KHO:2026:90

Turvallisuus- ja kemikaalivirasto (Tukes) oli myöntänyt yhtiölle luvan vaarallisten kemikaalien ja kemikaalijätteiden teollista käsittelyä ja varastointia koskevan toiminnan laajentamiseen. Lupa koski uutta jätteiden polttolaitosta (korkealämpötilalaitos). Alueella oli ennestään kaksi muuta jätevoimalaa, joiden kemikaaliturvallisuuslain mukaiset luvat jäivät voimaan. Uudessa laitoksessa poltettiin sekä vaarallisia että tavanomaisia jätteitä.

Asiassa oli kysymys siitä, oliko valtakunnallisella yhdistyksellä valitusoikeus edellä tarkoitetusta päätöksestä.

Kemikaaliturvallisuuslain mukaan muutosta Tukesin päätökseen sai hakea yleisö, jota asia koski. Lain mukaan tällaisella yleisöllä tarkoitettiin muun muassa rekisteröityjä yhdistyksiä, joiden tarkoituksena oli luonnon-, ympäristön- tai terveydensuojelun edistäminen alueella, jota päätös koski. Lain määritelmä yleisöstä, jota asia koski, perustui Seveso III -direktiivin kansalliseen toimeenpanoon.

Korkein hallinto-oikeus totesi, ettei Seveso III -direktiivissä säädetty maantieteellisestä alueesta, jolla yleisöön, jota asia koskee, kuuluvien järjestöjen tulisi toimia. Direktiivissä ei siten ollut myöskään otettu kantaa siihen, että alueelliselta toimialaltaan valtakunnallisella ympäristöjärjestöllä ei olisi muutoksenhakuoikeutta.

Kemikaaliturvallisuuslaista ei käynyt yksiselitteisesti ilmi, mitä määritelmässä tarkoitettiin alueella, jota päätös koski. Kemikaaliturvallisuuslain yksityiskohtaisissa perusteissa oli viitattu Århusin yleissopimukseen (SopS 121/2004 ja SopS 122/2004) ja jäsenmaiden velvollisuuteen turvata kansallisessa lainsäädännössä yleisön muutoksenhakuoikeus asianosaisten lisäksi järjestöille. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että kemikaaliturvallisuuslain muutoksenhakusäännöstä oli yhdistysten osalta perusteltua tulkita yhdenmukaisesti ympäristönsuojelulain vastaavan sääntelyn kanssa. Yhdistyksen kemikaaliturvallisuuslain mukaisen valitusoikeuden esteenä ei siten ollut pidettävä sitä, että yhdistyksen toimialueena oli koko maa.

Yhdistyksen sääntöjen mukaan sen toiminnan tarkoituksena oli muun ohella turvata pinta- ja pohjavesien laatu. Kemikaaliturvallisuuslaissa valitusoikeuden perusteeksi ei ollut yhdistysten osalta säädetty muita edellytyksiä, kuin että yhdistyksen tarkoituksena oli luonnon-, ympäristön- tai terveydensuojelun edistäminen alueella, jota päätös koski. Yhdistyksellä oli siten myös sääntöjensä mukaisen toiminnan tarkoituksen perusteella kemikaaliturvallisuuslaissa tarkoitettu muutoksenhakuoikeus asiassa.

Äänestys 4-1

Laki vaarallisten kemikaalien ja räjähteiden käsittelyn turvallisuudesta 6 § 23 kohta, 23 § 1 momentti ja 127 a §

Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2012/18/EU, annettu 4 päivänä heinäkuuta 2012, vaarallisista aineista aiheutuvien suuronnettomuusvaarojen torjunnasta sekä neuvoston direktiivin 96/82/EY muuttamisesta ja myöhemmästä kumoamisesta (Seveso III -direktiivi) 3 artikla 18 kohta, 15 artikla 1, 3 ja 4 kohta ja 23 artikla b kohta

Yleissopimus tiedon saannista, yleisön osallistumisoikeudesta päätöksentekoon sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeudesta ympäristöasioissa (Århusin sopimus, SopS 121/2004 ja SopS 122/2004) 2 artikla 5 kohta ja 9 artikla 2 kohta

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Helsingin hallinto-oikeus 18.6.2025 nro 4170/2025

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus hylkää Turvallisuus- ja kemikaaliviraston (Tukes) ja Vantaan Energia Oy:n vaatimukset Vesiluonnon Puolesta ry:n valituslupahakemuksen tutkimatta jättämisestä valitusoikeuden puuttumisen vuoksi.

2. Vesiluonnon Puolesta ry:n valituslupahakemus hylätään. Korkein hallinto-oikeus ei siten anna ratkaisua valitukseen.

3. Vaatimus ennakkoratkaisupyynnön tekemisestä unionin tuomioistuimelle hylätään.

4. Vesiluonnon Puolesta ry:n vaatimus niiden oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta, jotka ovat aiheutuneet yhdistykselle vastaamisesta Turvallisuus- ja kemikaaliviraston ja Vantaan Energia Oy:n vaatimuksiin valituslupahakemuksen tutkimatta jättämisestä, hylätään.

Asian tausta

Turvallisuus- ja kemikaalivirasto on päätöksellään 19.7.2024 (dnro 11799/03.01/2023) määrännyt, että Vantaan Energia Oy saa toteuttaa muutoslupahakemuksessa esitetyt muutokset vaarallisten kemikaalien teollisesta käsittelystä ja varastoinnista. Muutokset koskevat vaarallisten jätteiden polttolaitosta (korkealämpötilalaitos). Yhtiöllä on edellä mainitun laitoksen lisäksi jätevoimalat 1 ja 2 (JV1 ja JV2). Viimeksi mainittujen laitosten vaarallisten kemikaalien teollinen käsittely ja varastointi on laajamittaista. Nykyiset vaarallisten kemikaalien laajamittaista käsittelyä koskevat luvat jäävät voimaan.

