Lausunto oikeusministeriölle, joka koskee hallinto- ja erityistuomioistuimille sekä muutoksenhakulautakunnille suunnattua kyselyä

Oikeusministeriö on pyytänyt korkeinta hallinto-oikeutta vastaamaan oikeusministeriössä alkuvuodesta 2026 käynnistettyyn esiselvityshankkeeseen liittyen, millä keinoilla voitaisiin ehkäistä niin sanottuja aiheettomia valituksia ja sarjavalituksia hallintotuomioistuimissa. Kyselymuotoisessa lausuntopyynnössä on kolmen eri otsikon alla yhteensä 17 kysymystä.

Korkein hallinto-oikeus esittää ensin eräitä yleisiä näkökohtia ja vastaa sen jälkeen yksityiskohtaisempiin kysymyksiin siinä laajuudessa kuin tämä on mahdollista. Korkein hallinto-oikeus toteaa myös, että pyydettyjen tilastotietojen tai lukumäärätietojen saaminen on haasteellista asiankäsittelyjärjestelmästä johtuen (esimerkiksi kysymys siitä, kuinka monta kertaa yksityinen muutoksenhakija on velvoitettu korvaamaan viranomaisen oikeudenkäyntikuluja). Lukumäärätietoja ei siten esitetä.

Aiheettomat valitukset ja sarjavalitukset

Korkein hallinto-oikeus toteaa aluksi, että kysymys aiheettomista valituksista ja varsinkin niin sanotuista sarjavalituksista on noussut viime aikoina yhteiskunnallisen keskustelun keskiöön lähinnä erään valitettavan yksittäisen muutoksenhakijan toimien vuoksi. Samalla voidaan todeta, että erityyppisiä toistuvia ja usein perusteettomiksi osoittautuvia muutoksenhakuja on esiintynyt myös korkeimmassa hallinto-oikeudessa jo pitkään silloin tällöin. Useimmiten on ollut kysymys yhden henkilön lukuisista muutoksenhakemuksista vuosien varrella, mutta nyt esiin nousseen sarjavalittajan kohdalla erityinen ongelma on muutoksenhakujen vaikutus toisten yksityishenkilöiden edunsuovien päätösten täytäntöönpanon viivästymiseen. Tämäntapaisten muutoksenhakujen määrä näyttää jossain määrin lisääntyneen viime vuosina.

Kaikesta huolimatta korkein hallinto-oikeus toteaa, että aiheettomia valituksia ja sarjavalituksia esiintyy käytännössä verrattain vähän koko juttumäärästä. Niin ikään julkisessa keskustelussa aiheettomiksi valituksiksi leimataan silloin tällöin sellaisiakin muutoksenhakuja, joiden taustalla on aito oikeussuojan saamisen pyrkimys tai halu testata päätösten lainmukaisuutta hallintotuomioistuimessa. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että ilmiöön on jo nyt mahdollista puuttua rohkean ja tehokkaan prosessinjohdon keinoin. Mahdollisessa lainsäädännön kehittämisessä on tärkeää ottaa huomioon seuraavia näkökohtia.

Yleiset lähtökohdat haettaessa muutosta hallintotuomioistuimilta

Hallintotuomioistuimissa käsitellään muutoksenhakua useissa asiaryhmissä, joissa EU-oikeudella on suuri merkitys. Tästä näkökulmasta tuomioistuimeen pääsyssä ja oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin takaamisessa on otettava huomioon perusoikeuskirjan 47 artiklan vaatimukset ja soveltamiskäytäntö sekä EU-oikeudelliset suoraan sovellettavat säädökset ja direktiivitasoisesti säädetyt menettelyvaatimukset. Perusoikeuskirjan 47 artiklan soveltuminen linkittyy osaltaan ihmisoikeussopimuksen 6 ja 13 artiklan vaatimusten soveltamiseen.

Ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan soveltamisala on joissakin asiaryhmissä suppeampi kuin perusoikeuskirjan 47 artiklan soveltamisala. Tästä tunnetuimmat esimerkit ovat kansainvälistä suojelua koskevien asioiden ja normaalin verotusmenettelyn jääminen 6.1 artiklan soveltamisalan ulkopuolelle. Sanottu ei kuitenkaan merkitse, etteikö ihmisoikeustuomioistuimessa käsiteltäisi suhteessa muihin sopimusartikloihin esimerkiksi juuri kansainvälistä suojelua saaneiden henkilöiden asioita (esimerkiksi maasta poistaminen suhteessa ihmisoikeussopimuksen 8 artiklaan). Verotuksellinen liittymä voi puolestaan olla esimerkiksi asioissa, joissa kysymys on kaksoisrangaistuksen kiellosta tai verovelvolliseen kohdistetusta tarkastuksesta.

Sekä perustuslain 21 §:n että kansallisten lakien tulkinnassa on otettava huomioon edellä tarkoitetut eurooppaoikeudelliset vaatimukset ja koko ajan kehittyvä tulkintakäytäntö.

Muutoksenhakukieltojen osalta perustuslakivaliokunta on todennut, että perustuslain kannalta hyväksyttävistä muutoksenhakuoikeuden rajoituksista on mahdollista säätää lakiin otettavilla yksilöidyillä muutoksenhakukielloilla (PeVL 20/2005 vp). Lakiin ei pidä kuitenkaan ehdottaa otettavaksi perustuslakivaliokunnan käytännössä ongelmallisiksi todettuja yleisluonteisia ja erittelemättömiä muutoksenhakukieltoja (PeVL 70/2002 vp).

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain (HOL) mukaan muutoksenhakijalla on oltava asiassa välitön oikeudellinen intressi (7.1 §).  Ympäristölainsäädännössä oikeudelliselta intressiltä ei välttämättä edellytetä ympäristöllisen päätöksenteon erityispiirteiden vuoksi samaa välittömyyttä. Esimerkiksi Århusin sopimuksen perusteella myös ympäristöjärjestöillä on niille määritelty muutoksenhakuoikeus.

Hallintolainkäytössä actio popularis -perusteiset muutoksenhakuoikeudet perustuvat kuntalainsäädäntöön, hyvinvointialueita koskevaan lainsäädäntöön ja kirkkolakiin. Näissä tilanteissa kuntalaisella, hyvinvointialueen asukkaalla ja seurakuntalaisella voi olla valitusoikeus.

Osio ”Aiheettomat valitukset”

Kysymysten johdannoksi on todettu lausuntopyynnössä seuraavaa:

”Aiheettomiksi valituksiksi voidaan luokitella esimerkiksi sellaiset valitukset, jotka eivät ylipäätään kuulu siihen tuomioistuimeen, jossa ne on saatettu vireille. Tällaisia voivat olla esimerkiksi kantelutyyppiset tai vahingonkorvausvaatimuksia sisältävät valitukset, joiden tutkiminen ei kuulu hallintotuomioistuinten toimivaltaan, sekä sellaiset valitukset, joiden taustalla ei ole valituskelpoista päätöstä. Koska valituksen voi tehdä vain laillisuusperusteella, on esimerkiksi pelkästään tarkoituksenmukaisuusperusteen sisältävä valitus aiheeton. Lisäksi aiheettomiksi voidaan luokitella sellaiset valitukset, joilla ei tosiasiassa ole mitään menestymisen mahdollisuuksia, esimerkiksi siksi, ettei valitukselle esitetyistä perusteluista voi seurata sitä, mitä valittaja vaatii. Valitusoikeutta voidaan myös käyttää sellaisiin tarkoituksiin, jotka eivät liity hallintopäätöksen lainmukaisuuden arviointiin tai muutoinkaan valittajalla olevaan aitoon oikeussuojan tarpeeseen, kuten esimerkiksi kiusaamis-, vahingoittamis- ja viivyttämistarkoituksessa tehdyt valitukset.”

Korkein hallinto-oikeus vastaa esitetyn johdannon vuoksi ensin kysymykseen 4, jossa on pyydetty mahdollisia muita kommentteja aiheettomiin valituksiin liittyen.

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetään tyypillisesti erityyppisiä korvausvaatimuksia ja viranomaisen virheellistä toimintaa yleisesti koskevia huomioita, joita ei voida ratkaista valitusten yhteydessä korkeimman hallinto-oikeuden toimivaltaan kuulumattomina. Pelkästään sivuvaatimukset tai -huomiot eivät tee valituksesta aiheetonta tai perusteetonta.

