KHO 3.7.2026/1850

Asia

Radion antennikapasiteetin vuokrauksen ja radiolähetyspalveluiden hinnoittelun valvontaa koskeva valitus

Muutoksenhakija

Bauer Media Oy

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Liikenne- ja viestintävirasto Traficom 17.10.2024 dnro TRAFICOM/4633/11.06.09/2023

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

Bauer Media Oy:n valitus hylätään.

Yhtiön vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään.

Asian tausta

Liikenne- ja viestintävirasto (jäljempänä myös virasto) on 18.11.2022 tekemällään päätöksellä (diaarinumero 105/960/2018) määrännyt Digita Oy:n (jäljempänä myös Digita) huomattavan markkinavoiman yritykseksi ja asettanut sille velvollisuuksia televisiolähetyspalveluiden ja radiolähetyspalveluiden tukkumarkkinoilla. Päätöksessä on muun ohella asetettu Digitalle velvollisuus noudattaa kustannussuuntautunutta hinnoittelua tehokkuus huomioiden radion antennikapasiteetin vuokrauksessa liitännäistoimintoineen päälähetysasemien mastoista sekä radiolähetyspalveluissa.

Bauer Media Oy (jäljempänä myös Bauer) on 9.3.2023 toimittanut virastolle toimenpidepyynnön, jossa Bauer on pyytänyt virastoa käynnistämään valvontatoimenpiteet Digitan radiolähetyspalveluiden hinnoittelun kustannussuuntautuneisuusvelvollisuuden noudattamisesta tehokkaan toimijan kustannukset sekä mahdollinen ristisubventio huomioiden, ja arvioimaan Digitan radiolähetyspalveluiden hinnoittelun avoimuutta.

Liikenne- ja viestintävirasto on 17.10.2024 tekemällään päätöksellä (diaarinumero TRAFICOM/4633/11.06.09/2023) katsonut, siltä osin kuin asiasta on korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymys, että Digitan päälähetysasemien radion antennikapasiteetin vuokrauksen hinnoittelu ja hinnastot ovat kustannussuuntautuneita tehokkuus huomioiden lukuun ottamatta 15:aa antenni-ERP-teholuokka -yhdistelmän palvelua.

Vaatimukset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Bauer Media Oy on valituksessaan vaatinut, että Liikenne- ja viestintäviraston päätös kumotaan siltä osin kuin Digita Oy:n on vahvistettu noudattavan kustannussuuntautunutta hinnoittelua ja että asia palautetaan Liikenne- ja viestintävirastolle uudelleen arvioitavaksi ja ratkaistavaksi. Yhtiö on myös vaatinut, että Liikenne- ja viestintävirasto velvoitetaan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut viivästyskorkoineen.

Liikenne- ja viestintävirasto (jäljempänä myös virasto) on vaatinut, että valitus hylätään.

Digita Oy on vaatinut, että valitus hylätään.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

1. Kysymyksenasettelu

Asiassa on Bauerin valituksen johdosta ratkaistava, onko Liikenne- ja viestintävirasto voinut katsoa, että Digita Oy:n hinnoittelu radion antennikapasiteetin vuokrauksessa ja radiolähetyspalveluissa on sähköisen viestinnän palveluista annetun lain 71 §:n tarkoittamalla tavalla kustannussuuntautunutta. Muutoksenhakijan esittämän perusteella asiassa on erityisesti arvioitava, onko viraston Digitan hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta arvioidessaan soveltamat Digitan päälähetysasemarakennusten tehokkaalle toimijalle sallitut neliömäärät ja neliöhinnat määritetty lainvastaisesti.

Edellä mainitun lisäksi asiassa on valituksen johdosta ratkaistava, onko Liikenne- ja viestintävirasto laiminlyönyt selvitysvelvollisuutensa ja onko sen päätös puutteellisesti perusteltu.

2. Digita Oy:n hinnoittelun kustannussuuntautuneisuuden arviointi

2.1 Laki sähköisen viestinnän palveluista

Sähköisen viestinnän palveluista annetun lain (jäljempänä ”viestintäpalvelulaki”) 53 §:n 1 momentin mukaan Liikenne- ja viestintäviraston on päätöksellään asetettava huomattavan markkinavoiman yritykselle muun ohella lain 10 luvussa tarkoitettuja velvollisuuksia, jos ne ovat tarpeen kilpailun esteiden poistamiseksi tai kilpailun edistämiseksi kyseisillä merkityksellisillä markkinoilla.

Viestintäpalvelulain 71 §:n 1 momentin mukaan Liikenne- ja viestintävirasto voi 53 §:n mukaisella päätöksellä asettaa huomattavan markkinavoiman yritykselle käyttöoikeuden ja yhteenliittämisen hinnoittelua koskevia velvollisuuksia, jos 52 §:n mukainen markkina-analyysi osoittaa, että markkinoilla ei ole todellista kilpailua ja että huomattavan markkinavoiman yrityksellä on sen vuoksi mahdollisuus pitää hintaa liian korkealla tasolla tai harjoittaa hintapainostusta viestintäpalvelujen käyttäjille haitallisella tavalla.

Pykälän 2 momentin mukaan edellä 1 momentissa tarkoitettu velvollisuus voi koskea säännellyn tuotteen tai palvelun hinnoittelua ja hinnan asettamista. Liikenne- ja viestintävirasto voi asettaa huomattavan markkinavoiman yritykselle velvollisuuden noudattaa käyttöoikeuden luovutuksessa tai yhteenliittämisessä muun ohella kustannussuuntautunutta hinnoittelua.

Pykälän 3 momentin mukaan kustannussuuntautuneella hinnalla tarkoitetaan hintaa, joka on kohtuullinen ottaen huomioon tehokkaan toimijan kustannukset säännellyn tuotteen tai palvelun tuottamisesta. Kustannussuuntautuneen hinnan määrittämisessä voidaan ottaa huomioon vastaavilla kilpailluilla markkinoilla vallitseva hintataso.

Pykälän 5 momentin mukaan edellä 1–4 momentissa tarkoitettujen hinnoitteluvelvollisuuksien tulee:1) edistää viestintämarkkinoiden tehokkuutta ja kestävää kilpailua; 2) tuottaa hyötyä viestintäpalvelujen käyttäjille; 3) olla kohtuullisia suhteessa niillä tavoiteltaviin päämääriin; 4) kannustaa yritystä investointeihin tulevaisuudessa; ja 5) sallia kohtuullinen tuotto säänneltyyn toimintaan sitoutuneelle pääomalle ottaen huomioon investointiin liittyvät riskit.

Viestintäpalvelulain 73 §:n 1 momentin mukaan, jos teleyritykselle taikka 57 §:n 2 momentissa tai 196 §:ssä tarkoitetulle yritykselle on tässä laissa tai Liikenne- ja viestintäviraston päätöksessä asetettu velvollisuus kustannussuuntautuneeseen tai syrjimättömään hinnoitteluun, yrityksellä on Liikenne- ja viestintäviraston käsitellessä hinnoittelua koskevaa asiaa velvollisuus osoittaa, että sen tuotteesta tai palvelusta perimä hinta on kustannussuuntautunut tai syrjimätön.

Pykälän 3 momentin mukana Liikenne- ja viestintävirasto ei ole hinnoitteluvelvollisuuden noudattamista arvioidessaan sidottu yrityksen kustannuslaskennassa käyttämiin periaatteisiin.

2.2 Viestintäpalvelulain esityöt

Viestintäpalvelulakia koskevan hallituksen esityksen (HE 221/2013 vp) yleisperusteluissa on hinnoittelun valvontaa koskevassa kohdassa (3.1.2) lausuttu muun ohella, että muutosten yhtenä tavoitteena olisi, että kustannussuuntautuneen hinnoittelun sääntelyssä tuotteesta ja markkinatilanteesta riippuen voitaisiin ottaa huomioon vain tehokkaan toiminnan kustannukset. Ilman kilpailupainetta toimivalla yrityksellä ei ole tarvetta tehostaa toimintaansa. Tämän vuoksi on katsottu, että yrityksen omiin kustannuksiin perustuva sääntely ei kaikissa tilanteissa johda kilpailtujen markkinoiden hintatasoon. Ei voida pitää kohtuullisena sitä, että kilpailijat maksaisivat verkon vuokrahinnoissa tuottoa yrityksen mahdollisesti tehottomille investoinneille tai verkon ajan myötä tarpeettomiksi muuttuneille osille.

Viestintäpalvelulain 71 §:n 3 momentin yksityiskohtaisissa perusteluissa on todettu, että säännös jättäisi tuolloiselle Viestintävirastolle harkintavaltaa sen suhteen, mitkä kustannukset on kohtuullista sisällyttää säännellyn tuotteen tai palvelun hintaan, millä tavalla kustannukset määritetään sekä millä tavalla toiminnan tehokkuus otetaan hinnoittelussa huomioon kunkin säännellyn tuotteen osalta. Käyttäessään tätä harkintavaltaansa Viestintäviraston tulee ottaa huomioon pykälän 5 momentissa luetellut edellytykset. Säännös mahdollistaisi kustannussuuntautuneen hinnoittelun arvioinnin nykyiseen tapaan teleyritykselle aiheutuneiden kustannusten perusteella (ns. top-down hinnoittelumalli). Tällöin toiminnan tehokkuutta voitaisiin tarvittaessa arvioida esimerkiksi vertailemalla vastaavissa olosuhteissa toimivien teleyritysten kustannuksia.

Viestintäpalvelulain 71 §:n 3 momenttia koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa on edelleen lausuttu, että viestintäpalvelulain 71 §:n 3 momentin ja käyttöoikeusdirektiivin [sähköisten viestintäverkkojen ja niiden liitännäistoimintojen käyttöoikeuksista ja yhteenliittämisestä annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2002/19/EY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2009/140/EY] 13.2 artiklan mukaisesti kustannussuuntautuneen hinnan määrittämisessä voidaan ottaa huomioon vastaavilla kilpailluilla markkinoilla vallitseva hintataso. Tällöin kustannussuuntautuneen hinnan määrittely voisi tietyissä tilanteissa perustua kokonaan tai osittain hintavertailuun. Hinnan määrittäminen hintavertailun avulla voi joissain tilanteissa olla tarkoituksenmukaisempaa sekä teleyrityksen että viranomaisen näkökulmasta kuin monimutkaisen teoreettisen mallin rakentaminen kustannusten selvittämiseksi. Hintavertailu soveltuu parhaiten sellaisille markkinoille, joille on saatavissa kilpailullinen vertailuhintataso ja joilla olosuhteet ovat vertailtavien markkinoiden välillä riittävän samanlaiset.

Hallituksen esityksessä on viestintäpalvelulain 71 §:n 5 momentin 1 kohdan yhteydessä todettu muun ohella, että asetettavien hinnoitteluvelvollisuuksien tulee olla sellaisia, että ne kannustavat yrityksiä tehokkaisiin investointeihin. Hinnoitteluvelvollisuuksien tulee edistää myös kestävää kilpailua. Lyhyellä aikavälillä kilpailua lisäävät hinnoitteluvelvollisuudet eivät saisi vähentää kilpailijoiden halukkuutta omiin investointeihin, mikä varmistaa kestävän kilpailun pitkällä aikavälillä.

Hallituksen esityksessä on edellä mainitun pykälän 5 momentin 2 kohdan yhteydessä lausuttu, että tukkumarkkinoilla asetettavien hinnoitteluvelvollisuuksien tarkoituksena on avata ja edistää kilpailua niin, että vähittäismarkkinoille tulo olisi mahdollista uusille toimijoille, jotka tarjoavat vähittäispalveluja käyttäjille. Kilpailu vähittäistasolla edistää palvelujen kehittymistä ja pitkällä aikavälillä yleensä myös alentaa vähittäishintoja ja parantaa palvelujen laatua.

Hallituksen esityksessä on mainitun 5 momentin 3 kohdan yhteydessä lausuttu, että kohtuullisuutta arvioitaessa tulisi ottaa huomioon markkinoilla vallitseva kilpailutilanne ja -ongelmat. Esimerkiksi markkinoilla, joissa kilpailua ei lainkaan esiinny toimilupajärjestelmästä tai muusta vastaavasta syystä aiheutuvan monopolitilanteen takia, hinnoitteluvelvollisuuksien tulisi olla tehokkaita. Myös muilla markkinoilla huomattavan markkinavoiman yritykselle asetettavien hinnoitteluvelvollisuuksien tulisi olla riittävän tehokkaita kilpailuongelmiin nähden ottaen huomioon kuitenkin se, että velvoitteet ovat kohtuullisessa suhteessa niillä tavoiteltaviin päämääriin. Lisäksi arvioinnissa voitaisiin ottaa huomioon muut olosuhteet, kuten huomattavan markkinavoiman yrityksen koko.

Hallituksen esityksessä on mainitun 5 momentin 4 kohdan yhteydessä lausuttu, että tehokas ja ennustettava ennakkosääntely mahdollistaa yhdenmukaiset lähtökohdat investointeihin niin sääntelyn kohteena olevalle huomattavan markkinavoiman yritykselle kuin kilpaileville teleyrityksillekin ja on siten omiaan kannustamaan yrityksiä investointeihin.

Hallituksen esityksessä on mainitun 5 momentin 5 kohdan yhteydessä lausuttu muun ohella, että sitoutuneen pääoman ja sen tuoton arviointi olisi riippuvainen asetetusta hinnoitteluvelvollisuudesta ja hintojen asettamisessa käytettävästä menetelmästä. Sitoutuneen pääoman tuottoa voitaisiin arvioida nykyiseen tapaan huomattavan markkinavoiman yritykselle aiheutuneiden kustannusten perusteella, mutta arviointi voisi perustua myös teoreettisen tehokkaan toimijan pääomakustannuksiin silloin, kun kustannuksia arvioitaisiin teoreettisen tehokkaan toimijan mallilla. Näin siksi, että ei voida pitää kohtuullisena sitä, että kilpailijat maksaisivat verkon vuokrahinnoissa tuottoa HMV-yrityksen mahdollisesti tehottomille investoinneille tai verkon ajan myötä tarpeettomiksi muuttuneille osille.

Hallituksen esityksen mukaan kohtuullista tuottoa määritettäessä olisi otettava huomioon myös investointeihin mahdollisesti liittyvät riskit. Kustannussuuntautuneessa hinnoittelussa investointeihin mahdollisesti liittyvät riskit voidaan ottaa huomioon esimerkiksi kohtuullisen tuottoprosentin määrittelyssä.

Samassa hallituksen esityksessä on viestintäpalvelulain 73 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu, että pykälä vastaa sisällöltään viestintämarkkinalain 86 §:ää. Viestintämarkkinalakia koskevassa hallituksen esityksessä (HE 112/2002 vp) on viimeksi mainitun säännöksen yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu muun ohella, että Viestintävirasto voi arvioida teleyrityksen hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta vapaasti, teleyrityksen kustannuslaskentajärjestelmästä riippumattomalla tavalla. Teleyrityksen kustannuslaskentaperiaatteet ja laskelmat eivät riitatilanteessa rajoita Viestintäviraston toimivaltaa määritellä huomioon otettavat kustannukset. Jos teleyritys on laatinut kustannuslaskentaperiaatteensa Viestintäviraston antamien yleisohjeiden mukaisesti, hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta koskeva arviointi tulisi kuitenkin lähtökohtaisesti perustaa teleyrityksen kustannuslaskentajärjestelmään.

