Lausunto puolustusministeriölle luonnoksesta hallituksen esitykseksi eduskunnalle eräiden ympäristöasioiden käsittelystä Lupa- ja valvontavirastossa annetun lain muuttamisesta sekä siihen liittyviksi laeiksi

Puolustusministeriö on pyytänyt korkeimmalta hallinto-oikeudelta lausuntoa otsikkoasiassa. Ehdotetuilla säännöksillä toimeenpantaisiin ja täydennettäisiin Euroopan parlamentin ja neuvoston asetusta puolustusvalmiushankkeiden lupamenettelyjen nopeuttamisesta (ei vielä voimassa). Ehdotus sisältää säännösehdotukset puolustusvalmiushankkeiden määritelmäksi, etusijasta, yhteyspisteviranomaisesta sekä hiljaisesta viranomaislupien hyväksynnästä ja siihen liittyvistä poikkeuksista.

Korkein hallinto-oikeus toteaa lausuntonaan seuraavaa.

Puolustusvalmiushankkeiden lupamenettelyjen nopeuttamisesta annetun asetuksen tavoitteena on nopeuttaa puolustusvalmiutta koskevien hankkeiden lupamenettelyprosesseja Euroopassa, vahvistaa EU:n laajuisia puolustustarvikkeiden markkinoita sekä edistää yhdennetympää ja kilpailukykyisempää puolustusteollista perustaa. Asetus sisältyy sääntelyn yksinkertaistamiseen liittyvään viidenteen Omnibus-pakettiin. EU-asetus on jäsenvaltiossa suoraan sovellettavaa lainsäädäntöä, mutta sen toimeenpanon katsotaan edellyttävän kansallista sääntelyä. Korkein hallinto-oikeus toteaa yleisellä tasolla, että EU-asetus ja sen täytäntöönpano jatkavat erityisesti ympäristöllisiä lupamenettelyjä koskevan sääntelykokonaisuuden viime vuosina alkanutta sektorikohtaista fragmentoitumista, mikä voi myös heikentää menettelyjen ennakoitavuutta ja selkeyttä. Kansallisen säännöksen ja EU-asetuksen rinnakkainen soveltaminen saattaa niin ikään johtaa vaikeasti hahmottuvaan sääntelykokonaisuuteen.

Asetuksen täytäntöönpano toteutettaisiin eräiden ympäristöasioiden käsittelystä Lupa- ja valvontavirastossa annetulla lailla (LVV:n käsittelylaki). Lainvalintaratkaisua voidaan pitää ymmärrettävänä erityisesti yhteyspisteviranomaista koskevien säännösten johdosta. Korkein hallinto-oikeus pitää Lupa- ja valvontaviraston nimeämistä puolustusvalmiushankkeita koskevien lupamenettelyjen yhteyspisteviranomaiseksi kannatettavana sääntelyn yhdenmukaisuuden ja yhteyspisteviranomaisen yhtenäisten toimintatapojen muodostumisen näkökulmasta.

Esitysluonnos sisältää ehdotuksen puolustusvalmiushankkeiden määritelmäksi (21 a §). Korkein hallinto-oikeus kiinnittää huomiota määritelmän joustavuuteen ja laajuuteen, joka käytännössä johtanee hyvin monentyyppisten hankkeiden käsittelyyn esitetyn sääntelyn puitteissa. Luonnoksesta ei kuitenkaan käy kovin selkeästi ilmi, mitä lupia ja toimivaltaisia viranomaisia puolustusvalmiushankkeiden nopeutettu lupamenettely voi koskea.

Mikäli asetuksen soveltamisalan piiriin kuuluvia hankkeita on paljon ja ne vaativat toteutuakseen usean eri lain mukaisia lupamenettelyjä, tämä asettaa erityisiä vaatimuksia niin yhteyspisteviranomaiselle kuin toimivaltaisille lupaviranomaisille käsitellä hankkeet asetuksen määräaikojen puitteissa. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että lupamenettelyjen määräaikojen tulisi yleisesti olla oikeassa suhteessa asian huolellisen käsittelyn vaatimaan aikaan. Esityksessä tarkoitetuilla lupamenettelyillä voi olla huomattavaa merkitystä eri osapuolten oikeusturvan sekä ympäristö- ja muiden vaikutusten kannalta. Mikäli hakemusta ei aikarajojen puitteissa pystytä käsittelemään lupaviranomaisessa riittävän perusteellisesti, asian selvittämisen painopiste voi epätarkoituksenmukaisella tavalla siirtyä muutoksenhakuvaiheeseen.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että täytäntöönpantavan EU-asetuksen mukaan asetus ei vaikuta jäsenvaltion velvoitteisiin, jotka perustuvat esimerkiksi Århusin yleissopimukseen (SopS 121/2004). Hallituksen esitysluonnoksen mukaan ympäristöä koskevat tiedonsaanti-, osallistumis- ja oikeusturvaoikeudet säilyisivät ennallaan. Kuitenkin esimerkiksi esityksen vaikutusarviointiosiossa todetaan, ettei lupamenettelyn kuulemismenettelyn tuloksia pystyttäisi kaikissa tilanteissa ottamaan huomioon siten kuin tavanomaisessa lupamenettelyssä.

