Korttidsuthyrning av bostäder – en modern företeelse inom byggnadstillsynen

Plattformsekonomi och massturism

Som en följd av resebegränsningarna på grund av coronapandemin rasade utlandsresornas antal under 2020 jämfört med året innan. Coronapandemins inverkan på utlandsresandet verkar ändå ha förblivit tillfälligt. Efter att resebegränsningarna upphävdes har även resandet utlands återgått till sin forna nivå.

Samtidigt har förändringar skett inom resebranschen. Airbnb och motsvarande plattformar som erbjuder privat inkvartering har ökat sin popularitet efter coronapandemin. Fenomenet är internationellt. Om bostaden råkar befinna sig i ett populärt turistmål är det ofta ekonomiskt mer lockande att hyra ut sin bostad regelbundet med korta hyresavtal än att ingå ett långvarigt hyresavtal.

Dagens plattformsekonomi har möjliggjort en utbredning av massturismen till platser utanför de traditionella hotellområdena. Ortsborna kan uppleva det synnerligen störande att turismen inklusive dess negativa påföljder flyttar till det egna bostadsområdet. Det kan också bli svårt att hitta hyreslägenheter till ett rimligt pris nära service och arbetsplatser efter att den allmänna hyresnivån har stigit som en följd av korttidsuthyrningen av bostäder. Samtidigt vidkänns man att turismen i populära turistmål är en viktig näring.

Av ovan nämnda skäl kan näringslivet och ortsborna ha en mycket avvikande uppfattning om hur man ska förhålla sig till och eventuellt tygla massturismen. Konfrontationer har uppstått. I Europas populära turistmål och på Kanarieöarna har det hållits flera turistfientliga demonstrationer och media har under den senaste tiden rapporterat omfattande om dem.

Korttidsuthyrning av bostäder är inte ett okänt fenomen heller i Finland. Spänningar till följd av massturism har förekommit mellan fast bosatta och turister särskilt i Rovaniemi. Till exempel i Helsingfors är turistperioden längre. Turister som övernattar i Helsingfors har via plattformar erbjudits korttidsinkvartering särskilt i höghus i centrum.

Definitionen av inkvarteringsverksamhet i lagstiftningen

Enligt 1 § 2 mom. 1 punkten i lagen om inkvarterings- och förplägnadsverksamhet avses med inkvarteringsverksamhet yrkesmässigt tillhandahållande av möblerade rum eller andra inkvarteringslokaler för kunder som behöver tillfällig inkvartering. Enligt 6 § 1 mom. i lagen ansvarar en utövare av inkvarteringsverksamhet för att det görs en anmälan om resanden (resandeanmälan). Om utövandet av inkvarterings- och förplägnadsverksamhet har medfört oskäliga olägenheter för boendemiljön eller allvarliga störningar i den allmänna ordningen och säkerheten, kan polisinrättningen enligt 12 § 3 mom. i lagen ge verksamhetsutövaren en varning.

I regeringens proposition till lagen om inkvarterings- och förplägnadsverksamhet (RP 138/2004 rd) görs i lagförslaget enligt detaljmotiveringarna till 1 § en klar avgränsning när det gäller boende inom inkvarteringsverksamhet och boende enligt lagen om hyra av bostadslägenhet (481/1995). Nämnda lag, som innehåller bl.a. tvingande bestämmelser som utfärdats till förmån för hyresgästen, ska enligt dess 2 § inte tillämpas på inkvarteringsrörelsers verksamhet. Enligt förslaget ska inkvartering av kunder i en inkvarte-ringsrörelse vara tillfällig. Lagen om hyra av bostadslägenhet gäller parternas rättigheter och skyldigheter i ett oftast mer långvarigt boende än vad ”boende” på till exempel hotell, motell eller resandehem i allmänhet innebär. Det, huruvida det är fråga om inkvarteringsverksamhet eller hyra av bostadslägenhet, beror i sista hand på vad parterna har avtalat om användningen av bostaden.

Förutom ovan nämnda lag finns det inte i lagstiftningen några bestämmelser om när uthyrning av en bostadslägenhet i praktiken ska anses vara inkvarteringsverksamhet. I denna situation har några kommuner, bland annat Helsingfors, för byggnadstillsynen gett närmare anvisningar om korttidsuthyrning av bostäder.

Rättspraxis som gäller korttidsuthyrning av bostäder

Högsta förvaltningsdomstolen gav år 2021 två prejudikat om byggnadstillsyn som gällde korttidsuthyrning av bostäder. Dessa byggnadstillsynsärenden hade inkommit före coronapandemin.

