KHO:2026:87

Asiassa oli kysymys Maahanmuuttoviraston kansalaisuushakemusten automaattiseen ratkaisumenettelyyn liittyvien käsittelysääntöjen yleisöjulkisuudesta.

Viranomaisen automaattisen ratkaisutoiminnan tuli perustua etukäteen laadittuihin käsittelysääntöihin. Laissa ei ollut erikseen säädetty käsittelysääntöjen julkisuudesta tai salassapidon perusteista. Ne olivat siten julkisuuslain soveltamisalaan kuuluvina viranomaisen asiakirjoina julkisia, ellei niihin sisältynyt salassa pidettäviä tietoja. Käsittelysäännöt kuvasivat julkisen vallan käyttöä ja olivat siten julkisuusperiaatteen kannalta keskeisiä asiakirjoja. Näin ollen niihin sisältyvien automaattista päätöksentekoa kuvaavien tietojen salaamisen tuli rajoittua kulloinkin salassapitosäännöksellä suojattavan edun kannalta välttämättömään.

Kansalaisuushakemusten käsittelysääntöihin sisältyivät yksityiskohtaiset kuvaukset käsittelyn aikana tarkistettavista tiedoista, niiden lähteistä sekä automaatioon liittyvistä riskeistä. Niistä ilmeni myös tieto siitä, mistä syystä hakemus kussakin käsittelyn vaiheessa ohjautui virkahenkilölle tapauskohtaista harkintaa varten ja mitä tietoja automaattisen käsittelyn säännöt eivät tarkastaneet. Tällaisia tietoja oli pidettävä Maahanmuuttoviraston taktisina ja teknisinä menetelminä sen varmistamiseksi, että automaattisessa ratkaisumenettelyssä annettavat päätökset perustuivat oikeisiin ja virheettömiin tietoihin. Niiden tuleminen yleiseen tietoon olisi vaarantanut Maahanmuuttoviraston ulkomaalaista koskevan selvityksen luotettavuutta, mistä syystä niiden julkisuutta oli ollut välttämätöntä rajoittaa.

Äänestys 3–2

Suomen perustuslaki 12 § 2 momentti

Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta 1 §, 3 §, 10 §, 17 § 1 ja 2 momentti ja 24 § 1 momentti 5 kohta

Hallintolaki 53 e § 2 momentti

Laki julkisen hallinnon tiedonhallinnasta 2 § 16 kohta ja 28 a § 2 ja 4 momentti

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Itä-Suomen hallinto-oikeus 10.6.2025 nro 1292/2025

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää A:lle valitusluvan ja tutkii asian.

Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

A:n vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään.

Asian tausta

A on pyytänyt Maahanmuuttovirastolta julkisen hallinnon tiedonhallinasta annetun lain (tiedonhallintalaki) 28 a §:n mukaisen dokumentaation voimassa olevista kansalaisuushakemusten automaattisen ratkaisun käsittelysäännöistä.

Maahanmuuttovirasto on luovuttanut A:lle asiakirjat ”Käsittelysääntöjen ylätason kuvaus – kansalaisuushakemukset”, ”Kansalaisuushakemusten automaattisen ratkaisun päätössääntö” ja ”Kansalaisuushakemusten edellytysten käsittelysäännöt” siten, että niistä on salattu Maahanmuuttoviraston teknisiä ja taktisia suunnitelmia ja menetelmiä koskevat salassa pidettäviksi määritellyt tiedot. Maahanmuuttovirasto on päätöksellään 3.6.2024 hylännyt A:n asiakirjapyynnön salassa pidettyjen tietojen osalta.

Hallinto-oikeus on hylännyt A:n valituksen.

Päätöksen perustelujen mukaan käsittelysäännöt ovat yleisöjulkisia siltä osin kuin ne eivät sisällä salassa pidettäviä tietoja. A:lle luovutetuista asiakirjoista peitetyt tiedot sisältävät Maahanmuuttoviraston taktisia ja teknisiä menetelmiä ja suunnitelmia koskevia tietoja, joiden antaminen vaarantaisi Maahanmuuttoviraston ulkomaalaista koskevan selvityksen luotettavuutta ja jotka ovat julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 5 kohdan perusteella salassa pidettäviä.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Timo Tervonen, Olli Rautsi ja Karoliina Hyvärinen, joka on myös esitellyt asian.

