KHO 4.11.2025/2469

Asia

Valituslupahakemus ja valitus turvetuotantoa koskevassa ympäristölupa-asiassa

Muutoksenhakija

Deitan Oy

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Vaasan hallinto-oikeus, 26.6.2024, 896/2024

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää Deitan Oy:lle valitusluvan ja tutkii asian.

Hallinto-oikeuden ja aluehallintoviraston päätökset kumotaan valituksenalaiselta osin eli siltä osin kuin aluehallintovirasto on hylännyt yhtiön ympäristölupahakemuksen. Asia palautetaan tältä osin aluehallintovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Asian tausta

(1) Etelä-Suomen aluehallintovirasto on 31.5.2025 tekemällään päätöksellä nro 163/2021 myöntänyt Deitan Oy:lle määräaikaisen ympäristöluvan Kurkisuon turvetuotantoon Loimaan kaupungissa. Aluehallintovirasto on hylännyt hakemuksen siltä osin kuin se koskee turvetuotantoa noin 1,6 hehtaarin suuruisella alueella tuotantoalueen pohjoisosassa.

(2) Aluehallintovirasto on perustellut hakemuksen hylkäämistä tuotantoalueen pohjoisosassa olevan alueen osalta sillä, että lähin asutus on mainitusta alueesta pohjoiseen alle 400 metrin etäisyydellä. Turvetuotannon ympäristönsuojeluohjeessa (Ympäristöhallinnon ohjeita 2/2015) on todettu, että turvetuotantoalueen ja asutuksen etäisyys uusilla tuotantoalueilla tulee olla vähintään 500 metriä. Tämä etäisyys on vakiintunut myös oikeuskäytännössä.

(3) Kiinteistön omistaja on antanut suostumuksensa hankkeelle, mutta kiinteistön omistajan suostumuksella ei ole ratkaisevaa merkitystä arvioitaessa luvan myöntämisen edellytyksiä. Myöskään kiinteistön rakennuksen käytöllä asutukseen tai loma-asutukseen ei ole merkitystä luvan myöntämiselle, koska alueen omistajalla on mahdollisuus käyttää kiinteistöään näihin tarkoituksiin. Vallitsevan oikeuskäytännön mukaan uusia tuotantoalueita koskevissa päätöksissä ei aseteta tuulen suunnasta riippuvia tuotantorajoituksia, vaan tuotantoalue määrätään rajaamaan siten, että saavutetaan asuinkiinteistöön riittävä suojaetäisyys.

(4) Hallinto-oikeus on 26.6.2024 antamallaan päätöksellä nro 896/2024 Deitan Oy:n valituksen enemmälti hyläten muuttanut aluehallintoviraston määräaikaisena myöntämän luvan olemaan voimassa toistaiseksi. Hallinto-oikeus on perustellut valituksen hylkäämistä muulta osin seuraavasti:

(5) Kurkisuo on yli 10 hehtaarin suuruinen tuotantoalue, jolla ei ole aikaisempaa ympäristölupaa eikä siihen rinnastettavaa päätöstä tai viranomaismenettelyä. Kurkisuon aikaisemmalla turvetuotantotoiminnalla ei siten ole ratkaisevaa merkitystä luvan myöntämisen edellytyksiä arvioitaessa. Turvetuotannon ympäristönsuojeluohje ei ole oikeudellisesti sitova, mutta se voidaan ottaa selityksenä huomioon arvioitaessa ympäristöluvan myöntämisen edellytyksiä. Uusilla tuotantoalueilla edellytettävä tuotantoalueen ja asutuksen välinen 500 metrin etäisyys on myös vakiintunut vähimmäisetäisyys turvetuotannon lupa- ja oikeuskäytännössä.

(6) Kiinteistön, jolla tuotantoalueeseen nähden lähin asutus tuotantoalueen pohjoispuolella sijaitsee, omistaja on ilmoittanut suostuvansa turvetuotantoon ja että kiinteistöllä ei asuta. Oikeuskäytännön perusteella kiinteistön omistajan suostumukselle ei voida antaa ratkaisevaa merkitystä arvioitaessa, aiheutuuko toiminnasta eräistä naapuruussuhteista annetun lain mukaista kohtuutonta rasitusta. Kiinteistön omistajan ilmoituksen perusteella ei myöskään riittävän varmasti tietää, onko kiinteistö asuinkuntoinen ja tullaanko kiinteistöä tulevaisuudessa käyttämään asumiseen.

