Asuntojen lyhytvuokraus – nykyajan ilmiö rakennusvalvonnassa

Riitta Mutikainen, oikeusneuvos

Alustatalous ja massaturismi

Koronapandemiasta johtuvien matkustusrajoitusten vuoksi ulkomaanmatkailu romahti vuonna 2020 edelliseen vuoteen 2019 verrattuna. Näyttää kuitenkin siltä, että koronapandemian vaikutukset ulkomaanmatkailuun ovat jääneet tilapäisiksi. Kun matkustusrajoitukset ovat poistuneet, myös ulkomaanmatkailu on palautunut koronapandemiaa edeltäneeseen tasoon.

Matkailualalla on kuitenkin tapahtunut muutoksia; Airbnb ja muut yksityismajoitusta tarjoavat alustat ovat koronapandemian jälkeen kasvattaneet edelleen suosiotaan. Ilmiö on kansainvälinen. Jos asunto sattuu sijaitsemaan suositussa lomakohteessa, oman asunnon vuokraaminen jatkuvasti lyhyillä vuokrasopimuksilla on usein taloudellisesti houkuttelevampi vaihtoehto kuin pitkäaikaisen vuokrasopimuksen solmiminen.

Nykyajan alustatalous on siten mahdollistanut massaturismin leviämisen perinteisten hotellialueiden ulkopuolelle. Paikalliset asukkaat saattavat kokea erittäin häiritsevänä, että turismi lieveilmiöineen siirtyy omalle asuinalueelle. Kohtuuhintaisen vuokra-asunnon löytäminen palvelujen ja työpaikan läheltä voi myös olla vaikeaa yleisen vuokratason noustua asuntojen lyhytvuokrauksen johdosta. Toisaalta usein on tunnustettu, että turismi on suosituissa lomakohteissa tärkeä elinkeino.

Edellä mainituista syistä elinkeinoelämällä ja paikallisilla asukkailla voi olla hyvinkin erilaisia näkemyksiä siitä, miten massaturismiin tulisi suhtautua ja miten sitä ehkä tulisi hallita. Yhteentörmäyksiltä ei ole vältytty. Euroopan suosituissa lomakohteissa ja Kanariansaarilla on ollut useita turisminvastaisia mielenosoituksia. Näistä on viime aikoina raportoitu mediassa laajasti.

Asuntojen lyhytvuokraus lomakohteissa ei ole myöskään Suomessa tuntematon ilmiö. Massaturismista aiheutuvia jännitteitä vakituisten asukkaiden ja turistien välillä on ollut erityisesti Rovaniemellä. Rovaniemellä turismikausi on tosin toistaiseksi rajoittunut vain talvikauteen. Esimerkiksi Helsingissä turismikausi on pidempi. Helsingissä yöpyville turisteille on tarjottu alustojen kautta lyhytaikaista majoitusta erityisesti keskustan asuinkerrostaloista.

Majoitustoiminnan määrittely lainsäädännössä

Majoitus- ja ravitsemistoiminnasta annetun lain 1 §:n 2 momentin 1 kohdan mukaan mainitussa laissa tarkoitetaan majoitustoiminnalla ammattimaisesti tapahtuvaa kalustettujen huoneiden tai muiden majoitustilojen tarjoamista tilapäistä majoitusta tarvitseville asiakkaille. Lain 6 §:n 1 momentin mukaan majoitustoiminnan harjoittaja on vastuussa siitä, että matkustajasta tehdään ilmoitus (matkustajailmoitus). Jos majoitus- ja ravitsemistoiminnan harjoittamisesta on aiheutunut kohtuutonta haittaa asuinympäristölle tai vakavaa häiriötä yleiselle järjestykselle, poliisilaitos voi lain 12 §:n 3 momentin mukaan antaa toiminnanharjoittajalle varoituksen.

Majoitus- ja ravitsemistoiminnasta annettua lakia koskevassa hallituksen esityksessä (HE 138/2004 vp) todetaan 1 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa, että lakiehdotuksessa tehdään selkeä rajaus majoitustoiminnan ja asuinhuoneistojen vuokrauksesta annetun lain (481/1995) mukaisen asumisen suhteen. Mainittua lakia, joka sisältää muun muassa vuokralaisen eduksi säädettyjä pakottavia säännöksiä, ei 2 §:n mukaan sovelleta majoitusliikkeiden toimintaan. Ehdotuksen mukaan majoitusliikkeessä tapahtuvan asiakkaiden majoittamisen tulee olla tilapäistä. Asuinhuoneiston vuokrauksesta annettu laki koskee osapuolten oikeuksia ja velvollisuuksia pysyväisluonteisemmassa ja yleensä pitempiaikaisemmassa asumisessa kuin mistä esimerkiksi hotelleissa, motelleissa ja matkustajakodeissa tapahtuvassa tilapäisessä ”asumisessa” yleensä on kyse. Se, onko kyse majoitustoiminnasta vai huoneenvuokrauksesta, riippuu viime kädessä siitä, mitä osapuolet ovat huoneiston käytöstä sopineet.

