HFD:2026:70

Högsta förvaltningsdomstolen hade att avgöra om Ålands landskapsregering med stöd av landskapslagen (2024:68) om jordförvärvsrätt och jordförvärvstillstånd kunnat avslå ändringssökandens ansökan om jordförvärvstillstånd.

De frågor som gjorts gällande i besvären avsåg särskilt landskapsregeringens bedömningar avseende sökandens tidigare hemvistperiod i landskapet enligt 14 § 2 mom. samt utökning av sökandens markinnehav trots avsedd avyttring enligt 14 § 6 mom. i landskapslagen. Därtill hade ändringssökanden hävdat att landskapsregeringens tillämpning av den gällande landskapslagen stod i strid med standstill-klausulen i Ålandsprotokollet.

Högsta förvaltningsdomstolen fann inte grund att underkänna landskapsregeringens tillämpning av förutsättningarna för jordförvärvstillstånd enligt 14 § 2 och 6 mom. i den gällande landskapslagen. Varken den tidigare lagstiftningens ordalydelse eller det som framgått om praxis antydde heller att förutsättningarna för beviljande av jordförvärvstillstånd tillämpats på ett sätt som skulle ha givit motsatt utgång i omständigheter som motsvarar ändringssökandens. Högsta förvaltningsdomstolen fann inte belägg för slutsatsen att ändringssökanden genom tillämpningen av den gällande landskapslagen skulle ha blivit föremål för en ny inskränkning av rätten att förvärva fast egendom i landskapet i strid med standstill-klausulen i Ålandsprotokollet. Förutsättningar för beviljande av tillstånd med stöd av 14 § 2 eller 6 mom. i landskapslagen saknades, och landskapsregeringen kunde inte anses ha överskridit sin prövningsrätt då den avslagit ansökan om jordförvärvstillstånd enligt 14 § 1 mom. i landskapslagen.

I prövningen aktualiserades bland annat frågan om i vilken utsträckning bestämmelser som gällde frånvaro från landskapet enligt landskapslagen om åländsk hembygdsrätt respektive landskapslagen om hembygdsrättsförfaranden skulle tillämpas vid bestämmande av hemvistsperiod enligt landskapslagen om jordförvärvsrätt och jordförvärvstillstånd.

Jordförvärvslagen för Åland 1 § och 2 § 1 mom.

Landskapslagen (ÅFS 2024:68) om jordförvärvsrätt och jordförvärvstillstånd 2 § 4 punkten samt 14 § 1, 2 och 6 mom.

Protokoll 2 till Finlands anslutningsakt till Europeiska unionen, artikel 1

Jfr HFD 2007:90, se även HFD 2013:34

Beslut som ändringssökandet gäller

Ålands landskapsregering 17.6.2025 dnr ÅLR 2024/6019

Högsta förvaltningsdomstolens avgörande

Högsta förvaltningsdomstolen har prövat ärendet.

Besvären och ändringssökandens yrkande om ersättning för rättegångskostnader avslås.

Ärendets bakgrund och tidigare handläggning

A har 3.9.2024 ansökt om jordförvärvstillstånd för ett outbrutet område om ca 3 990 m² av fastigheten X i Hammarlands kommun. Avsikten med förvärvet är fritidsbruk.

Enligt ansökan är sökanden inte bosatt på Åland, men hon är född i landskapet och åberopar en tidigare sammanhängande hemvistperiod på Åland om minst 12 år medan hon var minderårig. Sökanden äger sedan tidigare fastigheten Y i Hammarlands kommun, vilken hon förbinder sig att avyttra om hon får jordförvärvstillstånd för markområdet enligt ansökan.

Hammarlands kommun har förordat ansökan.

Ålands landskapsregering har med sitt överklagade beslut avslagit ansökan.

