otettava huomioon myös viran nimi ja tehtäväpiiri sekä virkaan kuuluvat konkreettiset työtehtävät.

(43) Hallintolain 6 §:n mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.

Ansiovertailun arvioinnin yleiset perusteet

(44) Virkaan nimittämistä koskevaan päätöksentekoon sisältyy nimittävälle viranomaiselle kuuluvaa harkintavaltaa. Tuomioistuimen tehtävänä on valituksen perusteella valvoa, että viranomainen on käyttänyt harkintavaltaansa lainmukaisesti. Tuomioistuin ei sen sijaan voi korvata viranomaisen nimitysharkintaa omallaan (KHO 2020:128).

(45) Virantäyttöön liittyvään julkiseen hakumenettelyyn kuuluu asian valmistelun perustuminen hakijoiden tasapuoliseen ja yhdenvertaiseen kohteluun sekä hakijoiden oikeus tulla arvioiduksi ja vertailluksi objektiivisesti kelpoisuusvaatimusten, perustuslain 125 §:n mukaisten yleisten nimitysperusteiden ja etukäteen asetettujen valintaperusteiden pohjalta. Ennen hakijoiden ansioiden vertailua täytettävänä olevan viran vaatimuksia on arvioitava objektiivisesti ja ennen muuta siltä kannalta, mitä viran luonteesta ja tehtävistä on esitetty hakuvaiheessa.

(46) Nimitysperusteita arvioidaan suhteessa viran tehtäviin. Virkaan sisältyvien tehtävien laadulla ja sisällöllä on siten merkitystä harkittaessa sitä, miten virkavalinnassa painotetaan nimitysperusteita ja hakijoiden sellaisia ansioita, joiden katsotaan parhaiten edistävän työtehtävien hoitamista.

(47) Hakijoiden keskenään erilaista kokemustaustaa ja muita ansioita vertailtaessa on mahdollista päätyä perustellusti erilaisiin lopputuloksiin riippuen siitä, millä tavalla eri nimitysperusteita ja ansioita vertailussa painotetaan. Vertailua ei voida pitää virheellisenä tai puutteellisena yksinomaan siksi, että nimitysperusteita tai ansioita olisi ollut mahdollista painottaa ja vertailla myös toisin kuin nimittävä viranomainen on tehnyt tai että hakijoita ei ole nimenomaisesti vertailtu jokaisen yksityiskohdan suhteen toisiinsa.

(48) Asiassa on edellä esitettyyn nähden arvioitava, onko nimityspäätös valmisteltu asianmukaisesti ja ottaen tasavertaisesti huomioon hakijoiden ansiot ja onko nimittävä viranomainen päätöstä tehdessään muutoin pysynyt sille kuuluvan harkintavallan rajoissa.

Ansiovertailun arviointi tässä asiassa

(49) Nimitysmuistion mukaan kelpoisuusvaatimukset täyttävistä hakijoista ansioituneimpia ovat B, C, D ja A.

(50) Nimitysmuistiossa on selostettu yksityiskohtaisesti edellä mainittujen hakijoiden ansioita. Ansioita on vertailtu muun ohella hakuilmoituksessa mainittujen hallinnollisen kokemuksen, kulttuuriperintö- ja audiovisuaalisen alan tuntemuksen, audiovisuaalisen kulttuurin säilyttämiseen ja mediakasvatukseen perehtyneisyyden ja kyvyn toimia kansainvälisissä verkostoissa osalta, samoin kuin käytännössä osoitetun johtamistaidon ja johtamiskokemuksen sekä viraston toimialaan perehtyneisyyden osalta.

(51) Hallinnollista kokemusta on nimitysmuistion mukaan voitu kerryttää monenlaisista tehtävistä julkisen hallinnon palveluksessa tai yksityisten toimijoiden, kuten järjestöjen tai yritysten hallinnossa. Muistion mukaan jokaisella mainitulla hakijalla voidaan katsoa olevan pitkää hallinnollista kokemusta. Paras hallinnollinen kokemus on D:llä ja A:lla, joiden kokemus on hankittu monipuolisista hallinnollisista tehtävistä eri organisaatioissa. B ja C ovat myös vastanneet työurallaan useista hallinnollisista tehtävistä, mutta heitä ei ole kokonaisuutena arvioiden pidetty tältä osin yhtä ansioituneina kuin D:tä ja A:ta.

