Lausunto valtiovarainministeriölle luonnoksesta hallituksen esitykseksi eduskunnalle valtion aluehallintouudistusta koskevaksi lainsäädännöksi

Yleistä

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että ehdotus on laadittu hyvin ja siinä on perusteellisesti käsitelty eri näkökohtia uuden viranomaisen luomiseksi. Se, miten hallinto järjestetään, on lähtökohtaisesti tarkoituksenmukaisuuskysymys. Eri viranomaistehtävien sijoittamineen samaan valtakunnalliseen viranomaiseen on siten mahdollista, jos samalla huolehditaan siitä, ettei tehtävien hoidosta aiheudu epäselvyyttä toimivallasta ja päätöksenteko voidaan muutoin järjestää tehokkaaksi ja lain mukaiseksi. Ehdotus merkitsee kuitenkin, että varsin pitkän historian omaava valtion yleishallintojako häviää lopullisesti.

Lausunnossaan korkein hallinto-oikeus kiinnittää huomiota lähinnä siihen, miten päätöksenteko ja yleisen edun valvonta on ehdotettu järjestettäväksi ympäristöasioissa. Korkein hallinto-oikeus toteaa lisäksi yleisesti, että ehdotetun lainsäädännön kanssa samanaikaisesti lausunnolla oleva ehdotus eräiden ympäristöasioiden käsittelystä Lupa- ja valvontavirastossa liittyy kiinteästi edellä mainittuihin seikkoihin. Lausunnolla olevat erilliset ehdotukset ovat tämän vuoksi osin vaikeasti hahmotettavia.

Päätöksenteon riippumattomuus

Lupa- ja valvontaviranomaisen ympäristöasioista vastaavan osaston tehtävät ovat varsin moninaisia. Tehtävien hoitaminen osaston eri yksiköissä edellyttää sitä, että asioiden käsittelyn riippumattomuus varmistetaan. Korkein hallinto-oikeus viittaa tältä osin unionin tuomioistuimen tuomioon asiassa C-474/10.

Ehdotuksen mukaan päätöksenteko Lupa- ja valvontavirastossa on järjestetty päällikkövirastomallin mukaisesti. Tähän malliin ei ole sinänsä huomauttamista.

Korkein hallinto-oikeus toteaa kuitenkin, että päätökset ympäristöllisissä lupa-asioissa on aluehallintovirastoissa usein tehty monijäsenisessä kokoonpanossa. Voimassa olevaa lainsäädäntöä mukaillen tästä on vastaavasti ehdotettu säädettäväksi erityisessä laissa eräiden ympäristöasioiden käsittelystä Lupa- ja valvontavirastossa. Koska tästä ratkaisujärjestyksestä on tarkoitus säätää pääsäännöstä poiketen, voisi olla perusteltua viitata myös suoraan siihen, että ympäristöasioiden lupa-asioissa noudatetaan, mitä siitä mainitussa erityislaissa erikseen säädetään.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että ympäristöllisten lupa-asioiden monijäseninen käsittely on usein perusteltua asioiden vaatiman asiantuntemuksen laajuuden vuoksi. Monijäsenisellä ratkaisukokoonpanolla on myös oma historiansa, kun aluehallintoviraston ja sitä ennen toimineen ympäristölupaviraston edeltäjänä toimi vesilain mukaisissa asioissa vesioikeus, jossa asioiden käsittely oli kollegiaalista tuomioistuinmenettelyä. Monijäsenyys korostaa osaltaan asioiden käsittelyn riippumattomuutta. Lupa- ja valvontavirastosta annettavan lain 6 §:n 3 momentin mukaan ratkaisijoina toimivat osastopäällikkö tai työjärjestyksessä määrätyt muut virkamiehet. Muiden virkamiesten määräytyminen ratkaisijaksi työjärjestyksellä ei välttämättä takaa ratkaisijan aseman riippumattomuutta varsinkaan, jos nämä ratkaisijat ovat sellaisia, joiden on tarkoitus toimia kollegiaalisessa ratkaisukokoonpanossa. Työjärjestyksellä määräämiselle tulisi ehkä asettaa joitakin kriteereitä laissa ja samalla varmistaa, ettei ratkaisijan status olisi pelkästään tehtävämääräys.