Ansökan har enligt beslutet prövats enligt kriterierna för beviljande av tillstånd enligt 14 § i landskapslagen (2024:68) om jordförvärvsrätt och jordförvärvstillstånd. Enligt beslutet uppfyller ansökan inte villkoren enligt 14 § 2 mom. avseende tidigare hemvistperiod på Åland och övre gräns för markinnehav. Ansökan uppfyller inte heller villkoren enligt 14 § 6 mom., eftersom skillnaden mellan det markområde sökanden avser förvärva och det markområde hon förbinder sig att avyttra är för stor för att kravet på att sökandes markinnehav på Åland inte utökas skulle tillgodoses.

Eftersom inget annat av momenten i paragrafen kan läggas till grund för tillstånd, har ansökan därtill prövats enligt den allmänna bestämmelsen om prövning av fysiska personers ansökningar om jordförvärvstillstånd i 14 § 1 mom. i landskapslagen. Enligt beslutet anser landskapsregeringen att det inte är ändamålsenligt att med stöd av lagrummet göra ytterligare avsteg från jordförvärvslagstiftningen.

Yrkandena och utredning i högsta förvaltningsdomstolen

A har i sina besvär yrkat att landskapsregeringens beslut ska upphävas och ärendet återförvisas för ny behandling. Landskapsregeringen ska åläggas att ersätta ändringssökandens rättegångskostnader jämte laga ränta.

Som grund för sitt yrkande i huvudsaken har A bestridit landskapsregeringens tillämpning av landskapslagens bestämmelser och därtill åberopat att beslutet innebär en åtstramning av praxis i strid med Ålandsprotokollet till fördraget om Finlands anslutning till Europeiska unionen.

Ålands landskapsregeringen har i sitt utlåtande ansett att besvären ska avslås och att det inte finns skäl att tillerkänna ändringssökanden ersättning för rättegångskostnaderna.

Hammarlands kommun har gett yttrande.

A har gett svar.

Skälen till högsta förvaltningsdomstolens beslut

Frågeställning

Högsta förvaltningsdomstolen har med anledning av besvären att avgöra om landskapsregeringen med stöd av 14 § i landskapslagen om jordförvärvsrätt och jordförvärvstillstånd kunnat avslå ändringssökandens ansökan om jordförvärvstillstånd.

Domstolen har att ta ställning till de bedömningar landskapsregeringen gjort avseende sökandens tidigare hemvistperiod enligt 14 § 2 mom. samt utökning av sökandens markinnehav trots avsedd avyttring enligt 14 § 6 mom. Därtill ställs frågan om huruvida landskapsregeringens tillämpning av landskapslagen är förenlig med den unionsrättsliga standstill-klausulen i Ålandsprotokollet, samt i sista hand huruvida avslaget till ansökan hålls inom ramen för landskapsregeringens allmänna prövningsrätt enligt 14 § 1 mom.

Lagstiftningen

Regleringen av rätt till jordförvärv

För att förverkliga den åländska befolkningens rätt till jordbesittningen på Åland är förvärv och besittning av fast egendom i landskapet enligt 1 § i jordförvärvslagen för Åland inskränkt på det sätt som föreskrivs i lagen.

Enligt 2 § 1 mom. i jordförvärvslagen får personer som inte har åländsk hembygdsrätt inte utan tillstånd av landskapsregeringen med äganderätt förvärva eller med stöd av legoavtal eller något annat avtal besitta fast egendom i landskapet. Genom landskapslag kan stadgas om undantag från detta.

På basis av bemyndigandet i 2 § 1 mom. i jordförvärvslagen har lagtinget stiftat landskapslagen (2024:68) om jordförvärvsrätt och jordförvärvstillstånd.

I 14 § i landskapslagen föreskrivs grunder för fysiska personers jordförvärvstillstånd.

Enligt 14 § 1 mom. kan landskapsregeringen, efter prövning i varje enskilt fall, bevilja fysiska personer jordförvärvstillstånd gällande fast egendom som är föremål för tillståndsplikt. Vid prövningen av ansökan bör landskapsregeringen beakta bland annat sökandens anknytning till Åland och avsikt att fast bosätta sig på Åland samt markområdets storlek, beskaffenhet och användningsändamål.