Edellä selostettua lakia lukuun ottamatta lainsäädännössä ei ole muutoin määritelty sitä, milloin asuinhuoneistojen vuokraustoiminnassa on katsottava olevan tosiasiassa kysymys majoitustoiminnasta. Tässä tilanteessa eräät kunnat, muun ohella Helsinki, ovat antaneet rakennusvalvontaa varten tarkempia ohjeistuksia asuntojen lyhytvuokrauksesta.

Asuntojen lyhytvuokrausta koskevaa oikeuskäytäntöä

Korkein hallinto-oikeus antoi vuonna 2021 kaksi rakennusvalvontaan liittyvää ennakkopäätöstä asuntojen lyhytvuokrauksesta. Nämä rakennusvalvonta-asiat olivat tulleet vireille ennen koronapandemiaa.

Korkein hallinto-oikeus totesi ennakkopäätöksessään (KHO 2021:77), että kalustettujen huoneistojen vuokraaminen lyhytkestoisilla sopimuksilla oli luonteeltaan majoitustoimintaa, jota ei voitu pitää asemakaavassa osoitetulle asuinpientalojen korttelialueelle tyypillisenä ja joka ei myöskään vaikutuksiltaan vastannut tavanomaista pientaloasumista. Vuokraustoiminta ei ollut alueelle tyypillistä yksinomaan sillä perusteella, että yhdelle korttelialueelle sijoittuvista tonteista oli myönnetty kolmea asuinhuoneistoa koskeva poikkeamislupa majoitustoimintaan. Näin ollen kaupungin rakennusvalvontaviranomainen ei ollut voinut olla ryhtymättä toimenpiteisiin huoneistojen vuokraustoiminnan lopettamiseksi. Huoneistot sijaitsivat Rovaniemellä.

Toisessa ennakkopäätöksessään (KHO 2021:76) korkein hallinto-oikeus katsoi, että kaupungin rakennusvalvontaviranomainen oli voinut velvoittaa kerrostalossa kalustettujen asuinhuoneistojen toimintaa harjoittavan yhtiön sakon uhalla lopettamaan huoneistojen käytön majoitustiloina, sillä asuinhuoneistojen käyttötarkoitusta oli olennaisesti muutettu eikä käyttötarkoituksen muutokselle ollut haettu eikä myönnetty rakennuslupaa. Toiminnan laajuus ja huoneistojen vuokraamisen yhteydessä tarjotut palvelut huomioon ottaen kysymys oli ollut majoitustoiminnan luonteisesta lyhytkestoisten majoitusjaksojen toistuvasta tarjoamisesta. Toiminta ei tyypillisiltä vaikutuksiltaan ollut vastannut asemakaavan ja rakennusluvan mukaista asuinkerrostaloasumista. Velvoite lopettaa sakon uhalla asuinhuoneistojen käyttö majoitustiloina oli voitu kohdistaa myös osakkeenomistajaan siltä osin kuin kysymys oli asuinhuoneistosta, jonka hän oli vuokrannut yhtiölle. Huoneistot sijaitsivat Helsingin ydinkeskustassa.

Korkein hallinto-oikeus on lisäksi antanut vuonna 2024 uuden rakennusvalvontaa koskevan ennakkopäätöksen asuntojen lyhytvuokrauksesta. Rakennusvalvonta-asia oli tullut vireille vuonna 2022.