(52) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että johtajan viran kannalta olennaista hallinnollista kokemusta on mahdollista hankkia useilla eri tavoilla. Monet tehtävät julkisella ja yksityisellä sektorilla voivat antaa johtajan viran kannalta olennaisia valmiuksia esimerkiksi henkilöstö-, talous-, toimitila- ja tietohallinnon kysymyksiin.

(53) Näin ollen toisin kuin hallinto-oikeus on katsonut, ansiovertailussa on voitu ottaa huomioon myös muu kuin hallintolain soveltamista koskevissa tehtävissä hankittu hallinnollinen kokemus. Hakijoiden hallinnollista kokemusta on voitu myös muutoin arvioida siten kuin nimitysmuistiossa on tehty. Sitä, että ministeriö ei ole hakijoiden hallinnollisen kokemuksen vertailussa painottanut juuri valtionhallinnolle ominaisia hallinnollisen kokemuksen osa-alueita, ei voida pitää harkintavallan ylityksenä. Ansiovertailua ei ole pidettävä tältä osin muustakaan syystä puutteellisena tai virheellisenä.

(54) Kulttuuriperintöalan tuntemuksen osalta nimitysmuistiossa on todettu, että A:lla on hakijoista monipuolisin ja laaja-alaisin perehtyneisyys kulttuuriperintöalaan erityisesti Suomen Kotiseutuliiton toiminnanjohtajan tehtävän kautta. B:llä on myös katsottu olevan hyvää perehtyneisyyttä kulttuuriperintöalaan erityisesti Suomalaisen Kirjallisuuden Seuran arkistonjohtajan tehtävän kautta. C:n ja D:n perehtyneisyyden kulttuuriperintöalaan on katsottu olevan hieman vähäisempää kuin A:lla ja B:llä.

(55) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että kulttuuriperintöalan tuntemusta on mahdollista hankkia muun ohella työskentelemällä erilaisissa kulttuuriperintöalaan liittyvissä tehtävissä. Ministeriö on voinut sille nimitysasiassa kuuluvan harkintavallan nojalla katsoa tällaisissa tehtävissä työskentelemisen olevan johtajan viran kannalta merkityksellistä, vaikka tehtävät eivät olisi liittyneet erityisesti audiovisuaaliseen alaan.

(56) Tähän nähden ja kun otetaan huomioon, että A on toiminut pitkäaikaisesti erilaisia kulttuuriperintöön liittyviä tehtäviä hoitavan Suomen Kotiseutuliiton toiminnasta vastaavana toiminnanjohtajana, ministeriö on voinut pitää A:n kulttuuriperintöalan tuntemusta hakijoista monipuolisimpana ja laaja-alaisimpana huolimatta eräiden muiden hakijoiden huomattavista ansioista tällä alalla. Ansiovertailua ei ole pidettävä tältä osin muustakaan syystä puutteellisena tai virheellisenä.

(57) Audiovisuaalisen alan tuntemuksenja audiovisuaalisen kulttuurin säilyttämiseen perehtyneisyyden osalta nimitysmuistiossa on todettu, että C:llä on laajaa perehtyneisyyttä audiovisuaaliseen alaan ja syvällisin perehtyneisyys audiovisuaalisen kulttuurin säilyttämiseen. A:lla taas on merkityksellistä ja monipuolista perehtyneisyyttä audiovisuaaliseen alaan, mutta perehtyneisyys audiovisuaalisen kulttuurin säilyttämiseen on vähäisempää kuin C:llä. B:llä on katsottu olevan audiovisuaalisen alan tuntemusta, mutta perehtyneisyyden on katsottu olevan vähäisempää kuin C:llä ja A:lla. D:n perehtyneisyyttä audiovisuaaliseen alaan on pidetty laajana erityisesti mediakasvatuksen ja kuvaohjelmien luokittelun osalta, mutta perehtyneisyyden audiovisuaalisen kulttuurin säilyttämiseen on katsottu olevan vähäisempää kuin C:llä.

(58) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että ministeriö on voinut ottaa ansioiden vertailussa huomioon audiovisuaalisen alan tuntemuksen ja perehtyneisyyden audiovisuaalisen kulttuurin säilyttämiseen. Ministeriö on voinut arvioida A:n audiovisuaalisen alan tuntemuksen haetun viran kannalta merkitykselliseksi ja monipuoliseksi, kun otetaan erityisesti huomioon nimitysmuistiossa viitattu A:n pitkäaikainen kokemus Yleisradion erilaisista tehtävistä. Hänen perehtyneisyytensä audiovisuaalisen kulttuurin säilyttämiseen on puolestaan perustellusti arvioitu vähäisemmäksi kuin C:llä, joka on toiminut muun ohella elokuva-arkistoinnin ja digitoinnin tulosalueen päällikkönä Kansallisessa audiovisuaalisessa instituutissa.