Vaatimukset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on pyytänyt valituslupaa ja vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan. Pyydetyt asiakirjat on luovutettava hänelle ensisijaisesti kokonaisuudessaan tai toissijaisesti ainakin ne peitellyt osat, jotka koskevat muiden kuin hakijalta itseltään hakemuslomakkeelta saatujen tietojen käsittelyä. Maahanmuuttovirasto on velvoitettava korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut.

Maahanmuuttovirasto on vaatinut valituksen hylkäämistä kokonaisuudessaan.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

Kysymyksenasettelu ja osapuolten keskeiset kannat

Asiassa on kysymys Maahanmuuttoviraston kansalaisuushakemusten automaattiseen ratkaisumenettelyyn liittyvien käsittelysääntöjen yleisöjulkisuudesta.

Käsittelysäännöissä kuvataan kansalaisuushakemusten ratkaisemista automaattisessa ratkaisumenettelyssä. Kansalaisuushakemusten ylätason kuvaus -asiakirjassa kuvataan automaattisen ratkaisumenettelyn tyyppitapauksen määrittäminen, hakemuksen käsittelyn vaiheet ja virkahenkilön osallistuminen hakemuksen käsittelyyn, säädösperusta, syrjimättömyyden varmistaminen automaattisessa ratkaisutoiminnassa sekä asian riittävä selvittäminen ja ratkaiseminen. Kansalaisuushakemusten edellytysten käsittelysäännöissä kuvataan, miten lainsäädännöstä tulevat edellytykset ratkaista kansalaisuushakemusta koskeva asia on muutettu automaattisesti tarkistettaviksi edellytyssäännöiksi. Määrittelyissä kuvataan myös se, milloin asia on ohjattava virkahenkilölle tapauskohtaista harkintaa varten. Kansalaisuushakemusten automaattisen ratkaisun päätössäännössä kuvataan ehtoja, joiden täyttyessä asia voidaan ratkaista automaattisesti tai joiden täyttyessä asiaan voidaan luoda keskeneräinen päätösehdotus, jonka virkahenkilö täydentää ja vahvistaa.

Maahanmuuttoviraston mukaan edellä mainitut asiakirjat sisältävät julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 5 kohdassa tarkoitettuja viraston teknisiä ja taktisia suunnitelmia tai menetelmiä koskevia tietoja, joista tiedon antaminen vaarantaisi ulkomaalaista koskevan tiedon luotettavuuden. Salassa pidetyt kohdat sisältävät tietoja automaation tai virkahenkilön tekemien tarkistusten kohteista kuten siitä, miten ja millä tarkkuudella ja menetelmällä kansalaistamisen edellytykset tutkitaan. Automaattisen ratkaisun päätössääntö ja kansalaisuushakemusten edellytysten käsittelysäännöt sisältävät lisäksi tietoja automaation ja virkahenkilön tekemiin tarkastuksiin liittyvistä konkreettisista riskeistä. Käsittelysäännöissä ilmaistaan myös yksityiskohtaisesti hakijan tietoja sisältävien muiden viranomaisten rekistereihin tehtävät tarkastukset sekä seikkoja, joita ei tarkasteta, ja se, millä tavalla nämä vaikuttavat kansalaistamisen edellytysten selvittämiseen.

A:n mukaan yleisöllä on intressi varmistua siitä, että käsittelysäännöt ovat virheettömiä. Perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännössä on korostettu automaattisessa ratkaisutoiminnassa käytettävän algoritmin julkisuutta. Vilpillisten hakemusten minimoimiseen liittyvää salassapidon tarvetta tulisi tasapainottaa suhteessa yleisön tiedonsaanti-intressiin.

Sovellettavat oikeusohjeet

Suomen perustuslain 12 §:n 2 momentin mukaan viranomaisen hallussa olevat asiakirjat ja muut tallenteet ovat julkisia, jollei niiden julkisuutta ole välttämättömien syiden vuoksi lailla erikseen rajoitettu. Jokaisella on oikeus saada tieto julkisesta asiakirjasta ja tallenteesta.

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 1 §:n 1 momentin mukaan viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei mainitussa tai muussa laissa erikseen toisin säädetä.

Julkisuuslain 3 §:n mukaan mainitussa laissa säädettyjen tiedonsaantioikeuksien ja viranomaisten velvollisuuksien tarkoituksena on toteuttaa avoimuutta viranomaisten toiminnassa sekä antaa yksilöille ja yhteisöille mahdollisuus valvoa julkisen vallan ja julkisten varojen käyttöä, muodostaa vapaasti mielipiteensä sekä vaikuttaa julkisen vallan käyttöön ja valvoa oikeuksiaan ja etujaan.