Enligt 14 § 2 mom. ska landskapsregeringen bevilja jordförvärvstillstånd åt en fysisk person om
1) sökanden har haft en tidigare hemvistperiod på Åland under en sammanhängande period på minst 12 år som har infallit medan sökanden var minderårig, och
2) markområdet och sökandens tidigare sammanlagda markinnehav underskrider 4 000 m².

Enligt 14 § 6 mom. ska landskapsregeringen bevilja jordförvärvstillstånd åt en fysisk person om
1) sökanden avyttrar mark eller besittningsrätt till mark inom ett år efter att sökanden förvärvar ett annat markområde eller erhåller besittningsrätt till ett annat markområde alternativt om sökanden förvärvar mark eller erhåller besittningsrätt till mark senast ett år efter en sådan tidigare avyttring,
2) till den mark som förvärvas hör vare sig andel i samfällda vatten- och jordområden eller jakt- och fiskerättigheter, om inte likvärdiga andelar eller rättigheter avyttras, och
3) en helhetsbedömning som tar hänsyn till markområdenas storlek, karaktär, geografiska läge och att jordbruks- och skogsmark hålls kvar i åländsk ägo visar att sökandens sammantagna rätt att äga eller besitta mark på Åland inte ökar.

Anknytande lagstiftning

Enligt 2 § 4 punkten i landskapslagen om jordförvärvsrätt och jordförvärvstillstånd avses i lagen med ”hemvistperiod samt pågående och tidigare hemvistperiod” sådana boendeperioder på Åland som avses i 3 § i landskapslagen (2015:99) om åländsk hembygdsrätt.

Enligt de definitioner som ingår i 3 § i landskapslagen om åländsk hembygdsrätt avses med
1) en hemvistperiod en boendeperiod under vilken sökanden utan avbrott har haft sitt egentliga bo och hemvist på Åland,
2) den pågående hemvistperiodensökandens nuvarande hemvistperiod från och med den senaste inflyttningen till Åland, och
3) en tidigare hemvistperioden hemvistperiod som sökanden avbrutit.

I kap. 3 i landskapslagen om åländsk hembygdsrätt, som reglerar förlust av hembygdsrätt, ingår i 8 § 2 mom. en bestämmelse om att det i landskapslagen (2015:100) om hembygdsrättsförfaranden bestäms när en hembygdsrättsinnehavares utflyttning och återflyttning är stadigvarande. I 6 och 7 § i sistnämnda landskapslag föreskrivs om hur frånvaro från landskapet för studier inverkar på när utflyttning anses vara stadigvarande.

Ålandsprotokollet samt tidigare reglering av rätt till jordförvärv

Enligt artikel 1 i det protokoll om Åland som fogats till fördraget om Finlands anslutning till Europeiska unionen ska bestämmelserna i Romfördraget inte hindra att de bestämmelser om Åland tillämpas som är i kraft den 1 januari 1994 och som gäller inskränkningar, på icke-diskriminerande grund, i rätten för fysiska personer som inte har hembygdsrätt på Åland att förvärva och inneha fast egendom på Åland utan tillstånd av Ålands behöriga myndigheter.

Bestämmelser motsvarande 14 § 2 och 6 mom. i gällande landskapslag (2024:68) om jordförvärvsrätt och jordförvärvstillstånd ingick i den upphävda landskapsförordningen (2003:70) om jordförvärvstillstånd, som var utfärdad med stöd av den upphävda tidigare landskapslagen (2003:68) om jordförvärvsrätt och jordförvärvstillstånd.