(59) D:n perehtyneisyys audiovisuaaliseen alaan on puolestaan voitu todeta laajaksi varsinkin mediakasvatuksen ja kuvaohjelmien luokittelun osalta, kun otetaan erityisesti huomioon, että hän on toiminut muun ohella Kansallisen audiovisuaalisen instituutin mediakasvatus- ja kuvaohjelmayksikön päällikkönä. B:n audiovisuaalisen alan tuntemus on puolestaan voitu arvioida hänen kokemustaustansa huomioon ottaen A:ta ja C:tä vähäisemmäksi.

(60) Asiassa ei ole todettavissa, että ansiovertailu olisi tältä osin perustunut muuhun kuin hakijoiden tasavertaiseen vertailuun tai että ministeriö olisi käyttänyt nimitykseen sisältyvää harkintavaltaansa väärin. Ansiovertailun lopputulosta ei ole arvioitava toisin sen vuoksi, että nimitysmuistiossa ei ole erikseen mainittu hallinto-oikeuden viittaamaa B:n elokuva-alan tutkimustoimintaa. Ansiovertailua ei ole pidettävä tältä osin muustakaan syystä puutteellisena tai virheellisenä.

(61) Mediakasvatuksen osalta nimitysmuistiossa on katsottu parhaan perehtyneisyyden olevan D:llä. Muiden hakijoiden perehtyneisyyden on katsottu olevan tältä osin häntä selvästi vähäisempää.

(62) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että hakijoiden perehtyneisyyttä on voitu arvioida nimitysmuistiosta ilmenevällä tavalla, kun otetaan erityisesti huomioon D:n edellä viitattu kokemustausta mediakasvatus- ja kuvaohjelmayksikön päällikkönä. Ansiovertailua ei voida pitää puutteellisena eikä sen lopputulosta virheellisenä sen vuoksi, että muita hakijoita kuin selvästi ansioituneimpana pidettyä D:tä ei ole nimitysmuistiossa tältä osin nimenomaisesti arvioitu tai vertailtu keskenään, tai muistakaan asiassa esitetyistä syistä.

(63) Kansainvälisissä verkostoissatoimimista koskevan kyvyn osalta nimitysmuistiossa on todettu, että jokaisella mainitulla hakijalla voidaan arvioida olevan tarvittavat kyvyt toimia erilaisissa kansainvälisissä verkostoissa. Eniten kokemusta tällaisesta toiminnasta on katsottu olevan C:llä ja D:llä, jotka ovat toimineet useiden vuosien ajan merkittävissä kansainvälisissä verkostoissa. B:n ja A:n kokemuksen on todettu olevan vähäisempää.

(64) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että jokaisella mainitulla hakijalla on voitu arvioida olevan tarvittava kyky toimia kansainvälisissä verkostoissa. Hakijoiden nimitysmuistiosta ilmenevään kokemustaustaan nähden C:llä ja D:llä on perustellusti todettu olevan eniten kokemusta tällaisissa verkostoissa toimimisesta. Sillä seikalla, että yhtäältä C:n ja D:n sekä toisaalta B:n ja A:n keskinäistä ansioituneisuusjärjestystä ei ole tältä osin tarkemmin arvioitu, ei voida todeta olevan ansiovertailun lopputuloksen kannalta merkitystä. Ansiovertailua ei ole pidettävä tältä osin muustakaan syystä puutteellisena tai virheellisenä.

(65) Viraston toimialaan perehtyneisyyden osalta nimitysmuistiossa on todettu muun ohella, että jokaisella mainituista hakijoista on eriasteista perehtyneisyyttä viraston toimialaan. C:n ja D:n perehtyneisyyden on katsottu olevan syvällistä ja laaja-alaista erityisesti niissä Kansallisen audiovisuaalisen instituutin toiminnoissa, joista he ovat apulaisjohtajina vastanneet. A:n perehtyneisyyden on todettu olevan laajaa ja hyvällä tasolla erityisesti audiovisuaalisen alan ja radiotoiminnan tuntemuksen vuoksi. B:llä on katsottu olevan erityisesti pitkäaikaista arkistoalan kokemusta, mutta perehtyneisyyden viraston toimialaan on kokonaisuutena arvioitu olevan muita vähäisempää.