2.3 Unionin lainsäädäntö ja unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö

Eurooppalaisesta sähköisen viestinnän säännöstöstä 11.12.2018 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviin (EU) 2018/1972 (jäljempänä teledirektiivi) johdanto-osan 192. perustelukappaleen mukaan, kun kansallinen sääntelyviranomainen selvittää kustannuksia, jotka ovat aiheutuneet tässä direktiivissä säädetyn palvelutoiminnan perustamisesta, on aiheellista sallia kohtuullinen tuotto sijoitetulle pääomalle asianmukaiset työvoima- ja rakennuskustannukset mukaan lukien, jolloin pääoma mukautetaan tarvittaessa varoista ja toiminnan tehokkuudesta tehdyn ajantasaisen arvion mukaisesti. Kustannusvastaavuuden arviointimenetelmän olisi oltava asianmukainen olosuhteisiin nähden, ja siinä on otettava huomioon tarve edistää tehokkuutta, kestävää kilpailua ja erittäin suuren kapasiteetin verkkojen käyttöönottoa sekä siten maksimoida loppukäyttäjien edut, ja siinä olisi otettava huomioon tukkuhintojen vakauden ja ennakoitavuuden tarve kaikkien niiden operaattorien kannalta, jotka haluavat ottaa käyttöön uusia parannettuja verkkoja, komission suosituksen 2013/466/EU mukaisesti.

Teledirektiivin 68 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että kansallisilla sääntelyviranomaisilla on toimivalta asettaa 69–74 ja 76–81 artiklassa esitetyt velvollisuudet.

Saman artiklan 2 kohdan mukaan, jos yrityksellä katsotaan 67 artiklan mukaisesti suoritetun markkina-analyysin perusteella olevan huomattava markkinavoima tietyillä markkinoilla, kansallisten sääntelyviranomaisten on tapauksen mukaan asetettava mikä tahansa tämän direktiivin 69–74 sekä 76 ja 80 artiklassa säädetyistä velvollisuuksista. Kansallisen sääntelyviranomaisen on suhteellisuusperiaatteen mukaisesti valittava vähiten häiriötä aiheuttava keino markkina-analyysissa havaittujen ongelmien ratkaisemiseksi.

Saman artiklan 4 kohdan mukaan tämän artiklan mukaisten velvollisuuksien

• a) on perustuttava kansallisen sääntelyviranomaisen markkina-analyysissään havaitseman ongelman luonteeseen ottaen tarvittaessa huomioon valtioiden rajat ylittävän kysynnän yksilöinti 66 artiklan mukaisesti;
• b) on oltava mahdollisuuksien mukaan oikeassa suhteessa kustannuksiin ja hyötyihin;
• c) on oltava perusteltuja 3 artiklan tavoitteisiin nähden; ja
• d) asettamisen edellä on järjestettävä 23 ja 32 artiklan mukainen kuuleminen.

Teledirektiivin 74 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaan kansallinen sääntelyviranomainen voi 68 artiklan mukaisesti asettaa kustannusvastaavuutta ja hintavalvontaa koskevia velvollisuuksia, mukaan lukien hintojen kustannuslähtöisyyttä ja kustannuslaskentaa koskevat velvollisuudet, tietyntyyppisten yhteenliittämisten tai käyttöoikeuksien tarjonnassa, jos markkina-analyysi osoittaa, että todellinen kilpailu puuttuu ja tämä saattaa johtaa siihen, että kyseinen yritys saattaa pitää hintoja liian korkealla tasolla tai harjoittaa hintapainostusta loppukäyttäjien haitaksi. Hintavalvontaa koskevien velvollisuuksien aiheellisuutta määrittäessään kansallisten sääntelyviranomaisten on otettava huomioon kilpailun edistämistarve ja loppukäyttäjien pitkän aikavälin edut, jotka liittyvät seuraavan sukupolven verkkojen ja erityisesti erittäin suuren kapasiteetin verkkojen käyttöönottoon. Erityisesti yritysten kannustamiseksi tekemään investointeja, myös seuraavan sukupolven verkkoihin, kansallisten sääntelyviranomaisten on otettava huomioon yrityksen tekemät investoinnit. Jos kansalliset sääntelyviranomaiset pitävät hintavalvontavelvollisuutta aiheellisena, niiden on sallittava yritykselle kohtuullinen tuotto sijoitetulle pääomalle, ottaen huomioon tiettyyn uuteen investointiverkkohankkeeseen mahdollisesti liittyvät riskit.

Saman artiklan 2 kohdan mukaan kansallisten sääntelyviranomaisten on varmistettava, että kaikki pakollisiksi määrättävät kustannusvastaavuusjärjestelmät tai hinnoittelumenetelmät edistävät uusien ja parempien verkkojen käyttöönottoa, tehokkuutta ja kestävää kilpailua sekä tuovat loppukäyttäjille mahdollisimman paljon kestäviä hyötyjä. Tässä yhteydessä kansalliset sääntelyviranomaiset voivat myös ottaa huomioon vastaavilla kilpailluilla markkinoilla käytössä olevan hintatason.

Saman artiklan 3 kohdan mukaan, jos yrityksen hinnoille on asetettu kustannuslähtöisyyttä koskeva velvollisuus, kyseisen yrityksen on osoitettava, että hinnat perustuvat kustannuksiin ja investoinneille saatavaan kohtuulliseen tuottoon. Palvelujen tehokkaasta tarjoamisesta aiheutuvien kustannusten selvittämiseksi kansalliset sääntelyviranomaiset voivat suorittaa yrityksen kustannuslaskennasta riippumattoman kustannuslaskennan. Kansalliset sääntelyviranomaiset voivat vaatia yritystä toimittamaan täydelliset perustelut hinnoilleen ja vaatia tarvittaessa hintojen tarkistamista.

Unionin tuomioistuin on asiassa C-277/16, Polkomtel, arvioinut, onko käyttöoikeusdirektiivin 8 artiklan 4 kohtaa ja 13 artiklaa, joita teledirektiivin 68 artiklan 4 kohta ja 74 artikla nykyisin vastaavat, tulkittava siten, että silloin, kun kansallinen sääntelyviranomainen asettaa huomattavan markkinavoiman tietyillä markkinoilla omaavaksi määritellylle operaattorille velvollisuuden määrittää hintansa kustannuslähtöisesti, kyseinen kansallinen sääntelyviranomainen voi tehokkuuden ja kestävän kilpailun edistämiseksi määrittää tällaisen velvollisuuden piiriin kuuluvan palvelun hinnan alle kyseisen palvelun tarjoamisesta operaattorille aiheutuvien kustannusten.

Unionin tuomioistuin todennut, että käyttöoikeusdirektiivin 13 artiklan 1 kohdassa tai kyseisen direktiivin missään muussakaan säännöksessä ei täsmennetä, mitä ”hintojen kustannuslähtöisyyttä koskevilla velvollisuuksilla” tarkoitetaan. Unionin tuomioistuin on kuitenkin todennut, että käyttöoikeusdirektiivin 13 artiklan 1 kohtaan sisältyvästä ilmaisusta ”mukaan lukien” seuraa, että ”hintojen kustannuslähtöisyyttä koskevat velvollisuudet” voivat olla yhtä hyvin kustannusvastaavuutta koskevien velvollisuuksien kuin hintavalvontaa koskevien velvollisuuksien toteutustapa. Kuten julkisasiamies on lisäksi todennut ratkaisuehdotuksensa 31 ja 32 kohdassa, ”hintojen kustannuslähtöisyyttä koskevalla velvollisuudella” tarkoitetaan näiden sanojen normaali merkitys huomioon ottaen velvollisuutta määrittää hinnat kustannuslähtöisesti eikä velvollisuutta kattaa kaikki aiheutuneet kustannukset. Näin ollen on hylättävä tämän säännöksen tulkinta, jonka mukaan kyseessä olisi velvollisuus vahvistaa hinnat sellaiselle tasolle, että asianomainen operaattori pystyy kattamaan kaikki sille kyseisen palvelun tuottamisesta aiheutuneet kustannukset (tuomion 30 ja 31 kohta).

Unionin tuomioistuin on todennut, että mainittua käyttöoikeusdirektiivin 13 artiklan 1 kohdan tulkintaa tukee se asiayhteys, johon mainittu säännös kuuluu. Sen lisäksi, että 13 artiklan otsikossa viitataan nimenomaisesti ”hintavalvontaan”, kyseisen direktiivin 13 artiklan 2 kohdassa viitataan ”kustannusvastaavuusjärjestelmien” lisäksi myös kansallisen sääntelyviranomaisen pakollisiksi määräämiin ”hinnoittelumenetelmiin”. Käyttöoikeusdirektiivin johdanto-osan 20 perustelukappaleessa todetaan myös, että hintavalvonnan yhteydessä ”sääntely voi olla suhteellisen lievää, kuten velvollisuus, jonka mukaan operaattorin valintaan liittyvien hintojen on oltava kohtuullisia, – – tai paljon tiukempaa, kuten velvollisuus, jonka mukaan hintojen on oltava kustannuslähtöisiä – –”. Tästä perustelukappaleesta voidaan päätellä, että unionin lainsäätäjä on antanut kansallisille sääntelyviranomaisille laajan harkintavallan yksittäistapauksessa määrättävien hintavalvontatoimenpiteiden valinnassa. Vastaavasti myös sähköisten viestintäverkkojen ja ‑palvelujen yhteisestä sääntelyjärjestelmästä annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/21/EY (jäljempänä ”puitedirektiivi”) 16 artiklan 4 kohdassa luettuna yhdessä saman artiklan 2 kohdan kanssa viitataan ”asianmukaisiin erityisiin sääntelyvelvollisuuksiin”, joita erityisesti käyttöoikeusdirektiivin 8 artiklassa tarkoitetaan (tuomion 32 kohta).

Edelleen unionin tuomioistuin on todennut, ettei käyttöoikeusdirektiivin 13 artiklan 1 kohdassa määritellä niitä kustannuksia, joihin hinnoittelun on perustuttava. Kyseisen artiklan 3 kohdasta ilmenee kuitenkin, että jos operaattorin hinnoille on asetettu kustannuslähtöisyyttä koskeva velvollisuus, kansalliset sääntelyviranomaiset laskevat palvelujen tehokkaasta tarjoamisesta aiheutuvien kustannusten määrän ja voivat tällöin suorittaa operaattorin kustannuslaskennasta riippumattoman kustannuslaskennan. Saman direktiivin 13 artiklan 1 ja 3 kohdasta luettuina yhdessä kyseisen direktiivin johdanto-osan 20 perustelukappaleen kanssa ilmenee myös, että kansallisten sääntelyviranomaisten on kustannusvastaavuutta koskevia velvollisuuksia asettaessaan otettava huomioon kohtuullinen tuotto vastaavalle sijoitetulle pääomalle ottaen huomioon investointeihin liittyvät riskit (tuomion 33 kohta).

Vielä unionin tuomioistuin on todennut, että saman direktiivin 8 artiklan 4 kohdassa säädetään niin ikään, että kyseisen artiklan mukaisten velvollisuuksien on perustuttava havaitun ongelman luonteeseen ja niiden on oltava oikeasuhteisia ja perusteltuja puitedirektiivin 8 artiklan tavoitteisiin nähden. Mainitun artiklan 2 kohdan a ja b alakohdassa säädetään, että kansallisten sääntelyviranomaisten on edistettävä kilpailua varmistamalla, että loppukäyttäjille ja kuluttajille koituu mahdollisimman paljon hyötyä muun muassa valinnanvaran lisääntymisestä ja hintojen alentumisesta ja ettei kilpailua sähköisen viestinnän alalla vääristetä tai rajoiteta (tuomion 35 kohta).

2.4 Valituksenalainen päätös

Viestintävirasto on lausunut valituksenalaisen päätöksen perusteluina muun ohella seuraavaa (päätöksestä on poistettu Digitan liikesalaisuuksiksi ilmoittamia tietoja hakasulkeisiin merkityiltä kohdilta):

3. Päätös

3.1 Radion antennikapasiteetin vuokrauksen ja radiolähetyspalveluiden hinnoittelun kustannussuuntautuneisuus

( – – )

Kustannussuuntautuneen hinnoittelun määrittämisessä ja tehokkuuden huomioimisessa käytetyt periaatteet ja menetelmät on kuvattu Hinnoittelun arviointiperiaatteissa. Digitan tulee noudattaa Hinnoittelun arviointiperiaatteissa määritettyjä periaatteita ja menetelmiä kustannusten kohdentamisessa säännellyille tuotteille.

Viraston näkemyksen mukainen kustannussuuntautuneen hinnoittelun taso vuoden 2022 kustannuksiin perustuen tehokkuus huomioiden on määritetty tämän päätöksen liitteenä 2 olevassa Viraston arvioimat kustannukset -asiakirjassa (jäljempänä Viraston arvioimat kustannukset) radion antennikapasiteetin vuokrauksen 15 antenni-ERP-teholuokka -yhdistelmän ja varavoimapalvelu -liitännäistoiminnon osalta. Digitan tulee käyttää Hinnoittelun arviointiperiaatteissa määritettyjä periaatteita ja menetelmiä säänneltyjen tuotteiden kustannussuuntautuneen hinnoittelun laskennassa ottaen huomioon viraston näkemys kustannussuuntautuneen hinnoittelun tasosta Viraston arvioimat kustannukset -asiakirjan mukaisesti.

4. Asian vireilletulo ja tausta

4.1 Huomattavan markkinavoiman päätös ja sitoumuspäätös

Liikenne- ja viestintävirasto asetti HMV-päätöksessä [huomattavasta markkinavoimasta televisio- ja radiolähetyspalveluiden markkinoilla 18.11.2022 antamassaan päätöksessä (diaarinumero 105/960/2018), jäljempänä HMV-päätös] Digitalle velvollisuuden noudattaa kustannussuuntautunutta hinnoittelua tehokkuus huomioiden radion antennikapasiteetin vuokrauksessa liitännäistoimintoineen päälähetysasemien mastoista sekä radiolähetyspalveluissa.

HMV-päätöksen mukaan Digitalla on velvollisuus hinnoitella edellä mainituista palveluista sekä kaikista kyseisten palveluiden hyödyntämiseksi tarvittavista liitännäistoiminnoista perittävät korvaukset siten, että korvaukset ovat kustannussuuntautuneita. Kustannussuuntautuneella hinnalla tarkoitetaan hintaa, joka on kohtuullinen ottaen huomioon tehokkaan toimijan kustannukset säännellyn tuotteen tai palvelun tuottamisesta. HMV-päätöksessä todettiin lisäksi, että virasto tulee määrittämään tarkemmin kustannussuuntautuneen hinnoitteluvelvollisuuden valvonnan yhteydessä, mitkä kustannukset on kohtuullista sisällyttää säännellyn tuotteen tai palvelun hintaan, millä tavalla kustannukset määritetään ja millä tavalla toiminnan tehokkuus otetaan hinnoittelussa huomioon kunkin säännellyn tuotteen osalta. Säänneltyjen tuotteiden ja palveluiden hintaan sisältyy aina myös kohtuullinen tuotto sitoutuneelle pääomalle, jolla huomioidaan toimintaan liittyvät riskit. Virasto määrittelee sallitun kohtuullisen tuottoprosentin säännellyille tuotteille ja palveluille säännöllisin väliajoin WACC-menetelmällä. Asetetut HMV-velvollisuudet ovat tulleet voimaan HMV-päätöksen tiedoksisaannista. Yksityiskohtaiset perustelut kustannussuuntautuneen hinnoittelun velvollisuuden asettamiselle ilmenevät HMV-päätöksestä.

(- – -)

4.2 Asian vireilletulo ja selvittäminen

Bauer on toimittanut virastolle 9.3.2023 toimenpidepyynnön, jonka mukaisesti Bauer pyysi virastoa käynnistämään valvontatoimenpiteet Digitan radiolähetyspalveluiden hinnoittelun kustannussuuntautuneisuusvelvollisuuden noudattamisesta tehokkaan toimijan kustannukset, sekä mahdollinen ristisubventio huomioiden, ja arvioimaan Digitan radiolähetyspalveluiden hinnoittelun avoimuutta.