(7) Karttatarkastelun perusteella tuotantoalue sijaitsee pitkittäin lähimpään asuinrakennukseen nähden. Tuotantoalueen ja lähimmän asuinrakennuksen välinen maasto on suurelta osin avointa. Tuotantoalueen ja asutuksen välissä sijaitseva metsä ei ole hakijan omistuksessa, eikä pöly- ja meluhaitalta suojaavan puuston säilymisestä koko toiminnan ajan näin ollen ole varmuutta. Puustoa ei voida pitää pysyvänä suojavyöhykkeenä toiminnan haittojen vähentämiseksi.

Asian ovat ratkaisseet lainoppineet hallinto-oikeustuomarit Pertti Piippo, Janika Gummerus sekä luonnontieteiden alan hallinto-oikeustuomari Jaakko Tuhkanen. Asian on esitellyt notaari Sanna Eirtovaara.

Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(8) Deitan Oy (jäljempänä myös yhtiö) on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin, kun se koskee lupahakemuksen hylkäämistä 1,6 hehtaarin suuruisella alueella tuotantoalueen pohjoisosassa. Vaatimuksensa tueksi yhtiö on esittänyt seuraavaa:

(9) Kysymyksessä olevaa tuotantoaluetta on käsiteltävä vanhana tuotantoalueena. Alueeseen ei siten tule soveltaa Turvetuotannon ympäristönsuojeluohjetta (ympäristöhallinnon ohjeita 2/2015). Alue on ollut turvetuotannossa huomattavan pitkään. Kiinteistön A osalta kuntoonpano on aloitettu 1980-luvun lopulla ja alueelle on haettu peltomullan ottolupa noin vuonna 1990. Kiinteistön B kuntoonpano on toteutettu 1980-luvun lopulla, mutta alueella ei aloitettu turvetuotantoa, kunnes 2000-luvulla aluetta kunnostettiin uudelleen ja tuotanto aloitettiin vuonna 2007. Kiinteistön C kuntoonpano on saatu valmiiksi ja turvetuotanto on aloitettu vuonna 2015. Kiinteistöllä on ollut turvetuotantoa 10 vuoden ajan.

(10) Kiinteistöille ei ole tarvittu turvetuotannon harjoittamista varten ympäristölupaa ennen ympäristönsuojelulain (527/2014) voimaantuloa. Ilmoituksen tekeminen turvetuotannon harjoittamisesta asianomaiselle kunnan viranomaiselle on riittänyt. Ilmoitus kiinteistöjen B ja C osalta on tehty 28.4.2014, jolloin ilmoituksen toimittaminen kunnan viranomaiselle on vastannut sen hetkistä viranomaismenettelyä. Läntisimmällä kiinteistöllä eli kiinteistöllä A kiinteistön omistaja on harjoittanut turvetuotantoa vuosien 1990–2000 välisenä aikana.

(11) Turvetuotantoalueen etäisyys kiinteistöstä, jolla lähin asuinrakennus sijaitsee, on noin 370 metriä. Kiinteistön omistaja on antanut suostumuksensa turvetuotantoon sekä suostumuksessaan ilmoittanut, ettei kiinteistöä käytetä vakituiseen eikä vapaa-ajan asuinkäyttöön. Välimaastosta on metsää noin 190 metriä, josta noin 80 metriä kuuluu kiinteistöön, jonka omistaja on antanut suostumuksen turvetuotantoon.

(12) Etelä-Suomen aluehallintovirasto on antanut lausuman, jossa se on todennut seuraavaa:

(13) Asiassa ei ole kyse sellaisesta vuoden 2014 ympäristönsuojelulain uudistuksen (527/2014) tarkoittamasta alle 10 hehtaarin turvetuotantoalueesta, jolla harjoitettu turvetuotanto tuolloin säädettiin ympäristöluvanvaraisiksi. Tuotantoalueen aiempi käyttö, eri tuotantolohkojen valmistelu ja käyttöönottoajankohdat ja niistä mahdollisesti tehdyt ilmoitukset eivät ole tässä suhteessa ratkaisevassa asemassa. Vaikka tuotantoalue on jo ollut aiemminkin kokonaisuudessaan turvetuotannossa, käytännössä kyse on uudesta turvetuotantoa koskevasta ympäristölupahakemuksesta.

(14) Lupahakemuksessa on aina kyse tapauskohtaisesta harkinnasta. Ympäristönsuojeluohjeessa esitetty 500 metrin vähimmäisetäisyysvaatimus asutuksen ja turvetuotantoalueen välillä on kuitenkin vakiintunut myös oikeuskäytännön kautta.