Julkisuuslain 10 §:n mukaan salassa pidettävästä viranomaisen asiakirjasta tai sen sisällöstä saa antaa tiedon vain, jos niin erikseen sanotussa laissa säädetään. Kun vain osa asiakirjasta on salassa pidettävä, tieto on annettava asiakirjan julkisesta osasta, jos se on mahdollista niin, ettei salassa pidettävä osa tule tietoon.

Julkisuuslain 17 §:n 1 momentin mukaan viranomainen on mainitun lain mukaisia päätöksiä tehdessään ja muutoinkin tehtäviään hoitaessaan velvollinen huolehtimaan siitä, että tietojen saamista viranomaisen toiminnasta ei lain 1 ja 3 § huomioon ottaen rajoiteta ilman asiallista ja laissa säädettyä perustetta eikä enempää kuin suojattavan edun vuoksi on tarpeellista ja että tiedon pyytäjiä kohdellaan tasapuolisesti. Saman pykälän 2 momentin mukaan asiakirjasalaisuutta koskevia säännöksiä sovellettaessa on lisäksi otettava huomioon, onko asiakirjan salassapitovelvollisuus riippumaton asiakirjan antamisesta johtuvista tapauskohtaisista vaikutuksista (vahinkoedellytyslausekkeeton salassapitosäännös) vai määräytyykö julkisuus asiakirjan antamisesta johtuvien haitallisten vaikutusten perusteella (julkisuusolettamaan perustuva salassapitosäännös) vai edellyttääkö julkisuus sitä, ettei tiedon antamisesta ilmeisesti aiheudu haitallisia vaikutuksia (salassapito-olettamaan perustuva salassapitosäännös).

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 5 kohdan mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä, muun muassa Maahanmuuttoviraston taktisia ja teknisiä menetelmiä ja suunnitelmia koskevia tietoja sisältävät asiakirjat, jos tiedon antaminen niistä vaarantaisi Maahanmuuttoviraston ulkomaalaista koskevan selvityksen luotettavuutta.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 5 kohtaa on muutettu henkilötietojen käsittelystä maahanmuuttohallinnossa annetun lain säätämisen yhteydessä. Hallituksen esityksessä (HE 18/2019 vp) on lainkohtaa koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu muun ohella, että Maahanmuuttovirastolla on ulkomaalaislakiin, kansalaisuuslakiin, ICT-lakiin, kausityölakiin sekä tutkija- ja opiskelijalakiin perustuva velvoite selvittää, täyttääkö asianosainen laeissa säädetyt edellytykset esimerkiksi tietyn luvan, suojan tai muun etuisuuden tai oikeuden saamiseksi tai pitämiseksi. Säädösten mukaisina yleisinä edellytyksinä selvitettäviksi tulevat nuhteettomuus, vaara yleiselle järjestykselle ja turvallisuudelle sekä maahantulosäännösten kiertäminen. Osana lakisääteisiä tehtäviään Maahanmuuttoviraston tulee muun muassa selvittää asianosaisen henkilöllisyys, kansalaisuus ja kotimaa sekä mahdollisesti lapsen etuun liittyviä seikkoja tai avioliiton tai perhesuhteen aitoutta. Tämän lisäksi Maahanmuuttovirasto tekee tarkistuksia erilaisista viranomaisten rekistereistä ja asiakirjoista, joiden joukossa on myös eri perustein salassa pidettäviä tietoja. Selvittämällä annettujen tietojen todenperäisyyttä Maahanmuuttovirasto torjuu erilaisia väärinkäytöksiä, kuten ihmiskauppaa.

Säännöksellä pyrittäisiin perustelujen mukaan estämään taktisten ja teknisten selvittämismenetelmien ja suunnitelmien poikkeuksettoman julkisuuden mahdollistamia väärinkäytöksiä, jotka myös vaarantaisivat Maahanmuuttovirastossa tehtävien selvitysten luotettavuuden ja samalla myös viraston toimintaedellytykset. Menetelmien tehokkuus ja vaikuttavuus edellyttää usein niiden salassapitoa. Taktisten ja teknisten selvittämismenetelmien yksityiskohtiin ulottuva poikkeukseton julkisuus mahdollistaisi esimerkiksi vääriin tietoihin perustuvat maahantulosäännösten kiertämiseen tähtäävät räätälöidyt hakemukset, joiden todenperäisyyden selvittäminen olisi menetelmiä kuvaavien asiakirjojen julkisuuden vuoksi hyvin vaikeaa. Laittoman maahanmuuton järjestäjät voisivat käyttää haltuunsa saamia tietoja arviointiperusteista tai selvittämiskeinoista sellaisten henkilöiden maahanpääsyn järjestämiseen, joilla ei todellisuudessa olisi säännösten edellyttämiä perusteita saada maahantulo- ja oleskeluoikeutta. Äärimmäisessä tapauksessa tämä voisi johtaa sellaisen henkilön maahan pääsyyn, joka aiheuttaa uhan yleiselle järjestykselle ja turvallisuudelle. Maahanmuuttovirastolla tulee lakisääteisten tehtäviensä toteuttamiseksi olla keinot tunnistaa väärät tiedot ja näiden keinojen tehokkuus voi edellyttää niiden salaamista.