(- – – )

5.4 Asian oikeudellinen arviointi

5.4.1 Kustannussuuntautuneen hinnoittelun velvollisuus tehokkuus huomioiden radion antennikapasiteetin vuokrauksessa liitännäistoimintoineen ja radiolähetyspalveluissa

(- – -)

Liikenne- ja viestintäviraston radion antennikapasiteetin vuokrauksen liitännäistoimintoineen ja radiolähetyspalveluiden kustannussuuntautuneen hinnoittelun arvioinnin ja laskelman lähtökohtana ovat Digitan ilmoittamat ja virastolle toimittamat kustannustiedot vuodelta 2022. Virasto on lähtökohtaisesti käyttänyt omassa arvioinnissaan ja laskelmassaan Regulaatiolaskentaliitteen periaatteita ja perusteita, joiden mukaisesti on myös otettu huomioon toiminnan tehokkuus. Viraston laskelmassaan käyttämät periaatteet ja perusteet sekä arvio Digitan esittämistä kustannuslaskentaperiaatteista on käsitelty tarkemmin Hinnoittelun arviointiperiaatteissa, johon on sisällytetty myös Regulaatiolaskentaliitteen mukaiset periaatteet ja perusteet soveltuvin osin.

Digita on julkaissut radion antennikapasiteetin vuokrauksen hinnastoissa 192 eri radion antennikapasiteetin hintaa eri päälähetysasemilla ja eri antenneista tarjottaville ERP-teholuokille. Digita on myös julkaissut hinnastoissa hinnat varavoimapalvelu-liitännäistoiminnolle.

Viraston käyttämät kustannussuuntautuneen hinnoittelun määrittämisessä ja tehokkuuden huomioimisessa käytetyt periaatteet ja menetelmät on edellä esitetyn mukaisesti kuvattu Hinnoittelun arviointiperiaatteissa ja virasto on arvioinut hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta Hinnoittelun arviointiperiaatteiden mukaisesti.

Virasto katsoo Hinnoittelun arviointiperiaatteista ilmenevillä perusteilla, että Digitan päälähetysasemien radion antennikapasiteetin vuokrauksen hinnoittelu ja hinnastot ovat kustannussuuntautuneita tehokkuus huomioiden lukuun ottamatta 15:aa antenni-ERP-teholuokka -yhdistelmän palvelua. Virasto on lisäksi katsonut Hinnoittelun arviointiperiaatteista ilmenevillä tarkemmilla perusteilla, että Digitan varavoimapalvelu -liitännäistoiminnon hinnoittelu ja hinnastot 7 päälähetysaseman osalta eivät ole kustannussuuntautuneita tehokkuus huomioiden. Virasto katsoo Digitan hinnoittelun ja hinnastojen olevan muilta kuin tässä päätöksessä määritetyin osin kustannussuuntautunutta Hinnoittelun arviointiperiaatteet -liitteestä ilmenevillä perusteilla ja täyttävän viestintäpalvelulain 71 §:ssä asetetut vaatimukset ja edellytykset.

(- – -)

Virasto katsoo, että nyt asetettavat hinnoittelun ja hinnastojen korjaamista koskevat velvollisuudet ovat riittäviä ja kohtuullisia sekä tarpeellisia toimenpiteitä hinnoittelun ja hinnastojen hintojen saattamiseksi viestintäpalvelulain 71 §:n edellyttämällä tavalla kustannussuuntautuneiksi tehokkuus huomioiden, kun samalla otetaan huomioon Digitalle asetettu hinnoittelulaskelman ja hinnastojen toimitusvelvollisuus virastolle. Nyt asetettavat toimenpidevelvollisuudet myös osaltansa edistävät kilpailua ja poistavat kilpailun esteitä markkinoilla.

Liikenne- ja viestintäviraston päätöksen liitteessä 1 ” Digita Oy:n radion antennikapasiteetin vuokrauksen, valtakunnallisen radiolähetyspalvelun ja niiden liitännäistoimintojen hinnoittelun arviointiperiaatteet” on todettu muun ohella seuraavaa:

3.1.1 Viraston arvioinnissaan soveltamat päivitetyt periaatteet

Hinnoittelun arvioinnissaan virasto on pääosin soveltanut Regulaatiolaskentaliitteessä esitettyjä periaatteita. Virasto on kuitenkin Digitan valtakunnallisen radiolähetyspalvelun kustannuksia arvioidessaan tehnyt seuraavat muutokset verrattuna 3.9.2020 julkaistun huomattavan markkinavoiman päätösluonnoksen liitteenä olleeseen Regulaatiolaskentasliitteeseen:

– Päälähetysasemien rakennusten arvostus

• Pääasemarakennusten neliöhintaa nostettu rakennuskustannusten muutoksella (ajalla syyskuu 2020 – joulukuu 2022 +16,5 %) arvoon 4 485 eur/m²
• WACC-korko nostettu 6,3 prosenttiin riskittömän koron noustua vuonna 2022

– (—)

Muilta osin virasto on soveltanut 3.9.2020 julkaistun Regulaatiolaskentaliitteen periaatteita:

– Pääasemarakennusten neliömäärät ennallaan

• Miehitetyt asemat 486 m², miehittämättömät asemat 426 m² tai näitä pienemmät todelliset neliömäärät
• Lähestymiskatosten ja rakennusten käyttöomaisuuden arviointi jälleenhankintahintaan

– Yleiskustannuslisä 5 %

• Yleiskustannusten määrä lasketaan käyttökustannusten, poistojen ja sitoutuneen pääoman tuoton yhteismäärästä

– Käyttöpääoman määrä 5 %

• Käyttöpääoman määrä lasketaan käyttökustannusten, yleiskustannusten, poistojen ja sitoutuneen pääoman tuoton yhteismäärästä

(—)

3.1.2 Lähtökohtana Digitan kustannukset tehokkuus huomioiden

Liikenne- ja viestintäviraston lähtökohtana radiolähetyspalvelun kustannuksien arvioinnissa ovat teleyrityksen eli Digitan raportoimat kyseisen palvelun tuottamisesta aiheutuneet kustannukset, kuitenkin ottaen huomioon toiminnan tehokkuus.

Kustannuksina huomioidaan palvelun tuottamisesta aiheutuvat pääoma-, käyttö- ja yleiskustannukset siten, että kutakin kustannuserää tarkastellaan myös tehokkuuden näkökulmasta.

Tarkastelu perustuu kalenterivuoden 2022 kustannuksiin.

(- – -)

3.2 Jälleenhankintahinta ja kirjanpitoarvot

Säänneltyyn toimintaan hyväksyttävän sitoutuneen pääoman arvon määrittäminen perustuu säännellyn yrityksen säänneltyyn toimintaan tarvitsemien omaisuuserien jälleenhankintahintoihin tai kirjanpitoarvoihin. Jälleenhankintahinnalla tarkoitetaan omaisuuden hintaa, jolla tietty tuote tai palvelu voitaisiin korvata hankkimalla se uudelleen markkinoilta. Tilanteissa, joissa omaisuuserille on olemassa markkinahinta, se on usein paras referenssi jälleenhankintahinnalle. Joissakin tapauksissa jälleenhankintahinta voidaan määrittää alkuperäisestä hankintahinnasta myös indeksoimalla, jos sitä ei voida määrittää markkinahinnan tai todellisen nykyhetken ostohinnan perusteella. Indeksoinnin käyttöön liittyy kuitenkin merkittäviä epävarmuuksia, joten sitä tulee Liikenne- ja viestintäviraston näkemyksen mukaan käyttää vain perustelluista syistä. ( – – -).

(- – -)

Päälähetysasemarakennusten osalta säänneltyjen palveluiden perusteeksi hyväksyttävän sitoutuneen pääoman osalta virasto on päätynyt rajoittamaan sitä rakennuksien neliömäärää, joka voidaan tulkita tehokkaan toimijan säänneltyyn toimintaan tarvitsemaksi tilaksi. Asiaa käsitellään tarkemmin liitteen luvussa 3.4 päälähetysasemien rakennusten pääomakustannukset.

(—)

3.2.2 Päälähetysasemien rakennusten arvostus

Päälähetysasemarakennusten osalta Liikenne- ja viestintävirasto arvioi Digitan nykyisen infrastruktuurin rakennuksia tehokkuuden näkökulmasta 3.9.2020 julkaistua HMV-päätösluonnosta valmistellessaan. Virasto pitäytyy edelleen pääosin edellä mainitun HMV-päätösluonnoksen liitteenä olleen regulaatiolaskentaliitteen periaatteissa.

Todettakoon, että Digitan päälähetysasemarakennukset on rakennettu julkisin varoin aikanaan analogisen televisio- ja radiolähettämisen tarpeisiin, jolloin rakennukset olivat miehitettyjä ja sisälsivät paljon henkilöstölle osoitettua tilaa. Tilantarve päälähetysasemarakennuksilla on vähentynyt merkittävästi televisiolähetysten siirryttyä digitaaliseen aikaan sekä asemien muututtua osin miehittämättömiksi. Tehokas toimija ei myöskään rakentaisi mitään tarpeettomia tiloja osaksi päälähetysasemarakennuksia. Viraston arvion mukaan Digitan päälähetysasemarakennuksien kustannuksista voidaan hyväksyä säännellyille tuotteille tänä päivänä enää se osa, joka yhä tänä päivänä vastaa tehokkaan toiminnan tarpeellista rakennusta televisio- ja radiolähetyspalvelua varten.

(—)

[ ] Digitan [viraston 3.9.2020 julkaiseman HMV-päätösluonnoksen valmistelun ja vuonna 2022 vuosivalvontamateriaalin yhteydessä virastolle] raportoimat jälleenhankintahinnat eivät kaikkien päälähetysasemien päärakennusten osalta vastaa viraston näkemyksen mukaan sitä hintatasoa, jolla tehokas toimija tänä päivänä rakentaisi televisio- ja radiolähetyspalveluiden tuottamiseen tarvittavat rakennukset. Näin ollen Digitan esittämät päärakennusten jälleenhankintahinnat eivät viraston näkemyksen mukaan pääosin ole päärakennuksien osalta sellaisella tasolla, jolla rakennusten kustannuksia voitaisiin hyväksyä osaksi säänneltyjen tuotteiden tai palvelujen hintoja. Virasto on tarkastellut rakennusten tehokkuutta ja tehnyt oikaisuja Digitan esittämiin regulaatiolaskennan arvoihin, jotta lain edellyttämä tehokkuus tulee rakennusten pääomakustannuksissa huomioiduksi.

Liikenne- ja viestintäviraston määrittämä päälähetysasemarakennusten neliömäärä

Viraston näkemyksen mukaan jokaisella päälähetysasemalla tulisi rakennuksien osalta sovellettavan regulaatiolaskentaan hyväksyttävän pääoman arvon olla lähtökohtaisesti samansuuruinen sekä samat toiminnot sisältävä. Osa Digitan päälähetysasemista on kuitenkin edelleen miehitettyjä, eli asemilla on henkilökuntaa päivittäin töissä. Mikäli päälähetysasema on tällainen miehitetty asema, niin virasto hyväksyy enemmän neliöitä säänneltyjen tuotteiden kustannusperusteeksi kuin miehittämättömien asemien kohdalla. Viraston näkemyksen mukaan osa päälähetysasemista on sellaisia, joiden neliömäärät ovat jo riittävän tehokkaalla tasolla ja näiden asemien osalta regulaatiolaskentaan hyväksytään neliömääränä vain todellisten neliöiden määrä jälleenhankintahintaa laskettaessa. Todellisuudessa kaikki Digitan päälähetysasemien päärakennukset eivät ole samankokoisia, sillä päärakennusten koko vaihtelee [ ] neliömetrin välillä. Tämä itsessään osoittaa, että Digitan olemassa olevat päälähetysasemien rakennukset voivat olla hyvin eri kokoisia ja tarvittavat toiminnot televisio- ja radiolähetyspalveluille voidaan sijoittaa hyvin erikokoisiin lähetysasemarakennuksiin.

Digitan päälähetysasemat eroavat toisistaan myös niiltä lähetettävien televisio- ja radiolähetyspalveluiden määrien osalta, mikä vaikuttaa rakennusten tilantarpeeseen. Tässä tarkastelussa virasto on laskenut televisiolähetyspalveluiden TV-kanavien määrät sekä valtakunnallisten radioverkkojen määrät. Viraston näkemyksen mukaan TV-kanavien lukumäärä kuvaa esim. kanavanippujen määrää paremmin TV-palveluiden määrää asemilla. Tämä johtuu siitä, että kanavanipuissa voi olla eri määrä TV-kanavia ja myös siitä, että samassa kanavanipussa (esim. A-kanavanippu) voi olla eri määrä kanavia (6–8 kpl) eri päälähetysasemilla.

(- – -)

Digitan miehitetyillä asemilla on tyypillisesti enemmän palveluita, ja miehittämättömillä asemilla palveluita on puolestaan vähemmän.

Jotta kunkin päälähetysaseman päärakennuksen tehokas regulaatiolaskennan arvo (RAB-arvo) saadaan määritettyä, virasto on tarkastellut tehokkaan toimijan tarvitsemaa päärakennuksen neliömäärää jäljempänä kuvattavalla tavalla. Rakennusten osalta tehokkuusarviointia on tehty siten, että tehokkuuden mittarina toimii säännelty yritys eli Digita itse. Tämä tarkoittaa sitä, että tehokkaan toimijan tarvitsema päärakennuksen tila on etsitty Digitan oman infrastruktuurin avulla. Käytännössä virasto on ottanut tehokkaan päälähetysasemarakennuksen neliömäärien määrittämisen perusteeksi sellaisen keskimääräisen päälähetysaseman, jonka tiloja on arvioitu tehokkaan toimijan tarvitsemien tilojen perusteella. Keskimääräisen lähetysaseman päärakennus vastaa hyvin sellaista rakennusta, jossa kaikki nykyäänkin käytössä olevat tehokkaan toimijan tarvitsemat tilat ovat luotettavasti eroteltavissa. Esimerkiksi Tampereen päälähetysaseman voidaan katsoa edustavan hyvin Digitan päälähetysasemista keskimääräistä rakennusta.

( – – -)

Virasto on arvioinut Digitan päälähetysasemien tilojen käytön tehokkuutta harkintavaltansa puitteissa käyttämällä Digitaa itseään tehokkuuden mittarina. Kun verrataan Digitan päälähetysasemien huoneistoaloja ja asemilta lähetettävien säänneltyjen palveluiden määriä havaitaan, että asemalta lähetettävien palveluiden asemakohtaisilla lukumäärillä ei ole selkeää yhteyttä aseman huoneistoalan määrään.

(- – -)

Huoneistoaloilla mitattuna Digita tuottaa saman määrän säänneltyjä palveluita huomattavan erikokoisissa tiloissa päälähetysasemasta riippuen. Tällöin voidaan perustellusti olettaa, että tilojen käytössä on tehottomuutta, jos saman palvelumäärän tuottamiseen voidaan tarvita moninkertainen huoneistoala. Esimerkkinä tällaisesta on yllä olevassa kuvaajassa tilanne, jossa asemalla on [ ] palvelua, ja huoneistoalat vaihtelevat välillä [ ] m².

Kun tilojen tehokkuutta tarkastellaan Digitan päälähetysasemien huoneistoalojen sijaan TV- ja radiotoiminnan käyttämien tilojen ja säänneltyjen palveluiden määrien suhteen, on tilanne jokseenkin samansuuntainen.

(- – -)

Erityisesti niillä päälähetysasemilla, joilta lähettävien palveluiden määrä on suurin ([ ] kpl/asema), TV- ja radiolähettämisen tilojen pinta-alojen vaihtelu on suurta. Pinta-alat voivat olla yli [ ], vaikka palveluiden määrä on jokseenkin sama. Viraston näkemyksen mukaan näiden asemien tilankäyttö ei ole kaikilta osin tehokkaan toimijan tasolla.