Tässä asiassa (KHO 2024:75) Helsingin rakennusvalvontaviranomainen oli sakon uhalla kieltänyt A:ta käyttämästä kahta osakeomistuksensa perusteella hallitsemaa kerrostalon asuinhuoneistoa majoitustiloina. A:lle asetettu velvoite oli rajattu siten, että se ei koskenut vuokraustoimintaa, joka perustui vähintään kolmen kuukauden pituisiin vuokrasopimuksiin. Kerrostalo sijaitsi Helsingin kantakaupungissa olevalla tontilla, joka kuului asemakaavassa osoitettuun asuntokerrostalon korttelialueeseen (AK). Kysymyksessä olevat kaksi A:n vuokraustoiminnan kohteena olevaa asuinhuoneistoa olivat rakennusluvan mukaan asuinhuoneistoja.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että perusoikeuksiin kuuluva omaisuudensuoja edellytti lähtökohtaisesti sitä, että asunto-osakkeenomistaja voi vuokrata hallinnassaan olevia asuinhuoneistoja myös lyhytaikaisesti. Tapauskohtaisen arvioinnin perusteella vuokraustoimintaa voitiin kuitenkin pitää maankäyttö- ja rakennuslain nojalla tapahtuvassa rakennusvalvontatoiminnassa tosiasiassa majoitustoimintana. Tässä arvioinnissa huomiota kiinnitettiin vuokraustoiminnan luonteeseen ja muihin vuokraukseen liittyviin olosuhteisiin. Tältä osin korkein hallinto-oikeus viittasi myös edellä selostettuihin vuonna 2021 annettuihin ennakkopäätöksiin (KHO 2021:76 ja KHO 2021:77).

Korkein hallinto-oikeus katsoi selvitetyksi, että A:n harjoittamassa kalustettujen asuinhuoneistojen vuokraustoiminnassa oli toiminnan harjoittamisen jatkuvuudesta ja ammattimaisuudesta sekä vuokrausten kestosta ja vuokraamisen yhteydessä tarjotuista palveluista saatu selvitys huomioon ottaen ollut kysymys majoitustoiminnan luonteisesta lyhytkestoisten majoitusjaksojen toistuvasta tarjoamisesta. Kysymyksessä olevat huoneistot sijaitsivat asuinkerrostalossa, jonka ympäristössä oli lähinnä asuinrakennuksia. Näissä oloissa huoneistojen lyhytaikaisessa vuokrauksessa tapahtuva asukkaiden jatkuva vaihtuminen ei ollut alueelle tyypillistä ja odotettavissa olevaa. Kun myös otettiin huomioon, että rakennuksessa tapahtuva hotellitoimintaan rinnastuva majoitustoiminta oli sekä asemakaavassa osoitetun käyttötarkoituksen että rakennukselle myönnetyn rakennusluvan vastaista, rakennusvalvontaviranomainen oli voinut sakon uhalla kieltää puheena olevien asuinhuoneistojen käyttämisen majoitustiloina.

Korkein hallinto-oikeus myös selvyyden vuoksi totesi, että rakennusvalvontaviranomaisen päätöksessä tehdyn velvoitteen rajauksen johdosta asiassa ei ollut arvioitavana, oliko sellaista asuinhuoneistojen vuokrausta, joka perustui vähintään kolmen kuukauden pituisiin vuokrasopimuksiin, pidettävä majoitustoimintana.

Vireillä olevat lakihankkeet

Ympäristöministeriö on alkuvuoden 2024 aikana valmistellut säädösmuutosta, jossa rakentamislakiin lisättäisiin uusi 40 a §. Mainitussa pykälässä säädettäisiin asumisen ja majoittumisen määritelmistä. Ehdotuksesta on pyydetty keväällä 2024 lausuntoja. Ympäristöministeriö on lausuntokierroksen jälkeen 14.6.2024 antamassaan tiedotteessa ilmoittanut, että lainvalmistelua jatketaan siten, että asumisen ja majoittumisen määritelmät sisältyisivät syyskaudella 2025 annettavaan rakentamislain muutosesitykseen.

Oikeusministeriössä puolestaan valmistellaan asunto-osakeyhtiölain muutosta. Asunto-osakeyhtiölain valmistelussa on tarkoitus ottaa huomioon sekä vuokranantajien että asunto-osakeyhtiön pysyvien asukkaiden tarpeet.

Edellä mainitun ympäristöministeriön tiedotteen mukaan rakentamislain lyhytvuokrausta koskevan pykälän jatkovalmistelussa otetaan huomioon oikeusministeriössä käynnissä oleva asunto-osakeyhtiölain valmistelu.

Rakennusvalvontaa koskenut kantelu

Eduskunnan oikeusasiamiehelle tehdyssä kantelussa oli pyydetty tutkimaan Oulun rakennusvalvonnan menettelyä kalustettujen huoneistojen vuokrausta koskevassa asiassa. Kantelun mukaan rakennusvalvonta oli lähestynyt useiden taloyhtiöiden osalta huoneistojen omistajia liittyen kalustettujen huoneistojen vuokraukseen, ja nimenomaan Airbnb-verkkoalustaa varauskanavana käyttäviin huoneistojen omistajiin ja toimijoihin. Kantelijat katsoivat, että valvontatoiminta ei ole ollut tasapuolista.