(66) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että perehtyneisyys viraston toimialaan on kysymyksessä olevan viran kelpoisuusvaatimus. Tämä johtajan viran menestyksellisen hoitamisen kannalta olennainen seikka on kuitenkin voitu perustellusti ottaa huomioon myös vertailtaessa kelpoisuusvaatimukset täyttävien hakijoiden ansioituneisuutta keskenään.

(67) Kuten edellä viran kelpoisuusvaatimuksen arvioinnista on todettu, perehtyneisyydellä viraston toimialaan voidaan katsoa tarkoitettavan toimialaan liittyvää yleistä tuntemusta ja tietämystä. Kun otetaan huomioon, mitä tällaisen perehtyneisyyden hankkimisesta edellä on todettu, ministeriö on sille nimitysasiassa kuuluvan harkintavallan nojalla voinut arvioida hakijoiden perehtyneisyyttä viraston toimialaan nimitysmuistiossa esitetyllä tavalla. Ansiovertailua ei ole pidettävä tältä osin muustakaan syystä puutteellisena tai virheellisenä.

(68) Johtamistaidon ja johtamiskokemuksen osalta nimitysmuistiossa on todettu muun ohella, että B on osoittanut johtamistaitoaan ja saanut johtamiskokemusta toimimalla Suomalaisen Kirjallisuuden Seuran arkistonjohtajana yli kuuden vuoden ajan. Lisäksi hän on toiminut neljän vuoden ajan Kansallisarkistossa kehittämispäällikkönä. C:n on todettu osoittaneen johtamistaitoaan ja saaneen johtamiskokemusta toimimalla reilun kuuden vuoden ajan Kansallisen audiovisuaalisen instituutin apulaisjohtajana. Hän on toiminut työsuojelupäällikkönä ja osallistunut myös johtoryhmän jäsenenä viraston toiminnan kehittämiseen.

(69) D:n on puolestaan todettu osoittaneen johtamistaitoaan ja saaneen johtamiskokemusta toimimalla noin kuuden vuoden ajan Kansallisen audiovisuaalisen instituutin apulaisjohtajana. Hän on osallistunut johtoryhmän jäsenenä viraston toiminnan kehittämiseen. Hän on myös toiminut vajaat kaksi vuotta johtajana Mediakasvatus- ja kuvaohjelmakeskuksessa. Lisäksi hän on toiminut reilun vuoden opettajankoulutuksen professorina ja vajaat kaksi vuotta Team Leaderina kansainvälisessä projektissa. A:n on todettu osoittaneen johtamistaitoaan ja saaneen johtamiskokemusta toimimalla toiminnanjohtajana yli kahdeksan vuoden ajan Suomen Kotiseutuliitossa. Lisäksi hän on toiminut esihenkilöasemassa Yleisradiossa kahden ja puolen vuoden ajan kulttuuriohjelmien genretuottajana sekä ohjelmapäällikkönä ja maakuntaradion päällikkönä vajaan viiden vuoden ajanjaksolla.

(70) Nimitysmuistion mukaan jokaisella mainituista hakijoista voidaan katsoa olevan viran tehtävien hoitamisen kannalta olennaisia johtamistaitoja ja -kokemusta. Muistion mukaan hakijoiden ansioita vertailtaessa on annettava erityistä painoarvoa aikaisemman johtamiskokemuksen monipuolisuudelle. Tällöin hakijoista nousevat esiin D ja A, jotka ovat saaneet johtamiskokemusta useammasta eri organisaatiosta ja esimiestehtävästä. B:llä on myös katsottu olevan hyvät johtamistaidot sekä verrattain hyvää johtamiskokemusta, mutta ansioiden on kokonaisuutena arvioiden todettu olevan vähäisemmät kuin D:llä ja A:lla. C:n, jonka ansioita on pidetty tältä osin verrattain hyvinä, on katsottu jäävän muiden mainittujen hakijoiden taakse.

(71) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että nimitysmuistiossa viitattu käytännössä osoitettu johtamistaito ja johtamiskokemus ovat kysymyksessä olevan viran kelpoisuusvaatimuksia. Kaikkien edellä mainittujen hakijoiden on todettu täyttävän viran kelpoisuusvaatimukset tältä osin, eikä tätä ole hallinto-oikeudessa tai täällä riitautettu. Nämä johtajan viran menestyksellisen hoitamisen kannalta olennaiset seikat on voitu perustellusti ottaa huomioon myös vertailtaessa kelpoisuusvaatimukset täyttävien hakijoiden ansioituneisuutta keskenään.