Korkeimpaan hallinto-oikeuteen ei saavu merkittävästi asioita, jotka eivät kuulu korkeimman hallinto-oikeuden toimivaltaan.

Kysymys hallintotuomioistuinten toimivallasta suhteessa keskenään tai suhteessa muihin tuomioistuinlinjoihin voi olla oikeudellisesti vaativa ratkaistava. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että toimivaltaepäselvyyksien taustalla on usein puutteellinen lainsäädäntö tai lainsäädännössä muutoin oikeudellisesti virheellisesti hahmotettu ratkaisu.

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa tulee vireille erittäin vähän, jos lainkaan, asioita, joissa valituksen voitaisiin todeta perustuvan kokonaan päätöksen tarkoituksenmukaisuuteen.

Korkein hallinto-oikeus kiinnittää lopuksi huomiota aiheettomien tai perusteettomien valitusten jonkinlaiseen luokitteluyritykseen, sillä perusteella, että valituksessa esitetyillä perustella ei voi seurata valittajan vaatimaa lopputulosta. Jos tätä käytettäisiin lainsäädännössä mahdollisesti valitusoikeuden rajoituksen eräänä määrittelynä, määritelmä olisi epämääräinen ja väärällä tavalla yleistävä. Valitusoikeus ja valitusintressi eivät voi sammua siihen, että valittajan valitus ei tule jonkun ulkopuolisen ennalta tekemän arvion mukaan mahdollisesti menestymään. Tuomioistuin ratkaisee kunkin asian lopputuloksen. Muutoksenhakuoikeutta tai valituksen tutkimista ei voida näidenkään seikkojen vuoksi ennalta sitoa siihen, menestyykö valitus vai ei.

Kysymys 1: Oletteko kohdanneet edellä kuvatun kaltaisia tai muita vastaavanlaisia, niin sanottuja aiheettomia tai selvästi perusteettomia valituksia? Jos kyllä, minkä tyyppisiä ne ovat olleet?

Eräissä asiaryhmissä muutoksenhakijan tilanne on sellainen, että hän voi saattaa asian uudelleen tutkittavaksi useamman kerran vuodessa. Toimeentulotukiasioissa tai muissa sosiaalihuollon tuissa tukipäätökset tehdään hyvin lyhyeksi ajaksi, eikä hakijan taloudellinen tai terveydellinen tilanne välttämättä muutu tuona aikana. Samoin useat rajoitustoimenpiteet, joita lainkaan ei voida tehdä toistaiseksi tai pitkäksi aikaa, johtavat henkilön tilanteen jatkuessa yleensä uuden valituksen tekemiseen uudesta rajoittavasta päätöksestä. Tahdonvastaisissa vapaudenmenetyksissä henkilöllä tulee jo ihmisoikeussopimuksen mukaan olla oikeus saattaa asiansa uudestaan tai tietyin määräajoin tuomioistuimen tutkittavaksi (muun ohella tahdonvastainen psykiatrinen sairaanhoito). Nämä toistuvat valitukset johtuvat lainsäädännön perusratkaisuista, minkä lisäksi niillä on usein liittymä ihmisoikeussopimuksen velvoitteisiin.

Asiakirjajulkisuusasioissa ja tietosuoja-asioissa on eräitä muutoksenhakijoita, joiden taustahistoriasta voi hahmottaa jonkinlaisen kärsityn oikeudellisen tappion tai henkilökohtaisen menetyksen. Tästä seikasta johtunee, että he saattavat tuntea suurta epäluuloa kaikkia viranomaisia kohtaan. Asiakirjapyynnöt ja tietopyynnöt liittyvät usein pitkälti asianomaisen omaan henkilöhistoriaan ja epäilyyn siitä, että asiat eivät ole menneet koskaan oikein. Kysymys on yksittäisistä henkilöistä.

Kysymys 2: Kuinka monta tällaista valitusta teille saapuu keskimäärin vuosittain, mahdollisuuksien mukaan jaoteltuna erilaisten valitustyyppien mukaan (esim. kantelutyyppiset valitukset, vain tarkoituksenmukaisuusperusteella tehdyt valitukset jne.)?