Vaarallisen jätteen polttolaitos (korkealämpötilalaitos) tuottaa lämpöä hyödynnettäväksi energiantuotantoon, ja siellä poltetaan sekä vaarallisia että tavanomaisiksi luokiteltuja jätteitä. Vastaanotettavat vaaralliset jätteet ovat kierrätykseen kelpaamattomia kiinteitä, nestemäisiä ja pastamaisia eri teollisuusalojen prosesseissa ja kotitalouksissa syntyvää jätettä.

Päätöksestä ilmenee, että 500 metrin säteellä laitoksen ympäristössä sijaitsee yksittäisiä asuintaloja, pääliikenneväyliä (Kehä III:n ja Porvoon väylän risteys), muinaisjäännös, teollisuuslaitos, voimajohto, lähivirkistysalue ja satamaradan tunneliosuus. Yhden kilometrin säteellä sijaitsee edellä mainittujen lisäksi koulu, yleiskaavassa osoitettu rakentamaton asutusalue, maakunnallisesti arvokas kulttuuriympäristö, pohjavesialue ja Sipoonkorven kansallispuiston aluetta. Kahden kilometrin säteellä sijaitsee edellä mainittujen kohteiden lisäksi päiväkoteja, suuria asuinalueita, suurten ihmisjoukkojen kokoontumisalueita, Natura-alue ja vaarallisten kemikaalien laajamittaisia käsittely- ja varastointilaitoksia.

Päätöksen mukaan jätevoimala ei sijaitse pohjavesialueella. Vedenhankinnan kannalta tärkeä alue (I luokan) on noin 550 metrin etäisyydellä vaarallisen jätteen polttolaitoksesta länteen.

Toimintaan on myönnetty lupa asettamalla päätöksestä tarkemmin ilmenevät yhteensä 19 lupaehtoa. Lupaehdon 2 mukaan vaarallisia kemikaaleja (mukaan lukien vastaanotettavat kemikaalijätteet) saa käsitellä ja varastoida ainoastaan hakemuksessa esitetyissä sijainneissa. Enimmäisvarastointimääriä ei saa ylittää. Tuotantolaitokselle saa ottaa ainoastaan sellaisia vaarallisia kemikaaleja tai kemikaalijätteitä, jotka on mainittu vahvistetussa kemikaaliluettelossa. Lupaehdon 4 mukaan toiminnanharjoittajalla on oltava riittävät tiedot käsiteltäviksi otettavien kemikaalijätteiden vaaraominaisuuksista, kemiallisiin reaktioihin liittyvistä vaaroista sekä prosessin hallinnan seurauksena muodostuvista vaarallisista kemikaaliyhdisteistä. Kyseisiä tietoja tulee myös ylläpitää riittävästi kemikaalijätesäiliöiden ja muiden sellaisten laitteistojen sisällöstä, jossa yhdistetään tai sekoitetaan kemikaalijäte-eriä. Kemikaalien yhteensopivuus on selvitettävä aina riittävällä tavalla ennen kemikaalijätteiden sekoittamista ja kemikaalien varastointipaikkojen määrittämistä.

Tukes on myöntänyt toiminnanharjoittajan hakemuksesta luvan aloittaa toiminta muutoksenhausta huolimatta 174 000 euron vakuutta vastaan.

Hallinto-oikeuden päätös

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Vantaan Energia Oy:n vaatimuksen Vesiluonnon Puolesta ry:n valituksen tutkimatta jättämisestä. Hallinto-oikeus on hylännyt yhdistyksen vaatimuksen salassa pidettävien oikeudenkäyntiasiakirjojen toimittamisesta yhdistykselle samoin kuin vaatimuksen ennakkoratkaisun pyytämisestä Euroopan unionin tuomioistuimelta. Hallinto-oikeus on hylännyt yhdistyksen valituksen samoin kuin sen vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

Hylätessään Vantaan Energia Oy:n tekemän vaatimuksen jättää yhdistyksen valitus tutkimatta hallinto-oikeus on lausunut muun ohella, että kemikaaliturvallisuuslain 127 a §:n tarkoituksena on ollut laajentaa valitusoikeus koskemaan Seveso III -direktiivin edellyttämällä tavalla myös rekisteröityjä yhdistyksiä, joiden tarkoituksena on toiminnan sijaintialueen luonnon-, ympäristön- tai terveydensuojelun edistäminen. Näin ollen säännöksen sanamuotoa ei ole syytä tulkita supistavasti. Kun otetaan huomioon, että kyseessä olevassa kemikaaliluvassa tarkoitetun toiminnan vaikutukset ilmenevät yhdistyksen säännöissä mainitulla toimialueella ja yhdistyksen tarkoituksena on vesistöjen suojelu sekä siten luonnon- ja ympäristönsuojelu, Vesiluonnon Puolesta ry:llä voidaan katsoa olevan kemikaaliturvallisuuslain 127 a §:n perusteella oikeus valittaa Turvallisuus- ja kemikaaliviraston päätöksestä.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Minna Martikainen, Vesa Heikkilä (eri mieltä oikeudenkäyntikuluista) ja Anna Salminen. Asian on esitellyt Satu Oinonen.

Vaatimukset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Vesiluonnon Puolesta ry on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä, jolla hallinto-oikeus on hylännyt yhdistyksen valituksen Turvallisuus- ja kemikaaliviraston päätöksestä 19.7.2024 (dnro 11799/03.01/2023.) Yhdistys on vaatinut korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Turvallisuus- ja kemikaalivirasto on katsonut, ettei Vesiluonnon Puolesta ry:llä ole asiassa valitusoikeutta.

Vantaan Energia Oy on katsonut, ettei Vesiluonnon Puolesta ry:llä ole asiassa valitusoikeutta.