(15) Tuotantorajoituksia tietyillä tuulen suunnilla ja voimakkuuksilla on erityisesti aiemmin käytetty joillakin pienillä tuotantoalueilla. Kurkisuon tuotantoalueen sijainti suurelta osin avointen peltoalueiden yhteydessä mahdollistaan tuulen suuren pyyhkäisypinta-alan erityisesti kesäaikana vallitsevan lounaisen tuulen tilanteissa.

(16) Loimaan kaupungin elinympäristölautakunnan lupajaosto on ilmoittanut, ettei se anna asiassa lausuntoa.

(17) Liedon kaupungin Ympäristöterveyspalvelut (Loimaan kaupungin terveydensuojeluviranomainen) on ilmoittanut, ettei se anna asiassa lausuntoa.

(18) Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on ilmoittanut, ettei sen ole tarpeen antaa lausuntoa.

(19) Yhtiö on antanut vastauksen, jossa se on todennut, että kyseessä olevalla 1,6 hehtaarin alueella vuosittainen toiminta-aika on huomattavan pieni. Melua aiheuttavaa toimintaa keskimääräisenä tuotantovuotena on 25 tuntia, johon sisältyvät kaikki tuotanto- ja kunnostustyöt. Alueella tuotettava turve on kasvuturvetta, joten pölyäminen on suhteellisen vähäistä. Pölyämistä aiheuttaa lähinnä turpeen keräily imuvaunulla, jonka toiminta-aika kyseisellä alueella on keskimääräisenä tuotantovuotena 15 tuntia. Alueeseen kuuluvalla läntisimmällä kiinteistöllä, ei enää tuoteta turvetta.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

Kysymyksenasettelu

(20) Aluehallintovirasto on hylännyt yhtiön ympäristölupahakemuksen 1,6 hehtaarin suuruisen alueen osalta. Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on ratkaistavana, onko hakemus tullut tältä osin hylätä aluehallintoviraston ja hallinto-oikeuden päätöksissä mainituilla perusteilla.

(21) Asiassa on erityisesti kysymys sen arvioimisesta, aiheutuuko hakemuksen mukaisen tuotannon harjoittamisesta puheena olevalla alueella eräistä naapuruussuhteista annetussa laissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta naapurille, jonka omistama asuinrakennus sijaitsee alle 500 metriä puheena olevasta alueesta.

(22) Koska hakemuksen osittainen hylkääminen on tässä tapauksessa tarkoittanut samalla toiminta-alueen osittaista supistamista, asiassa on osana ympäristönsuojelulain mukaista lupaharkintaa otettava huomioon myös ympäristönsuojelulain säännös, joka koskee toiminnan sijoituspaikan valintaa.

Sovellettavat säännökset

(23) Ympäristönsuojelulain 11 §:n 1 momentin mukaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttava toiminta on mahdollisuuksien mukaan sijoitettava siten, että toiminnasta ei aiheudu pilaantumista tai sen vaaraa ja pilaantuminen voidaan ehkäistä. Pykälän 2 momentin mukaan toiminnan sijoituspaikan soveltuvuutta arvioitaessa on otettava huomioon toiminnan: 1) luonne, kesto, ajankohta ja vaikutusten merkittävyys sekä pilaantumisen todennäköisyys ja onnettomuusriski; 2) vaikutusalueen herkkyys ympäristön pilaantumiselle; 3) merkitys elinympäristön terveellisyyden ja viihtyisyyden kannalta: 4) sijoituspaikan ja vaikutusalueen nykyinen ja oikeusvaikutteisen kaavan osoittama käyttötarkoitus; 5) muut mahdolliset sijoituspaikat alueella.

(24) Ympäristönsuojelulain liitteen 1 taulukon 7 kohdan d alakohdan mukaan ympäristölupaa on haettava turvetuotantoon ja siihen liittyvään ojitukseen, jolloin toiminnan aloittamisena on pidettävä suon kuntoonpanoa.

(25) Ympäristönsuojelulain 49 §:n 1, 2 ja 5 kohtien mukaan ympäristöluvan myöntäminen edellyttää, ettei toiminnasta, asetettavat lupamääräykset ja toiminnan sijoituspaikka huomioon ottaen, aiheudu yksinään tai yhdessä muiden toimintojen kanssa terveyshaittaa, merkittävää muuta 5 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettua seurausta tai sen vaaraa tai eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta.

(26) Eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentin mukaan kiinteistöä, rakennusta tai huoneistoa ei saa käyttää siten, että naapurille, lähistöllä asuvalle tai kiinteistöä, rakennusta tai huoneistoa hallitsevalle aiheutuu kohtuutonta rasitusta ympäristölle haitallisista aineista, noesta, liasta, pölystä, hajusta, kosteudesta, melusta, tärinästä, säteilystä, valosta, lämmöstä tai muista vastaavista vaikutuksista.