( – – -)

Viraston näkemyksen mukaan niillä päälähetysasemilla, joilla säänneltyjä palveluita on [ ] kpl, ja joilla tilantarve vaihtelee välillä [ ] m²/palvelu, tilankäyttö on varsin tehokasta. Vastaavasti pienemmän palvelumäärien asemilla tilakäyttö on tehottomampaa, ja tilantarve vaihtelee välillä [ ] m²/palvelu. Tämän perusteella voidaan todeta, että tehokkaan toimijan tilantarve (vihreällä merkitty alue) on enintään [ ] m²/palvelu. Tehokkaan toimijan tilantarpeen rajaaminen arvoon [ ] m²/palvelu rajaa pois tilankäytöltään tehottomampia asemia (punaisella merkitty alue).

Valmistellessaan 3.9.2020 julkaistua HMV-päätösluonnosta ja sen liitteenä ollutta Regulaatiolaskentaliitettä virasto selvitti Digitalta saatujen tietojen pohjalta tämän päälähetysasemarakennusten tilantarpeita. Keskimääräisen päälähetysasemarakennuksen pohjapiirustuksen ja Digitan toimittamien lisätietojen perusteella voitiin tuolloin luotettavasti arvioida, miten suuri osa päärakennuksesta edelleen tarvitaan televisio- ja radiolähetystoimintaan. Oleellista oli määrittää minkä suuruisen päälähetysasemarakennuksen tehokas toimija rakentaisi tänä päivänä.

Digitan päälähetysasemista miehitettyjä asemia on yhteensä [ ] kappaletta ja miehittämättömiä asemia on yhteensä [ ] kappaletta. Edellä mainittuihin tietoihin perustuen viraston arvion mukaan 486 neliömetrin päärakennus on miehitetyillä päälähetysasemilla riittävä ja tehokas tila televisio- ja radiolähetyspalveluiden tuottamiseen tänä päivänä. Kyseinen 486 neliötä vastaa sellaista neliömäärää, jonka suuruisena tehokas toimija rakentaisi enintään päälähetysasemarakennuksen maanlaajuisen televisio- ja radiolähettämisen tarpeisiin.

Miehittämättömien asemien osalta virasto on päätynyt käyttämään pienempää neliömäärää, sillä näillä pienemmiltä asemilta lähetetään vähemmän säänneltyjä palveluja. Viraston näkemyksen mukaan 426 m² on riittävä miehittämättömillä asemilla palveluiden tuottamiseen. Viraston käyttämien pinta-alojen ero miehitettyjen ja miehittämättömien asemien välillä ei ole yhtä suuri kuin Digitan huoneistoalojen ero ([ ] %) tai TV- ja radiotoiminnan tilojen pinta-alojen ero ([ ] %). Viraston määrittämän pinta-alan keskimääräistä arvoa [ ] m² miehittämättömillä asemilla alentaa se, että osalla asemista todelliset pinta-alat ovat jopa pienempiä kuin 426 m². Miehittämättömien asemien keskimääräinen pinta-ala viraston määrittelemällä tavalla on [ ] m², joka on [ ] % pienempi kuin miehitettyjen asemien keskimääräinen pinta-ala 486 m².

(- – – )

Myös viraston määrittelemillä neliömäärillä hajonta on suurinta (jopa [ ] m²/palvelu) niillä päälähetysasemilla, joilla on vähiten palveluita. Mutta jos asemalta lähetettävien palveluiden määrä on välillä noin [ ] kpl, niiden pinta-ala/palvelu on keskimäärin [ ] m²/palvelu. Digitan huoneistoaloilla laskettuun pinta-ala/palvelu -suhdeluku on jopa yli [ ] verrattuna viraston määrittelemillä neliömäärillä laskettuun pinta-ala/palvelu -suhteeseen.

Tilankäyttö on siis tehokkaampaa asemilla, joilla on enemmän palveluita, jolloin palvelua kohti käytetään vähemmän pinta-alaa. Vastaavasti vähäisemmän palvelumäärien asemilla tilankäytön tehokkuus ei ole yhtä korkealla tasolla. Tilanne on sama sekä Digitan huoneistoalojen että viraston määrittelemien neliömäärien osalta, mutta kuitenkin niin, että viraston määrittelemillä pinta-aloilla palvelua kohti tarvittavan pinta-alan vaihtelu on pienempää.

Viraston näkemyksen mukaan se, että pienempien palvelumäärien asemilla on suurempi palvelukohtainen neliömäärä, huomioi rakentamisen kustannustehokkuuden kasvun rakennuksen koon kasvaessa. Pienet rakennukset voivat olla suhteellisesti kalliimpia rakentaa kuin suuremmat rakennukset johtuen muuan muassa rakennusten perustusten kalleudesta.

Viraston määrittelemillä keskimääräisillä pinta-aloilla (486 m² miehitetyillä asemilla ja [ ] m² miehittämättömillä asemilla) asematyyppien pinta-alojen ero [ ] %, joka on pienempi kuin Digitan huoneistoalojen ero ([ ] %) ja TV- ja radiotoiminnan tilojen ero ([ ] %) eri asematyypeillä. Viraston näkemyksen mukaan viraston määrittelemät pinta-alat (486 ja 426 m² tai näitä pienemmät todelliset neliöt) ovat riittävät tehokkaan toimijan tarvitsemat tilat. Lisäksi ero miehitettyjen ja miehittämättömien asemien pinta-alojen välillä on kohtuullinen.

Virasto on edellä kuvatulla tavalla käyttänyt Digitaa itseään tehokkaan toimijan mittarina määritellessään miehittämättömien asemien tilantarvetta. Määrittelemällä miehittämättömien asemien tilantarve 426 m²:ksi, viraston määrittelemillä pinta-aloilla vaihteluväli on [ ] m²/palvelu. Tämä on lähes sama kuin viraston näkemyksen mukaan Digitan TV- ja radiotoiminnan tehokkaiden tilojen vaihteluväli [ ] m²/palvelu, kuten on havaittavissa kuviosta 3.

Edellä kuvatulla tavalla 486 neliötä vastaa siten viraston näkemyksen mukaan sellaista neliömäärää, jonka suuruisena tehokas toimija rakentaisi enintään päälähetysasemarakennuksen maanlaajuisen televisio- ja radiolähettämäisen tarpeisiin. Samoin edellä kuvatun perusteella virasto voi hyväksyä miehittämättömien asemien osalta säänneltyjen tuotteiden hintojen perusteeksi päälähetysasemarakennuksista 426 neliömetriä tai enintään kyseisen päälähetysasemarakennuksen todellisen neliömäärän. Sellaisia miehittämättömiä asemia on yhteensä [ ] joiden päälähetysasemarakennukset ovat jo tosiasiassa alle 426 neliön suuruisia. Viraston määrittelemien pinta-alojen määrä asemalta lähetettävää palvelua kohti on enintään edellä kuvatulla tavalla määritelty 30 m²/palvelu, jota virasto pitää tehokkaan toimijan tilantarpeen maksiarvona.

Viraston näkemyksen mukaan regulaatiolaskennan arvoksi hyväksyttävät neliömäärät kullakin päälähetysasemalla jaetaan tasan radio- ja televisiolähetyspalveluille.

Liikenne- ja viestintäviraston määrittämä päälähetysasemarakennusten neliöhinta

Liikenne- ja viestintä virasto arvioi 3.9.2020 julkaistua HMV-päätösluonnosta valmistellessaan tehokkaan toimijan näkökulmasta hyväksyttävää neliökustannusta päälähetysasemarakennuksille. Virasto pitäytyy edelleen pääosin edellä mainitun HMV-päätösluonnoksen liitteenä olleen regulaatiolaskentaliitteen periaatteissa.

Virasto hyväksyi tuolloin Digitan esittämät rakennusten jälleenhankintahinnat muiden kuin päärakennusten osalta osaksi säänneltyjen tuotteiden kustannuksia sellaisenaan. Muihin kuin päärakennuksiin luetaan muun muassa lähestymiskatokset ja rakennusten käyttöomaisuus. Päärakennuksien osalta hyväksytään sisällytettävän regulaatiolaskennan arvoon kuitenkin edellä mainitut tehokkaan toimijan tarvitsemat neliömäärät, jotka arvostetaan viraston jäljempänä määrittämällä neliöhinnalla.

Päärakennusten neliöhintojen määrittelemiseksi virasto pitää Digitan toimittaman, 31.12.2015 ajankohdan tietojen perusteella laskettua jälleenhankintahintaa, joka sisältää kokonaan poistetut ja vielä käytössä olleet päärakennusten omaisuuserät luotettavana. Virasto ei katso voivansa hyödyntää määrittäessään päärakennusten neliöhintoja Digitan [ ] vuoden 2019 vuosivalvonnan yhteydessä esittämiä jälleenhankintahintoja, kuten aiemmin on todettu.

Liikenne- ja viestintävirasto on selvittänyt tehokkaalle toimijalle hyväksyttävää rakentamiskustannusta indeksoimalla ajankohdan 31.12.2015 päärakennusten jälleenhankintahintaa, johon on lisätty kokonaan poistetut, vielä käytössä olevat omaisuuserät. Tämä antaa mahdollisimman luotettavan kuvan Digitan jälleenhankintahinnoista. Digita toimitti keväällä 2020 virastolle lisätietona [ ], jota viraston näkemyksen mukaan ei voida pitää soveltamiskelpoisena, sillä [ ], jolla tehokas toimija rakentaisi pääasemarakennuksen. Huomionarvoista on, että Digitan toimittamien päärakennusten jälleenhankintahintojen perusteella laskettu neliökustannus [ ] asemittain. Esimerkiksi Espoon neliöhinnaksi muodostuisi [ ] euroa, kun samaan tärkeysluokka yhden kategoriaan kuuluvalle Rovaniemen asemalle neliöhinnaksi muodostuisi [ ] euroa ja Tampereen päärakennukselle [ ] euroa. Neliöhintana sovelletun keskimääräisen hinnan tulee huomioida erilaisille maantieteellisille alueille rakennetut ja eri tärkeysluokkiin kuuluvat päärakennukset. Neliöhinnan tulee kuvastaa keskimääräistä neliöhintaa rakennettaessa sellaista keskimääräistä rakennusta, joka Digitan päärakennustietojen perusteella on löydettävissä. Traficomin näkemyksen mukaan jokaiselle asemalle täysin yksilöllisen tehokkaan neliöhinnan laskeminen ei ole tarkoituksenmukaista regulaatiolaskentaa ajatellen.

Virasto laski keskimääräisen neliökustannuksen jakamalla kaikkien päälähetysasemien päärakennusten jälleenhankintahinnan vuodelta 2015 [ ] päälähetysasemarakennusten huoneistoalalla [ ] ja indeksoi tuloksen rakennuskustannusindeksillä 1,0454 (12/2015–06/2020). Kuten aiemminkin on todettu, jälleenhankintahinnan laskennassa [ ]. Neliökustannukseksi muodostuu näin ollen [ ] euroa. Viraston näkemyksen mukaan neliöhinnan tulee olla soveltuva ja heijastaa kaikenkokoisten päälähetysasemarakennusten tehokasta rakentamiskustannusta. Tehokkaan keskimääräisen neliöhinnan katsotaan sisältävän myös sellaisia mahdollisia investointeja (muutostyöt) rakennuksiin, jotka ovat lähetystoiminnan kehittymisen myötä tarpeen. Virasto on käyttänyt varmuuskerrointa 1,1 tehokkaan toimijan keskineliöhinnan laskemiseksi, jossa tulee lisäksi huomioiduksi riittävässä määrin regulaatiolaskennassa nyt käytetty, aiempaa pienemmän rakennuksen mahdollisesti korkeampi neliökustannus. [ ]. Tämän perusteella virasto katsoo, että vuoden 2015 päälähetysasemarakennusten keskimääräinen neliökustannus [ ] indeksoituna ja varmuuskerroin huomioiden soveltuu käytettäväksi tehokkaan toimijan neliökustannukseksi, sillä regulaatiolaskentamallissa etsitään sellaista laskennallista arvoa neliöhinnalle, joka heijastaa parhaalla mahdollisella tavalla tehokkaan toimijan kohtamaa hintatasoa kilpailluilla markkinoilla.

Edellä esitetyllä tavalla arvioituna 3.9.2020 julkaistun HMV-päätösluonnoksen julkaisuajankohtana tehokkaan toimijan kohtaama keskimääräinen neliöhintataso asettui Liikenne- ja viestintäviraston näkemyksen mukaan vaihteluvälille [ ] euroa. Näin ollen virasto päätyi 3.9.2020 julkaistussa HMV-päätösluonnoksessa käyttämään päärakennusten neliökustannuksena 3 850 euroa, joka sisältää riittävässä määrin varmuuskertoimia ja heijastaa edellä avatuilla perusteilla luotettavasti tehokkaan toimijan kohtaamaa hintatasoa kilpailluilla markkinoilla.

Neliöhintaa korotettu rakennuskustannusindeksin muutoksen vuoksi

Vuonna 2020 julkaistun HMV-päätösluonnoksen jälkeen rakennuskustannukset ovat nousseet olennaisesti yleisen inflaation mukana. Tilastokeskuksen julkaiseman rakennuskustannusindeksin pistearvo on noussut syyskuusta 2020 joulukuuhun 2022 yhteensä 16,5 %.

( – – )

Viraston 3.9.2020 julkaisemassa Regulaatiolaskentaliitteessä todettiin, että virasto voi muuttaa rakennusten neliöhintaa rakennuskustannusindeksillä: ”Virasto tulee päivittämään neliökustannuksen kansallisen kuulemisen jälkeen ajantasaisella rakennuskustannusindeksillä, jolla saattaa olla pieni vaikutus lopulliseen enimmäishintaan.” Vaikka rakennuskustannusindeksin kasvu syyskuusta 2020 vuoden 2022 loppuun on ollut merkittävä, viraston näkemyksen mukaan se kuitenkin kuvaa rakennuskustannusten muutoksia, ja siten se on huomioitava jälleenhankintahinnan määrittelyssä.

Tämän vuoksi virasto pitää perusteltuna korottaa päärakennusten neliöhintaa rakennuskustannusindeksi muutoksella korjattuna 3.9.2020 julkaistusta arvosta 3 850 euroa/m² arvoon 4 485 euroa/m².

Rakennuskustannusindeksin muutos syyskuusta 2020 joulukuuhun 2023 oli +17,8 %, eli indeksin kasvuvauhti on hidastunut merkittävästi aikaisemmasta tasosta. Vuonna 2023 rakennuskustannusindeksin kasvu on tasaantunut merkittävästi, ja joinakin kuukausina indeksin arvo on jopa laskenut. Joulukuusta 2022 joulukuuhun 2023 rakennuskustannusindeksin arvo on noussut enää 1,1 %.

(- – -)

Viraston näkemyksen mukaan rakennusten neliöhinnan lukitseminen tiettyyn yhteen ennalta määriteltyyn tasoon HMV-päätöksen koko voimassaoloajaksi johtaisi Digitan kannalta kohtuuttomaan tulokseen inflaatiokehitys huomioiden. Tämän vuoksi virasto voi tulevina vuosina päivittää päälähetysasemarakennusten neliökustannusta Tilastokeskuksen julkaisemalla rakennuskustannusindeksillä korjaten.

(- – -)

3.4.4 Liikenne- ja viestintäviraston tapa määrittää rakennusten nykykäyttöarvo

Virasto on käyttänyt rakennusten nykykäyttöarvoa määrittäessään edellä kuvatulla tavalla luvussa 3.4.2 päivitettyä päälähetysasemarakennusten rakennuskustannusta 4 485 eur/m². Lähestymiskatosten ja rakennusten käyttöomaisuuden osalta virasto on käyttänyt Digitan ilmoittamia jälleenhankintahintoja.

Virasto on laskenut nykykäyttöarvon (NKA) jälleenhankintahinnasta (JHH) kaavalla

NKA = JHH × (1 − (ikä / pitoaika)).