Vesiluonnon Puolesta ry on antanut vastauksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

1. Valituslupahakemuksen tutkimatta jättämistä koskevat vaatimukset

Kysymyksenasettelu

Turvallisuus- ja kemikaaliviraston ja Vantaan Energia Oy:n on katsottava vaatineen, että Vesiluonnon Puolesta ry:n valituslupahakemus on jätettävä tutkimatta, koska yhdistyksellä ei ole asiassa valitusoikeutta.

Asiassa on ensin ratkaistava, onko Vesiluonnon Puolesta ry:llä valitusoikeus asiassa vaarallisten kemikaalien ja räjähteiden käsittelyn turvallisuudesta annetun lain nojalla (jäljempänä myös kemikaaliturvallisuuslaki).

Osapuolten kannanotot

Vesiluonnon Puolesta ry on katsonut, että sillä on kemikaaliturvallisuuslain nojalla valitusoikeus asiassa. Tukesin päätöksessä tarkoitetun toiminnan pinta- ja pohjavesivaikutukset ovat ilmeisiä. Mahdollisissa kemikaalionnettomuuksissa vaaralliset kemikaalit voivat pieninäkin vuotoina olla tuhoisia ympäristölle. Luokitellun pohjavesialueen ulkopuolellakin vaarallisten kemikaalien päästöt loukkaisivat yksityisiä ja yleisiä etuja sekä kohdistuisivat pohjaveteen pohjaveden pilaamiskiellon vastaisesti. Yhdistys on vedonnut myös Århusin yleissopimuksen määräyksiin ja todennut, ettei muutoksenhakuoikeutta ole Seveso III -direktiivissä alueellisesti rajattu.

Turvallisuus- ja kemikaalivirasto on todennut, että kemikaaliturvallisuuslain 6 §:n 23 kohdassa yleisön määritelmä on rajattu koskemaan vain yhdistyksiä, joiden toimialue kattaa kyseisen alueen luonnon-, ympäristön- ja terveydensuojelun edistämisen. Vesiluonnon Puolesta ry on sääntöjensä mukaan valtakunnallinen yhdistys, ja sen toiminnan tarkoitus liittyy sääntöjen mukaan vesiluonnon suojelemiseen. Tukesin päätös ei kuitenkaan koske tätä tarkoitusta, koska luvan mukainen laitos ei sijaitse pohjavesialueella eikä alueella, jolla olisi yhdistyksen säännöissä mainittuja vesistötyyppejä.

Yhdistyksen valitus perustuu ennen kaikkea niihin vaikutuksiin, joita mahdollisella onnettomuudella olisi ihmisten terveyteen. Yhdistyksellä ei siten ole kemikaaliturvallisuuslaissa ja Seveso III -direktiivissä tarkoitettua tarvetta suojata toimintansa kohdetta muutoksenhakuoikeuden kautta.

Vantaan Energia Oy on todennut, että Seveso III -direktiivin ja kansallisen lain sanamuodon perusteella yleisöllä, jota asia koskee, tarkoitetaan yhdistyksiä, joiden tarkoituksena on luonnon- tai ympäristönsuojelun edistäminen päätöksessä tarkoitetulla alueella. Yhdistyksen harjoittamalla toiminnalla on oltava liityntä tuohon alueeseen. Vesiluonnon Puolesta ry on sääntöjensä mukaan valtakunnallinen yhdistys, jonka tarkoituksena on muun muassa Suomen vesien, vesialueen sekä pinta- ja pohjavesien laadun ja puhtauden turvaaminen. Lisäksi yhdistyksen toiminnan tarkoituksella eli vesiluonnon suojelulla on oltava liityntä valituksenalaiseen päätökseen. Sääntöjensä mukaan yhdistyksen toiminnalla ei ole tällaista liityntää asiassa tehtyyn päätökseen, eikä yhdistys ole valituksessaan myöskään vedonnut vesiluonnon suojeluun tai vesille aiheutuviin vaikutuksiin. Yhdistyksellä ei näillä perusteilla ole valitusoikeutta asiassa kemikaaliturvallisuuslain 127 a §:n perusteella.

Sovellettavat oikeusohjeet ja niiden esitöitä

Vaarallisten kemikaalien ja räjähteiden käsittelyn turvallisuudesta annetun lain (kemikaaliturvallisuuslaki) 23 §:n 1 momentin ensimmäisen ja toisen virkkeen mukaan vaarallisen kemikaalin laajamittaista teollista käsittelyä ja varastointia saa harjoittaa vain Turvallisuus- ja kemikaaliviraston luvalla. Toiminnanharjoittajan tulee hakea edellä tarkoitettua lupaa Turvallisuus- ja kemikaalivirastolta.

Kemikaaliturvallisuuslain 127 a §:n mukaan sen lisäksi, mitä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 7 §:n 1 momentissa säädetään, muutosta 23 ja 58 §:ssä tarkoitettua lupaa koskevaan päätökseen saavat hakea myös yleisö, jota asia koskee, sekä päätöstä koskevan toiminnan sijaintialueen kunta.

Kemikaaliturvallisuuslain 6 §:n 23 kohdan mukaan mainitussa laissa tarkoitetaan yleisöllä, jota asia koskee yleisöä, johon onnettomuus vaikuttaa tai todennäköisesti vaikuttaa, ja yleisöä, jonka etua asiaa koskeva päätös koskee, sekä niitä rekisteröityjä yhdistyksiä ja säätiöitä, joiden tarkoituksena on luonnon-, ympäristön- tai terveydensuojelun edistäminen alueella, jota päätös koskee.