Korkein hallinto-oikeus pitää tärkeänä, että hallituksen esitysluonnoksessa selkeästi todetaan, ettei asetuksen määräaikoihin lasketa muutoksenhaun mahdollisesti vaatimaa aikaa eikä esityksellä muutoinkaan puututa tuomioistuinmenettelyyn (esimerkiksi oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 123 §:n mukaisiin toimiin).

Osa puolustusvalmiushankkeiden ehdotetuista kuvauksista on vaikeasti ymmärrettäviä. Esimerkiksi varusmiesten koulutukseen liittyvistä rakennelmista vain osa lienee välittömästi tarkoitettu puolustustarkoituksiin. Hallituksen esitysluonnoksen mukaan yhteyspisteviranomaisen olisi asetuksen 7 artiklan mukaan tehtävä ilmoitus hankkeen toimeenpanijalle siitä, sovelletaanko hakemukseen nopeutettua lupamenettelyä. Tästä ei kuitenkaan säädettäisi nyt ehdotetuissa säännöksissä, vaan ehdotetun LVV:n käsittelylain 21 a §:ssä asetettaisiin hankkeen toteuttajalle velvollisuus pyytää lausunto puolustusministeriöltä. Yksityiskohtaisista perusteluista saa käsityksen, että ilmoituksessa ei – sinänsä ymmärrettävästi – olisi kyse yhteyspisteviranomaisen menettelyn soveltamista koskevasta hallintopäätöksestä. Nopeutetun lupamenettelyn soveltamisalan voi joka tapauksessa ennalta arvioida olevan usein toistuva valitusperuste lupaviranomaisten päätöksistä valitettaessa.

Esitys sisältää ehdotuksen ns. hiljaisesta hyväksynnästä (21 c §). Tällä tarkoitetaan esityksen mukaan sitä, että puolustusvalmiushankkeen lupamenettelyyn liittyvät luvat katsotaan myönnetyksi, jos yhteyspisteviranomainen ei ilmoita hankkeen toteuttajalle lupamenettelyn tuloksesta asetuksessa säädettyjen aikamääreiden mukaisessa ajassa. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että hiljaisen hyväksynnän menettely on poikkeuksellinen ja vieras kansalliselle oikeusjärjestelmälle. On tärkeää, että sen täytäntöönpano harkitaan huolellisesti. Erityistä huomiota tulee kiinnittää menettelyssä annettavien päätösten laatuun, oikeussuojakeinoihin ja osallistumismenettelyjen toteutumiseen. Korkein hallinto-oikeus viittaa myös EU-tuomioistuimessa vireillä olevaan ennakkoratkaisupyyntöön C-383/25, josta on jo saatavilla julkisasiamiehen ratkaisuehdotus. Kyseinen tapaus koskee hiljaista hyväksyntää ja teollisuuden päästöistä annettua direktiiviä 2010/75/EU.