I sitt prejudikat HFD 2021:77 konstaterade högsta förvaltningsdomstolen att regelbunden uthyrning av möblerade lägenheter med kortvariga avtal är till sin natur inkvarteringsverksamhet, vilket inte kan anses vara typiskt för ett i detaljplanen anvisat kvartersområdet för småhus och inte heller till sina verkningar motsvarar vanligt småhusboende. Hyresverksamheten kunde inte anses vara typisk för området endast på den grunden att för en tomt inom kvartersområdet för tre lägenheters del hade beviljats ett undantagslov för inkvarteringsverksamhet. Stadens byggnadstillsynsmyndighet hade därför inte kunnat underlåta att vidta åtgärder för att få ett slut på uthyrningsverksamheten. Lägenheterna befann sig i Rovaniemi.

I sitt andra prejudikat (HFD 2021:76) ansåg högsta förvaltningsdomstolen att stadens byggnadstillsyn hade kunnat med hot om vite förplikta ett bolag som idkade uthyrning av möblerade lägenheter i ett bostadshus upphöra med att använda bostäderna för inkvartering eftersom bostädernas användningsändamål väsentligt hade ändrats och bygglov varken hade sökts eller beviljats för ändringen. Med beaktande av verksamhetens omfattning och den i samband med uthyrningen erbjudna servicen var det fråga om verksamhet av inkvarteringsnatur där kortvariga inkvarteringsperioder regelbundet erbjöds. Verksamheten motsvarade inte till sina typiska verkningar boende i flervåningshus enligt detaljplanen och bygglovet. Förpliktelsen att med hot om vite upphöra använda bostäderna som inkvarteringsutrymmen kunde riktas också mot aktieägaren till den del det handlade om en bostad hen hade hyrt åt bolaget. Bostäderna befann sig i centrala Helsingfors.

Högsta förvaltningsdomstolen har ytterligare publicerat ett prejudikat år 2024 gällande byggnadstillsyn som gällde korttidsuthyrning av bostäder. Byggnadstillsynsärendet hade inkommit år 2022.

I det här ärendet (HFD 2024:75) hade byggnadstillsynsmyndigheten i Helsingfors med hot om vite förbjudit A att använda två lägenheter i ett flervåningshus för inkvartering. A hade som aktieägare rätt att besitta lägenheterna. Förpliktelsen hade begränsats så att den inte gällde uthyrningsverksamhet som gällde hyreskontrakt som ingåtts för minst tre månader. Flervåningshuset fanns på en tomt i Helsingfors stadskärna. Tomten ingick i ett kvarter som i detaljplanen anvisats som kvartersområde för flervåningshus (AK). De ifrågavarande två bostäderna som var föremål för A:s uthyrningsverksamhet var enligt bygglovet bostadslägenheter.

Högsta förvaltningsdomstolen konstaterade att egendomsskyddet som en grundrättighet innebär att en aktieägare i ett bostadsaktiebolag i princip även för korta tider kan hyra ut de bostäder hen besitter. Enligt en bedömning från fall till fall kan uthyrningsverksamhet ändå inom den byggnadstillsyn som görs med stöd av markanvändnings- och bygglagen anses vara faktisk inkvarteringsverksamhet. I detta fall fästes uppmärksamhet vid hyresverksamhetens natur och andra omständigheter kring uthyrningen. Högsta förvaltningsdomstolen hänvisade till denna del även till prejudikaten från 2021 (HFD 2021:76 och HFD 2021:77).

Högsta förvaltningsdomstolen ansåg det utrett att det i den uthyrning av möblerade bostäder som A idkade, enligt den utredning som erhållits om verksamhetens fortlöpande och yrkesmässiga natur samt hyrestiderna och de tjänster som erbjöds i samband med uthyrningen, var fråga om att återkommande erbjuda kortfristiga inkvarteringsperioder av inkvarteringsverksamhetsnatur. De ifrågavarande bostäderna fanns i ett flervåningshus i vars omgivning det fanns närmast bostadsbyggnader. Under dessa omständigheter var det ständiga bytet av boende i samband med hyresverksamheten inte typiskt för området eller något man väntade sig. När man också beaktade att den med hotellverksamhet jämförbara inkvarteringsverksamheten som skedde i byggnaden stred emot både detaljplanens anvisningar och det bygglov som beviljats byggnaden, hade byggnadstillsynsmyndigheten med hot om vite kunnat förbjuda att de ifrågavarande lägenheterna används som inkvarteringsutrymmen. 

Högsta förvaltningsdomstolen konstaterade ytterligare med anledning av den begränsning som hade gjorts i byggnadstillsynsmyndighetens beslut att det i ärendet inte var fråga om en bedömning av huruvida uthyrning av bostäder, som sker med stöd av minst tre månader långa hyreskontrakt, ska anses vara inkvarteringsverksamhet.