Kemikaaliturvallisuuslain sekä kaivoslain ja ydinenergialain eräiden säännösten muuttamista koskevassa hallituksen esityksessä (HE 169/2021 vp) kemikaaliturvallisuuslain 6 §:n 23 kohdan yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan seuraavaa:

”Pykälän 23 kohdan ’yleisöllä, jota asia koskee’ -määritelmää ehdotetaan muutettavan siten, että siihen lisättäisiin rekisteröidyt yhdistykset tai säätiöt, joiden tarkoituksena on päätöksen kohteena olevan toiminnan sijaintialueella luonnon-, ympäristön- tai terveydensuojelun edistäminen. Kohta vastaisi Seveso III -direktiivin 3 artiklan 18 kohtaa, jonka mukaan määritelmällä tarkoitetaan myös valtioista riippumattomia järjestöjä, jotka edistävät ympäristönsuojelua ja täyttävät mahdolliset kansallisen lainsäädännön mukaiset vaatimukset. Määritelmän nojalla asianosaisten lisäksi asiassa osallisia voisivat olla myös järjestöt. Jotta direktiivissä tarkoitetut järjestöt voidaan yksilöidä, kansallisesti määrittely rajattaisiin rekisteröityihin yhdistyksiin ja säätiöihin. Lisäksi määritelmä rajattaisiin koskemaan vain rekisteröityjä yhdistyksiä ja säätiöitä, joiden yhdistys- tai säätiörekisteriin merkitty toimialue kattaisi kyseisen alueen luonnon-, ympäristön- ja terveydensuojelun edistämisen.”

Mainitussa hallituksen esityksessä ehdotettiin säädettäväksi valitusoikeudesta seuraavalla tavalla:

”Sen lisäksi, mitä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 7 §:n 1 momentissa säädetään, muutosta 23 ja 58 §:ssä tarkoitettua lupaa koskevaan päätökseen saavat hakea myös sellaiset rekisteröidyt yhdistykset ja säätiöt, joiden tarkoituksena on luonnon-, ympäristön- tai terveydensuojelun edistäminen alueella, johon päätöstä koskeva toiminta vaikuttaa, sekä päätöstä koskevan toiminnan sijaintialueen kunta.”

Hallituksen esityksen perusteluissa (128 §:n kohdalla, myöhemmin laissa 127 a §) todetaan seuraavaa:

”Kemikaaliturvallisuuslakiin ehdotetaan lisättävän muutoksenhakusäännöksiin valitusoikeutta koskeva pykälä, jossa säädettäisiin tarkemmin valitusoikeudesta. Asianosaisten lisäksi valitusoikeus olisi myös sellaisilla rekisteröidyillä yhdistyksillä tai säätiöillä, joiden tarkoituksena on toiminnan sijaintialueen luonnon-, ympäristön- tai terveydensuojelun edistäminen, sekä päätöstä koskevan toiminnan sijaintialueen kunnalla.

Seveso III -direktiivin 23 artiklan b alakohta ja YVA-direktiivin 11 artiklan 1 kohta velvoittavat, että jäsenmaiden on varmistettava kansallisessa oikeusjärjestelmässä yleisöön kuuluville, jota asia koskee, päätösten, toimien tai laiminlyöntien asiasisällön taikka niihin liittyvien menettelyjen laillisuus uudelleen tutkittavaksi. Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 7 §:n 1 momentissa säädetään yleisesti asianosaisen valitusoikeudesta. Seveso III -direktiivin 3 artiklan 18 kohdan nojalla ’yleisöön, jota asia koskee’ -määritelmään katsotaan myös kuuluvan järjestöt. Euroopan komission aloittamissa rikkomusmenettelyissä komission kiinnitti huomiota järjestöjen valitusoikeuden puuttumiseen. Kemikaaliturvallisuuslakiin lisättäisiin näin ollen alueellisten järjestöjen lisäksi myös kuntien valitusoikeus kemikaaliturvallisuuslain nojalla annettavista lupapäätöksistä, jotka koskevat myös YVA-lain mukaisia hankkeita. Näin ollen valitusoikeus olisi järjestöillä ja kunnilla kaikista merkittävistä hankkeista, joista kemikaaliturvallisuuslain 23 ja 58 §:n nojalla annettaisiin päätös. Århusin yleissopimuksen 9 artiklan nojalla jäsenmaiden on kansallisessa lainsäädännössä turvattava yleisön muutoksenhakuoikeus asianosaisten lisäksi järjestöille.”

Eduskunnan talousvaliokunnan edellä mainitusta hallituksen esityksestä antaman mietinnön mukaisesti (TaVM 38/2021 vp) lain 127 a §:n sanamuotoa muutettiin siten, että muutosta lain 23 ja 58 §:ssä tarkoitettua lupaa koskevaan päätökseen saa hakea myös ”yleisö, jota asia koskee”. Talousvaliokunta totesi, että käsite ’yleisö, jota asia koskee’ oli määritelty lain 6 §:n 23 kohdassa ja sisälsi myös mainitut rekisteröidyt yhdistykset. Valiokunnan mukaan muutoksen tarkoituksena oli varmistaa, että säännös täyttää hallituksen esityksen taustalla olevan Seveso III -direktiivin täytäntöönpanon vaatimukset ja että säännöksen sanamuoto vastaa direktiivissä käytettyä käsitteistöä.

Seveso III -direktiivin asiaan liittyvät säännökset

Seveso III -direktiivillä tarkoitetaan Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviä 2012/18/EU, annettu 4 päivänä heinäkuuta 2012, vaarallisista aineista aiheutuvien suuronnettomuusvaarojen torjunnasta sekä neuvoston direktiivin 96/82/EY muuttamisesta ja myöhemmästä kumoamisesta. Seveso III -direktiivin 3 artiklan 18 kohdan mukaan mainitussa direktiivissä tarkoitetaan ’yleisöllä, jota asia koskee’ yleisöä, johon onnettomuus vaikuttaa tai todennäköisesti vaikuttaa, tai yleisöä, jonka etua 15 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan kuuluvia asioita koskeva päätös koskee; tätä määritelmää sovellettaessa valtioista riippumattomilla järjestöillä, jotka edistävät ympäristönsuojelua ja täyttävät mahdolliset kansallisen lainsäädännön mukaiset vaatimukset, katsotaan olevan etu tässä asiassa.