I 4 § 2 mom. i den upphävda landskapsförordningen föreskrevs att jordförvärvstillstånd ska beviljas, om det inte finns särskilda skäl däremot, när förutsättningarna i någon av bl.a. följande punkter är uppfyllda:
1) Sökanden är född i landskapet Åland och har bott i landskapet Åland till cirka 12 års ålder. Alternativt har sökanden bott i landskapet Åland så länge att den aktiva, medvetna uppväxttiden infallit medan sökanden bott i landskapet. Markområdet och sökandens tidigare markinnehav understiger tillsammans 4 000 m². Marken utgörs inte av ett attraktivt eller känsligt strandområde.
5) Inom ett år från att sökanden förvärvar mark eller besittningsrätt till mark, avyttrar han eller hon ett annat markområde eller besittningsrätt till ett annat markområde inom landskapet. Vid en helhetsbedömning, där hänsyn tas till markområdenas storlek, karaktär och geografiska läge, framkommer att avyttringen och förvärvet sammantaget är till gagn för allmänna åländska intressen. Vid bedömningen skall särskild vikt läggas vid intresset av att produktiv mark hålls kvar i åländsk ägo.

Förarbeten och bedömning i lagstiftningskontrollen

I detaljmotiveringarna till 14 § i förarbetena till landskapslagen om jordförvärvsrätt och jordförvärvstillstånd (lagförslag 27/2022–2023) konstateras att i 3 kap. i den gällande landskapslagen (2003:68) finns grundläggande bestämmelser om landskapsregeringens befogenhet att bevilja jordförvärvstillstånd åt fysiska och juridiska personer. I gällande 12 § finns allmänna grunder för prövning av fysiska personers ansökan om jordförvärvstillstånd, medan 4 § i landskapsförordningen (2003:70) om jordförvärvstillstånd innehåller specifika grunder för när landskapsregeringen ska bevilja jordförvärvstillstånd åt fysiska personer. Enligt förslaget ska dessa allmänna och specifika grunder samlas i en enda paragraf och i viss mån justeras och kompletteras. De grunder som finns i den gällande landskapsförordningens 4 § har uppställts på ett sätt som avviker från hur grunder för beviljande av tillstånd annars har fastställts i lag. Därför har det varit nödvändigt med en viss anpassning. Trots detta ska innehållet i den föreslagna paragrafen motsvara gällande lagstiftning och beslutspraxis, om inte annat anges.

Enligt lagförslaget föreskrivs i 14 § 2 mom. om typfallet för när jordförvärvstillstånd ska beviljas för fritidsboende. Momentet förknippas inte med villkor om att sökanden ska vara fast bosatt på Åland. Eftersom jordförvärvslagstiftningen syftar till att bevara jordegendomen i den fast bosatta befolkningens händer ska bestämmelsen tolkas strikt. Enligt 1 punkten förutsätter beviljandet av jordförvärvstillstånd sökandens tidigare anknytning till Åland. Sökanden ska ha haft en tidigare hemvistperiod på Åland under en sammanhängande period på minst 12 år som ska ha infallit medan sökanden var minderårig. I förslag till 2 § 4 punkten definieras begreppet tidigare hemvistperiod med en hänvisning till 3 § i landskapslagen om åländsk hembygdsrätt. Enligt 2 punkten ska markområdet och sökandens tidigare markinnehav sammantaget underskrida 4 000 m². Bestämmelsen motsvarar huvudsakligen 4 § 2 mom. 1 punkten i landskapsförordningen om jordförvärvstillstånd, men det har gjorts vissa justeringar.