Virasto on arvioinnissaan käyttänyt nykykäyttöarvon laskennassa Digitan ilmoittamia ikä- ja pitoaikatietoja erikseen päälähetysasemarakennuksille, lähestymiskatoksille ja rakennusten käyttöomaisuudelle.

Viraston arvioinnissaan käyttämä rakennusten nykykäyttöarvo on yhteensä [ ] euroa.

Viraston määrittämä valtakunnalliselle radiolähetyspalvelulle kohdistettu rakennusten nykykäyttöarvo vuodelta 2022 on [ ] euroa. Virasto on kohdistanut nykykäyttöarvosta [ ] prosenttia valtakunnalliselle radiolähetyspalvelulle.

2.5 Osapuolten kannat

2.5.1 Bauerin kanta

Yleistä

Päälähetysasemien neliöhintojen arvioinnissa ei ole riittävällä tavalla otettu huomioon kustannussuuntautuneisuuden ja tehokkuuden vaatimuksia. Vaikka virastolla on harkintavaltaa arvioidessaan Digitan hinnoittelua, sen on muun ohella varmistettava, että Digitan hinnoittelu on kohtuullista suhteessa hinnoitteluvaatimuksella tavoiteltaviin päämääriin eli korkean hintatason ja hintapainostuksen estämiseen.

Päälähetysasemarakennusten neliömäärä

Virasto on nojautunut arvioissaan historiallisten tv- ja radioverkkojen tilavaatimuksiin. Viraston mukaan rakennusten tehokkuuden mittari on otettu Digitan nykyisestä tuotantorakenteesta. Tällä periaatteella virasto on päätynyt siihen, että tehokas toimija rakentaisi joko 486 tai 426 neliömetrin kokoisen asemarakennuksen riippuen siitä, olisiko asemalla miehitys vai ei. Linjaus osoittaa, että virasto ei tosiasiassa ole vaatinut Digitalta tehokkuuskorjauksia. Linjaus ei myöskään vastaa sitä, miten tehokas toimija lähetysaseman nyt rakentaisi.

Päätöksen mukaan Tampereen päälähetysaseman voidaan katsoa edustavan hyvin keskimääräistä rakennusta. Tampereen asema ei kuitenkaan edusta keskimääräistä lähetysasemarakennusta kokonsa ja ominaisuuksien vuoksi.

Tampereen asema on rakennettu merkittävässä määrin nykyisestä poikkeavaa lähetystoimintaa varten. Aseman rakentamisen aikaan käytettiin analogista tekniikkaa, ja tekniikan integraatioaste oli alhainen. Tv-lähetyksien siirtyminen pelkästään digitaaliseen tekniikkaan vuonna 2007 on vähentänyt tilantarvetta huomattavasti. Kanavat pakataan kanavanippuihin, lähetin tarvitaan vain jokaista kanavanippua kohti ja lähetin mahtuu tavanomaiseen laitetelineeseen. Vuonna 2022 tv-kanavanippuja Tampereen asemalla oli kuusi, kesäkuusta alkaen niitä on neljä ja heinäkuusta alkaen kaksi tai kolme. Vuonna 1979 aseman miehitys oli suunniteltu 5–10 henkilölle, mutta nykyisin asemilla ei tarvita henkilökuntaa lainkaan. Siten viraston käyttämä lisämitoitus miehityksen takia perustuu vanhentuneeseen käsitykseen asemien luonteesta.

Uusien lähettimien integraatioaste on niin korkea, että Tampereen aseman kaikki FM-lähettimet mahtuisivat kahteen tai kolmeen laitetelineeseen. Tilaa vaaditaan lähettimien lisäksi myös muille laitteille ja tukitoiminnoille, kuten yhdyssuotimille, jäähdytykselle, sähkönsyötölle ja varavoimalle sekä laitteiden ympärille asennuksia varten. Silti viraston käyttämä arvio on nykyvaatimuksiin nähden ylimitoitettu.

Virasto itse päätyi 200 neliömetrin kokorajaukseen analyysissään vuoden 2020 maaliskuussa laaditussa dokumentissa. Mainitussa dokumentissa virasto totesi muun ohella, että tilantarve asemilla on vähentynyt merkittävästi televisiolähetysten siirryttyä digitaaliseen aikaan ja asemien muututtua pääosin miehittämättömiksi. Edelleen viraston mukaan 200 neliömetriä vastasi sellaista neliömäärää, jonka suuruisena tehokas toimija enintään rakentaisi päälähetysaseman rakennukset tänä päivänä. Radion osuudeksi tästä arvioitiin puolet. Muutama kuukausi myöhemmin virasto päätyi erilaiseen johtopäätökseen pitäen 486 neliötä sellaisena, jonka suuruisena tehokas toimija rakentaisi enintään päälähetysaseman. Tuolloinkin virasto piti Tampereen asemarakennusta keskimääräisenä, mitä se ei ole. Virasto on pitäytynyt tässä linjauksessaan myös valvontapäätöksessään.

Virasto ei ole ottanut huomioon pääasemien tilavaatimusten eroja. Virasto on mitoittanut kaikki pääasemien rakennukset samoilla periaatteilla. Ainoa kokoa määrittävä ajuri viraston analyysissä on aseman mahdollinen miehitys. Miehitys ei ole enää säänneltyjen palvelujen tuottamisessa tarpeen, joten se ei ole tila-ajurina onnistunut valinta.

Yksi ilmeinen tilavaatimukseen vaikuttava tekijä on aseman tärkeysluokitus. Tärkeysluokan asemilta 1 ja 2 vaaditaan tilaa varalähettimille, minkä lisäksi rakenteisiin ja varavoimaan liittyy joitakin erityisiä vaatimuksia. Alempien tärkeysluokkien asemiin ei liity erityisiä vaatimuksia, vaan niitä voidaan pitää hyvin tavanomaisina teletiloina. Virasto ei kuitenkaan ole ottanut mitenkään huomioon tätä ilmeistä tila-ajuria. Esimerkiksi Bauerin Nova-kanavan käyttämistä pääasemista noin puolet on tällaisia alhaisen tärkeysluokan asemia, joten tärkeysluokituksen merkitys kokonaisuudessa on huomattava.

Päätöksessä ei ole arvoitu oikein lähetystoiminnan vaikutusta tilantarpeeseen. Päätöksessä on muun ohella todettu, että TV-kanavien lukumäärä kuvaa esimerkiksi kanavanippujen määrää paremmin TV-palveluiden määrää asemilla. Todellisuudessa tv-kanavien lukumäärä ei tilantarvetta määritä. Siitä lähtien, kun lähetyksissä siirryttiin digitaalitekniikkaan, yksittäiset kanavat on pakattu kanavanippuihin, ja asemilla tarvitaan lähetin jokaista kanavanippua varten. Se, kuinka monta tv-kanavaa kanavanipussa on, ei vaikuta asemien tilantarpeeseen. Lähetysaseman kannalta ei ole väliä, kuinka monta kanavaa kussakin kanavanipussa on.

Viraston ajattelutapa heijastelee analogisen television aikaa, jolloin jokaista tv-kanavaa varten tarvittiin oma lähetin. Nykytilanteeseen viraston ajattelutapa ei enää sovi. Yleisemminkin virasto näyttäisi mittaavan palveluiden aiheuttamaa tilantarvetta vain yksittäisten tv- ja radiokanavien lukumäärillä. Virasto on muun ohella vertaillut eri asemien tilankäyttöä mittareilla, kuten neliömetriä per palvelu, jossa palvelu viittaa yksittäisiin tv- ja radiokanaviin. Televisio ja radio ovat ensinnäkin keskenään erilaisia, minkä lisäksi radiolähettimet ovat keskenään hyvin erilaisia. Oikeampi tapa olisi arvioida tilantarvetta laitteiden vaatiman tilan avulla.

Laitteiden asettamat tilavaatimukset olisivat helposti määriteltävissä, sillä lähettimien laitetoimittajia on useita ja lähettimien tuotekuvauksista voi esimerkiksi päätellä, kuinka monta radiolähetintä voidaan sijoittaa yhteen laitetelineeseen. Tähän vaikuttavat erityisesti lähetysteho ja laitteiden integraatioaste. On huomattava, että läheskään kaikki pääasemat eivät ole niin sanottuja suurtehoasemia.

Bauerin käyttämä laskentatapa ei suoraan johtaisi neliömäärien vaihtelemiseen vuodesta toiseen ainakaan sen enempää kuin palvelujen määrään perustuva mitoitus. Lisäksi tavoitteen tulisi olla tehokkaan toiminnan mukaisessa mitoituksessa, ei vain ennustettavuudessa.

Päälähetysasemarakennusten neliöhinta

Rakennuskustannusindeksin käyttö ei ole ollut perusteltua, koska myös todellista vertailukelpoista tietoa rakentamiskustannuksista paikkakunnittain on saatavilla. Päätöksessä käytetty menetelmä neliöhinnan määrittämiseen johtaa epärealistisen korkeisiin teoreettisiin jälleenhankintahintoihin, eikä rakennuskustannusindeksiä siksi voida käyttää rakennusten neliökustannushintojen määrittämiseen. Oikeuskäytännössä rakennuskustannusindeksin käyttöä on pidetty hyväksyttävänä lähinnä tilanteessa, jossa markkinahinta tai vertailukelpoinen rakennus ei ole saatavilla.

Esimerkiksi Tilastokeskukselta saatavilla oleva vertailukelpoinen hintatieto osoittaa, että viraston arvio kohtuullisesta neliöhinnasta on virheellinen. Päälähetysaseman sijaintien perusteella lasketut paikkakuntakohtaiset rakentamiskustannukset osoittavat, että todelliset rakennuskustannukset ovat paikoin lähes sata prosenttia matalammat.

Virasto ei ole edes yrittänyt määrittää rakennusten jälleenhankintahintoja, vaan on tyytynyt Digitan ilmoittamiin historiallisiin tietoihin. Laskelmassa virasto on myös poikennut omista periaatteistaan, sillä päätöksessä on todettu muun ohella, että neliöhintana sovelletun keskimääräisen hinnan tulee ottaa huomioon erilaisille maantieteellisille alueille rakennetut ja eri tärkeysluokkiin kuuluvat päärakennukset. Virasto ei kuitenkaan ole seurannut tätä linjausta. Viraston tapa käyttää keskiarvoja ei tunnista asemien välisiä eroja tärkeysluokan tai sijainnin suhteen. Lisäksi keskiarvo on herkkä poikkeaville arvoille, eikä se useinkaan anna oikeaa kuvaa kokonaisuudesta. Asemakohtainen tarkastelu olisi ollut kohtuudella tehtävissä ottaen huomioon niiden lukumäärä ja se, että asemien sijainnit ja tärkeysluokat ovat tarkasti tiedossa.

Rakennuskustannusindeksin käyttö ei kuvaa alueellisia eroja. Rakennuskustannusindeksin kuvauksessa todetaan, että indeksin viitealue on koko Suomi. Siten viraston linjaus siitä, että neliöhinnan tulee ottaa huomioon maantieteelliset erot, ei toteudu indeksiä käytettäessä. Indeksoinnin merkitys jo yksistään on lopputuloksessa merkittävä, sillä indeksointijakso on pitkä ja indeksi on noussut voimakkaasti. Rakennuskustannusindeksi kuvaa ylipäätään keskimääräistä kehitystä neljässä rakennustyypissä, eikä se siten välttämättä kuvaa oikein maanpäällisen television ja radion asemarakennusten kustannusten kehitystä.

Tärkeysluokat vaikuttavat rakentamiskustannuksiin. Viraston julkaisemassa määräyksessä asetetaan erityisiä vaatimuksia korkean tärkeysluokan asemarakennuksille ja niiden varustukselle. Sen sijaan alempien tärkeysluokkien asemarakennuksille ei käytännössä aseteta juuri mitään tavanomaisista teletoiminnan rakennuksista poikkeavia vaatimuksia. Jo tärkeysluokassa 2 rakenteita koskevat vaatimukset ovat lievemmät. Tällaisten erojen tulisi johtaa asemakohtaiseen tai vähintään tärkeysluokan mukaiseen jälleenhankintahinnan arviointiin.

Tärkeysluokissa 3 – 5 rakenteille tai asemien varustelulle ei aseteta merkittäviä rakennuskustannuksia korottavia vaatimuksia. Siten ei ole perusteltua johtaa tällaisten rakennusten jälleenhankintahintoja isojen asemien historiallisista kustannustiedoista. Tärkeysluokkien 3–5 asemarakennukset ovat käytännössä tavanomaisia teletiloja, ja vastaavia on Suomen matkaviestinverkkojen tukiasemapaikoilla tuhansia. Niitä myös rakennetaan koko ajan uusia, joten jälleenhankintahinnan määrittäminen ei ole vaikeaa. Virasto ei kuitenkaan ole edes yrittänyt selvittää jälleenhankintahintoja näille tavanomaisille asemille. Digitan laitetilahinnoista voi kuitenkin päätellä, että Digitan tavanomaisillakin asemilla hinnat voivat olla moninkertaiset verrattuina telemarkkinoilla yleensä vallitsevaan hintatasoon. Jos siis Digitan hinnat ovat kustannussuuntautuneita, kustannukset eivät edusta tehokkaan toimijan kustannuksia.

Korkeampien tärkeysluokkien asemat ovat eivät nekään ole epätavanomaisia. Vastaavia rakenteita vaaditaan muuallakin teletoiminnassa, esimerkiksi erilaisten keskusten operointia varten. Siten referenssejä olisi voinut hakea muualta kuin Digitan historiallisista tiedoista.

Jälleenhankintahintojen määrittäminen on keskeinen tekijä kustannussuuntautuneen hinnan määrittämisessä, sillä jälleenhankintahinta vaikuttaa paitsi pääomalle laskettavaan tuottoon myös vuosittaisiin poistoihin. Poistot lisätään kustannuksiin suoraan, ja liian korkea jälleenhankintahinta johtaa jopa moninkertaiseen poistokertymään alkuperäiseen hankintahintaan verrattuna.

Muut valitusperusteet

Virasto ei ole kuvannut pääoman arvon määrittämistä riittävän tarkasti. Valvontapäätöksessään virasto on keskittynyt lähinnä jälleenhankintahinnan määrityksen kuvaamiseen. Jälleenhankintahinnasta lasketaan nykykäyttöarvo (NKA) rakennusten ikätietojen ja pitoaikojen avulla, mutta virasto ei ole avannut laskelmaa. Kun kyse on näin vanhasta verkkototeutuksesta ja kun tiedetään Digitan mahdollisuus manipuloida pitoaikoja, tulisi viraston ottaa asiassa vahvempi näkemys ja tehdä tämä avoimesti. Nyt nykykäyttöarvo ja sen suhde jälleenhankintahintaan jää kokonaan pimentoon.

Virasto ei ole hyödyntänyt Digitan sisäistä tehokkuusvertailua. Jos hinnat ovat kustannussuuntautuneita, kuten ne viraston käsityksen mukaan ovat, hinnat toimivat kustannustehokkuuden mittarina. Tehokkaan eli kilpaillun markkinan perusrakenteisiin kuuluu mekanismi, jossa hinnat ensinnäkin ovat kustannussuuntautuneita ja lisäksi vain kustannuksiltaan tehokkaimmat toimijat pysyvät markkinoilla. Digitan hinnaston asemakohtaisille eroille ei ole mitään kestävää tuotannollista tai teknistaloudellista perustetta. Jos tilapalvelun voi korkeimman tärkeysluokan asemalla tuottaa tiettyyn hintaan, ei tämä millään muulla asemalla voi olla ainakaan kalliimpaa.

Myös Digitan tavanomaisilla alempien tärkeysluokkien asemilla hinnat ovat korkeita verrattuna muihin tavanomaisiin televerkkojen tilapalveluihin, ja hintojen vaihtelu on suurta.

