Lausunto ympäristöministeriölle luonnoksesta hallituksen esitykseksi laiksi ympäristönsuojelulain 60 §:n muuttamisesta

Hallituksen esitysluonnoksen mukaan ympäristönsuojelulain 60 §:n 3 momenttia muutettaisiin siten, että kaivostoiminnan ympäristöluvassa määrättävään jätevakuuteen ei enää sisällytettäisi arvonlisäveron osuutta niistä kustannuksista, joiden arvioidaan aiheutuvan toimintaan ja sen lopettamiseen liittyvistä jätehuoltotoimista.

Korkein hallinto-oikeus esittää lausuntonaan seuraavaa.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että jätevakuusvaatimus koskee laajasti kaikkia toimintoja, joissa jätteitä käsitellään. Vakuuden laskentaperusteen muuttaminen vain yhden toimialan osalta on lähtökohtaisesti vierasta lain systematiikan kannalta. Esitetty muutos koskee sellaista toimialaa, jossa syntyvät jätemäärät ovat erittäin suuria ja jossa jäte on laadultaan riskejä aiheuttavaa vaarallista jätettä. Lisäksi toimialan jätteiden käsittelyn merkittävät pitkäaikaiset ympäristöriskit tunnetaan huonosti. Kuten ehdotuksessa todetaan, ehdotetun lain voimaantulo edellyttää, että sääntelyn yhdenmukaisuus Euroopan unionin valtiontukilainsäädännön kanssa on varmistettu. Esitetty muutos tulisi näistä syistä perustella erityisen huolellisesti.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, ettei esityksessä ole syvällisesti käsitelty viranomaisen menomäärärahojen ja arvonlisäveron osuuden kattamiseen liittyvää kokonaisuutta toimenpiteiden teettämistilanteessa. Esityksessä on lähinnä viitattu korkeimman hallinto-oikeuden äänestyspäätökseen KHO 2017:24.

Ympäristönsuojelulain mukaisella vakuudella on tarkoitus kattaa jätehuoltotoimista aiheutuvat kustannukset siinä tapauksessa, että valvontaviranomainen joutuu kaivostoiminnan ympäristöluvan haltijan laiminlyönnin vuoksi teettämään toimenpiteet tämän sijaan ulkopuolisilla yrityksillä. Käytännössä viranomaisella ei ole määrärahoja ennalta arvaamattomista tilanteista aiheutuviin kustannuksiin. Viranomaisen teettäessä tarvittavat toimet kustannuksiin sisältyy luonnollisesti arvonlisävero. Viranomainen ei voisi vakuuden realisointitilanteessa välttyä maksamasta arvonlisäverollista laskua yksityiselle. Kuten ehdotuksessa on todettu, arvolisäveron osuuden kattamiseksi jouduttaisiin käyttämään lisätalousarvioita. Ehdotuksessa on lisäksi todettu, että ympäristön tila voisi yksittäisessä tapauksessa heiketä, jos lisätalousarvioita ei hyväksyttäisi. Korkein hallinto-oikeus ei pidä säännösmuutosta hyväksyttävänä siinä tapauksessa, että tällainen mahdollisuus olisi olemassa, koska tämä loukkaisi paitsi ympäristöperusoikeutta myös yksityisen omaisuuden suojaa.

Korkein hallinto-oikeus toteaa yksityiskohtaisena huomautuksena ympäristönsuojelulain 60 §:n 3 momenttiin ehdotetusta muutoksesta, että muutos koskee sanamuotonsa mukaisesti vain kaivostoimintaa. Kaivostoimintaan liittyvän rikastamon toiminta voidaan usein katsoa lain liitteen 1 taulukon 1 kohdan 7 alakohdan a mukaan luvanvaraiseksi. Ympäristönsuojelulain systematiikan mukaisesti kuitenkin malmin rikastamo on erillinen luvanvarainen toiminta, jolloin epäselvyyttä saattaa syntyä siitä, koskeeko esitetty säännös myös erillisiä rikastushiekka-altaita tai kaivosalueille sijoittuvien muiden vastaavien toimintojen jätteiden käsittelyä. Sikäli kuin sääntelyn on tarkoitus koskea kiinteästi vain kaivostoimintaa, voitaisiin säännöksessä viitata ennemminkin kaivannaisjätteen käsittelyyn.

Korkein hallinto-oikeus pitää lisäksi esitettyä siirtymäsäännöstä osin epäselvänä. Säännöksen toisen ja kolmannen virkkeen merkityksen ero on myös vaikeaselkoinen. Lienee selvää, että uutta säännöstä sovellettaisiin vireillä oleviin hakemuksiin välittömästi. Samoin tavoitteena lienee, että uusi säännös koskisi myös jo aiemmin asetettuja vakuuksia ja että säännöksen perusteella niiden vakuusmäärää vähennettäisiin arvonlisäveron osuudella. Säännöksestä ei kuitenkaan ilmene, missä menettelyssä tämä tapahtuisi ja olisiko päätös valituskelpoinen. Esimerkiksi ympäristönsuojelulain 89 §:n 3 momentin säännös ei sellaisenaan ole sovellettavissa tällaiseen tilanteeseen, jossa vakuuden tosiasiallista määrää alennetaan. Korkein hallinto-oikeus lisäksi toteaa, että ainakaan vanhemmissa vakuusmääräyksissä arvonlisäveroa ei ole otettu huomioon eritellysti, jolloin epäselvyyttä voi ilmetä siitä, mikä osa vakuudesta on arvonlisäveroa. Tämä saattaa edellyttää koko vakuuden uudelleen mitoittamista.

Lausunnon ovat valmistelleet oikeusneuvokset Mika Seppälä ja Jaakko Autio sekä esittelijäneuvos Pekka Kemppainen. Lausunto on käsitelty korkeimman hallinto-oikeuden kansliaistunnossa 5.10.2026.

Presidentti                                 Kari Kuusiniemi

Kansliapäällikkö                       Jenny Rebold