I förordningens 4 § 2 mom. 1 punkt finns en vagare hänvisning till att sökanden ska ha fötts och varit bosatt på Åland till cirka 12 års ålder. Bestämmelsen anger inte om det ska vara en oavbruten tidsperiod. Det finns en alternativ skrivning om sökandens aktiva, medvetna uppväxttid. Dessa tämligen vaga och tolkningsbara förutsättningar stryks samtidigt som det föreskrivs att det ska röra sig om en oavbruten bosättningsperiod om minst 12 år. Detta innebär att s.k. sommarålänningar som har befunnit sig på Åland under sommarsemestrar inte kan beviljas tillstånd med stöd av punkten. Till den del sökanden inte har varit minderårig ska den tidigare bosättningsperioden beaktas enligt de allmänna prövningsgrunderna i paragrafens första moment. I landskapsförordningen förutsätts att marken inte ska vara ett attraktivt eller känsligt strandområde. Dessa begrepp har varit svåra att bedöma vid tillståndsgivningen. Bedömningen av om ett strandområde ska uppfattas som attraktivt innehåller alltid i någon mån ett subjektivt element. I praktiken har mycket få ansökningar avslagits på den grunden att ett strandområde har ansetts vara attraktivt eller känsligt.

Enligt lagförslaget ingår i 14 § 6 mom. grunder för när landskapsregeringen ska bevilja tillstånd om sökanden avyttrar ett annat markområde på Åland. Bestämmelserna har sin motsvarighet i 4 § 2 mom. 5 punkten i landskapsförordningen om jordförvärvstillstånd. Eftersom de grunder för beviljande och bedömning som ingår i den gällande punkten inte går att överföra som sådana på ett sätt som motsvarar de tidigare momenten behövs en mera omfattande redigering.

Landskapsförordningens 4 § 2 mom. 5 punkt anger att helhetsbedömningen ska visa att avyttringen och förvärvet sammantaget är till gagn för allmänna åländska intressen. Detta är alltför vagt och kan medföra godtyckliga slutresultat. Därför föreslås att helhetsbedömningen ska visa att sökandens sammantagna rätt att äga eller besitta mark på Åland inte ökar. I landskapsregeringens tillståndspraxis har i första hand tagits fasta på om sökandens ägande- eller besittningsrätt till fast egendom ökar i ett arealmässigt avseende. Vikt har även lagts vid markområdenas karaktär. I regel har tillstånd inte beviljats om det förvärvade markområdet utgör en strandfastighet medan det avyttrade inte har en strand. I en sådan situation förutsätter beviljandet av tillstånd att det finns andra faktorer som kan beaktas, t.ex. att det avyttrade området är större än det förvärvade.

Enligt detaljmotiveringen till 2 § i landskapslagen definieras i 2 § 4 punkten sådana hemvistperioder som avses i 14–16 § och 18 §. I dessa paragrafer fastställs grunder för beviljande av jordförvärvstillstånd. Enskilda grunder är knutna till att fysiska personer uppfyller krav på viss tids fast bosättning på Åland. Dessa olika typer av boendeperioder har definierats närmare i 3 § i landskapslagen (2015:99) om åländsk hembygdsrätt. Lagstiftningen om såväl hembygdsrätt, näringsrätt som jordförvärv har antagits i syfte att förverkliga nationalitetsskyddet. Därför bör tillämpningen av i de olika lagarna ingående kraven på viss tids bosättning på Åland samordnas.

Lagförslaget innehåller en bedömning av dess förhållande till unionsrätten och standstill-klausulen i Ålandsprotokollet (se avsnitt 6.3.). I förslaget konstateras att eftersom avsikten huvudsakligen är att i landskapslag föreskriva om sådant som i dagsläget framgår ur landskapsförordning eller etablerad tillståndspraxis kan förslaget inte anses innebära en sådan skärpning av rättsläget som är oförenlig med Ålandsprotokollet. Därtill bör det beaktas att de grunder för beviljande av tillstånd som föreslås ingå i landskapslag inte utgör avslagsgrunder. Det handlar om grunder för när landskapsregeringen ska bevilja jordförvärvstillstånd, dvs. dessa grunder inskränker landskapsregeringens prövningsmarginal och stärker förutsebarheten i tillståndsgivningen.