Korkein hallinto-oikeus viittaa vastaukseensa kysymykseen 4.

Kysymys 3: Ovatko tällaiset valitukset yleisempiä joissain tietyissä asiaryhmissä tai valituslajeissa (hallinto-, kunnallis- tai aluevalitus)? Jos kyllä, missä asiaryhmissä tai valituslajeissa?

Korkein hallinto-oikeus viittaa yllä esittämiinsä näkökohtiin.

Kysymys 4: Muut mahdolliset kommentit aiheettomiin valituksiin liittyen (esim. liittyen tietynlaisten valitusten luokittelemiseen aiheettomiksi)?

Korkein hallinto-oikeus viittaa yllä esittämiinsä näkökohtiin.

Osio ”Sarjavalittajat”

Kysymyssarjan alussa todetaan seuraavaa:

”Sarjavalittajan käsitteelle ei ole vakiintunutta sisältöä. Käsitteellä viitataan yleensä viranomaismenettelyjä korostetun toistuvasti ja yleensä perusteetta käyttäviin henkilöihin. Sarjavalittajilla oikeus- ja valitusprosessien käyttö on toistuvaa, eikä siinä yleensä välitetä prosessien kuluista tai seurauksista. Tällainen henkilö ei hyväksy hänen vaatimuksiaan hylkäävistä päätöksistä ja hakee niihin muutosta. Myös sarjavalittaja voi toimia kiusaamis-, vahingoittamis- tai viivyttämistarkoituksessa ja ilman aitoa oikeussuojan tarvetta. Osa sarjavalittajan vireille laittamista valituksista voi myös menestyä.”

Kysymys 1: Onko sarjavalittajan käsite mielestänne luonnehdittavissa edellä kuvatulla tavalla?

Korkein hallinto-oikeus kiinnittää huomiota siihen, että kyselyssä käytetään kolmea termiä: aiheeton valitus, perusteeton valitus ja sarjavalittaja. Näillä termeillä lienee kyselyssä yhteys, jonka mukaan sarjavalittaja tekee joko aiheettomia tai perusteettomia valituksia lukumääräisesti paljon tai ajallisesti usein. Toisaalta kysymyssarjan alussa on viimeiseksi todettu, että sarjavalittaja voi myös menestyä valituksissaan.

Useita valituksia tekevissä henkilöissä on sekä sellaisia henkilöitä, joiden valitusintressi kohdistuu heitä itseään koskeviin asioihin, ja toisaalta sellaisia henkilöitä, joiden valitukset kohdistuvat asioihin, joilla ei ole välitöntä kosketusta henkilöön itseensä. Sarjavalittajaksi määrittäminen edellä kuvatulla tavalla on tämä ero huomioon ottaen ongelmallista.

Kysymys 2: Oletteko kohdanneet edellä kuvatun kaltaisia sarjavalittajia?

Todennäköisesti lähes jokainen lainkäyttöön osallistuva on kohdannut tällaisen henkilön työssään jossain vaiheessa.

Kysymys 3: Montako tällaista henkilöä arvioitte olevan asiakkaananne keskimäärin vuosittain? Kauanko he keskimäärin pysyvät asiakkaananne?

Ei ole mahdollista vastata. Korkein hallinto-oikeus ei halua myöskään leimata asiakkaitaan. Kyse ei kuitenkaan ole mistään suuresta määrästä.

Kysymys 4: Montako erillistä valitusasiaa tällainen henkilö saattaa keskimäärin vireille (yhteensä/vuosittain)?

Ei ole mahdollista vastata.

Kysymys 5: Ovatko sarjavalittajat yleisempiä joissain tietyissä asiaryhmissä tai valituslajeissa (hallinto-, kunnallis- tai aluevalitus)? Jos kyllä, missä asiaryhmissä tai valituslajeissa?

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että yhteisövalituksissa on mahdollista tehdä valitus ilman henkilökohtaista intressiä. Hallintovalitus edellyttää henkilökohtaista valitusintressiä, joten valitus/valituslupahakemus jää tutkimatta tällaisen intressin puuttuessa. Toisaalta perusteeton kunnallisvalitus tulee valituslupajärjestelmässä todennäköisesti ratkaistuksi varsin pian saapumisestaan.

