KHO:2026:51

Kaupunki oli päättänyt olla tekemättä uutta maanvuokrasopimusta polttonesteiden jakelua harjoittavan yhtiön kanssa edellisen määräaikaisen sopimuksen päätyttyä. Harkitessaan uuden vuokrasopimuksen tekemistä kaupungilla oli ollut oikeus ottaa huomioon yhtiön liiketoiminnan harjoittamisen olosuhteiden muuttuminen. Venäjän aloittama hyökkäyssota Ukrainassa ja muun ohella Euroopan unionin asettamat, Venäjää koskevat pakotteet huomioon ottaen kaupunki oli päätöstä tehdessään voinut arvioida, että sopimuksen solmimiseen sisältyi taloudellisia riskejä yhtiön venäläisen omistajarakenteen vuoksi. Kaupunkiympäristölautakunta ei ollut menetellyt tasapuolisen kohtelun periaatteen vastaisesti eikä käyttänyt harkintavaltaansa muuhun tarkoitukseen kuin mihin se oli ollut käytettävissä päätöstä tehdessään.

Hallintolaki 6 §

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 27.12.2024 nro 2664/2024

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii valituksen. Hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Lahden kaupungin kaupunkiympäristölautakunnan päätös saatetaan voimaan.

Oy Teboil Ab:n vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään.

Asian tausta

Lahden kaupunki on vuodesta 1999 lähtien vuokrannut Oy Teboil Ab:lle (Teboil) tonttia raskaan liikenteen polttonesteiden jakelua varten. Teboil on halunnut jatkaa tontin vuokraamista.

Lahden kaupungin kaupunkiympäristölautakunta on 27.4.2022 (§ 58) päättänyt, ettei kaupunki tee Teboilin kanssa uutta maanvuokrasopimusta kyseessä olevan tontin vuokraamisesta Teboilille. Päätöksen perustelujen mukaan syynä tälle ovat Venäjän sotatoimet Ukrainassa.

Kaupunkiympäristölautakunta on 15.6.2022 (§ 97) hylännyt Teboilin oikaisuvaatimuksen. Päätöksen perustelujen mukaan venäläiseen öljykauppaan ja venäläisomisteisiin öljy-yhtiöihin, kuten Teboiliin, voi kohdistua taloudellisia pakotteita tai boikotteja sodan edetessä. Uuden sopimuksen solmimiseen olisi liittynyt kaupungin kannalta taloudellisia riskejä.

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa on kysymys, Teboilin vaatimuksesta kumonnut kaupunkiympäristölautakunnan päätökset. Hallinto-oikeuden päätöksen keskeisten perustelujen mukaan on jäänyt epäselväksi, mikä merkitys lautakunnan esille nostamilla, epävarmoihin oletuksiin perustuvilla taloudellisilla riskeillä on oikeasti ollut lautakunnan päätösharkinnassa. Hallinto-oikeus on katsonut, että päätös olla tekemättä uutta maanvuokrasopimusta Teboilin kanssa on sen sijaan perustunut ainakin osaksi sellaisiin näkökohtiin, joilla ei ole voitu perustella polttonesteiden jakelutoimintaa harjoittavien yhtiöiden erilaista kohtelua maanvuokrasopimusten uusimisessa. Kaupunkiympäristölautakunta on käyttänyt harkintavaltaansa muuhun tarkoitukseen kuin se on ollut käytettävissä ja siten ylittänyt toimivaltansa.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Anneli Aura, Jussi-Pekka Lajunen, joka on myös esitellyt asian, ja Liisamaija Kangas.

Vaatimukset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Kaupunkiympäristölautakunta on pyytänyt valituslupaa ja vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan.

Kaupunkiympäristölautakunta on esittänyt, että sillä on ollut oikeus ottaa mahdollisen sopimuskumppanin olosuhteet laajasti huomioon harkitessaan sopimussuhteeseen ryhtymistä. Kaupunkiympäristölautakunta on ottanut huomioon muun ohella Teboiliin liittyviä riskejä, ja riskien arvioinnin luonteeseen kuuluu, että siihen sisältyy epävarmuuksia. Kunnan tulee harjoittaa toimintaansa tarpeettomia riskejä välttäen.

Teboil on vaatinut, että valitus hylätään. Teboil on myös vaatinut, että Lahden kaupunki velvoitetaan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Teboil on vedonnut asiassa erityisesti hallintolain 6 §:n mukaisiin tasapuolisen kohtelun ja tarkoitussidonnaisuuden periaatteisiin. Teboilia ei ole kohdeltu tasapuolisesti muiden polttonesteiden jakelua harjoittavien toimijoiden kanssa, koska se on venäläisomisteinen yhtiö.