(27) Saman pykälän 2 momentin mukaan arvioitaessa rasituksen kohtuuttomuutta on otettava huomioon paikalliset olosuhteet, rasituksen muu tavanomaisuus, rasituksen voimakkuus ja kesto, rasituksen syntymisen alkamisajankohta sekä muut vastaavat seikat.

Ympäristöhallinnon ohje

(28) Turvetuotannon ympäristönsuojeluohjeessa (ympäristöhallinnon ohjeita 2/2015) on todettu, että turvetuotantoalueen ja asutuksen etäisyys uusilla alueilla tulee olla vähintään 500 metriä. Ohjeen mukaan tuotannossa olevilla alueilla suojavyöhykettä ei välttämättä ole, mutta se voidaan perustaa tuotannosta poistetulle alueelle tai tarvittaessa myös tuotantoalueelle.

(29) Ohje ei ole oikeudellisesti sitova, mutta sen mukaiset toimintaa koskevat etäisyyssuositukset voidaan ottaa huomioon selvityksenä lupaharkinnassa arvioitaessa toiminnasta aiheutuvia haittoja ja haittojen ehkäisemiseksi annettavia määräyksiä.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

(30) Kysymyksessä oleva tuotantoalueen pohjoisosassa sijaitseva yhtenäinen alue muodostuu kolmeen eri kiinteistöön kuuluvista alueista. Asiakirjoista saatavan selvityksen mukaan alueella on harjoitettu ennen uuden ympäristönsuojelulain (527/2014) voimaan tuloa turvetuotantoa ilman lupaa. Asiakirjoista ei ilmene, että viranomainen olisi kehottanut hakemaan lupaa tähän aikaisemmin harjoitettuun toimintaan tai lopettamaan toiminnan. Ympäristöluvan hakeminen nyt kysymyksessä olevaan toimintaan on siten perustunut mainitun lain voimaantuloon ja sen siirtymäsäännöksiin. Lupaharkinnassa tilanne on vastannut uuden toiminnan harjoittamista.

(31) Arvioitaessa sitä, aiheutuuko ympäristöluvanvaraisesta toiminnasta eräistä naapuruussuhteista annetussa laissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta, lupaharkinnassa on lain edellyttämällä tavalla otettava tapauskohtaisesti huomioon paikalliset olosuhteet, rasituksen muu tavanomaisuus, rasituksen voimakkuus ja kesto, rasituksen syntymisen alkamisajankohta sekä muut vastaavat seikat. Kohtuuttoman rasituksen ehkäisemiseksi on myös otettava huomioon edellä selostettu ympäristönsuojelulain säännös, joka koskee sijoituspaikan valintaa.

(32) Turvetuotantotoiminnan luonteesta johtuen teknisillä ratkaisuilla voidaan vain rajallisesti hallita ja rajoittaa pöly- ja melupäästöjä sekä niiden leviämistä eri tilanteissa. Tämän vuoksi toiminnan etäisyys häiriintyvistä kohteista on keskeinen toimenpide näiden päästöjen aiheuttamien haittojen ehkäisemiseksi. Turvetuotannon ympäristönsuojeluohjeen 500 metrin etäisyyssuositus on annettu käytännön kokemusten perusteella haittojen ennalta ehkäisemiseksi. Turvetuotannon ympäristönsuojeluohjeesta ilmenee, että etäisyyssuositusta ei ole tarkoitus soveltaa sellaisenaan vanhaan toimintaan, vaan uuteen toimintaan.

(33) Ympäristönsuojeluohjeen etäisyyssuositusta on pidettävä erityisenä selvityksenä siitä, miten lupaharkinnassa voidaan etukäteen ehkäistä toiminnasta mahdollisesti aiheutuvaa eräistä naapuruussuhteista annetussa laissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta. Ohjeen mukainen etäisyyssuositus ilmentää osaltaan myös ympäristönsuojelulain mukaista toiminnan sijoittamispaikan valintaan liittyvää yleistä vaatimusta. Tähän nähden etäisyyssuositusta on pidettävä lupaharkinnassa hyväksyttävänä lähtökohtana erityisesti silloin, kun on kysymys uudesta toiminnasta. Lupaharkinta ei voi kuitenkaan perustua yksinomaan ohjeeseen ja sen etäisyysvaatimukseen, vaan asiassa on tapauskohtaisesti arvioitava toiminnan luonnetta, olosuhteita ja muita asiaan liittyviä seikkoja.