2.5.2 Viraston kanta

Yleistä

Virasto on arvioinut huolellisesti ja harkintavaltansa puitteissa Digitan säänneltyjen palveluiden kustannusten tehokkuutta. Virastolla on harkintavaltaa säännellyn palvelun hintaan sisällytettävistä kustannuksista sekä siitä, millä tavalla kyseiset kustannukset määritetään ja millä tavalla tehokkuus huomioidaan hinnoittelussa. Virasto ei siten ole sidottu niihin periaatteisiin, joita yritys itse käyttää kustannuslaskennassaan, vaan tehokkaan toimijan mukaiset kustannukset ovat viraston puolueeton näkemys näistä kustannuksista.

Virasto ei ole hyväksynyt Digitan kustannuksia sellaisenaan vaan tehnyt tehokkuusarviointia harkintavaltansa rajoissa ja arviointinsa perusteella päätynyt rajoittamaan Digitan säännellyille palveluille kohdistettuja kustannuksia vastaamaan tehokkaan toimijan kustannuksia. Tapa, jolla virasto on itse määritellyt kustannukset, johtaa tarkimpaan mahdolliseen lopputulokseen radion antennikapasiteetin vuokrauksen ja radiolähetyspalveluiden hinnoittelun kustannussuuntautuneisuuden arvioinnissa.

Hintojen kustannussuuntautuneisuutta voidaan arvioida teleyritykselle aiheutuneiden kustannusten perusteella. Käytettäessä kustannussuuntautuneen hinnan määrittämisessä teleyritykselle aiheutuneita kustannuksia voidaan toiminnan tehokkuutta tarvittaessa arvioida esimerkiksi vertailemalla vastaavissa olosuhteissa toimivien teleyritysten kustannuksia. Markkinoilta ei kuitenkaan löydy sellaisia vastaavissa olosuhteissa toimivia yrityksiä, joiden kustannusten perusteella voitaisiin tehdä johtopäätöksiä Digitan toiminnan tehokkuudesta nyt käsillä olevilla radiolähetyspalveluiden markkinoilla.

Päälähetysasemarakennusten koko

Virasto on arvioinut Digitan päälähetysasemien asemarakennusten pinta-aloja tehokkaan toimijan näkökulmasta käyttämällä Digitaa itseään tehokkuuden mittarina. Rakennusten pinta-alat on arvioitu tehokkaan toimijan tasolle.

Virasto on vaatinut Digitalta tehokkuuskorjauksia, sillä Digita esitti huomattavasti viraston hyväksymää suurempaa tilantarvetta. Virasto on myös tehostanut tilojen neliömääriä asemarakennusten todellisiin pinta-aloihin verrattuna. Viraston määrittelemien tehokkaan toimijan tarvitsemien televisio- ja radiolähetyspalveluiden tilojen yhteismäärä on merkittävästi vähemmän kuin Digitan päälähetysasemien yhteenlaskettu huoneistoala, mikä osoittaa myös viraston soveltaman tehokkuusarvioinnin vaikutuksen säänneltyjen palveluiden kustannuksiin sisältyvien rakennusten pinta-aloihin. Säänneltyjen palveluiden rakennusten pinta-alojen arvoksi hyväksyttävät neliömäärät tulee jakaa tasan kullakin päälähetysasemalla radio- ja televisiolähetyspalveluille.

Digitan päälähetysasemat eroavat toisistaan niiltä lähetettävien televisio- ja radio-lähetyspalveluiden määrien osalta, mikä vaikuttaa rakennusten tilantarpeeseen. Tässä tarkastelussa virasto on laskenut televisiolähetyspalveluiden TV-kanavien määrät sekä valtakunnallisten radioverkkojen määrät. Digitan päälähetysasemien keskimääräinen huoneistoala vaihtelee merkittävästi myös sen mukaan, onko asema miehitetty vai miehittämätön. Digitan miehittämättömillä asemilla on myös tyypillisesti vähemmän lähetettäviä televisio- ja radiokanavia, mikä myös vaikuttaa tehokkaan toimijan tilantarpeeseen.

Oikeuskäytännössä (KHO 7.5.2012 taltionumero 1115) on todettu, että Digitan asemarakennukset ovat luonteeltaan pitkäkestoisia omaisuuseriä. Liiketoiminnan sisällön muutoksista johtuvia vaikutuksia rakennusten käyttötarkoitukseen tai tilatarpeisiin ei tosiasiassa ole mahdollista välittömästi ottaa huomioon rakennusten käytössä tai mitoituksessa siten, että rakennuksen mahdollisesti tarpeettomaksi jäävästä osasta luovuttaisiin heti tai se osoitettaisiin käyttöön siten, että siitä ei aiheutuisi Digitalle rakennuksen hallintaan ja ylläpitoon liittyviä kustannuksia. Virasto on ottanut huomioon päätöksessään tilojen käytön muutokset määrittelemällä tehokkaan toimijan tarvitsemat päälähetysasemarakennusten enimmäisneliömäärät tarkastelemalla kultakin päälähetysasemalta lähetettävien palveluiden määriä.

Bauerin esittämä tapa tarkastella ainoastaan laitteiden vaatimaa tilaa asemien tilantarpeen määrittelyssä on virheellinen. Päälähetysasemilla tarvitaan tilaa pelkkien radio- tai tv-lähettämiseen käytettävien tilojen lisäksi muun ohella lakisääteisille sosiaalitiloille. Vaatimus ei koske pelkästään miehitettyjä asemia, koska myös miehittämättömillä asemilla työskennellään aika ajoin.

Lisäksi asemien neliömäärien määrittely viraston määrittelemällä tavalla tuottaa ennustettavamman tuloksen kuin Bauerin esittämä pelkkään laitekaappien tilantarpeeseen perustuva laskenta. Asemalta lähetettävien palveluiden lukumäärä ja siten laitekaappien määrät voivat muuttua vuosittain, jolloin myös laitekaappien määrän perusteella laskettu asemarakennusten neliömäärä vaihtelisi vuodesta toiseen, ja siten myös päälähetysasemarakennuksen jälleenhankintahinta muuttuisi vuodesta toiseen. Viraston soveltamalla tilantarpeen määrittelytavalla päälähetysasemarakennuksista aiheutuvien pääomakustannusten taso on ennustettavampi eikä vaihtele asemalta lähetettävien palveluiden lukumäärissä tapahtuvien muutosten johdosta.

Virasto on ottanut huomioon pääasemien tilavaatimusten eroja tilavaatimuksissa ja kustannuksissa. Useammalla päälähetysasemalla päälähetysasemarakennus on 426 tai 486 neliömetriä pienempi, jolloin kyseisten päälähetysasemien rakennusten jälleenhankintahinnan määrittelyssä on käytetty näiden asemien todellisia neliömääriä.

Päälähetysasemarakennusten neliöhinta

Digitan päälähetysasemien rakennuskustannuksia ei ole arvioitu kohtuuttoman suuriksi. Tilastokeskuksen julkaisema rakennusten uudishintalaskuri tietoliikenteen rakennuksista ei anna oikeaa kuvaa päälähetysasemarakennusten rakentamisen neliöhinnasta. Tilastokeskuksen julkaisemat tiedot alkavat vuodesta 2019, eivätkä ne siten sisällä päälähetysasemarakennusten rakentamiskustannuksia. Päälähetysasemilla on lisäksi useita erilaisia tilatyyppejä, kuten esimerkiksi sähkökeskusten vaatimat tilat, varavoimatilat ja väestönsuojat, jolloin Tilastokeskuksen aineiston yhden rakennusluokan kustannuksen käyttäminen ei johtaisi oikeaan tulokseen.

Lisäksi Digitan päälähetysasemien asemarakennuksiin kohdistuu kustannuksia nostavia erityisvaatimuksia, joita Tilastokeskuksen keskimääräiset hintatiedot eivät ota huomioon. Tällaisia erityisvaatimuksia ovat muun muassa Traficomin määräyksen 54 asettamat vaatimukset. Määräyksessä on säännöksiä muun muassa varavoimasta, laitetilojen suojaamisesta ja rakenteesta. Lisäksi päälähetysasemien korkeista mastoista aiheutuu lumi- ja jääkuorman vuoksi erityisiä vaatimuksia kattorakenteille, minkä vuoksi kattorakenteiden pitää olla tavanomaisia rakennuksia vahvempia. Määräystä ei sovelleta yksityisiin radiotoiminnan harjoittajiin.

Edellä todetun perusteella Tilastokeskuksen julkaisemien keskimääräisten kustannustietojen ei voi katsoa edustavan Digitan tilojen rakentamisen neliöhintoja.

Digitan päälähetysasemarakennuksissaan käyttämät tilat ovat kaikille yhtiön asiakkaiden palveluille yhteisiä. Digita kuitenkin veloittaa asiakkaitaan vain näiden käyttämien palveluiden perusteella. Siten niiltä asiakkailta, joita määräyksen 54 velvollisuudet koskevat, Digita veloittaa erikseen muun muassa varalähettimistä, varavoimapalvelusta ja ohjelmansiirron varmistuksista. Vastaavasti ne Digitan asiakkaat, joita määräyksen 54 velvollisuudet varmistamisesta eivät koske, eivät osta tällaisia palveluita, elleivät ne koe sen olevan tarpeen palvelutasonsa varmistamiseksi. Tällaisista lisäpalveluista ei siten aiheudu näille asiakkaille kustannuksia.

Virasto on selvittänyt rakennusten jälleenhankintahintoja. Virasto on käyttänyt päälähetysasemarakennusten jälleenhankintahinnan määrittelyn lähtökohtana Digitan historiallisia jälleenhankintahintoja, joiden osalta virasto on tehnyt oman tehokkuusarviointinsa. Digitan lähetystoiminnassaan käyttämien tilojen jälleenhankintahinnat eivät ole selvitettävissä markkinoilta saatavien tietojen avulla, sillä tilat ovat lähetystoiminnan luonteesta johtuen poikkeuksellisia. Normaaliin toimitilarakentamiseen verrattuna päälähetysasemiin kohdistuu erityisvaatimuksia, jotka nostavat rakentamiskustannuksia.

Nyt käytetty tapa ottaa huomioon asemien välisiä eroja tärkeysluokan ja sijainnin suhteen, sillä jälleenhankintahinnan määrityksen pohjana käytetyt Digitan historialliset jälleehankintahinnat heijastelevat myös alueellisia ja eri tärkeysluokista johtuvia kustannuseroja.

Rakennuskustannusindeksin käyttö ei johda epärealistisen korkeisiin teoreettisiin jälleenhankintahintoihin. Huomattavan markkinavoiman päätöksen valmistelun yhteydessä virasto katsoi, että rakennusten neliöhinnan lukitseminen tiettyyn yhteen ennalta määriteltyyn tasoon päätöksen koko voimassaoloajaksi ei ottaisi huomioon päätöksen voimassaoloaikana mahdollista inflaatiokehitystä, minkä vuoksi asiassa tulee olla mahdollisuus rakennusten neliöhintojen päivittämiseen Tilastokeskuksen julkaisemalla rakennuskustannusindeksillä.

Rakentamisen neliöhinnan määrittelyn jälkeen vuotuinen inflaatio on noussut merkittävästi. Päälähetysasemarakennusten rakentamiskustannusta on ollut tarpeellista päivittää rakennuskustannusindeksin muutoksella. Indeksin käyttöön käyttöomaisuuden arvostuksessa liittyy myös se mahdollisuus, että rakennuskustannusindeksin arvon laskiessa sen perusteella laskettu rakennusten jälleenhankintahinta voi myös laskea.

Viraston käyttämä päälähetysasemarakennusten neliöhinta tuottaa kaikkien päälähetysasemien osalta alemman jälleenhankintahinnan kuin Digitan itsensä ilmoittama, alkuperäiseen hankintamenoon perustuva jälleenhankintahinta, jonka Digita on indeksoinut rakennuskustannusindeksillä. Viraston käyttämä päälähetysasemarakennusten neliöhinta johtaa siis alhaisempiin kustannuksiin.

Muut valitusperusteet

Virasto on kuvannut pääoman arvon määrittämistä riittävän tarkasti. Virasto on laskenut esimerkiksi päälähetysasemarakennusten nykykäyttöarvon asemakohtaisesti käyttämällä rakennusten asemakohtaisia tietoja eli jälleenhankintahintaa, pitoaikaa ja ikää. Nykykäyttöarvon laskentakaava on kuvattu päätöksen liitteessä. Nykykäyttöarvo saadaan kertomalla jälleenhankintahinta kertoimella, joka huomioi pitoajan ja iän. Digitan yksityiskohtaiset kustannukset eivät ole asianosaisjulkisia tietoja. Tämän vuoksi tarkkojen euromääräisten kustannusten esittäminen ei ole mahdollista. Virasto tarkastelee säännöllisen vuosivalvontansa yhteydessä Digitan käyttöomaisuuden teknistaloudellisen pitoaikojen ja ikätietojen muutoksia. Näin ollen Digitalla ei ole mahdollisuutta Bauerin väittämällä tavalla manipuloida pitoaikoja.

Väite siitä, että jos Digitan hinnat ovat kustannussuuntautuneita, hinnat toimivat kustannustehokkuuden mittarina, on harhaanjohtava. Väitteessä ei ole otettu huomioon, että huomattavan markkinavoiman yritys voi esimerkiksi kaupallisista syistä hinnoitella palvelut kustannuksia alemmiksi, mikäli asiakkailla ei ole halua tai kykyä maksaa käyttämistään palveluista nykyistä korkeampia hintoja.

2.5.3 Digitan kanta

Yleistä

Virastolla on laaja harkintavalta kustannussuuntautuneen hinnoittelun määrittelyssä. Virasto ei ole hyväksynyt Digitan esittämiä päälähetysasemien neliömääriä tai rakennuskustannuksia sellaisenaan. Sen sijaan virasto on päätynyt harkintavaltaansa käyttäen rajoittamaan Digitan säännellyille palveluille kohdistettuja kustannuksia vastaamaan tehokkaan toimijan kustannuksia.

Päätöksessä käytetty menetelmä neliöhinnan määrittämiseen ei johda epärealistisen korkeisiin teoreettisiin jälleenhankintahintoihin. Viraston määrittämä neliöhinta on olennaisesti Digitan päälähetysasemarakennusten todellisia neliökustannuksia ja myös Digitan käyttämän yhtiön määrittämää neliöhintaa alempi.

Päälähetysasemarakennusten koko

Päälähetysasemarakennuksia ei voi verrata tavallisiin rakennuksiin. Broadcasting-liiketoimintaan käytettävän päälähetysasemarakennuksen kokoa ja rakennetta määrittää rakennuksessa harjoitettava suurteholähettämistoiminta sekä Digitalle laeissa, määräyksissä ja sopimuksissa asetetut varautumisvelvoitteet.

Päälähetysasemarakennusten neliöhinta

Digitan päälähetysasemarakennuksia koskevat vaatimukset ja rakennuskustannukset poikkeavat olennaisesti normaaleja toimisto- tai liiketilarakennuksia koskevista vaatimuksista ja rakennuskustannuksista. Siksi Tilastokeskuksen tietoja ei voida pitää vertailukelpoisina kustannustietoina päälähetysasemien kohtuullista neliöhintaa määritettäessä.

Päälähetysasemarakennuksille ei käytännössä ole markkinahintaa, koska uusia päälähetysasemia ei ole rakennettu moneen vuoteen. Koska päälähetysasemarakennusten jälleenhankintahinnan määrittäminen markkinahinnan perusteella ei ole mahdollista, rakennuskustannusindeksin käyttö on ollut perusteltua.