Högsta domstolen har i sitt utlåtande gällande lagtingets beslut att anta gällande landskapslag om jordförvärvsrätt och jordförvärvstillstånd (16.1.2024 diarienr KKO-HD/1378/2023) konstaterat att det vid den abstrakta lagstiftningskontroll som avses i 19 § 2 mom. i självstyrelselagen är omöjligt att ta ställning till frågan om grunderna för beviljandet av jordförvärvstillstånd och fastställandet av tillståndsvillkor i den nu ifrågavarande landskapslagen i alla möjliga konkreta tillämpningssituationer är lika med eller förmånligare än de grunder som tillämpades före 1.1.1994.

Vidare har högsta domstolen konstaterat att det i första hand är landskapsregeringen som ansvarar för att den s.k. standstill-klausulen respekteras vid tillämpningen av den nu ifrågavarande landskapslagen då jordförvärvsansökningar handläggs och tillståndsbeslut fattas. Högsta förvaltningsdomstolen kontrollerar detta i sista hand i enskilda fall (se t.ex. HFD 2007:90). Med beaktande av detta, samt förutsatt att grunderna för beviljandet av jordförvärvstillstånd i enskilda fall tolkas på det sättet att artikel 1 i Ålandsprotokollet som en s.k. standstill-klausul beaktas, har högsta domstolen ansett att den nu antagna landskapslagen inte medför sådana ändringar jämfört med rättsläget 1.1.1994 att det skulle vara uppenbart att lagens bestämmelser är i konflikt med unionens lagstiftning som en del av Finlands EU-rättsliga förpliktelser.

I regeringens proposition som legat till grund för gällande självstyrelselag för Åland (RP 73/1990 rd) ingår en generell redogörelse över praxis avseende förvärv av fast egendom i landskapet Åland (s. 21–22), vilken ändringssökanden hänvisat till i detta ärende.

Enligt avsnittet i propositionen fäster landskapsstyrelsen vid behandlingen av ansökningar som gäller fysiska personer vikt vid sökandens anknytning till landskapet och jordområdets beskaffenhet. Beträffande anknytningen till landskapet uppställs som huvudregel ett krav att sökanden skall vara född och uppvuxen i landskapet till ca 12 års ålder, alternativt att sökanden skall ha bott på Åland så länge att den aktiva, medvetna uppväxttiden har infallit under bosättningstiden i landskapet. Undantag från anknytningskravet kan göras då det är fråga om förvärv för fast bosättning, förskott på arv och markbyte. Beträffande jordområdets beskaffenhet uppställs som huvudregel att området skall vara odelbart och således understiga 4 000 m². Området får inte utgöra ett attraktivt eller känsligt strandområde och får inte åtföljas av andel i samfällda ägor. Undantag från detta krav kan göras då fastigheten har varit sökandens hem, om området enligt byggnadsordningen inte kan delas och om läget och naturen gör att ett mindre område kan betraktas som en onaturlig delning.

Omständigheterna samt parternas ståndpunkter

Enligt utredningen i ärendet har ändringssökanden, som är född på Åland i oktober 1974, flyttat från landskapet 1975. Hon har åter varit folkbokförd på Åland från juli 1980 till november 1993 samt 1998–2002. Ändringssökanden har haft hembygdsrätt fram till augusti 2007. Ändringssökanden har till sin ansökan bifogat en redogörelse över bosättningstiderna, enligt vilken hon från augusti 1991 till november 1993 studerat i Helsingfors, men varit folkbokförd och fast bosatt i Mariehamn. Hon har uppgett att hon spenderat endast nödvändig studietid på studieorten och all övrig tid på Åland.

Det obrutna området av fastigheten X i Hammarlands kommun, som ändringssökanden önskar förvärva, har en areal om ca 3 990 m². Enligt landskapsregeringens beslut ligger markområdet på oplanerat område, det är obebyggt, består av skogsmark och gränsar till vatten. Andelar i samfällda områden ingår enligt ansökan inte i förvärvet. I det överklagade beslutet har konstaterats att markområdet består av produktiv skogsmark.