Virkamiesoikeuden näkökulmasta korkein hallinto-oikeus kiinnittää huomiota virastolain 20 §:n perusteluihin. Perusteluissa todetaan, korkeimman hallinto-oikeuden ennakkopäätökseen KHO 2022:134 viitaten, että tehtävään annetun määräyksen peruuttamista koskevaa ratkaisua ei ole pidetty valituskelpoisena. Korkein hallinto-oikeus toteaa, ettei mainitusta päätöksestä ole tehtävissä kategorista päätelmää tuollaisten ratkaisujen valituskelpoisuudesta. Korkein hallinto-oikeus kiinnittää muutoinkin huomiota kyseisestä säännösluonnoksesta ilmenevään tarkoitukseen käyttää virkamiesoikeudellisessa lainsäädännössä puutteellisesti säänneltyä tehtävään määräämistä tapana järjestää toimintayksiköiden johto. Perusteluissa toimintayksiköiden johtajat rinnastetaan organisatoriselta asemaltaan viraston osastopäällikköihin. Voidaan kysyä, voidaanko virkaan määräämistä tässä yhteydessä pitää asianmukaisena. Tämähän merkitsisi muun muassa sitä, että nimitysmenettelyä koskevat säännökset eivät tulisi sovellettavaksi tässä yhteydessä ja päätökseen, jolla henkilö määrätään toimintayksikön johtajan tehtävään, ei voisi hakea muutosta, toisin kuin virkanimityspäätöksiin nykyisen pääsäännön mukaan.

Ehdotuksen 6 §:n 3 momentin viimeisen virkkeen mukaan osastopäällikkö voisi käyttää otto-oikeuttaan. Säännöksessä todettaisiin, että otto-oikeutta ei olisi, jos muualla näin olisi säädetty. Tällainen otto-oikeuden kielto sisältyisi eräiden ympäristöasioiden käsittelystä Lupa- ja valvontavirastosta annettavan lain 19 §:n 4 momenttiin. Säännös on kopioitu voimassa olevasta lainsäädännöstä, joka koskee vain aluehallintoviraston ympäristölupavastuualuetta, minkä vuoksi mainittu säännösehdotus koskee ilmeisesti vain ympäristönsuojelulain ja vesilain lupa-asioita eikä esimerkiksi näiden lakien mukaisia hallintopakkoasioita, ilmoitusasioita tai luonnonsuojelulain mukaisia poikkeuslupia. Lupa- ja valvontaviranomainen ratkaisee myös esimerkiksi ympäristövahinkojen korjaamista ja luontovahinkojen korjaamista koskevat asiat, joissa saattaa olla kysymys luonnontieteellisesti ongelmallisista sekä taloudellisesti merkittävistä asioista. Otto-oikeuden laajuutta tulisi tarkastella uudestaan ja pohtia sen supistamista.

Ehdotetun lain 6 §:n 3 momentin perusteluissa on lisäksi todettu, ettei otto-oikeus koskisi yleisen edun puhevallan käyttöön liittyvää päätöksentekoa, mikä on perusteltua päätöksenteon riippumattomuuden takaamiseksi. Korkein hallinto-oikeus kiinnittää kuitenkin huomiota siihen, että ehdotetun lain 4 §:n 4 momentissa on säädetty ”yksikön” riippumattomuudesta; toisin sanoen 4 §:n 4 momentissa ei säädetä yksittäisestä ratkaisusta, kuten valitusoikeuden käyttämisestä. Säännösten välistä suhdetta pitäisi ehkä selventää siten, ettei otto-oikeus koske yleisen edun puhevallan käyttöä.

Yleisen edun valvonnasta

Ympäristöasioissa yleisen edun valvonnalla on pitkä historiallinen tausta. Lainsäädännön soveltamisessa joudutaan painottamaan erilaisia intressejä harkintaa ohjaavien normien ollessa usein joustavia. Erityisesti vesilain mukainen päätöksenteko perustuu siihen, että päätöksenteossa vertaillaan päätöksen kohteena olevan hankkeen hyötyjä ja siitä aiheutuvia haittoja erilaisille intresseille. Tämä puolestaan edellyttää, että päätöksentekijä ei itse edusta mitään erityistä intressiä, vaan toimii ratkaisutoiminnassaan riippumattomana.

Ympäristölainsäädäntöä koskevan lainsäädäntövalmistelun eri vaiheissa korkein hallinto-oikeus on pitänyt välttämättömänä ympäristönsuojelun ja luonnonsuojelun yleisen edun valvonnan järjestämistä itsenäiseksi erillään varsinaisesta hakemuksia koskevasta päätöksenteosta. Tämä seikka on sinänsä pyritty ottamaan huomioon ehdotuksessa.