2.6 Oikeudellinen arviointi

2.6.1 Arvioinnin lähtökohdat

Liikenne- ja viestintävirastolla on viestintäpalvelulain 71 §:n 1 ja 2 momentin perusteella toimivalta asettaa huomattavan markkinavoiman yritykselle velvollisuus noudattaa käyttöoikeuden luovutuksessa kustannussuuntautunutta hinnoittelua. Saman pykälän 3 momentin mukaan kustannussuuntautuneella hinnalla tarkoitetaan hintaa, joka on kohtuullinen ottaen huomioon tehokkaan toimijan kustannukset säännellyn tuotteen tai palvelun tuottamisesta. Pykälän 5 momentissa on säädetty päämääristä, joihin hinnoitteluvelvollisuudella tulee pyrkiä, sekä tekijöistä, jotka viraston tulee velvollisuutta asettaessaan ottaa huomioon. Lain 73 §:n momentissa on puolestaan säädetty muun ohella yrityksen, jolle hinnoittelua koskeva velvollisuus on asetettu, selvitysvelvollisuudesta sekä selvityksen merkityksestä viraston käsitellessä hinnoittelun valvontaa koskevaa asiaa. Sääntely perustuu teledirektiivin 74 artiklaan.

Liikenne- ja viestintävirasto on asettanut Digitalle velvollisuuden noudattaa kustannussuuntautunutta hinnoittelua radion antennikapasiteetin vuokrauksessa liitännäistoimintoineen päälähetysasemien mastoista sekä radiolähetyspalveluissa 18.11.2022 antamallaan HMV-päätöksellä, jonka noudattamisen valvonnasta nyt esillä olevassa asiassa on kysymys.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että viestintäpalvelulaissa tai teledirektiivissä ei ole määritelty niitä kustannuksia, joihin huomattavan markkinavoiman yrityksen hinnoittelun on perustuttava, eikä arviointimenetelmää, jolla hinnoittelun kustannusvastaavuutta arvioidaan.

Teledirektiivin johdanto-osan 192. perustelukappaleen mukaan arviointimenetelmän olisi oltava asianmukainen olosuhteisiin nähden, ja siinä on otettava huomioon tarve edistää tehokkuutta, kestävää kilpailua ja erittäin suuren kapasiteetin verkkojen käyttöönottoa sekä siten maksimoida loppukäyttäjien edut, ja siinä olisi otettava huomioon tukkuhintojen vakauden ja ennakoitavuuden tarve kaikkien niiden operaattorien kannalta, jotka haluavat ottaa käyttöön uusia parannettuja verkkoja.

Viestintäpalvelulain 71 §:n 3 momentin esitöiden (HE 221/2013 vp) mukaan säännös jättäisi virastolle harkintavaltaa sen suhteen, mitkä kustannukset on kohtuullista sisällyttää säännellyn tuotteen tai palvelun hintaan, millä tavalla kustannukset määritetään sekä millä tavalla toiminnan tehokkuus otetaan hinnoittelussa huomioon kunkin säännellyn tuotteen osalta. Käyttäessään tätä harkintavaltaansa viraston tulee ottaa huomioon pykälän 5 momentissa luetellut edellytykset.

Unionin tuomioistuin on asiassa C-277/16, Polkomtel, antamassaan tuomiossa sähköisten viestintäverkkojen ja niiden liitännäistoimintojen käyttöoikeuksista ja yhteenliittämisestä annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/19/EY (käyttöoikeusdirektiivi) 8 ja 13 artiklan, joita teledirektiivin 68 ja 74 artikla nykyisin vastaavat, osalta katsonut, että unionin lainsäätäjä on antanut kansallisille sääntelyviranomaisille laajan harkintavallan yksittäistapauksessa määrättävien hintavalvontatoimenpiteiden valinnassa.

Edellä todetusta seuraa, että Liikenne- ja viestintävirastolla on merkittävää harkintavaltaa sen osalta, miten huomattavan markkinavoiman yritykselle toimijan kustannukset säännellyn tuotteen tai palvelun tuottamisesta määritetään arvioitaessa yritykselle asetetun hinnoitteluvelvollisuuden noudattamista. Näin ollen ratkaistaessa sitä, ovatko viraston Digitan hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta arvioidessaan soveltamat Digitan päälähetysasemarakennusten tehokkaalle toimijalle sallitut neliömäärät ja neliöhinnat määritelty lainmukaisesti, huomioon on otettava virastolle viestintäpalvelunlain 71 §:n soveltamisessa annettu harkintavalta arviointimenetelmien määrittämisessä.

2.6.2 Viraston soveltama arviointimenetelmä

Viraston soveltama arviointimenetelmä koskien tehokkaan toimijan tarvitsemia neliömääriä perustuu Digitan olemassa oleviin päälähetysasemarakennuksiin, joiden neliömääriin virasto on tehnyt valituksenalaisesta päätöksestä ilmenevällä tavalla tehokkuuskorjauksia. Kustannuksina on huomioitu palvelun tuottamisesta aiheutuvat pääoma-, käyttö- ja yleiskustannukset siten, että kutakin kustannuserää tarkastellaan myös tehokkuuden näkökulmasta. Menetelmä on perustunut Copenhagen Economics -yhtiön vuonna 2019 virastolle tekemään selvitykseen, jossa on suositeltu arvioinnissa todellisten kustannusten mallia mukautettuna muutoksilla, jotka kannustavat tehokkuuteen.

Kuten edellä on todettu, viestintäpalvelulaissa tai teledirektiivissä ei ole määritelty arviointimenetelmää, jolla hinnoittelun kustannusvastaavuutta arvioidaan. Viestintäpalvelulain 71 §:n 3 momentin esitöistä ilmenee, että säännös mahdollistaa kustannussuuntautuneen hinnoittelun arvioinnin esimerkiksi yritykselle aiheutuneiden kustannusten perusteella.

Korkein hallinto-oikeus katsoo edellä todettuun nähden, että viraston soveltama arviointimenetelmä ei ole perusteiltaan lainvastainen.

Asiaa ei ole arvioitava toisin muutoksenhakijan mainitseman sen seikan perusteella, että huomattavan markkinavoiman päätöksen valmistelun alkuvaiheessa virasto on arvioinut tehokkaan toimijan tilantarpeeksi 200 neliömetriä lähetysasemarakennusta kohden. Virasto on voinut hankkimansa selvityksen perusteella arvioida, että soveltuvampaa on tehdä arviointimalli Digitan olemassa olevien rakennusten pohjalta tekemällä niihin tehokkuuskorjauksia.

2.6.3 Tehokkaan toimijan tarvitsema neliömäärä

Virasto on arvioinut Digitan päälähetysasemien tilojen käytön tehokkuutta käyttämällä Digitaa itseään tehokkuuden mittarina siten, että tehokkaan toimijan tarvitsema päälähetysasemarakennuksen tila on etsitty Digitan oman infrastruktuurin avulla. Virasto on ottanut tehokkaan toimijan rakennusten neliömäärien määrittämisen perusteeksi sellaisen keskimääräisen päälähetysaseman, jonka tiloja se on arvioinut tehokkaan toimijan tarvitsemien tilojen perusteella. Päätöksen liitteestä 1 ilmenevällä tavalla virasto on hyväksynyt eri kokoiset päälähetysasemarakennukset sen perusteella, ovatko ne miehitettyjä, eli onko asemilla henkilökuntaa päivittäin, tai ovatko ne miehittämättömiä. Lisäksi eräiden miehittämättömien asemien osalta on hyväksytty vain niiden todellinen koko. Päätöksen perustelujen mukaan tehokkaan toimijan tarvitsemaan tilamäärään on vaikuttanut keskeisesti asemalta lähetettyjen palveluiden määrä, jonka perusteella virasto määritellyt yhtäältä miehitetyille ja miehittämättömille asemille tilantarpeen maksimiarvot.

Muutoksenhakijan mukaan miehitys ei ole enää säänneltyjen palvelujen tuottamisessa tarpeen, joten tällä seikalla ei tulisi olla merkitystä tehokkaan toimijan tilantarvetta arvioitaessa. Muutoksenhakijan mukaan asianmukainen peruste voisi olla viestintäverkkojen ja -palvelujen varmistamisesta sekä viestintäverkkojen synkronoinnista annetussa viraston määräyksessä (TRAFICOM/54045/03.04.05.00/2020) tarkoitettu aseman tärkeysluokka, sillä esimerkiksi tärkeysluokan asemilla 1 ja 2 vaaditaan tilaa varalähettimille. Lisäksi muutoksenhakija on esittänyt, että oikeampi tapa mitata tilantarvetta olisi tehdä tämä laitteiden vaatiman tilan avulla. Tässä suhteessa merkitystä ei muutoksenhakijan mukaan ole lähetettävien palveluiden määrällä, koska kanavat on pakattu kanavanippuihin ja koska lähetin tarvitaan vain jokaista kanavanippua varten.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että asiassa saadun selvityksen perusteella Digitan asemat on rakennettu erilaiseen käyttötarpeeseen kuin mitä toiminta nykyään vaatisi. Asettaessaan hinnoitteluvelvollisuuksia viraston tulee ottaa huomioon muun ohella viestintämarkkinoiden tehokkuuden edistäminen, ja siten aikaisemmin tarvittu tilamäärä ei ole välttämättä hyväksyttävissä tekniikan kehittyessä. Ei ole myöskään kohtuullista, että toiminnan pääomakustannukset määritettäisiin tehottomien investointien tai verkon ajan myötä tarpeettomiksi muuttuneiden osien kustannusten perusteella. Oikeuskäytännössä on toisaalta todettu, että asemarakennukset ovat luonteeltaan pitkäkestoisia omaisuuseriä ja liiketoiminnan sisällön muutoksista johtuvia vaikutuksia rakennusten käyttötarkoitukseen tai tilatarpeisiin ei tosiasiassa ole mahdollista välittömästi ottaa huomioon rakennusten käytössä tai mitoituksessa (KHO 7.5.2012 taltionumero 1115).

Viraston päätöksen liitteen 1 kohdasta 3.2.2 käy ilmi, että päätöksessä on otettu huomioon se, että asemarakennukset on rakennettu aikana, jolloin tilantarve on ollut suurempi ja että tilantarve on vähentynyt merkittävästi digitaalisena aikana sekä asemien muututtua osin miehittämättömiksi. Asiassa on selvitetty, että Digitan tiloja ei ole sellaisenaan hyväksytty, vaan tehokkuutta on arvioitu mallilla, jossa jaottelu miehitettyihin ja miehittämättömiin asemiin on ollut osa myös säänneltyjen palvelujen määrän ja tätä kautta tehokkaan toimijan tarvitseman tilan arviointia. Vaikka aseman miehitykseen liittyvä tekijä ei voikaan olla ainoa tehokkaan toimijan kustannuksia koskeva arviointiperuste, tehokkaan toimijan neliömääriin on kohtuullista hyväksyä jossain määrin myös muuta kuin varsinaisen lähetystoiminnan tarvitsemaa tilaa. Lisäksi viraston yhtäältä miehitetyille ja toisaalta miehittämättömille asemille hyväksymän tilantarpeen eron voidaan arvioida olevan suhteellisen vähäinen. Kun otetaan huomioon edellä mainitut seikat ja virastolla asiassa oleva harkintavalta, korkein hallinto-oikeus katsoo, että viraston soveltama jaottelu miehitettyihin ja miehittämättömiin asemiin ei ole hyväksyttävän neliömäärän perusteena lainvastainen.

Siltä osin kuin muutoksenhakija on esittänyt, että tehokkaan toimijan tilantarvetta arvioitaessa olisi tullut ottaa huomioon päälähetysaseman edellä mainitussa viraston määräyksessä tarkoitettu tärkeysluokka, korkein hallinto-oikeus toteaa, että määräyksessä ei ole asetettu eri tärkeysluokan asemille nimenomaisia tilavaatimuksia. Asiassa ei myöskään ole edes väitetty, että tärkeysluokkien 1 ja 2 asemat olisivat kaikissa tapauksissa pinta-alaltaan muiden tärkeysluokkien asemia suurempia. Tähän nähden ja kun otetaan huomioon virastolla tehokkaan toimijan kustannusten määrittämisessä oleva harkintavalta, korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei valituksenalainen päätös ole lainvastainen myöskään sillä perusteella, että virasto ei ole käyttänyt asemien tärkeysluokkia perusteena arvioidessaan tehokkaan toimijan tarvitsemia neliömääriä.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että päätös ei ole lainvastainen liioin sillä perusteella, että päätöksessä on käytetty arviointiperusteena asemalta lähetettyjen palvelujen lukumäärää eikä laitteiden tosiasiallisesti vaatimaa tilaa. Yksin siitä muutoksenhakijan mainitsema seikasta, että kanavat on pakattu kanavanippuihin ja että lähetin tarvitaan vain jokaista kanavanippua varten, ei seuraa, että viraston arviointitapa ei kuvaisi tehokkaan toimijan kustannuksia. Asiassa ei voida tältäkään osin todeta, että virasto olisi käyttänyt sille kuuluvaa harkintavaltaa virheellisesti tehokkaan toimijan tilantarvetta määrittäessään.

Muutoksenhakija on vielä esittänyt, että päätöksessä on virheellisesti todettu Tampereen aseman edustavan keskimääräistä päälähetysasemarakennusta.

Päätöksen liitteessä 1 on mainittu tehokkaan toimijan tarvitseman päälähetysaseman neliömäärää koskevassa arvioinnissa, että esimerkiksi Tampereen päälähetysaseman voidaan katsoa edustavan hyvin Digitan päälähetysasemista keskimääräistä rakennusta. Tätä toteamusta voidaan pitää epätarkkana, sillä asiassa saadun selvityksen perusteella mainittu päälähetysasema ei ominaisuuksiensa johdosta ole tavanomainen, ja se on myös suurikokoinen. Lisäksi se on rakennettu nykyistä poikkeavaa lähetystoimintaa varten.

Toisaalta päätöksen liitteestä 1 ilmenee, että tehokkaan toimijan neliömäärien määrittely ei ole suoraan perustunut Tampereen päälähetysasemaan kokoon, vaan tehokkaan toimijan tarvitsemien tilojen koon määrittelyssä on käytetty edellä kuvattua mallia. Siten muutoksenhakijan esille nostamasta Tampereen päälähetysasemaa koskevasta arvioinnista ei yksin seuraa, että viraston päätös olisi tälläkään perusteella lainvastainen.

2.6.4 Päälähetysasemarakennusten neliöhinnan laskenta

Määrittäessään päälähetysasemarakennusten tehokkaalle toimijalle sallittua neliöhintaa virasto on katsonut, että neliöhinnan tulee kuvastaa keskimääräistä neliöhintaa rakennettaessa sellaista keskimääräistä rakennusta, joka Digitan päärakennustietojen perusteella on löydettävissä. Viraston mukaan jokaiselle asemalle täysin yksilöllisen tehokkaan neliöhinnan laskeminen ei ole ollut tarkoituksenmukaista.

Keskimääräisen neliöhinnan määrittämiseksi virasto on pitänyt lähtökohtana Digitan toimittamaa 31.12.2015 ajankohdan tietojen perusteella laskettua kaikkien päälähetysasemarakennusten yhteenlaskettua jälleenhankintahintaa. Tämän jälkeen virasto on laskenut keskimääräisen neliökustannuksen jakamalla sanotun, kaikkien päälähetysasemien päärakennusten yhteenlasketun jälleenhankintahinnan päälähetysasemarakennusten huoneistoalalla ja indeksoinut tuloksen rakennuskustannusindeksillä 1,0454 (12/2015–06/2020). Virasto on lisäksi käyttänyt varmuuskerrointa 1,1 tehokkaan toimijan keskineliöhinnan laskemiseksi, jotta hinnassa tulisi riittävässä määrin huomioiduksi aiempaa pienemmän rakennuksen mahdollisesti korkeampi neliökustannus.