Kysymys 6: Muut mahdolliset kommentit sarjavalittajiin liittyen?

Joissakin tilanteissa asioiden taustalla saattaa olla jokin aikaisempi koettu epäoikeudenmukaisuus ja oman pettymyksen purkaminen. Kyse voi olla tietynlaisesta traumasta, joka heijastuu suureen muutoksenhakujen määrään.

Sarjavalitukset ovat erityisen ongelmallisia, jos ne kohdistuvat suureen joukkoon edunsuovia hallintopäätöksiä siten, että hankkeiden toteutuminen viivästyy tai suorastaan estyy.

Osio ”Keinovalikoimasta”

Osion alussa todetaan seuraavaa:

”Voimassa oleva lainsäädäntö sisältää jo nykyisellään keinoja, joilla voidaan pyrkiä ehkäisemään aiheettomia valituksia ja sarjavalituksia hallintolainkäytössä. Esimerkiksi HOL 95 §:n 3 momentin mukaan yksityinen asianosainen voidaan velvoittaa korvaamaan viranomaisen oikeudenkäyntikuluja, jos yksityinen asianosainen on esittänyt ilmeisen perusteettoman vaatimuksen. Lisäksi oikeusapulain 17 §:n 4 momentin mukaan muutoksenhakutuomioistuin voi päättää, että avustajan palkkiota ja kuluja ei korvata valtion varoista, jos muutoksenhakemus on selvästi perusteeton. HOL 118 §:n 5 momentin mukaan muun hakijan kuin viranomaisen ja hallintotuomioistuimen on päätöksen purkamista koskevassa asiassa käytettävä asianajajaa, julkista oikeusavustajaa tai luvan saaneista oikeudenkäyntiavustajista annetussa laissa tarkoitettua luvan saanutta oikeudenkäyntiavustajaa. Lisäksi rikoslaki mahdollistaa valittajan tuomitsemisen kiskonnasta, jos hän vaatii hankkeen toteuttajalta korvauksia vastineena sille, että hän peruu valituksensa.”

Kysymys 1: Tarjoaako lainsäädäntö mielestänne jo nykyisellään riittävän tehokkaat keinot aiheettomien valitusten ja sarjavalitusten ehkäisemiseksi hallintolainkäytössä?

Tuomioistuimella on nykyisen lainsäädännön perusteella käytössä keinoja, joiden avulla voidaan käsitellä tehokkaasti aiheettomia valituksia. Korkeimmassa hallinto-oikeudessa valituslupajärjestelmä mahdollistaa asian nopean ratkaisemisen, jos valitusluvan edellytykset eivät selvästi ole käsillä.

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa vaaditaan purkuasioissa lainopillista avustajaa. Korkein hallinto-oikeus voi jättää samassa asiassa tehdyn toisen purkuhakemuksen tutkimatta. Toisen purkuhakemuksen osalta samuutta ei voida kiertää yksilöimällä purun kohteeksi jokin aikaisempi viranomaispäätös.

Tässä yhteydessä voidaan mainita myös HOL 39 §:n 2 momentti (tuomioistuin voi jättää ottamatta huomioon asiaan vaikuttamattoman aineiston); 40 § (epäselvä kirjelmä voidaan jättää tutkimatta) ja 44 §:n 2 momentti (asian saa ratkaista asianosaista kuulematta, jos valitus jätetään heti tutkimatta tai se on ilmeisen perusteeton tai oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin turvaaminen ei muutoin edellytä kuulemista).

Kysymys 2: Kuinka usein viranomainen vaatii valittajan velvoittamista korvaamaan viranomaisen oikeudenkäyntikulut HOL:n 95 §:n 3 momentin nojalla, ja kuinka usein tällaisessa tilanteessa valittaja velvoitetaan korvaamaan viranomaisen oikeudenkäyntikulut? Kuinka yleistä on, että avustajan palkkiota ei korvata valtion varoista oikeusapulain 17 §:n 4 momentin tarkoittamassa tilanteessa?

Viranomaiset esittävät tällaisia vaatimuksia harvoin. Yksityisen velvoittaminen maksamaan viranomaisen oikeudenkäyntikulut tai osa niistä on vielä harvinaisempaa. Oikeusapupalkkion epäämisestä on vuositasolla kysymys joistakin yksittäisistä tapauksista.