Fastigheten Y i Hammarlands kommun, som ändringssökanden äger sedan tidigare, har en areal om 3 510 m². Fastigheten ligger på oplanerat område, den är bebyggd, gränsar inte till vatten och har inte andelar i samfällda jord- eller vattenområden.

Ändringssökanden har framfört att hennes tidigare hemvistperiod på Åland från 1980 till 1993 har utgjort en sammanhängande period på över 12 år som infallit medan hon var minderårig. Frågan om hemvist ska avgöras på basis av de offentligt trovärdiga registeruppgifterna. Ändringssökanden har påvisat sin bosättning på Åland under studietiden med lönespecifikationer från två korttidsanställningar under år 1991 och 1992 samt utredning över hennes fritidsverksamhet och inköp på Åland under studietiden. Ändringssökanden har dessutom erhållit studiestöd av landskapsregeringen under den aktuella tiden då hon bedrev studier i Helsingfors, vilket också förutsatt att hon betraktats som bosatt i landskapet. Också av 3 kap. 6 § i landskapslagen om hembygdsrättsförfaranden följer att ändringssökanden inte ska anses ha varit stadigvarande utflyttad under sin studietid i Helsingfors.

Ändringssökanden har påpekat att området hon önskar förvärva underskrider 4 000 m², och hon har förbundit sig att avyttra den fastighet hon äger sedan tidigare. Fastigheterna är likvärdiga. Markområdet som ansökan avser består av ett strandområde med bergsklackar och därtill hörande växtlighet. Det är inte frågan om ett attraktivt eller känsligt strandområde, vilket styrkts av kommunens utlåtande. Landskapsregeringens påstående om att området skulle utgöra produktiv skogsmark är felaktigt och ändringssökanden har inte delgivits utredning som inhämtats om detta.

Ändringssökanden har fört fram att beslutet även strider mot tidigare praxis i liknande fall. Den grundläggande tolkningen av jordförvärvslagstiftningen har varit att alla som har varit uppvuxna i landskapet Åland eller innehaft hembygdsrätt har rätt att förvärva en fritidstomt som understiger 4 000 m². Den andra principen har varit att den som äger ett område i landskapet har rätt att sälja detta område och erhålla rätt att erhålla ett annat område. Detta bör läggas till grund vid tillämpningen av landskapslagen och dessutom standstill-klausulen i Ålandsprotokollet.

Ålands landskapsregering har till stöd för sitt avgörande framfört att varken gällande landskapslag om jordförvärvsrätt och jordförvärvstillstånd eller tidigare beslutspraxis ger vid handen att jordförvärvstillstånd ska beviljas enbart på den grunden att sökanden tidigare innehaft hembygdsrätt.

Enligt landskapsregeringen uppfyller ändringssökanden inte villkoret enligt 14 § 2 mom. i landskapslagen om tidigare hemvistperiod på minst 12 år, eftersom hennes faktiska vistelseställe, med avvikelse från anteckningarna i befolkningsdatasystemet, har varit annorstädes. Den utredning ändringssökanden tillställt styrker enstaka vistelser i landskapet, inte hennes huvudsakliga vistelseställe. Landskapsregeringen anser att det föreligger en presumtion om att en person som studerar på annan ort huvudsakligen är bosatt på den orten. Regeln i 3 kap. 6 § i landskapslagen om hembygdsrättsförfaranden utgör ett undantag från huvudregeln som är tillämplig vid förlust av hembygdsrätt på grund av utflyttning. Undantaget är inte tillämpligt vid erhållande av hembygdsrätt, eller jordförvärvstillstånd, och det har inte heller tillämpats i beslutspraxis om jordförvärvstillstånd.

