Lausunto työ- ja elinkeinoministeriölle luonnoksesta hallituksen esitykseksi eduskunnalle EU:n tekoälyasetusta täydentäväksi lainsäädännöksi

Työ- ja elinkeinoministeriö on pyytänyt korkeimmalta hallinto-oikeudelta lausuntoa hallituksen esitysluonnoksesta tekoälyasetuksen toimeenpanoa koskevaksi lainsäädännöksi.

Korkein hallinto-oikeus esittää lausuntonaan seuraavaa:

1 Yleistä

Hallituksen esitysluonnoksen pääasiallisena tavoitteena on, siltä osin kuin kansallista lainsäädäntöä edellytetään, toimeenpanna EU:n tekoälyasetus, jonka tarkoituksena on varmistaa, että markkinoille tuotavat tai käyttöönotettavat tekoälyjärjestelmät eivät vaaranna ihmisten turvallisuutta, terveyttä tai perusoikeuksia. Asetuksella luodaan yhtenäiset säännöt tekoälyjärjestelmien tarjoamisesta ja käyttöönotosta.

Korkein hallinto-oikeus tuo lausunnossaan esiin keskeisimmät menettelyyn ja oikeusturvan järjestämiseen liittyvät havaintonsa.

2 Toimivaltaisten viranomaisten määrä

Suomessa ei ole tietojärjestelmien tai ohjelmistojen markkinavalvonnasta yleisesti vastaavaa viranomaista eikä näin ollen myöskään tekoälyjärjestelmiä valvovaa viranomaista. Hallituksen esitysluonnoksessa on valittu perusratkaisuksi, että tekoälyasetuksen valvonta jää nykyistä markkinavalvontaa vastaten usean eri viranomaisen vastuulle. Suuririskisten tekoälyjärjestelmien valvonta olisi hajautettu kahdeksalle eri viranomaiselle.

Korkein hallinto-oikeus huomauttaa alustavana huomionaan, että tehtävien delegointi usealle viranomaiselle ei ole ongelmatonta. Epäselvää on jo se, kyetäänkö vaadittavaa asiantuntemusta todellisuudessa hankkimaan ja ylläpitämään useissa eri viranomaisissa. Eri viranomaisten välillä voi myös syntyä toimivaltarajoihin liittyviä kysymyksiä ja eri viranomaisten ratkaisulinjat voivat muodostua erilaisiksi. Korkein hallinto-oikeus ehdottaa vielä tarkasteltavaksi, onko ehdotetulle hajauttamiselle olemassa realistista vaihtoehtoa.

3 Seuraamusmaksujen määrääminen

Useat eri viranomaiset voivat määrätä ehdotetun lain 13 §:n nojalla alle 300 000 euron seuraamusmaksuja. Seuraamusmaksujen vähimmäismäärän ollessa 1 000 tai 10 000 euroa ja ylärajan määräytyessä asetuksen mukaisesti maksun määrän lainmukainen vaihteluväli muodostuu poikkeuksellisen suureksi. Korkein hallinto-oikeus ei osaa arvioida, kuinka paljon seuraamusmaksuja tultaisiin määräämään. Hallituksen esityksen sivulla 89 seuraamusmaksujen määräksi on alustavasti arvioitu vuosittain 0-3 kappaletta.

Tässä asetelmassa maksujen yhtenäisyyden ja oikeasuhtaisuuden varmistaminen muodostuu erittäin haastavaksi. Korkein hallinto-oikeus pitää perusteltuna, että esitysluonnoksessa on päädytty seuraamusmaksulautakunnan perustamiseen, sillä tämä on omiaan lieventämään aiheutuvia ongelmia.

Korkein hallinto-oikeus ehdottaa, että seuraamusmaksulautakunnan toimivalta sidottaisiin lopullisen maksun määrän sijasta esitetyn seuraamusmaksun määrään. Seuraamusmaksulautakunnalle jäisi siten mahdollisuus poiketa esitetystä yli 300 000 euron seuraamusmaksusta myös alle 300 000 euron suuruisen seuraamusmaksun määräämiseen, mitä esitysluonnokseen sisältyvän säännöksen sanamuoto ei näyttäisi mahdollistavan. Näin säätämällä ehkäistäisiin toimivaltaan liittyviä ongelmia.

Seuraamusmaksulautakunta määräisi seuraamusmaksun toimivaltaisen markkinavalvontaviranomaisen esityksestä. Asian esittelijänä toimisi virkamies siitä markkinavalvontaviranomaisesta tai ilmoittamisesta vastaavasta viranomaisesta, joka on esittänyt seuraamusmaksun määräämistä. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että esittelijän rooliin liittyy tällaisessa asetelmassa ongelmia. Esittelijän kuuluu henkilökohtaisella virkavastuullaan selvittää niin tosiseikasto kuin sovellettavat oikeusohjeetkin päätöksenteon perustaksi. Menettelyä, jossa viranomainen on jo osaltaan selvittänyt asian ja päätynyt tekemään yksityiskohtaisen ratkaisuesityksen lautakunnalle ja sen palveluksessa oleva henkilö joutuu tämän jälkeen esittelemään asian henkilökohtaisella virkavastuullaan, ei voida pitää rakenteellisesti täysin onnistuneena. Korkein hallinto-oikeus ehdottaa, että tähän liittyviä sääntelyvaihtoehtoja vielä selvitetään jatkovalmistelun yhteydessä.

Lausunnon ovat valmistelleet oikeusneuvos Mikko Pikkujämsä ja oikeussihteeri Otto Kumpulainen, ja sitä ovat kommentoineet korkeimman hallinto-oikeuden kansliaistunnon jäsenet.

Presidentti Kari Kuusiniemi

Kansliapäällikkö Jenny Rebold