Hallintolain 53 e §:n 2 momentin mukaan viranomainen voi ratkaista automaattisesti asian, johon ei sisälly seikkoja, jotka edellyttävät tapauskohtaista harkintaa, tai johon sisältyvät tapauskohtaista harkintaa edellyttävät seikat virkamies tai muu asian käsittelijä on arvioinut. Ratkaisemisen on perustuttava sovellettavan lain ja etukäteisen harkinnan perusteella laadittuihin julkisen hallinnon tiedonhallinnasta annetun lain (906/2019) 2 §:n 16 kohdassa tarkoitettuihin käsittelysääntöihin.

Julkisen hallinnon tiedonhallinnasta annetun lain (tiedonhallintalaki) 2 §:n 16 kohdan mukaan mainitussa laissa tarkoitetaan käsittelysäännöillä luonnollisen henkilön ennalta laatimia automaattisen tietojenkäsittelyn ohjaamiseen tarkoitettuja sääntöjä.

Tiedonhallintalain 28 a §:n 2 momentin mukaan viranomaisen on varmistettava, että automaattisen ratkaisumenettelyn käsittelysäännöt dokumentoidaan riittävän selkeästi ja kattavasti niin, että niiden lainmukaisuus voidaan osoittaa. Erityisesti käsittelysäännöistä on käytävä ilmi:

1) miten ratkaisumenettelyn syrjimättömyys varmistetaan;

2) miten asia selvitetään riittävästi ja asianmukaisesti, mukaan lukien kuuleminen;

3) miten ratkaisu perustellaan tai miksi se voidaan jättää perustelematta.

Pykälän 4 momentin mukaan viranomaisen on varmistettava, että vähintään viiden vuoden ajan asian ratkaisemisesta voidaan osoittaa, millä käsittelysäännöillä yksittäinen asia on ratkaistu automaattisesti ja missä vaiheissa luonnollinen henkilö on osallistunut asian käsittelyyn.

Perustuslakivaliokunnan lausuntokäytäntöä

Perustuslakivaliokunta on arvioidessaan ns. perustulokokeilua kiinnittänyt lailla säätämisen vaatimuksen johdosta huomiota tuolloin ehdotettuun otantamenettelyyn ja sen läpinäkyvyyteen. Valiokunnan mukaan laissa oli syytä säätää otantamenettelyyn liittyvän ohjelmistokoodin julkaisemisesta ja julkisuudesta (PeVL 51/2016 vp, s. 5). Lentoliikenteen matkustajarekisteritietojen käyttöä koskeneen lakiehdotuksen arvioinnin yhteydessä valiokunta katsoi, että hallintovaliokunnan oli perustuslain 12 §:n 2 momentista ja 21 §:stä johtuvista syistä tarkasteltava huolellisesti ehdotettujen kriteerien ja niitä mahdollisesti soveltavien automatisoitujen menettelyjen algoritmien suhdetta viranomaisten toiminnan julkisuudesta annettuun lakiin ja tarvittaessa selkeytettävä sääntelyä (PeVL 29/2018 vp, s. 5).

Maahanmuuttohallinnon henkilötietolakia koskevassa lausunnossaan (PeVL 7/2019 vp, s. 10) perustuslakivaliokunta arvioi lakiehdotukseen sisältynyttä vaatimusta siitä, että viranomaisen on julkistettava automatisoidussa päätöksentekomenettelyssä lopulliseen päätökseen johtanut algoritmi. Ehdotukseen ei sisältynyt algoritmin määritelmää. Perustuslakivaliokunta painotti, että algoritmin julkisuuden asianmukainen toteutuminen yksityiselle ymmärrettävässä muodossa edellyttää, että laissa on tarkkarajaisesti ja täsmällisesti määritelty, mitä algoritmilla automatisoidussa päätöksenteossa tarkoitetaan. Algoritmin julkistamisella ja siitä erillisen selvityksen antamisella tavoiteltiin yleisestä tietosuoja-asetuksesta seuraavien velvoitteiden täyttämistä (HE 18/2019 vp, s. 101).