Merkintä

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on samana päivänä ratkaistu diaarinumerolla 221/03.04.04.04.10/2025 Lahden kaupunkiympäristölautakunnan valituslupahakemus ja valitus myös toisessa asiassa, joka on koskenut uuden maanvuokrasopimuksen tekemistä Teboilin kanssa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

Kysymyksenasettelu

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavana on keskeisesti kysymys siitä, onko kaupunkiympäristölautakunta käyttänyt harkintavaltaansa muuhun tarkoitukseen kuin mihin se on ollut käytettävissä päättäessään, ettei Teboilin kanssa tehdä uutta yksityisoikeudellista maanvuokrasopimusta sen takia, että Teboilin venäläiseen omistajarakenteeseen on Venäjän Ukrainassa käymän hyökkäyssodan vuoksi liittynyt taloudellisia riskitekijöitä.

Kaupunkiympäristölautakunnan päätökset ja hallinto-oikeuden ratkaisu

Kaupunkiympäristölautakunta on päättänyt olla tekemättä Teboilin kanssa uutta maanvuokrasopimusta. Päätöstä on perusteltu Venäjän sotatoimilla Ukrainassa.

Hylätessään Teboilin oikaisuvaatimuksen lautakunta on tarkemmin perustellut päätöstään olla vuokraamatta Teboilille kysymyksessä olevaa tonttia muun ohella sillä, ettei Lahden kaupunki halua sopimusta jatkamalla tukea eikä rahoittaa Venäjän sotatoimia osana Venäjän öljynvientiä. Sopimuksen tekeminen ei olisi kaupungin kannalta järkevää myöskään sen takia, että Euroopan unionin annettua jo kuusi pakotepakettia myös Venäjän öljykauppaa ja venäläisiä öljy-yhtiöitä koskevia sanktioita saattaa olla tulossa.

Lautakunnan mukaan uusi sopimus Teboilin kanssa olisi tarkoittanut merkittävää riskiä siitä, että sopimuksen voisi joutua purkamaan pakotepäätöksen tai muun muuttuneesta tilanteesta aiheutuvan seikan vuoksi. Teboilin taloudellinen suorituskyky on muuttunut olennaisesti aikaisemmasta, koska jos Teboiliin kohdistuvat boikotit jatkuvat, yhtiön taloudellinen tilanne voi vaarantua niin, että Lahden kaupungin vuokratulojen saaminen kyseiseltä tontilta vaarantuu. Taloudellinen riski yhdistettynä riskiin venäläisyhtiöihin jatkossa mahdollisesti kohdistuvista sanktioista asettaa Lahden kaupungille riskejä, joita se ei ole velvollinen hyväksymään päättäessään omaisuutensa käytöstä ja sen tuotosta.

Hallinto-oikeuden mukaan lautakunnan päätöksen alkuperäisistä perusteluista saa käsityksen, että päätöksellä on pyritty edistämään samankaltaisia päämääriä kuin ulkopolitiikan alaan kuuluvilla kansainvälisillä pakotteilla. Kannan ottaminen ulkopoliittisiin kysymyksiin ja muu ulkopolitiikan harjoittaminen eivät kuulu kunnan toimialaan.

Hallinto-oikeus on lisäksi todennut, että sopimuksesta kaupungille aiheutuvat riskit ovat kyllä seikkoja, jotka voidaan ottaa huomioon arvioitaessa kaupungin viranomaisissa käsiteltyjen maanvuokra-asioiden samankaltaisuutta. Pakotteiden ulottumisesta tulevaisuudessa Teboilin kaltaisten yhtiöiden kanssa tehtyihin maanvuokrasopimuksiin ja Teboilin vuokranmaksukyvyn muutoksista on kuitenkin esitetty ainoastaan epävarmoja oletuksia. Hallinto-oikeuden mukaan on jäänyt epäselväksi, mikä merkitys näillä riskeillä on todellisuudessa ollut lautakunnan päätösharkinnassa.

Hallinto-oikeus on näin ollen tulkinnut, että päätöstä on pääasiallisesti ja alun perin ainoastaan perusteltu seikoilla, joilla ei voida perustella polttonesteiden jakelutoimintaa harjoittavien yritysten erilaista kohtelua maanvuokrasopimusten uusimisessa. Lautakunta on hallinto-oikeuden mukaan käyttänyt harkintavaltaansa muuhun tarkoitukseen kuin se on ollut käytettävissä ja ylittänyt toimivaltansa.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

Korkein hallinto-oikeus toteaa aluksi, että nyt käsiteltävässä asiassa kaupunki on päättänyt siitä, tekeekö se uuden yksityisoikeudellisen maanvuokrasopimuksen Teboilin kanssa edellisen määräaikaisen sopimuksen päätyttyä. Itsehallintonsa nojalla kaupungilla on toimivalta ja laaja harkintavalta päättää tällaisen sopimuksen tekemisestä tai tekemättä jättämisestä. Kaupungin harkintavaltaa rajoittavat kuitenkin hallintolain 6 §:stä ilmenevät hallinnon oikeusperiaatteet. Sanotun pykälän mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin.