Ehdotuksen yleisperusteluissa sekä ehdotusten vaikutuksissa ja yksityiskohtaisissa perusteluissa on käsitelty yleisen edun valvonnan merkitystä erityisesti ympäristöasioissa. Tätä on kuvattu osin yleisellä tasolla, ja perusteluissa toistetaan kuvaus monta kertaa.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että perusteluissa ei kuitenkaan ole riittävällä tavalla kuvattu sitä, että yleisen edun valvonta koostuu erilaisista yleisistä eduista, joita valvovat eri valtion viranomaiset ja osin myös kuntien viranomaiset niiden lakiin perustuvien valvontatehtävien perusteella. Siten esimerkiksi ympäristönsuojelun ja luonnonsuojelun yleisen edun valvontatehtävä perustuu ympäristönsuojelulakiin, vesilakiin ja luonnonsuojelulakiin. Ympäristöasioissa terveydensuojelun yleistä etua valvovat terveydensuojeluviranomaiset, jollainen myös Lupa- ja valvontavirasto osaltaan on. Ympäristöasioissa tyypillisiä muita yleistä etua valvovia viranomaisia ovat myös nykyisin ELY-keskuksen kalatalousviranomainen, puolustusvoimat, Liikenteen turvallisuusvirasto ja Liikennevirasto. Muita viranomaisia voivat olla esimerkiksi Museovirasto ja Ruokavirasto. Nämä eri viranomaiset edistävät siten oman valvontaintressinsä mukaista yleistä etua. Ympäristöasioissa yleisen edun valvonta voi siten kuulua monelle viranomaiselle niiden tehtävien mukaan. Eri yleiset edut voivat olla myös tyypillisesti vastakkaisia.

Korkein hallinto-oikeus kiinnittää huomiota siihen, että ehdotettu lain 4 §:n 4 momentti on kirjoitettu avoimeksi. Tarkoitus lienee ollut se, että ympäristönsuojelulaissa ja vesilaissa tarkoitetun ympäristönsuojelun ja luonnonsuojelun yleisen edun valvomiseksi Lupa- ja valvontavirastossa on oma yksikkönsä ympäristöasioista vastaavassa osastossa. Sen sijaan esimerkiksi terveydensuojelun yleisen edun valvonta kuulunee toiselle osastolle. Muutoinkaan yksikkö ei voi valvoa muiden viranomaisten valvottavana olevaa yleistä etua. Tarkoitus lienee, että yksikkö valvoisi yleistä etua lähinnä lupa-asioissa eikä mahdollisesti esimerkiksi hallintopakkoasioissa. Tämä ei kuitenkaan käy ilmi ehdotuksesta. Ehdotuksesta ei ole myöskään selvennetty, olisiko yksikkö myös yleisen edun valvoja luonnonsuojelulain mukaisissa päätöksissä. Säännöstä ja sen perusteluita tulisi täsmentää.

Yleisen edun puhevallan organisointi on ehdotuksessa jätetty tehtäväksi työjärjestyksellä. Tämä lienee mahdollista, mutta ehdotuksen perusteluissa tulisi kuvata tarkemmin, miten yksikön toiminnan riippumattomuus on tarkoitus turvata. Epäselväksi jää esimerkiksi, onko tarkoitus sijoittaa yksikköön päätoimisesti henkilöstöä ja voivatko he toimia esimerkiksi ympäristönsuojelulain ja vesilain laillisuusvalvontatehtävissä. Kun ympäristönsuojelun ja luonnonsuojelun yleisen edun valvonta painottunee lupa-asioihin, lienee selvää, ettei yleisen edun valvonnan yksikköön kuuluva virkamies voi toimia samanaikaisesti lupatehtävissä.

Korkein hallinto-oikeus toteaa vielä lopuksi, että lupapäätöksen lainmukaisuuden arvioinnin kannalta on olennaista, että jälkikäteen on selvitettävissä päätöksen perusteena olleiden selvitysten asianmukaisuus ja riittävyys sekä se, miten ne on otettu päätöksenteossa huomioon. Tällä on vaikutusta myös lupa-asian kokonaiskäsittelyaikaan, mukaan lukien muutoksenhakuvaihe. Tältä osin korkein hallinto-oikeus kiinnittää esimerkinomaisesti huomiota siihen, että uudessa Lupa- ja valvontaviranomaisessa luonnonsuojeluviranomainen ei ehdotuksen mukaan antaisi erillistä lausuntoa luonnonsuojelulain 35 §:n mukaisesta Natura-arvioinnista, jos kyse on Lupa- ja valvontaviranomaisen myöntämästä luvasta. Ehdotuksesta ei selkeästi ilmene, miten eri lakien mukainen intressivalvonta viranomaisen sisällä käytännössä toteutuu.

Lausunnon ovat valmistelleet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Mika Seppälä ja Kari Tornikoski sekä esittelijäneuvokset Satu Sundberg ja Päivi Korkeakoski. Lausunto on käsitelty korkeimman hallinto-oikeuden kansliaistunnossa 26.8.2024.

Presidentti Kari Kuusiniemi

Kansliapäällikkö Jenny Rebold