Tiedonhallintalakia koskevasta hallituksen esityksestä antamassaan lausunnossa (PeVL 81/2022 vp, s. 8) perustuslakivaliokunta totesi aiemmin korostaneensa automaattisessa ratkaisutoiminnassa käytettävän koodin tai algoritmin julkisuuden asianmukaista toteutumista yksityiselle ymmärrettävässä muodossa (PeVL 7/2019 vp). Valiokunta kiinnitti huomiota ehdotetun tiedonhallintalain 28 a §:n mukaiseen dokumentointivelvollisuuteen sekä 28 d §:n mukaiseen velvollisuuteen tehdä automatisoidun toimintaprosessin käyttöönotosta nimenomainen päätös, johon sisältyy tieto muun muassa käyttöönottopäätöksen perusteena olevista asiakirjoista ja perustelut käyttöönoton edellytyksistä. Valiokunta totesi, viitaten perustuslain 12 §:n 2 momentin mukaiseen oikeuteen saada tietoa päätöksestä ja siihen liittyvistä asiakirjoista, että edellä mainitut asiakirjat kuuluvat viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain soveltamisalaan. Perustuslakivaliokunnalla ei ollut tältä osin huomauttamista ehdotettuun sääntelyyn.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

Viranomaisen automaattisen ratkaisutoiminnan on perustuttava sovellettavan lain ja etukäteisen harkinnan perusteella laadittuihin käsittelysääntöihin. Tiedonhallintalaissa säädetään muun muassa käsittelysääntöjen dokumentoinnista ja automaattisesta ratkaisemisesta tiedottamisesta, mutta käsittelysääntöjen julkisuudesta tai salassa pidon perusteista ei ole mainitussa laissa tai muussakaan laissa erikseen säädetty.

Hallituksen esityksessä julkisen hallinnon automaattista päätöksentekoa koskevaksi lainsäädännöksi (HE 145/2022 vp, s. 19 ja s. 156) on tuotu esille, että käsittelyn julkisuutta koskevan sääntelyn mukaisesti hallinnon asiakkaalla on oikeus saada tietoa myös viranomaisen automaattisesta päätöksenteosta siltä osin kuin kyse ei ole salassa pidettävistä tiedoista ja ettei automaattista päätöksentekoa koskevassa yleissääntelyssä ole tarpeen säätää poikkeusta salassapitoa koskeviin säännöksiin. Tiedonhallintalain 28 a §:ssä tarkoitettujen asiakirjojen julkisuus ratkaistaisiin julkisuuslain tai mahdollisen erityislain perusteella. Tyypillisesti kysymys olisi julkisista asiakirjoista, mutta joissakin tapauksissa asiakirjoihin voisi sisältyä esimerkiksi julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 7 kohdan tai 15 kohdan nojalla salassa pidettäviä tietoja. Perustuslakivaliokunta ei ole edellä selostetulla tavalla nähnyt huomauttamista sääntelyyn tältä osin.

Käsittelysäännöt kuuluvat siten viranomaisen asiakirjoina julkisuuslain soveltamisalaan. Ne ovat julkisia, ellei niihin sisälly salassa pidettäviä tietoja.

Automaattisen päätöksentekomenettelyn ja sovellettavien käsittelysääntöjen läpinäkyvyys on merkityksellistä yhtäältä päätöksen kohteena olevan henkilön ja toisaalta yleisön kannalta (HE 145/2022 vp, s.18–19). Rekisteröidyn oikeudesta saada tietoa automatisoidun päätöksenteon periaatteista säädetään yleisessä tietosuoja-asetuksessa. Käsittelysäännöissä kuvataan asian ratkaisemista sovellettavan lainsäädännön perusteella eli julkisen vallan käyttöä. Näin ollen kysymys on julkisuusperiaatteen kannalta keskeisistä asiakirjoista, joista tiedon saanti toteuttaa yleisemminkin viranomaistoiminnan avoimuutta ja mahdollistaa muun muassa julkisen vallan käytön valvonnan. Perustuslakivaliokunta on edellä selostetussa lausuntokäytännössään korostanut automaattisen päätöksenteon avoimuutta ja julkisuustarvetta. Käsittelysääntöihin sisältyvien tietojen salaamisen tuleekin perustua tapauskohtaisesti nimenomaiseen salassapitosäännökseen ja rajoittua julkisuuslain 1, 3 ja 17 §:stä ilmenevät periaatteet huomioon ottaen salassapitosäännöksellä suojattavan edun kannalta välttämättömään. Kysymys on siten tiedonsaantioikeuden ja salassapitointressin yhteensovittamisesta.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 5 kohdan mukaan salassa pidettäviä ovat Maahanmuuttoviraston taktisia ja teknisiä menetelmiä ja suunnitelmia koskevat tiedot, jos tiedon antaminen niistä vaarantaisi Maahanmuuttoviraston ulkomaalaista koskevan selvityksen luotettavuutta. Asiakirjoihin sisältyvien tietojen salassapito määräytyy siten lainkohdan julkisuusolettaman mukaisesti tiedon antamisesta johtuvien haitallisten vaikutusten perusteella. Lainkohdassa ei ole erikseen lueteltu niitä Maahanmuuttoviraston asiakirjoja, joihin lainkohta soveltuu. Näin ollen se on sovellettavissa myös käsittelysääntöihin, mikäli niihin sisältyy säännöksessä tarkoitettuja tietoja.