Aktuella lagberedningsprojekt

Miljöministeriet har under början av året 2024 berett en lagändring som innebär att en ny 40 a § införs i bygglagen. I bestämmelsen definieras boende och inkvartering. Förslaget har varit på remiss våren 2024. Miljöministeriet meddelade efter remissrundan i ett pressmeddelande 14.6.2024 att lagberedningen fortsätter så att de nya definitionerna är tänkta att ingå i det förslag till ändring av bygglagen som avges hösten 2025.

Justitieministeriet för sin del bereder en ändring av lagen om bostadsaktiebolag. I beredningen ska både hyresvärdarnas och de i bostadsaktiebolaget permanent bosatta invånarnas behov tas i beaktande.

Enligt ovan nämnda pressmeddelande från miljöministeriet beaktar man den beredning av bostadsaktiebolagslagen som pågår i justitieministeriet i den fortsatta beredningen av bestämmelsen om korttidsuthyrning i bygglagen.

Klagomål gällande byggnadstillsynen

I ett klagomål till riksdagens justitieombudsman bad klagandena att Uleåborgs byggnadstillsyns förfarande skulle utredas i ett ärende som gällde uthyrning av möblerade lägenheter. Enligt klagomålet hade byggnadstillsynen närmat sig lägenhetsägare i flera bostadsaktiebolag gällande uthyrning av möblerade lägenheter och uttryckligen lägenhetsägare och aktörer som använde sig av Airbnb-plattformen som reserveringskanal. Klagandena ansåg att tillsynsförfarandet inte var jämlikt.

Riksdagens biträdande justitieombudsman har i sitt beslut 26.11.2024 (EOAK/5555/2023, EOAK/5670/2023, EOAK/2813/2024) bland annat konstaterat att tillsynsförfarandet enligt byggnadstillsynen hade sitt ursprung i de anmälningar som hade gjorts om bostadsaktiebolagen. Biträdande justitieombudsmannen ansåg i sitt beslut att den tendentiösa byggnadstillsynen, utan en sådan helhetsbedömning från fall till fall som enligt rättspraxis är behövlig, har varit ägnad att äventyra jämlikheten hos aktieägarna i de bostadsaktiebolag som klagomålet gällde. Enligt beslutet kan man ur jämlikhetssynpunkt dessutom kritisera att särskilt Airbnb-plattformen getts speciell betydelse, eftersom det finns flera andra liknande plattformar.

Biträdande justitieombudsmannen har i sitt beslut ytterligare fäst uppmärksamhet vid att regleringen är bristfällig, vid egendomsskyddet och att korttidsuthyrningen har skett i en förändrad verksamhetsmiljö.  

Sammandrag

Korttidsuthyrningen av bostäder har i den offentliga debatten närmast gällt byggnadstillsynens uppgifter och ansvar. Tvister som härrör ur byggnadstillsynens beslut avgörs i sista hand i förvaltningsdomstolarna. Förutom i de ovan beskrivna prejudikaten har det här ämnesområdet varit aktuellt i flera av högsta förvaltningsdomstolens opublicerade beslut under året 2024. Också i ett tidigare prejudikat som gällde byggnadstillsyn (HFD 2014:143) har högsta förvaltningsdomstolen ansett att kommunens byggnadstillsynsmyndighet fick förbjuda ett bolag att för inkvartering använda en fastighet som enligt detaljplanen hörde till ett kvartersområde för fristående småhus.

Korttidsuthyrning av bostäder är ett komplext fenomen som inom förvaltningsrättskipningen har krävt ställningstagande också inom beskattningen. Högsta förvaltningsdomstolen har till exempel år 2021 i sitt prejudikat HFD 2021:75 tagit ställning till hur korttidsuthyrning påverkar beskattningen av överlåtelse av egen bostad.

Frågan om huruvida korttidsuthyrning av bostäder ska anses vara inkvarteringsverksamhet har i högsta förvaltningsdomstolens rättspraxis behandlats även i ett opublicerat beslut som gällde mervärdesbeskattning (HFD 17.5.2024 L 1431). Enligt mervärdesskattedirektivet (2006/112/EG) ska medlemsstaterna från skatteplikt undanta uthyrning av fast egendom. Undantaget tillämpas ändå inte på tillhandahållande av logi, såsom detta definieras i medlemsstaternas lagstiftning, inom hotellbranschen eller branscher med liknande funktion. Eftersom definitionen av logi har lämnats åt medlemsstaterna och inte har definierats i mervärdesskattedirektivet kan man i definieringen ta hjälp av även annan lagstiftning.

Olika former av lagstadgade skyldigheter kan uppstå för verksamhetsidkare som yrkesmässigt hyr ut bostäder eller semesterbostäder (se t.ex. broschyren työ- ja elinkeinoministeriön ohjeita kotimajoitusta tarjoavalle, TEM 3/2016). Det, huruvida och på vilket sätt lagstiftningen definierar när korttidsuthyrning är sådan verksamhet, har även ur denna synvinkel betydelse.