Direktiivin 15 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että yleisölle, jota asia koskee, annetaan aikaisessa vaiheessa mahdollisuus kertoa mielipiteensä mainitun kohdan a-c alakohdissa tarkoitetuista yksittäisistä hankkeista. Direktiivin 15 artiklan 3 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on 1 kohdassa tarkoitettujen erityisten yksittäisten hankkeiden osalta varmistettava, että asianmukaisen ajan kuluessa yleisön, jota asia koskee, saataville saatetaan 3 kohdan a ja b alakohdassa tarkoitetut tiedot. Mainitun artiklan 4 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että yleisöllä, jota asia koskee, on oikeus ilmaista toimivaltaiselle viranomaiselle huomionsa ja kantansa ennen kuin 1 kohdassa tarkoitetusta erityisestä yksittäisestä hankkeesta päätetään ja että päätöstä tehtäessä 1 kohdan mukaisten kuulemisten tulokset otetaan asianmukaisesti huomioon.

Direktiivin 23 artiklan b kohdan mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että yleisöllä, jota asia koskee, on kansallisten oikeusjärjestelmiensä mukaisesti mainitun direktiivin 15 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan kuuluvissa tapauksissa mahdollisuus saattaa asian laillisuus uudelleen tutkittavaksi direktiivin 2011/92/EU 11 artiklassa säädettyjen menettelyjen mukaisesti.

Saatu selvitys

Vesiluonnon Puolesta ry:n sääntöjen mukaan yhdistyksen kotipaikka on Helsinki. Yhdistys on valtakunnallinen, ja se toimii koko Suomessa. Yhdistyksen tarkoituksena on Suomen vesien, vesialueen sekä pinta- ja pohjavesien laadun, puhtauden sekä luonto- ja virkistyskäyttöarvojen turvaaminen pyrkimyksenä veden erinomainen laatu. Vesiä ovat kaikki sisämaan, rannikon ja saarien ja saariston pintavedet. Yhdistys suojelee myös Suomen pohjavesiä.

Tarkoituksensa toteuttamiseksi Vesiluonnon Puolesta ry sääntöjensä mukaan muun ohella edistää yleistä vastuullisuutta, mielenkiintoa ja innostuneisuutta vesiluontoa kohti toimimalla monipuolisesti Suomen vesistöjen hyväksi ja esittää Suomen vesistöjen suojelua, kunnostamista, hoitoa, ympäristövastuullista elinkeino- ja virkistyskäyttöä aktiivisella toiminnalla, tutkimuksella ja tiedottamisella sekä tekee esityksiä, valituksia, muistutuksia ja aloitteita viranomaisille ja antaa tarvittaessa lausuntoja, nämä kaikki muun muassa ympäristölupiin, ympäristövaikutusarviointeihin ja vesien hoitoon Suomessa liittyen.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

Valitusoikeus oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain nojalla

Korkein hallinto-oikeus toteaa, kuten hallinto-oikeus, ettei Turvallisuus- ja kemikaaliviraston päätöstä ole kohdistettu Vesiluonnon Puolesta ry:een, eikä päätös myöskään välittömästi vaikuta yhdistyksen oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun. Vesiluonnon Puolesta ry ei tämän vuoksi ole asiassa oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 7 §:n 1 momentissa tarkoitettu asianosainen, eikä yhdistyksellä siksi ole mainitun säännöksen perusteella valitusoikeutta asiassa.

Seveso III -direktiivin huomioon ottaminen valtakunnallisen ympäristöjärjestön valitusoikeuden tulkinnassa

Tukes ja Vantaan Energia Oy ovat katsoneet, että kemikaaliturvallisuuslain 127 a §:ää on, siltä osin kuin se koskee rekisteröityjen yhdistysten valitusoikeutta kemikaaliturvallisuusasioissa, tulkittava ottaen huomioon, mitä Seveso III -direktiivin 3 artiklan 18 kohdassa säädetään yleisöstä, jota asia koskee.

Korkein hallinto-oikeus viittaa edellä aiemmin selostettuihin Seveso III -direktiivin säännöksiin ja toteaa selvyyden vuoksi, että direktiivissä ei säädetä tarkemmin lupapäätöstä koskevan muutoksenhaun edellytyksistä.

Kemikaaliturvallisuuslain 6 §:n 23 kohdan mukaan yleisöllä, jota asia koskee, tarkoitetaan muun ohella rekisteröityjä yhdistyksiä, joiden tarkoituksena on luonnon-, ympäristön- tai terveydensuojelun edistäminen alueella, jota päätös koskee. Lain 6 §:n yksityiskohtaisten perustelujen mukaan pykälän 23 kohdan määritelmä vastaisi Seveso III -direktiivin 3 artiklan 18 kohtaa.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että Seveso III -direktiivin mainitussa kohdassa ei säädetä maantieteellisestä alueesta, jolla yleisöön, jota asia koskee, kuuluvien järjestöjen tulisi toimia. Direktiivissä ei siten ole myöskään otettu kantaa siihen, että sellaisella ympäristöjärjestöllä, jonka toimialueena on koko maa, ei olisi muutoksenhakuoikeutta asioissa, jotka koskevat vaarallisten kemikaalien käsittelyä ja kemikaalijätteiden teollista käsittelyä ja varastointia (kemikaalilain 23 §).