Korkein hallinto-oikeus on tutustunut tietopyynnön kohteena oleviin käsittelysääntöihin. Salassa pidetyissä tiedoissa kuvataan yksityiskohtaisesti, millä tavoin ja mitä asioita kansalaisuushakemuksen käsittelyn aikana tarkistetaan sekä se, milloin hakemus siirtyy pois automaattisesta ratkaisumenettelystä. Tiedoista on näin ollen pääteltävissä myös, mitä tietoja automaattisen käsittelyn säännöt eivät tarkasta. Salattuihin tietoihin sisältyvät erikseen kunkin kansalaistamisen edellytyksen osalta kuvaukset käytettävistä tietolähteistä kuten viranomaisrekistereistä ja rakenteisista tiedoista sekä käsittelysääntöjä visuaalisesti kuvaavat vuokaaviot. Lisäksi niissä on kuvattu kansalaisuushakemuksen automaattiseen päätöksentekoon liittyviä väärän ohjautumisen tai virheellisen päätöksen riskejä ja niiden hallintaan liittyviä keinoja.

Maahanmuuttovirasto selvittää kansalaisuushakemuksen käsittelyssä, täyttääkö hakija kansalaisuuslaissa säädetyt edellytykset esimerkiksi asumisajan, kielitaidon ja nuhteettomuuden suhteen. Näiden edellytysten selvittäminen perustuu paitsi hakijalta itseltään, myös muista tietolähteistä saataviin tietoihin. Yleisen edun mukaista on, että kansalaisuus myönnetään vain laissa säädetyt edellytykset täyttäville henkilöille. Käsittelysäännöt ohjaavat automaattisessa ratkaisumenettelyssä lopullisesti ratkaistavaksi vain hakemuksia, joissa kansalaisuus myönnetään hakemuksen mukaisesti. Etukäteen laadituilla käsittelysäännöillä pyritään varmistamaan se, että automaattiseen ratkaisuun etenevät siten vain sellaiset hakemukset, joissa kansalaistamisen edellytysten täyttyminen on yksiselitteistä.

Yksityiskohtaiset kuvaukset kansalaisuushakemuksen käsittelyn aikana tarkistettavista tiedoista ja niiden lähteistä sekä automaatioon liittyvistä riskeistä paljastavat tietoa sellaisista Maahanmuuttoviraston taktisista ja teknisistä menetelmistä, joilla pyritään varmistamaan, että automaattisessa ratkaisumenettelyssä annettavat päätökset perustuvat oikeisiin ja virheettömiin tietoihin. Myös tieto siitä, mistä syystä hakemus kussakin käsittelyn vaiheessa ohjautuu virkahenkilölle tapauskohtaista harkintaa varten, on luonteeltaan viraston teknisiä ja taktisia menetelmiä tai suunnitelmia koskeva.

Maahanmuuttoviraston tehokkaan ja vaikuttavan toiminnan edellytysten varmistamiseksi on välttämätöntä, että edellä mainitut taktiset ja tekniset menetelmät ja suunnitelmat säilyvät luottamuksellisina. Yksityiskohtaisten käsittelysääntöjen tuleminen yleiseen tietoon voisi johtaa siihen, että tietoja käytettäisiin tarkoitushakuisesti varmistamaan, että hakemus etenisi automaattisessa ratkaisumenettelyssä. Tällöin riskinä olisi, että hakemuksissa annettaisiin tarkoituksellisesti puutteellisia tai jopa vääriä tietoja, joilla pyrittäisiin kiertämään kansalaistamisen lakisääteisiä edellytyksiä. Tästä syystä tällaisten tietojen saattaminen yleisesti saataville vaarantaisi Maahanmuuttoviraston ulkomaalaista koskevan selvityksen luotettavuutta.