(72) Käytännössä osoitettu johtamistaito ja johtamiskokemus on säädetty valtion virkamieslain 8 §:n 2 momentissa eräiden virkojen erityiseksi kelpoisuusvaatimukseksi. Vaikka nyt ei ole kysymys mainitussa säännöksessä tarkoitetusta virasta, säännöksen esityöt voidaan ottaa soveltuvin osin huomioon ansiovertailussa.

(73) Valtion virkamieslain 8 §:n 2 momentin esitöissä (HE 298/2014 vp) on todettu edellä mainittujen seikkojen arvioimisesta muun ohella, että valintatilanteessa on laaja-alaisesti arvioitava henkilön onnistumista ja valmiuksia varsinaisissa johdon tehtävissä. Käytännössä osoitettu johtamistaito jaetaan kelpoisuusvaatimuksena esitöistä ilmenevään seitsemään osa-alueeseen. Johtamistaitoa on arvioitava näiden osatekijöiden kannalta erityisesti asianomaisen tehtävän vaatimusten näkökulmasta. Johtamiskokemus voidaan hankkia vain todellisessa johtamis- ja esimiestehtävässä. Valinnan kannalta johtamistehtävän tuloksellisuuden ja laadun arviointi on keskeistä eikä niinkään se, kuinka pitkään henkilö on ollut johtamistehtävässä.

(74) Edellä todetun perusteella käytännössä osoitetun johtamistaidon arvioinnin kannalta erityistä merkitystä voidaan katsoa olevan seikoilla, jotka osoittavat henkilön todellisia valmiuksia toimia kulloinkin kysymyksessä olevissa johtamistehtävissä. Johtamiskokemuksen kannalta erityistä merkitystä on puolestaan aiempien johtamistehtävien laadulla.

(75) Nimitysmuistion johtopäätöstä siitä, että jokaisella mainituista hakijoista on viran tehtävien hoitamisen kannalta olennaisia johtamistaitoja ja -kokemusta, ei ole aihetta pitää virheellisenä. Eron tekemiseksi hakijoiden välille on nimitysmuistiossa annettu erityistä painoarvoa aikaisemman johtamiskokemuksen monipuolisuudelle. Kun otetaan huomioon, että monipuolisen eri johtamistehtävissä toimimisen voidaan osaltaan katsoa ilmentävän myös johtamistehtävien laatua ja henkilön valmiuksia toimia johtamistehtävissä, ministeriö on voinut ansiovertailussa painottaa kokemuksen monipuolisuutta muistiosta ilmenevällä tavalla.

(76) Tähän nähden ja kun otetaan erityisesti huomioon D:n ja A:n useissa eri organisaatioissa ja tehtävissä kertyneen pitkäaikaisen johtamiskokemuksen monipuolisuus, heidän on voitu arvioida nousevan muiden hakijoiden edelle. Näissä oloissa sillä, olisiko C:n yhdessä virassa kertynyt johtamiskokemus tullut ottaa huomioon hänen vaatimallaan tavalla pidemmältä ajalta kuin nimitysmuistiossa on tehty, ei voida todeta olevan vertailun lopputuloksen kannalta merkitystä. Ansiovertailua ei ole pidettävä tältä osin muustakaan syystä puutteellisena tai virheellisenä.

(77) Nimitysmuistion yhteenvedosta ilmenee, että D:tä ja A:ta on pidetty ansioituneimpina hakijoina erityisesti käytännössä osoitetun johtamistaidon ja johtamiskokemuksen perusteella. Heillä on todettu olevan pitkää ja monipuolista työkokemusta vaativista johtamistehtävistä. Kummallakin on lisäksi hyvää perehtyneisyyttä viraston toimialaan. C ja B jäävät ansioituneimmista hakijoista erityisesti käytännössä osoitetun johtamistaidon ja johtamiskokemuksen osalta sekä B myös viraston toimialaan perehtyneisyyden osalta.