Korkein hallinto-oikeus toteaa edelleen, ettei kaupungilla ole lakisääteistä velvollisuutta vuokrata kiinteää omaisuutta elinkeinotoimintaan, vaan kysymys kuuluu kaupungin sopimusvapauden piiriin.

Asiassa on ratkaistavana, onko kaupunkiympäristölautakunta menetellyt tasapuolisen kohtelun periaatteen vastaisesti tai käyttänyt harkintavaltaansa väärin, kun otetaan huomioon erityisesti kaupungin itsehallinto ja sopimusvapauden periaate. Asiassa ei ole ratkaistavana eikä voikaan olla kysymys siitä, onko uuden maanvuokrasopimuksen tekemättä jättäminen ollut ristiriidassa Teboilin aikaisemman maanvuokrasopimuksen ehtojen tai yksityisoikeudellisten säännösten, mukaan lukien osakeyhtiölain säännösten, kanssa.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei päätökselle esitettyjen perusteiden, jotka koskevat mahdollisista pakotteista aiheutuvia riskejä ja muita taloudellisia riskejä, olennaista merkitystä asian käsittelyssä ole ilmennyt aihetta kyseenalaistaa. Lautakunta on voinut oikaisuvaatimusta käsitellessään täydentää alkuperäisen päätöksen perusteluja. Alkuperäisen päätöksen perustelut eivät myöskään ole ristiriidassa niiden perustelujen kanssa, joita päätökselle on esitetty myöhemmin lautakunnan käsitellessä oikaisuvaatimusta.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että harkitessaan uuden maanvuokrasopimuksen tekemistä Lahden kaupungilla on ollut oikeus ottaa huomioon Teboilin liiketoiminnan harjoittamisen olosuhteiden muuttuminen. Venäjän aloittama hyökkäyssota ja muun ohella Euroopan unionin asettamat pakotteet huomioon ottaen kaupunkiympäristölautakunta on päätöstä tehdessään voinut arvioida, että sopimukseen sisältyy taloudellisia riskejä Teboilin omistajarakenteen vuoksi. Teboilin liiketoiminnan edellytykset saattavat vaarantua yhtiölle mahdollisesti asetettavien pakotteiden takia, millä voi olla välillistä vaikutusta yhtiön kykyyn suoriutua jatkossa maanvuokrasopimukseen liittyvistä velvoitteistaan.

Näiden seikkojen huomioon ottaminen maanvuokrasopimuksen tekemistä harkittaessa ei merkitse, että kyseessä olisi ulkopoliittinen kannanotto. Teboilin liiketoimintaedellytysten arviointiin perustuvalle ratkaisulle on ollut asialliset ja hyväksyttävät perusteet. Asiassa ei myöskään ole esitetty selvitystä siitä, että Teboilin tilanteen voisi rinnastaa mahdollisiin muihin polttoaineiden jakelutoimintaa harjoittaviin yhtiöihin, joiden kanssa olisi tehty uusi maanvuokrasopimus. Näin ollen ei voida katsoa, että Teboilia ei olisi kohdeltu asiassa tasapuolisesti.

Teboil on hallinto-oikeudessa vedonnut myös siihen, että kunnan tulee päätöksenteossaan ottaa huomioon elinkeinovapauden periaate ja että lautakunnan päätös tosiasiallisesti estää Teboilia harjoittamasta elinkeinoaan. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että kaupungilla ei ole velvollisuutta tehdä yksityisoikeudellista sopimusta tietyn elinkeinonharjoittajan kanssa eikä kaupungin päätös olla vuokraamatta omistamaansa tonttia yhtiölle ole vastoin Suomen perustuslain 18 §:ssä turvattua elinkeinovapautta.

Edellä mainituilla perusteilla kaupunkiympäristölautakunta ei ole menetellyt tasapuolisen kohtelun periaatteen vastaisesti eikä käyttänyt harkintavaltaansa muuhun tarkoitukseen kuin mihin se on ollut käytettävissä päättäessään, ettei Teboilin kanssa tehdä uutta maanvuokrasopimusta. Hallinto-oikeuden päätös, jolla lautakunnan päätös on kumottu, on siten lainvastainen. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja kaupunkiympäristölautakunnan päätös, jolla Teboilin oikaisuvaatimus on hylätty, on saatettava voimaan.

Oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §, Teboilille ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Janne Aer, Tuomas Kuokkanen, Monica Gullans, Robert Utter ja Antti Belinskij. Asian esittelijä Helmi Lajunen.