Maahanmuuttovirasto on tietopyynnön johdosta luovuttanut muun muassa kansalaisuushakemusten ylätason kuvauksen vain muutamia yksittäisiä salassa pidettäviä kohtia lukuun ottamatta. Mainitussa asiakirjassa on kuvattu automaattisen ratkaisumenettelyn tyyppitapauksen määrittäminen sekä hakemuksen käsittelyn vaiheet ja virkahenkilön osallistuminen hakemuksen käsittelyyn yleisellä tasolla. Luovutetuista tiedoista ilmenee myös se, mitä tietolähteitä, kuten kansallisia rekistereitä, kansalaisuushakemusten käsittelyssä on mahdollista käyttää. A:lle on siten luovutettu tietoa kansalaisuushakemusten automaattisen ratkaisumenettelyn käytön perusteista siinä laajuudessa, kuin tietojen julkisuutta ei ole ollut ulkomaalaista koskevan tiedon luotettavuuden vaarantumisen takia välttämätöntä rajoittaa.

Käsittelysääntöjen salassa pidettyihin osioihin sisältyy myös yksittäisiä Maahanmuuttoviraston teknisten ja taktisten menetelmien ja suunnitelmien suojaamisen kannalta epäoleellisia tietoja. Kyseisiä tietoja sisältävät osuudet eivät kuitenkaan enää salassa pidettävien tietojen poistamisen jälkeen muodostaisi sellaista ymmärrettävää kokonaisuutta, joka olisi julkisuuslain 10 §:n mukaisesti luovutettavissa.

Edellä lausutun vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Oikeudenkäyntikulut

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §, A:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Petri Helander (eri mieltä), Taina Pyysaari, Toni Kaarresalo, Robert Utter ja Emil Waris (eri mieltä). Asian esittelijä Elina Ranz.

Äänestyslausunto

Eri mieltä olleen oikeusneuvos Emil Wariksen äänestyslausunto, johon oikeusneuvos Petri Helander yhtyi:

”Myönnän valitusluvan. Kumoan hallinto-oikeuden ja Maahanmuuttoviraston päätöksen. Palautan asian Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Enemmistön pääasiaratkaisuun nähden olen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa samaa mieltä kuin enemmistö.

Perustelut

Maahanmuuttoviraston kansalaisuushakemusten automaattisen ratkaisun käsittelysäännöt kuuluvat julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 5 kohdan soveltamisalaan. Kyseinen säännös perustuu julkisuusolettamaan, jonka mukaisesti vain sellaiset Maahanmuuttoviraston taktisia ja teknisiä menetelmiä koskevat tiedot, joista tiedon antaminen vaarantaisi ulkomaalaista koskevan selvityksen luotettavuutta, ovat salassa pidettäviä.

Kun kysymys on automaattista päätöksentekoa kuvaavien asiakirjojen julkisuudesta, yleisöjulkisuuden keskeisenä tarkoituksena on pidettävä julkisuuslain 3 §:ssä tarkoitetulla tavalla julkisen vallan käytön asianmukaisuuden valvonnan mahdollistamista. Julkisuuslain 17 §:n 1 momentissa mainitulla tavalla tietojen saamista viranomaisen toiminnasta ei saa rajoittaa enempää kuin on suojattavan edun vuoksi tarpeellista. Perustuslakivaliokunta on lausuntokäytännössään erityisesti korostanut automaattisessa ratkaisutoiminnassa käytettävän koodin tai algoritmin julkisuuden asianmukaista toteutumista ymmärrettävässä muodossa. Kansalaisuushakemusten käsittelysääntöjen salassapitoa on näistä lähtökohdista arvioitava supistavasti.