(34) Nyt kysymyksessä olevan tuotantoalueen pohjoispuolella sijaitsee rakennuksia alle 400 metrin etäisyydellä tuotantoalueesta. Lähimmillään rakennuksen etäisyys tuotantoalueesta on noin 370 metriä. Yhtiön ilmoituksen mukaan tuotantoalueen pohjoisosan alueeseen sisältyvällä läntisimmällä kiinteistöllä ei enää tuoteta turvetta. Pohjoisosan alueesta on tuotannossa siten vähemmän kuin yksi hehtaari sellaista aluetta, joka sijaitsee alle 500 metrin etäisyydellä naapurin rakennuksesta.

(35) Kun otetaan huomioon pohjoisosassa sijaitsevalla alueella edelleen tuotantotoiminnassa olevan alueen pieni koko ja sen lähes 400 metrin etäisyys lähimpään rakennukseen, alueella tapahtuvan toiminnan lyhyt vuosittainen toiminta-aika sekä se, että tuotantoalueen pohjoisosa liittyy välittömästi alueeseen, jolla turvetuotantoa harjoitetaan muutoin lainvoimaiseksi tulleen ympäristöluvan nojalla, korkein hallinto-oikeus katsoo, että pohjoisosan alueella harjoitettavasta toiminnasta aiheutuvaa lisärasitusta naapureille pölyn ja melun vuoksi ei ole kokonaisuutena arvioituna pidettävä merkittävänä. Kun lisäksi otetaan huomioon pohjoisosan alueen koosta pääteltävissä oleva jäljellä oleva toiminta-aika tällä alueella, toiminnasta aiheutuvaa lisärasitusta nyt kysymyksessä olevalta pohjoisosan alueelta ei voida pitää ilmeisen merkittävänä.

(36) Kiinteistön omistaja, jonka rakennukset sijaitsevat lähimpänä turvetuotantoaluetta, on ilmoittanut suostuvansa turvetuotantoon. Hän on myös todennut, että kiinteistöllä sijaitsevia rakennuksia ei käytetä vapaa-ajan eikä pysyvään asumiseen. Tähän liittyen korkein hallinto-oikeus toteaa, että kiinteistön omistajan suostumuksella ei ole ratkaisevaa merkitystä arvioitaessa ympäristöluvan tarvetta (ks. esimerkiksi KHO 2016:13). Eräistä naapuruussuhteista annetun lain yksityisoikeudellisten lähtökohtien vuoksi naapurin suostumuksella voi kuitenkin olla asiassa merkitystä. Erityisesti sillä voi olla merkitystä lupaharkinnassa arvioitaessa sitä, aiheutuuko toiminnasta mainitussa laissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta. Asiassa saadun selvityksen mukaan nyt kysymyksessä olevalla alueella on ollut jo pitkään turvetuotantotoimintaa, minkä vuoksi suostumuksen antaja on katsottava voineen ymmärtää millaisia haittoja toiminnasta voi aiheutua. Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon edellä kohdassa 35 todetut seikat, annetulle suostumukselle on annettava asiassa merkitystä.

(37) Aluehallintoviraston ja hallinto-oikeuden päätökset ovat perustuneet yksinomaan turvetuotannon ympäristönsuojeluohjeessa todettuun etäisyysohjeeseen. Asiassa ei ole edellä selostetut tapauksen olosuhteet huomioon ottaen riittävällä tavalla arvioitu sitä, aiheutuuko toiminnasta myös toiminnan sijoittuminen huomioon ottaen eräistä naapuruussuhteista annetun lain mukaista kohtuutonta rasitusta naapurille. Asiassa ei ole myöskään esitetty sellaista selvitystä, jonka perusteella tuotantoalueen pohjoisosan rajaaminen toiminta-alueen ulkopuolelle on ollut välttämätöntä muusta ympäristönsuojelulakiin perustuvasta hyväksyttävästä syystä.

(38) Korkein hallinto-oikeus ei ensi asteena ratkaise sitä, onko hankkeen ympäristöluvan myöntämiselle edellytyksiä siltä osin kuin hakemus on hylätty. Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon muu edellä lausuttu, hallinto-oikeuden ja aluehallintoviraston päätökset on kumottava valituksenalaiselta osin ja asia on tältä osin palautettava aluehallintovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Mika Seppälä, Kari Tornikoski, Jaakko Autio ja Tero Leskinen sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Seija Kultti ja Jouni Lehtoranta. Asian esittelijä Juha Maaperä.