Yhdistyksen toimialue

Kemikaaliturvallisuuslain 127 a §:n mukaan muutosta 23 ja 58 §:ssä tarkoitettua lupaa koskevaan päätökseen saa hakea myös lain 6 §:n 23 kohdassa tarkoitettu yleisö, jota asia koskee. Viimeksi mainitun säännöksen mukaan yleisöllä, jota asia koskee, tarkoitetaan muun ohella sellaisia rekisteröityjä yhdistyksiä, joiden tarkoituksena on edistää ympäristönsuojelua alueella, jota päätös koskee.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, ettei kemikaaliturvallisuuslain 6 §:n 23 kohdasta käy yksiselitteisesti ilmi, mitä määritelmässä tarkoitetaan alueella, jota päätös koskee. Säännöksen yksityiskohtaisten perustelujen mukaan kysymys on päätöksen kohteena olevan toiminnan sijaintialueesta.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että ympäristönsuojeluyhdistysten muutoksenhakuoikeutta koskeva sääntely ympäristönsuojelulaissa ja muussa ympäristölainsäädännössä perustuu lähtökohtaisesti tiedon saannista, yleisön osallistumisoikeudesta päätöksentekoon sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeudesta ympäristöasioissa tehtyyn Århusin yleissopimukseen
(SopS 121/2004 ja SopS 122/2004). Myös kemikaaliturvallisuuslain mukaista valitusoikeutta koskevan 127 a §:n yksityiskohtaisissa perusteissa viitataan Århusin yleissopimuksen 9 artiklaan sekä jäsenmaiden velvollisuuteen turvata kansallisessa lainsäädännössä yleisön muutoksenhakuoikeus asianosaisten lisäksi järjestöille. Korkein hallinto-oikeus tämän vuoksi katsoo, että kemikaaliturvallisuuslain 127 a §:ää ja siihen liittyvää 6 §:n 23 kohdan määritelmää on muilta osin perusteltua tulkita yhdenmukaisesti ympäristönsuojelulain vastaavan sääntelyn kanssa.

Århusin yleissopimuksen 9 artiklan määräykset on pantu kansallisesti täytäntöön ympäristönsuojelulain osalta sen 186 ja 191 §:llä, jotka koskevat vireillepano-oikeutta ja valitusoikeutta. Viimeksi mainitun pykälän 1 momentin 2 kohdan mukaan valitusoikeus on rekisteröidyllä yhdistyksellä tai säätiöllä, jonka tarkoituksena on ympäristön-, terveyden- tai luonnonsuojelun taikka asuinympäristön viihtyisyyden edistäminen ja jonka toiminta-alueella kysymyksessä olevat ympäristövaikutukset ilmenevät.

Edellä mainittuja pykäliä koskevan hallituksen esityksen (HE 214/2023 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa viitataan vanhan ympäristönsuojelulain (86/2000) vastaaviin säännöksiin ja niitä koskeviin perusteluihin.

Vanhan ympäristönsuojelulain vireillepano-oikeutta koskeneen 92 §:n 1 momentin 2 kohdan yksityiskohtaisten perustelujen (HE 84/1999 vp) mukaan vireillepano-oikeus olisi myös rekisteröidyllä yhdistyksellä, jonka tarkoituksena on ympäristön-, terveyden- tai luonnonsuojelun taikka asuinympäristön viihtyisyyden edistäminen ja jonka toiminta-alueelle kysymyksessä olevat ympäristövaikutukset kohdistuvat. Perusteluissa myös todetaan, että yhdistyksen tulisi olla rekisteröity, ja sen toimialue voisi käsittää koko valtakunnan tai koskea esimerkiksi kunnan tai sen osan aluetta. Yhdistyksen tarkoitus ja toimialue selvitettäisiin sen säännöistä.

Korkein hallinto-oikeus viittaa Vesiluonnon Puolesta ry:n sääntöihin ja katsoo edellä esitetyin perustein, että yhdistystä on pidettävä kemikaaliturvallisuuslain 6 §:n 23 kohdassa tarkoitettuna yleisönä, jota asia koskee. Tämän tulkinnan esteenä ei ole pidettävä sitä, että yhdistyksen toimialueena on koko maa.

Yhdistyksen toiminnan tarkoitus

Vesiluonnon Puolesta ry:n toiminnan tarkoituksena on yhdistyksen sääntöjen mukaan muun ohella turvata pinta- ja pohjavesien laatu. Tarkoituksensa toteuttamiseksi yhdistys muun ohella tekee esityksiä, valituksia, muistutuksia ja aloitteita viranomaisille.

Kemikaaliturvallisuuslain 127 a §:n mukaan muutosta 23 ja 58 §:ssä tarkoitettua lupaa koskevaan päätökseen saa hakea myös lain 6 §:n 23 kohdassa tarkoitettu yleisö, jota asia koskee. Mainitun säännöksen mukaan yleisöön kuulumisen ja siten myös lain 127 a §:ssä tarkoitetun valitusoikeuden perusteena yhdistyksen osalta on, että sen tarkoituksena on luonnon-, ympäristön- tai terveydensuojelun edistäminen alueella, jota päätös koskee.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että kemikaaliturvallisuuslain 6 §:n 23 kohdassa yleisöön kuulumiselle ja siten yhdistyksen valitusoikeudelle ei ole tämän lisäksi säädetty muita edellytyksiä. Korkein hallinto-oikeus tämän vuoksi katsoo, että Vesiluonnon Puolesta ry:llä on myös yhdistyksen sääntöjen mukaisen toiminnan tarkoituksen perusteella lain 127 a §:ssä tarkoitettu valitusoikeus asiassa.

Johtopäätös

Korkein hallinto-oikeus katsoo edellä esitetyin perustein, että Vesiluonnon Puolesta ry:llä on asiassa valitusoikeus kemikaaliturvallisuuslain 127 a §:n perusteella. Näin ollen Tukesin ja Vantaan Energia Oy:n vaatimukset yhdistyksen valituksen jättämisestä puuttuvan valitusoikeuden vuoksi tutkimatta on hylättävä.