Julkisuuslaissa tarkoitettu suojattava etu on tässä asiayhteydessä ulkomaalaista koskevan selvityksen luotettavuus. Käytännössä salassapidon tarkoituksena on, kuten enemmistö on perusteluissaan todennut, varmistaa se, ettei automaattisen päätöksenteon käsittelysääntöjen julkisuus johda siihen, että Maahanmuuttovirastolle pyrittäisiin antamaan tarkoituksellisesti puutteellisia tai jopa vääriä tietoja kansalaistamisen lakisääteisten edellytysten kiertämiseksi. Nyt kysymyksessä olevien käsittelysääntöjen osalta sellaiset Maahanmuuttoviraston teknisiä menetelmiä koskevat tiedot, joiden yleinen saatavilla oleminen olisi omiaan mahdollistamaan tällaiset väärinkäytökset, ovat säännöksessä tarkoitettuja salassa pidettäviä tietoja. Tällaisina tietoina on pidettävä niitä käsittelysääntöjen sisältämiä tietoja, joiden perusteella kansalaisuuden hakijat joko suoraan tai välillisesti voisivat päätellä, missä tapauksissa tai millaisten vastausten seurauksena hakemus voi ohjautua väärin perustein kokonaisuudessaan automaattisesti ratkaistavaksi.

On toisaalta myös otettava huomioon se, että päätöksenteon automatisointi on jo itsessään omiaan synnyttämään tavanomaiseen hallinnolliseen päätöksentekoon kuulumatonta väärinkäytön vaaraa. Automatisoidun päätöksenteon käsittelysääntöjä ei ole tällaisen väärinkäytön ennaltaehkäisemiseksi yleisesti säädetty salassa pidettäviksi, vaan perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännössä on päinvastoin korostettu automaattisen ratkaisutoiminnan julkisuuslain mukaista läpinäkyvyyttä. Näin ollen myöskään arvioitaessa ulkomaalaista koskevan selvityksen luotettavuuden vaarantumista perusteltuna ei voida pitää sitä, että yksinomaan automatisoinnin väärinkäytön mahdollisuudesta seuraisi käsittelysääntöjen laaja salassa pidettävyys. On ylipäätään ongelmallista, mikäli käsittelysääntöjen laaja salassa pidettävyys muodostuu ensisijaiseksi keinoksi automatisointiin liittyvien väärinkäyttöriskien hallitsemiseksi.

Pidän edellä toteamani pohjalta enemmistön perusteluissa esitettyjä näkökohtia tietopyynnön kohteena olevien asiakirjojen salassa pidettävyyteen vaikuttavista seikoista (ks. kohdat 31–34) sinänsä asianmukaisina. Asiakirjat sisältävät osuuksia, joiden salassapito voidaan kiistatta perustaa siihen, että niiden julkisuus vaarantaisi ulkomaalaista koskevan selvityksen luotettavuuden. Katson kuitenkin, että Maahanmuuttovirasto ja hallinto-oikeus ovat joiltain osin arvioineet asiakirjojen sisällön salassa pidettäviksi suojattavaan etuun verrattuna liian yleispiirteisen tarkastelun perusteella. Asiakirjojen salassapitoa ei voida perustaa automatisointiin yleisesti liittyvään väärinkäyttöriskiin. Salassapitoperusteen soveltaminen edellä todetun tavoin suppeasti tarkoittaa, että on kyettävä tietokohtaisesti toteamaan se, minkälaisen vaaran kunkin tiedon julkisuus aiheuttaisi ulkomaalaista koskevan selvityksen luotettavuudelle. Salassapitoperusteen laveasta soveltamisesta on tässä tapauksessa seurannut kieltäytyminen sellaistenkin tietojen luovuttamisesta, joilla ei ole todettavissa selkeää yhteyttä ulkomaalaista koskevan selvityksen luotettavuuden vaarantumiseen.

Tällaisia peitettyjä kohtia sisältyy ainakin Käsittelysääntöjen ylätason kuvaus -asiakirjan käsittelysääntöjä ja syrjimättömyyden tarkistamista koskeviin lukuihin. Sama koskee mainitun asiakirjan liitteiden osuuksia, joissa selostetaan kansalaisuushakemusten automatisoidussa päätöksenteossa sovellettavien edellytyssääntökohtaiset tietolähteet. Vaikuttaa myös siltä, ettei tietolähteiden salassapitoa ole eri asiakirjojen välillä sovellettu johdonmukaisesti.

Valituksenalainen päätös on näin ollen syytä kumota ja asia palauttaa Maahanmuuttovirastolle tietopyynnön käsittelemiseksi uudelleen. Asiakirjojen peittely on rajattava tarkemmin niihin tietoihin, joiden julkisuus vaarantaisi ulkomaalaista koskevan selvityksen luotettavuuden. Salassa pidettävyyden asianmukaisuudesta on peittelyn rajausten ja niille tarvittaessa esitettyjen perustelujen valossa kyettävä vakuuttua tukeutumatta oletuksiin automaation väärinkäytettävyyden yleisestä vaarasta.”