Kysymys 3. Sisältyykö mielestänne lainsäädäntöön edellä mainittujen keinojen lisäksi myös muita keinoja, joilla voidaan pyrkiä ehkäisemään aiheettomia valituksia ja sarjavalituksia?

HOL:iin sisältyy useita säännöksiä, joiden perusteella korkein hallinto-oikeus voi käsitellä asian nopeasti ja myös ilman välitoimia. Valituslupahakemuksista suurin osa ratkaistaan kolmen (kansainvälistä suojelua koskevissa asioissa myös kahden) jäsenen ja esittelijän muodostamassa kokoonpanossa, eikä ennen istuntoa asiassa suoriteta mitään välitoimia.

Kysymys 4. Mitkä uudet keinot olisivat mielestänne mahdollisia ja sopivia aiheettomien valitusten ja sarjavalitusten ehkäisemiseksi?

Korkein hallinto-oikeus ei näe tarpeelliseksi esittää mitään tiettyjä uusia keinoja aiheettomien valitusten ja sarjavalitusten ehkäisemiseksi, vaan haluaa korostaa olemassa olevien keinojen tehokasta käyttöä. Samalla korkein hallinto-oikeus toteaa, että mahdollisten muutosten tekeminen valituskelpoisuuteen tai valitusoikeuteen ei saisi johtaa aidon muutoksenhakuoikeuden kaventumiseen.

Kysymys 5. Muut mahdolliset ehdotukset ja näkemykset liittyen aiheettomien valitusten ja sarjavalitusten ehkäisemiseen hallintolainkäytössä?

Ensimmäinen edellytys on lainsäädännön selvyys. Tuolloin viranomaisten toiminta on nopeampaa ja sisällöllisesti selkeämpää. Selkeät päätökset puolestaan vähentävät työmäärää tuomioistuimissa valituksia käsiteltäessä. Lainsäädännön runsaus ei korreloi selkeyteen. Näin ei myöskään tee lakien rajapintojen runsaus ja lakien riippuvuussuhteiden puutteellinen hahmotus. Prosessilainsäädännön tapauskohtaisuuden lisääminen ei ole kannatettavaa lainsäädännön selkeyden ja oikeusjärjestyksen kokonaisuuden näkökulmasta. Pistemäinen prosessilainsäädäntö ei nopeuta eikä helpota tuomioistuinten työtä.

Kysymys 6: Voisiko ylipäätään valitusten määrää vähentää sillä, että viranomaisten päätökset olisivat paremmin perusteltuja ja selkeämpiä? Montako sellaista valitusta arvioitte saapuvan teille vuosittain, jonka taustalla on puutteellisesti perusteltu tai epäselvä viranomaisen päätös?

Korkein hallinto-oikeus viittaa edelliseen vastaukseen ja toteaa, että eräiden viranomaisten toiminnassa on havaittavissa, että päätöksen rakennetta ja sisältöä on pidetty kauan eräänlaisena vakiosuoritteena. Viranomaispäätöksiä tehdään myös automaattisessa päätöksenteossa, joka asettaa lisähaasteita.

Kysymys 7. Voisiko valitusten määrää vähentää viestinnän ja ohjeistuksen keinoin, esimerkiksi tiedottamalla siitä, kuka voi valittaa, mistä voi valittaa ja millä perusteella voi valittaa? Onko organisaatiossanne tehty joitakin viestinnällisiä toimenpiteitä tai laadittu ohjeistusta?

Korkein hallinto-oikeus toteaa olennaista olevan, että viranomaisen päätökseen liittyy asianmukainen valitusosoitus. Valitusosoituksissa on usein toivomisen varaa. Puutteelliset valitusosoitukset johtavat moniin ongelmiin, joista vähin ei ole se, että muutoksenhakija erehtyy muutoksenhakuajasta.

Vastauksen ovat valmistelleet oikeusneuvokset Eija Siitari, Petri Helander ja Tuomas Kuokkanen, ja sitä ovat kommentoineet korkeimman hallinto-oikeuden kansliaistunnon jäsenet.

Presidentti                                 Kari Kuusiniemi

Kansliapäällikkö                       Jenny Rebold