Bauer on esittänyt, että viraston soveltama menetelmä johtaa epärealistisen korkeisiin teoreettisiin jälleenhankintahintoihin, eikä rakennuskustannusindeksiä tästä syystä voida käyttää rakennusten neliökustannushintojen määrittämiseen. Menetelmä ei myöskään tunnista asemien välisiä eroja tärkeysluokan tai sijainnin suhteen. Tarkastelu olisi tullut tehdä lähetysasemakohtaisesti hyödyntämällä Tilastokeskukselta saatavilla olevaa vertailukelpoista tietoa paikkakuntakohtaisista rakentamiskustannuksista. Päälähetysasemien lukumäärä huomioon ottaen asemakohtainen tarkastelu olisi ollut kohtuudella tehtävissä, kun otetaan huomioon, että asemien sijainnit ja tärkeysluokat ovat tarkasti tiedossa.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että keskiarvon käyttäminen sisältää riskejä poikkeavien arvojen merkityksestä kokonaisuudelle. Virastolla on kuitenkin ollut yksityiskohtaiset tiedot kaikista päälähetysasemista, jolloin se on voinut arvioida tätä riskiä ja arviointinsa perusteella katsoa, että tässä tapauksessa keskiarvoon perustuva malli ei johda virheelliseen lopputulokseen. Kun lisäksi otetaan huomioon, että mallissa on käytetty kaikkien päälähetysasemien historiallisia jälleenhankintahintoja, malli on ottanut samalla huomioon asemakohtaisia eroja maantieteellisessä sijainnissa ja asemien tärkeysluokituksessa. Tähän nähden ja kun otetaan huomioon virastolla asiassa oleva harkintavalta, viraston soveltamaa, päälähetysasemarakennusten keskimääräiseen neliöhintaan perustuvaa laskentatapaa ei ole pidettävä lainvastaisena.

Päälähetysasemarakennusten jälleenhankintahintojen määrittämisen osalta korkein hallinto-oikeus toteaa asiassa selvitetyn, että uusia päälähetysasemia ei ole rakennettu pitkään aikaan, eikä juuri päälähetysasemarakennusten kanssa vertailukelpoista aineistoa ole tämän vuoksi käytettävissä. Asiassa on lisäksi selvitetty, että erityisesti korkeamman tärkeysluokan asemiin liittyy eritysvaatimuksia esimerkiksi rakenteisiin liittyen, minkä vuoksi muitakaan vertailukelpoisia referenssirakennuksia ei ole ollut osoitettavissa.

Korkeimman hallinto-oikeuden oikeuskäytännössä on katsottu, että Digitan päälähetysasemien mastojen kanssa vertailukelpoisten mastojen puuttuessa Viestintävirasto on voinut käyttää indeksointia mastojen jälleenhankintahinnan määrittämisessä. Indeksoinnin käyttämisen asianmukaisuutta rakennusten jälleenhankintahintojen määrittämisessä on arvioitava tapauskohtaisesti muun ohella selvitettäessä hinnoittelun perusteita vallitsevien olosuhteiden perusteella (KHO 2018:96).

Kun otetaan huomioon, että vertailukelpoista tietoa päälähetysasemarakennusten tai näihin riittävällä tavalla rinnastuvien muiden rakennusten rakentamiskustannuksista ei ole ollut, korkein hallinto-oikeus katsoo, että virasto on voinut käyttää rakennuskustannusindeksiin perustuvaa indeksointia rakennusten jälleenhankintahinnan määrittämisessä. Samasta syystä virasto ei ole toiminut virheellisesti myöskään siltä osin kuin se ei ole käyttänyt vertailussa Tilastokeskukselta saatavaa vertailutietoa.

2.6.5 Muut kustannussuuntautuneisuuden arviointiin liittyvät väitteet

Bauerin mukaan virasto ei ole päätöksessään kuvannut riittävän tarkasti pääoman arvon määrittämistä. Päätöksessään virasto on keskittynyt lähinnä päälähetysasemarakennusten jälleenhankintahinnan määrityksen kuvaamiseen. Jälleenhankintahinnasta lasketaan nykykäyttöarvo (NKA) rakennusten ikätietojen ja pitoaikojen avulla, mutta virasto ei ole avannut laskelmaa mitenkään. Kun kyse on näin vanhasta verkkototeutuksesta ja kun tiedetään Digitan mahdollisuus manipuloida pitoaikoja, viraston olisi tullut perustella päätöksensä tältä osin avoimemmin. Nyt nykykäyttöarvo ja sen suhde jälleenhankintahintaan jää kokonaan pimentoon.

Virasto on esittänyt, että se on kuvannut pääoman arvon määrittämistä riittävän tarkasti. Virasto on laskenut esimerkiksi päälähetysasemarakennusten nykykäyttöarvon asemakohtaisesti käyttämällä rakennusten asemakohtaisia tietoja eli jälleenhankintahintaa, pitoaikaa ja ikää. Nykykäyttöarvon laskentakaava on kuvattu valituksenalaisen päätöksen liitteessä. Digitan yksityiskohtaiset kustannukset eivät ole asianosaisjulkisia tietoja. Tämän vuoksi tarkkojen euromääräisten kustannusten esittäminen ei ole ollut mahdollista. Viraston tarkastelee säännöllisen vuosivalvontansa yhteydessä Digitan käyttöomaisuuden teknistaloudellisen pitoaikojen ja ikätietojen muutoksia. Virasto katsoo näin ollen, että Digitalla ei ole mahdollisuutta Bauerin väittämällä tavalla manipuloida pitoaikoja.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että päätöksessä on selostettu, millä kaavalla nykykäyttöarvo on laskettu jälleenhankintahinnasta. Lisäksi kun otetaan huomioon viraston Digitan käyttöomaisuuden teknistaloudellisen pitoaikoja ja ikätietoja koskevien muutosten valvonnasta esittämä, asiassa ei ole ilmennyt syytä pitää viraston käyttämää mallia tältäkään osin virheellisenä.

Bauer on vielä esittänyt, että virasto ei ole hyödyntänyt Digitan sisäistä tehokkuusvertailua. Jos hinnat ovat kustannussuuntautuneita, hinnat toimivat kustannustehokkuuden mittarina. Digitan hinnaston asemakohtaisille eroille ei ole mitään kestävää tuotannollista tai teknistaloudellista perustetta.

Virasto on esittänyt, että väite hinnoista kustannustehokkuuden mittareina on harhaanjohtava. Väitteessä ei ole otettu huomioon sitä, että huomattavan markkinavoiman yritys voi esimerkiksi kaupallisista syistä hinnoitella palvelut kustannuksia alemmiksi, mikäli asiakkailla ei ole halua tai kykyä maksaa käyttämistään palveluista nykyistä korkeampia hintoja.

Viraston esittämällä tavalla hinnat voivat kuitenkin eri syistä vaihdella eri lähetysasemilla. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että yksin se seikka, että Digitan hinnastossa on asemakohtaisia eroja, ei osoita viraston arviointitapaa virheelliseksi.

3. Asian selvittäminen ja päätöksen perusteleminen

3.1 Osapuolten kannat

3.1.1 Bauerin kanta

Virasto ei ole riittävällä tavalla selvittänyt tehokkaan toimijan tosiasiallisesti tarvitsemaa neliömäärää tai sitä, onko markkinahinta päälähetysasemarakennusten rakennuskustannuksille ollut määritettävissä. Puutteellista selvittämistä havainnollistaa se, että virasto on käyttänyt Digitaa ja sen omaa lähetysinfrastruktuuria lähtökohtana, kun se on arvioinut tehokkaan toimijan tarvitsemaa rakennusten neliömäärää.

Virasto ei myöskään ole perustellut ratkaisuaan käyttää Digitalla käytössä olevia neliömääriä tehokkaan toimijan mittarina, vaikka sillä on hallintolain mukainen perusteluvelvollisuus. Perusteluiden merkitys on asianosaisen oikeusturvan toteutumisen kannalta tärkeää, ja perusteluilla on tärkeä rooli päätöksen lainmukaisuuden ja muutoksenhaun tarpeen arvioinnissa.

Suuri osa päätöksen perusteluista on salattu Bauerilta. Esimerkiksi se, minkä lukujen ja laskemien perusteella virasto on arvioinut päälähetysasemien tehokkaan toimijan näkökulmasta tarpeellisia neliömääriä, on salattu Digitan liikesalaisuuksina. Näillä luvuilla ja laskelmilla on tärkeä merkitys kustannuslaskelman perusteena. Koska tarpeellisen neliömäärän määrittämisessä käytetyt luvut on salattu, Bauerin mahdollisuudet arvioida päätöksen oikeellisuutta ovat olleet olemattomat. Salassapitoratkaisun takia virastolla on ollut korostunut velvollisuus perustella päätös tavalla, joka toteuttaa Bauerin oikeusturvaa.

3.1.2 Viraston kanta

Virasto ei ole laiminlyönyt selvitys- ja perusteluvelvollisuuttaan. Bauerilla ja muilla asianosaisilla on ollut mahdollisuus lausua päätöksestä ja sen liitteistä kahdessa erillisessä kansallisessa kuulemisessa. Lisäksi virasto on tavannut Bauerin pyynnöstä yhtiön edustajat. Tapaamisessa virasto avasi Bauerille tarkemmin niitä perusteita, joilla Digitan hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta oli arvioitu ensimmäiselle lausuntokierrokselle toimitetussa päätösluonnoksessa. Virasto tapasi päätöksen valmistelun yhteydessä Digitan ja Bauerin lisäksi myös muita markkinatoimijoita.

Virasto ei ole laiminlyönyt selvitysvelvollisuuttaa vertailukelpoisen rakennustiedon hankkimisessa. Muutoksenhakijan viittaama Tilastokeskuksen rakennusten uudishintalaskuri ei anna oikeaa kuvaa Digitan päälähetysasemarakennusten hinnoista.

Päätös ei ole virheellisesti perusteltu. Bauer on saanut kaikki tarvittavat tiedot, joilla se on voinut arvioida päätöksen oikeellisuutta. Valituksenalainen päätös on kokonaisuudessaan julkinen. Lisäksi valituksenalaisen päätöksen liitteen I asianosaisjulkisessa versiossa on kuvattu laajasti viraston arvioinnissaan soveltamia periaatteita. Päätöksen liitteen II asianosaisjulkisesta versiosta käyvät muun ohella otsikkotasolla ilmi kaikki ne kustannustekijät, joista valtakunnallisen radiolähetyspalvelun kokonaiskustannukset muodostuvat.

3.1.3 Digitan kanta

Asiaa on tutkittu ja selvitetty puolitoista vuotta. Päätösluonnos ja sen liite ovat olleet kahdesti kommentoitavina ennen päätöksen viimeistelyä. Lisäksi asiaa on selvitetty perusteellisesti huomattavan markkinavoiman prosessin aikana vuosina 2019–2022. Näin ollen Bauerin väitteet ovat perusteettomia.

3.2 Sovellettavat oikeusohjeet ja esityöt

Hallintolain 31 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset.

Hallintolain 44 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan päätöksestä on käytävä selvästi ilmi päätöksen perustelut ja yksilöity tieto siitä, mihin asianosainen on oikeutettu tai velvoitettu taikka miten asia on muutoin ratkaistu. Päätöksen perusteluissa on hallintolain 45 §:n 1 momentin mukaan ilmoitettava, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun sekä mainittava sovelletut säännökset.

Hallintolain säätämiseen johtaneen hallituksen esityksen (HE 72/2002 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa on 45 §:n kohdalla todettu muun ohella, että asian ratkaisuun vaikuttavina tosiseikkoina voitaisiin mainita ainoastaan ne, jotka välittömästi tukevat päätöksen lopputulosta.

Viestintäpalvelulain säätämiseen johtaneen hallituksen esityksen (HE 221/2013 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa on 53 §:n kohdalla todettu muun ohella, että Viestintäviraston on yleisen hallintokäytännön mukaisesti perusteltava päätöksensä.

3.3 Oikeudellinen arviointi ja johtopäätökset

Kuten edellä tässä päätöksessä todetaan, virasto on voinut arvioida Digitan hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta yritykselle aiheutuneiden kustannusten perusteella. Virasto ei siten ole selvittänyt asiaa puutteellisesti yksinomaan sen vuoksi, että se on arvioinut tehokkaan toimijan tarvitsemaa neliömäärää ja rakennuskustannuksia käyttämällä Digitaa arvioinnin lähtökohtana. Se ei ole myöskään aiemmin tässä päätöksessä todetulla tavalla toiminut virheellisesti, kun se ei ole tarkemmin selvittänyt päälähetysasemarakennuksia vastaavien rakennusten rakennuskustannuksia ja verrannut näitä Digitan ilmoittamiin kustannuksiin.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että tarkasteltaessa asian selvittämistä ja päätöksen perusteluja voidaan ottaa huomioon myös se, että päätösluonnos on ollut kahdesti kansallisella kuulemisella ja että ensimmäisen kuulemisen jälkeen päätökseen on tehty muutoksia. Lisäksi virasto on selvittänyt tavanneensa Bauerin edustajat, ja tapaamisessa yhtiölle on selvitetty tarkemmin niitä perusteita, joilla Digitan hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta oli arvioitu ensimmäiselle lausuntokierrokselle toimitetussa päätösluonnoksessa. Näin ollen asiaa selvitettäessä myös Bauerilla on ollut mahdollisuus vaikuttaa viraston päätöksentekoon ja sillä on toisaalta jo ennen lopullisen hallintopäätöksen tekoa ollut tietoa perusteista, joilla arviointia tultaisiin tekemään.

Hallintopäätöksessä on todettava sovelletut säännökset sekä huomioon otetut seikat ja selvitykset, joihin asiassa tehty päätös perustuu. Päätöksen sisällön perusteella on voitava arvioida viranomaisen päätöksenteon lainmukaisuutta ja tarvittaessa saattaa päätöksen lainmukaisuus tuomioistuimen käsiteltäväksi.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että valituksenalaisessa päätöksessä on mainittu sovellettavat säännökset. Päätöksen oikeudellisessa arvioinnissa on selostettu päätöksenteon perusteet yleisellä tasolla. Päätöksen 53 sivuisessa liitteessä I ”Viraston soveltamat hinnoittelun arviointiperusteet” on puolestaan selostettu lähtökohdat radiolähetyspalveluiden kustannussuuntautuneiden hintojen määrittämiselle ja käyty läpi kustannussuuntautuneen hinnan määrittämisessä huomioon otettavat kustannukset sekä arvioitu Digitan säänneltyjen palveluiden kustannussuuntautuneisuutta. Vaikka yksityiskohtia mainitusta liitteestä on salattu Bauerilta Digitan liikesalaisuuksina, liitteen julkisista tiedoista ilmenee, miten kustannussuuntautuneen hinnan arviointi on tehty, mihin Digitan toimittamiin tietoihin se on ylätasolla perustunut ja mitä mittareita virasto on käyttänyt arvioidessaan hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta. Päätöksessä on myös mainittu ne lukuarvot, joiden virasto on katsonut edustavan tehokkaan toimijan tarvitsemaa neliömäärää ja lähetysasemarakennuksen neliöhintaa.

Edellä todettuun nähden korkein hallinto-oikeus katsoo, että päätöksestä liitteineen käy hallintolaissa edellytetyllä tavalla ilmi päätöksen perustelut ja miten asia on ratkaistu sekä mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun. Muutoksenhakija on voinut päätöksen perusteella arvioida viranomaisen päätöksenteon lainmukaisuutta asiassaan.

Virasto ei näin ollen ole selvittänyt asiaa tai perustellut päätöstään Bauerin esittämällä tavalla siten puutteellisesti, että päätös olisi näilläkään perusteilla lainvastainen.

4. Johtopäätös ja lopputulos

Viraston päätös ei ole lainvastainen. Valitus on siten hylättävä.

5. Oikeudenkäyntikulut

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §, Bauer Media Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Eija Siitari, Mikko Pikkujämsä, Vesa-Pekka Nuotio, Anne Nenonen ja Joni Heliskoski. Asian esittelijä Jukka Koivusalo.