2. Valituslupahakemuksen hylkääminen

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 111 §:n 1 momentin mukaan valituslupa on myönnettävä, jos:
1) lain soveltamisen kannalta muissa samanlaisissa tapauksissa tai oikeuskäytännön yhtenäisyyden vuoksi on tärkeätä saattaa asia korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi;
2) asian saattamiseen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi on erityistä aihetta asiassa tapahtuneen ilmeisen virheen vuoksi; tai
3) valitusluvan myöntämiseen on muu painava syy.

Sen perusteella, mitä muutoksenhakija on esittänyt ja mitä asiakirjoista muutoin ilmenee, asian saattamiseen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi ei ole muutoin valitusluvan myöntämisen perustetta.

3. Ennakkoratkaisupyynnön hylkääminen

Yhdistyksen valitusoikeutta koskien asiassa ei ole todettavissa sellaista unionin oikeutta koskevaa kysymystä, jonka johdosta Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 267 artiklan mukaisen ennakkoratkaisupyynnön esittäminen olisi tarpeen.

Valitusluvan hylkäämisen vuoksi asiassa ei korkeimmassa hallinto-oikeudessa lausuta mistään yhdistyksen itse asiaan kohdistuvasta valitusperusteesta eikä myöskään hallinto-oikeudessa esitetyn asiakirjapyynnön hylkäämisestä, joka on koskenut Turvallisuus- ja kemikaaliviraston menettelyä kuulemisasiakirjojen eräiden tietojen salaamisessa. Asiassa ei korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun vuoksi tule ratkaistavaksi yhdistyksen esittämää ennakkoratkaisupyyntöä, joka on kohdistunut asiakirjojen eräiden tietojen salaamiseen.

4. Oikeudenkäyntikulut

Asian laatuun nähden ja kun otetaan huomioon oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §, Vesiluonnon Puolesta ry:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta vastauksen antamisesta Turvallisuus- ja kemikaaliviraston ja Vantaan Energia Oy:n vaatimuksiin aiheutuneista oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Eija Siitari, Mika Seppälä, Mikko Pikkujämsä (eri mieltä), Kari Tornikoski ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Pekka Kemppainen.

Äänestyslausunto

Eri mieltä olleen oikeusneuvos Mikko Pikkujämsän äänestyslausunto:

”Vesiluonnon Puolesta ry:n valitusoikeus riippuu siitä, onko sen katsottava kuuluvan nyt esillä olevassa asiassa kemikaaliturvallisuuslain 6 §:n 23 kohdassa tarkoitettuun yleisöön, jota asia koskee.

Hallintolain 11 §:stä ja oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 7 §:n 1 momentista ilmenevien perussäännösten mukaan asianosaisena pidetään sitä, jonka oikeutta, etua tai velvollisuutta asia välittömästi koskee. Kemikaaliturvallisuuslain mainittu määritelmä laajentaa asianosaisten piiriä. Siihen perustuva asianosaisuus ei edellytä, että asian vaikutus henkilön tai yhdistyksen etuun olisi samalla tavoin välitön kuin mainitut perussäännökset edellyttäisivät.

Kemikaaliturvallisuuslaissa omaksuttu sääntely perustuu Seveso III -direktiiviin ja sen taustalla vaikuttavaan Århusin yleissopimukseen. Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 2 kohdan ensimmäisen kappaleen a alakohdasta johtuu, että ympäristöasioissa on taattava muutoksenhakuoikeus niille, jotka kuuluvat yleisöön, jota asia koskee, ja joiden etua asia riittävästi koskee. Riittävä etu määritellään mainitun 2 kohdan toisen kappaleen mukaan kansallisen lainsäädännön vaatimusten sekä sen tavoitteen mukaisesti, että yleisölle, jota asia koskee, annetaan laaja muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeus kyseisen yleissopimuksen soveltamisalalla. Århusin yleissopimus jättää siten kansallista harkintavaltaa valitusoikeuden sääntelyyn. Vastaava kansallinen harkintavalta on tunnustettu oikeuskäytännössä, joka koskee Århusin yleissopimukseen perustuvaa unionin oikeuden sääntelyä (esimerkiksi asiassa C-263/08, Djurgården-Lilla Värtans Miljöskyddsförening, annetun tuomion 40-52 kohta). Seveso III -direktiivin 15 artiklan 6 kohdan toisen alakohdan nimenomaisen säännöksen mukaan jäsenvaltioiden on määriteltävä, mikä on se yleisö, jolla on oikeus osallistua menettelyyn tuossa kohdassa tarkoitetuissa asioissa, mukaan lukien asianomaiset valtioista riippumattomat järjestöt, kuten ympäristönsuojelua edistävät järjestöt, jotka täyttävät kansallisen lainsäädännön niille asettamat vaatimukset.

Kemikaaliturvallisuuslain sanamuoto poikkeaa ympäristönsuojelulaista. Vaikka ympäristönsuojelulakia on käytännössä sovellettu ja sen esitöiden mukaan myös tarkoitettu sovellettavan niin, että valitusoikeus myönnetään sellaisellekin yhdistykselle, jonka toimialue kattaa koko valtakunnan, tästä ei voida päätellä, että kemikaaliturvallisuuslakia olisi sovellettava samoin.

Vaikka Århusin yleissopimuksen mukaan ympäristöjärjestöille on annettava laaja muutoksenhakuoikeus ympäristöasioissa yleensä, tämä ei tarkoita sitä, että muutoksenhakuoikeutta juuri kemikaaliturvallisuusasioissa olisi tulkittava laajasti. Asiakirjoista ilmenee, että hankkeen ympäristövaikutukset on käsitelty erillisessä ympäristölupamenettelyssä. Vesiluonnon Puolesta ry:llä on ollut joka tapauksessa oikeus hakea muutosta laitoksen ympäristölupaan. Yhdistyksen asiassa esittämän selvityksen mukaan laitoksen alkuperäinen ympäristölupa on myös tosiasiassa ollut jo hallinto-oikeuden arvioitavana, ja hallinto-oikeuden kumottua sen laitokselle on sittemmin myönnetty uusi ympäristölupa.