Asetuksen mukaan toimivaltaisella viranomaisella olisi yhteyspisteviranomaisen ilmoituksen jälkeen kahdeksan työpäivää aikaa antaa hiljaisesta hyväksynnästä päätös, johon voidaan liittää ”kyseiseen lupaan sovellettavat ehdot ja vaatimukset sovellettavan unionin oikeuden tai kansallisen lainsäädännön mukaisesti”. Perustelujen mukaan toimivaltaisen viranomaisen harkintavalta rajautuisi lupahakemusta ja -päätöstä koskevan substanssisääntelyn mahdollisiin lupaehtoja ja -vaatimuksia koskevaan sääntelyyn. Korkein hallinto-oikeus pitää sinänsä tärkeänä sitä, että lupapäätökseen myös hiljaisessa hyväksynnässä voidaan liittää tarpeellisia määräyksiä. Esimerkiksi laajoissa ympäristö- tai vesilupapäätöksissä lupamääräysten merkitys toiminnan ympäristövaikutusten ja myös kolmansien osapuolten oikeussuojan kannalta on usein aivan keskeinen. Ehdotettu sääntely jättää epäselväksi sen, millaisia nämä ehdot ja määräykset voisivat käytännössä olla. Muualla laissa säädetään lupapäätöksen sisällöstä (esimerkiksi ympäristönsuojelulain 83 §). Mikäli näistä eri lakien mukaisista lupien sisältövaatimuksista olisi tarkoitus joiltain osin poiketa, tulisi asiasta säätää erikseen.

Hallituksen esitysluonnoksen perusteluissa todetaan, että hiljainen hyväksyntä tulisi pääsääntöisesti koskemaan vain niitä lupahakemuksia, joihin ei annettaisi ajoissa päätöstä. Esityksen mukaan ehdotettu 21 c §:n 2 momentti viranomaisen oikeudesta hakea muutosta hiljaisesti hyväksynnästä annettuun päätökseen on perusteltu, jotta toimivaltaisella viranomaisella olisi mahdollisuus puuttua tilanteisiin, joissa hiljainen hyväksyntä ei johdu sen omasta menettelystä ja mikäli yleinen etu sitä vaatii. Korkein hallinto-oikeus pitää esitystä näiltä osin erityisen vaikeaselkoisena ja katsoo, ettei toimivaltaisen viranomaisen antama, mahdollisesti jo lainvoimaiseksi tullut päätös voi yleisten oikeusperiaatteidenkaan valossa muuttua toiseksi yhteyspisteviranomaisen ilmoituksen laiminlyönnin johdosta. Hiljaisen hyväksynnän ei siten tulisi koskea muita kuin vain niitä lupapäätöksiä, joita ei ole määräajan päättymiseen mennessä annettu.

Korkein hallinto-oikeus pitää perusteltuna, että poikkeuksista hiljaiseen hyväksyntään säädettäisiin asetuksen mahdollistamalla tavalla kansallisesti. Ehdotetun 21 d §:n 1 momentin kohdat 1-3 ovat selkeitä kohdan 4 jäädessä tapauskohtaisen arvioinnin varaan. Säännöksen 5 momentin mukaan toimivaltaisen viranomaisen olisi ilmoitettava poikkeuksen soveltumisesta hankkeen toteuttajalle, mutta siitä ei käy ilmi, tehtäisiinkö asiasta päätös eikä myöskään se, missä vaiheessa lupakäsittelyä ilmoitus olisi tehtävä. Korkein hallinto-oikeus kiinnittää huomiota myös 21 d §:n 1 momentin 1 kohtaan siltä osin, tulisiko siinä ympäristönsuojelulain sijaan viitata vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain 10 b §:ssä tarkoitettuihin luokiteltuihin pohjavesialueisiin.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että ehdotuksen arvioituja vaikutuksia hallintotuomioistuimiin tulisi tarkentaa. Hallituksen esitysluonnoksen mukaan puolustusvalmiushankkeiden etusijalla voi olla vaikutuksia myös hallinto-oikeuteen, ja lupia koskevien valitusten käsittely nopeutetusti edellyttäisi voimavarojen lisäämistä tai siirtämistä kyseisten asioiden käsittelyyn. Esitys sisältää ehdotuksen rakentamislakiin lisättävästä säännöksestä, jonka mukaan puolustusvalmiushankkeita koskevat valitukset on käsiteltävä kiireellisinä. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että vastaavia kiireellisen käsittelyn vaatimuksia on hallintotuomioistuimille viime aikoina säädetty enenevässä määrin. Tässä vaiheessa on kuitenkin vaikea esittää yksilöityä arviota puolustusvalmiushankkeiden ehdotetun kiireellisen käsittelyn resurssitarpeesta hallintotuomioistuimissa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Lausunnon ovat valmistelleet oikeusneuvos Mika Seppälä ja esittelijäneuvos Johanna Korpi, ja sitä ovat kommentoineet korkeimman hallinto-oikeuden kansliaistunnon jäsenet.

Presidentti                                 Kari Kuusiniemi

Kansliapäällikkö                       Jenny Rebold