(78) Yhteenvedon mukaan kummallakin kärkihakijalla on vahvoja, joskin erilaisia virkaan nimittämistä puoltavia ansioita. Kärkihakijoita verrattaessa korostuvat D:n mediakasvatusalan syvällinen tuntemus ja A:n audiovisuaalisen alan tuntemus. Kun otetaan huomioon, että nyt nimitettävä johtaja toimii koko Kansallisen audiovisuaalisen instituutin päällikkönä ja että A on vastannut Suomen Kotiseutuliiton koko toiminnasta useiden vuosien ajan, hänellä on nimitysmuistiossa arvioitu olevan parhaimmat edellytykset toimia nimenomaan koko viraston päällikkönä.

(79) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että asiassa on kysymys Kansallisen audiovisuaalisen instituutin johtajan virasta. Nimitysharkinnassa on voitu antaa erityistä painoarvoa käytännössä osoitetulle johtamistaidolle ja johtamiskokemukselle. Tähän nähden ja kun otetaan huomioon D:n ja A:n nimitysmuistiossa todetut ansiot kokonaisuudessaan, ministeriö on voinut pitää heitä tässä tilanteessa ansioituneimpina hakijoina, vaikka joillakin osa-alueilla muiden hakijoiden ansiot on arvioitu heitä vahvemmiksi.

(80) D:n ja A:n kokemustausta ja muut ansiot ovat keskenään hyvin erilaiset. Molemmilla on voitu arvioida olevan vahvoja virkaan nimittämistä puoltavia ansioita. Ansioita vertailtaessa on ollut mahdollista päätyä perustellusti erilaisiin lopputuloksiin riippuen siitä, millä tavalla eri perusteita ja ansioita vertailussa painotetaan.

(81) Ministeriön suorittamassa vertailussa D:n ja A:n välillä on annettu merkitystä sille, onko hakijan johtamiskokemus kertynyt tietyn organisaation koko toiminnasta vastaavassa tehtävässä. Tätä johtamisen valmiuksiin sekä johtamiskokemuksen laatuun ja sisältöön liittyvää seikkaa on lähtökohtaisesti voitu pitää merkityksellisenä täytettäessä koko instituutin päällikkönä toimivan johtajan virkaa.

(82) Saadun selvityksen perusteella A:n kokemus tietyn organisaation koko toiminnasta vastaavasta tehtävästä on kertynyt verrattain pienen yksityisoikeudellisen yhdistyksen johtamisesta. Vaikka tällaisen kokemuksen merkitystä olisi ollut mahdollista painottaa myös muulla tavalla, ministeriö on sille kuuluvan harkintavallan perusteella voinut arvioida kyseisen pitkäaikaisen ja ajantasaisen kokemuksen edistävän Kansallisen audiovisuaalisen instituutin johtajan tehtävien menestyksellistä hoitamista ja antaa sille siten merkitystä A:n valintaa puoltavana seikkana. Tähän nähden ja siitä huolimatta, että nimitysmuistiossa ei ole tässä yhteydessä erikseen viitattu D:llä niin ikään olevaan mutta vanhempaan kokemukseen tietyn organisaation koko toiminnasta vastaavasta tehtävästä, A:n johtamiskokemuksen painottamisen nimitysmuistiossa esitetyllä tavalla ei voida katsoa johtaneen siihen, että ansiovertailu olisi perustunut muuhun kuin hakijoiden tasavertaiseen vertailuun tai että ministeriö olisi käyttänyt sille kuuluvaa harkintavaltaansa väärin.

(83) Nimitysmuistiosta ilmenevää ansiovertailua ei ole muustakaan syystä pidettävä sillä tavoin virheellisenä tai puutteellisena, että nimityspäätöksen olisi katsottava syntyneen virheellisessä järjestyksessä tai olevan muutoin vertailun lopputuloksen suhteen lainvastainen. Ministeriö on siten voinut nimittää johtajan virkaan A:n.

(84) Hallinto-oikeuden päätös, joka on perustunut toisenlaiseen käsitykseen, on siten virheellinen.

Johtopäätös ja lopputulos

(85) Opetus- ja kulttuuriministeriön päätös nimittää A Kansallisen audiovisuaalisen instituutin johtajan virkaan ei ole lainvastainen asiassa esitetyillä perusteilla. Hallinto-oikeuden ei olisi tullut mainitsemillaan perusteilla kumota päätöstä.

(86) Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja nimityspäätös saatettava voimaan.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Outi Suviranta, Tuomas Kuokkanen, Toni Kaarresalo, Emil Waris ja Antti Belinskij. Asian esittelijä Anne Rautiainen.