Viittaan edellä enemmistön perusteluista ilmenevään kemikaaliturvallisuuslain 6 §:n 23 kohdan ja 127 a §:n säätämishistoriaan. Katson tämän tukevan pikemmin sellaista tulkintaa ja kansallisen harkintavallan käyttämistä, että asianosaisen käsite on ollut tarkoitus laajentaa vain alueellisiin järjestöihin. Tämä tarkoittaa sitä, että yleisöön, jota asia koskee, on luettava vain sellaiset yhdistykset, joiden tarkoituksena on luonnon-, ympäristön- tai terveydensuojelun edistäminen nimenomaisesti sillä alueella, jota päätös koskee.

Kemikaaliturvallisuuslain 6 §:n 23 kohta määrittää muutoksenhakuoikeuden lisäksi myös sen, ketä on pidettävä asianosaisena lupahakemuksen käsittelyssä. Nimittäin, sen lisäksi, että lupahakemus ja lupapäätös on annettava tiedoksi julkisella kuulutuksella, kemikaaliturvallisuuslain 104 b §:n 2 momentin mukaan lupahakemus on annettava erikseen tiedoksi yleisölle, jota asia koskee. Lain
104 c §:n mukaan yleisölle, jota asia koskee, on varattava tilaisuus selityksen antamiseen sellaisista lausunnoissa ja muistutuksissa esitetyistä vaatimuksista ja selvityksistä, jotka saattavat vaikuttaa asian ratkaisuun. Selityksen johdosta yleisölle, jota asia koskee, on varattava tilaisuus vastaselityksen antamiseen, jos selitys saattaa vaikuttaa asian ratkaisuun. Lain 104 f §:n 1 momentin mukaan lopulta myös lupapäätös on annettava erikseen tiedoksi yleisölle, jota asia koskee. Sääntely korostaa tarvetta rajata käsite sellaisiin yhdistyksiin, joilla on asiassa riittävä intressi. Mikäli asianosaisten piiriin tulisivat aina kaikki valtakunnalliset ja jopa maailmanlaajuiset ympäristönsuojelujärjestöt, tämä tekisi asian käsittelystä vaikeasti hallittavan.

Vesiluonnon Puolesta ry:n sääntöjen mukaan yhdistys on valtakunnallinen ja toimii koko Suomessa. Yhdistyksen tarkoituksena on Suomen vesien, vesialueen sekä pinta- ja pohjavesien laadun, puhtauden sekä luonto- ja virkistyskäyttöarvojen turvaaminen pyrkimyksenä veden erinomainen laatu. Vesiä ovat kaikki sisämaan, rannikon ja saarien ja saariston pintavedet. Yhdistys suojelee myös Suomen pohjavesiä.

Nyt kysymys on hankkeesta, jonka vaikutukset onnettomuustilanteessa jäisivät paikallisiksi. Hallinto-oikeus on hyväksynyt ulkopuolisen konsultin hakijalle laatimassa turvallisuusselvityksessä ilmaistun arvion, jonka mukaan vakavimmassa mahdollisessa onnettomuusmallinnuksessa vaaralliset pitoisuudet voisivat piha-alueella tapahtuvassa vuototilanteessa yltää pahimmillaan noin yhden kilometrin päähän laitoksesta tuulen alapuoliselle alueelle.

Katson, että Vesiluonnon Puolesta ry:llä ei ole asiassa riittävää etua. Sen tarkoituksena ei ole luonnon-, ympäristön- tai terveydensuojelun edistäminen erityisesti sillä alueella, jota päätös koskee. Yhdistys ei näin ollen kuulu siihen yleisöön, jota nyt esillä oleva asia koskee. Katson, että valituslupahakemus on jätettävä tämän vuoksi tutkimatta.

Äänestyksen lopputuloksen johdosta velvollisena lausumaan asiasta totean, että yhdistyksen on katsottava korkeimmassa hallinto-oikeudessa esittäneen ennakkoratkaisun pyytämistä Euroopan unionin tuomioistuimelta siitä, onko Seveso III -direktiivin ja Århusin yleissopimuksen mukaista kuulemista se, että kemikaalien nimet salataan ja jätetään selvittämättä ja onnettomuuksien vaikutukset salataan. Hylkään tämän pyynnön, koska katson, että näiden kysymysten ratkaisemisen kannalta merkityksellisen unionin oikeuden tulkinnasta ei ole perusteltua epäilystä. Asiassa ei siten ole todettavissa sellaista unionin oikeutta koskevaa kysymystä, jonka johdosta Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 267 artiklan mukaisen ennakkoratkaisupyynnön esittäminen olisi tarpeen.

Äänestyksen lopputuloksen johdosta velvollisena lausumaan myös siitä, myönnetäänkö yhdistykselle valituslupa, olen tästä samaa mieltä kuin enemmistö.

Vielä totean, että esittämällä väitteen yhdistyksen valitusoikeuden puuttumisesta Turvallisuus- ja kemikaaliviraston tai Vantaan Energia Oy:n ei ole edes väitetty pitkittäneen oikeudenkäyntiä niin, että tästä johtuva oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 96 §:ään perustuva oikeudenkäyntikulujen erityinen korvausvelvollisuus tulisi harkittavaksi. Yhdistyksen valituslupahakemuksen tultua hylätyksi en katso tarpeelliseksi enemmälti lausua sen oikeudenkäyntikuluvaatimuksesta.”