Eduskunnan apulaisoikeusasiamies on kantelun johdosta 26.11.2024 antamassaan päätöksessä (EOAK/5555/2023, EOAK/5670/2023, EOAK/2813/2024) muun ohella todennut, että rakennusvalvonta on selvittänyt valvontatoimien tarpeen syntyneen asunto-osakeyhtiöihin liittyvien ilmoitusten johdosta. Päätöksessä on katsottu, että rakennusvalvontatoimien ohjelmallinen toteuttaminen ilman, että otetaan huomioon oikeuskäytännössä esitetty ja valvontatoimiin liittyvä tarve tapauskohtaiseen kokonaisharkintaan,  on ollut omiaan vaarantamaan kantelun kohteena olevien asunto-osakeyhtiön osakkeenomistajien tasapuolisen kohtelun. Päätöksen mukaan erityisen merkityksen antamista Airbnb-alustan käyttämiselle voidaan tasapuolisen kohtelun näkökulmasta arvostella jo senkin vuoksi, että käytettävissä on myös useita muita lähes vastaavia alustoja.

Apulaisoikeusasiamiehen päätöksessä on lisäksi kiinnitetty huomiota sääntelyn puutteellisuuteen ja omaisuudensuojan näkökulmaan sekä siihen, että asuntojen lyhytaikaisluovutukset tapahtuvat muuttuneessa toimintaympäristössä.

Yhteenvetoa

Asuntojen lyhytvuokraus on ollut julkisuudessa esillä lähinnä kunnan rakennusvalvontaan liittyvien tehtävien ja vastuiden näkökulmasta. Rakennusvalvonnan päätöksistä johtuvat erimielisyydet ratkaistaan viime kädessä valitusasioina hallintotuomioistuimissa. Edellä selostettujen ennakkopäätösten lisäksi tämä aihepiiri on ollut vuonna 2024 esillä useissa korkeimman hallinto-oikeuden julkaisemattomissa päätöksissä. Rakennusvalvontaan liittyi myös aikaisempi ennakkopäätös (KHO 2014:143), jossa korkein hallinto-oikeus katsoi, että kunnan rakennusvalvontaviranomainen oli voinut kieltää yhtiötä käyttämästä asemakaavassa erillispientalojen korttelialueella sijaitsevaa kiinteistöä majoitustoimintaan.

Asuntojen lyhytvuokraus on kuitenkin monitahoinen ilmiö. Hallintolainkäytössä siihen on jouduttu ottamaan kantaa myös verotuksessa. Korkein hallinto-oikeus on esimerkiksi vuonna 2021 antamassaan ennakkopäätöksessä (KHO 2021:75) ottanut kantaa lyhytaikaisen vuokrauksen vaikutukseen oman asunnon luovutuksen verotukseen.

Kysymys siitä, onko asuntojen lyhytvuokrausta pidettävä majoitustoimintana, on korkeimman hallinto-oikeuden oikeuskäytännössä ollut esillä myös arvonlisäverotusta koskevassa julkaisemattomassa päätöksessä (KHO 17.5.2024 T 1431). Arvonlisäverodirektiivin (2006/112/EY) mukaan jäsenvaltion on vapautettava verosta arvonlisäverotuksessa tarkoitettu kiinteän omaisuuden vuokraus. Direktiivin mukaan mainittua vapautusta ei kuitenkaan sovelleta hotellialalla tai vastaavalla alalla harjoitettavaan kyseisen jäsenvaltion lainsäädännössä määriteltyyn majoitustoimintaan. Koska majoitustoiminnan määrittely on jätetty jäsenvaltiolle, eikä sitä ole määritelty arvonlisäverolaissa, voidaan määrittelyssä käyttää apuna myös muuta lainsäädäntöä.

Toiminnanharjoittajalle voi syntyä ammattimaisesta kodin tai loma-asunnon vuokraamisesta erilaisia lainsäädännöstä johtuvia velvoitteita (ks. esimerkiksi työ- ja elinkeinoministeriön ohjeita kotimajoitusta tarjoavalle, TEM 3/2016). Sillä, onko ja millä tavoin lainsäädännössä määritelty, milloin asuntojen lyhytvuokrauksessa on kysymys tällaisesta toiminnasta, on tästäkin näkökulmasta merkitystä.