Enligt landskapsregeringen kan med stöd av 14 § 6 mom. i landskapslagen tillstånd visserligen beviljas för förvärv av en strandfastighet, men landskapsregeringen har i beslutspraxis ansett att om inte också det markområde som avyttras är en strandfastighet, så måste det vara större än det som förvärvas. Den jämförande bedömningen av fastigheterna utgör en del av landskapsregeringens ändamålsenlighetsbedömning som inte är föremål för högsta förvaltningsdomstolens prövning. Också i rättspraxis har ansetts att landskapsregeringen kunde avslå en ansökan att förvärva en strandfastighet, då det markområde som avyttrades var jämnstort, men inte gränsade till vatten (HFD 23.2.2024 liggarnummer 519/2024).

Landskapsregeringen har även konstaterat att sökanden tidigare ansökt om jordförvärvstillstånd för samma fastighet. Landskapsregeringen har 29.6.2023 avslagit ansökan. Beslutet har motiverats med hänvisning bl.a. till att sökanden uppgett att hon år 1991 flyttat från Åland för studier och därmed inte varit bosatt i landskapet under en sammanhängande period om minst 12 år som infallit medan hon var minderårig. Ansökan har således enligt beslutet inte uppfyllt villkoren i 4 § 2 mom. 1 punkten i landskapsförordningen om jordförvärvstillstånd.

Rättslig bedömning och slutsats

Tillämpningen av gällande landskapslag

Jordförvärvslagstiftningen i vilken landskapslagen om jordförvärvsrätt och jordförvärvstillstånd ingår syftar till att förverkliga det åländska nationalitetsskyddet genom att säkerställa befolkningens rätt till jordbesittningen på Åland. I landskapslagen regleras undantag från lagstiftningens huvudsakliga syfte att bevara jordegendomen i den åländska befolkningens händer.

Ändringssökanden kan inte åberopa sådan jordförvärvsrätt som följer direkt av hembygdsrätt eller 2 kap. i landskapslagen och behöver landskapsregeringens tillstånd enligt 3 kap. i landskapslagen för att förvärva fast egendom på Åland.

Regleringen av förutsättningarna för fysiska personer att erhålla jordförvärvstillstånd utgår enligt 14 § i landskapslagen från omständighetsspecifika kriterier förknippade med en skyldighet att bevilja tillstånd (2–16 mom.) samt generella kriterier enligt vilka landskapsregeringen har möjlighet att bevilja tillstånd även om inga av de specifika kriterierna uppfylls (1 mom.).

Med tanke på beviljande av jordförvärvstillstånd enligt 14 § 2 mom. i landskapslagen är spörsmålet huruvida ändringssökanden haft en tidigare hemvistperiod på Åland under en sammanhängande period på minst 12 år som har infallit medan hon var minderårig. Hon har varit folkbokförd på Åland från juli 1980 tills hon blivit myndig i oktober 1992, dvs. i över 12 års tid. Landskapsregeringen har dock ansett att hemvistperioden avbrutits i augusti 1991, eftersom ändringssökanden enligt egen utsaga från och med denna tidpunkt studerat i Helsingfors, och att villkoret således inte är uppfyllt.

Högsta förvaltningsdomstolen konstaterar att de bestämmelser som ändringssökanden hänvisat till, enligt vilka frånvaro för studier inte omedelbart betraktas som stadigvarande utflyttning, är tillämpliga specifikt vid förlust av befintlig hembygdsrätt (se punkt 20 ovan). Det framgår inte att detta undantag skulle vara tillämpligt vid fastställande av sådan hemvistperiod enligt 3 § i landskapslagen om åländsk hembygdsrätt som tillämpas vid beviljande av hembygdsrätt, och som enligt 2 § 4 punkten i landskapslagen om jordförvärvsrätt och jordförvärvstillstånd är tillämpligt också vid beviljande av jordförvärvstillstånd.

Med hänsyn till ovan sagda finner högsta förvaltningsdomstolen inte skäl att underkänna landskapsregeringens bedömning enligt vilken ändringssökanden inte haft sitt egentliga bo och hemvist i landskapet under den omtvistade tidsperioden. Förutsättningarna för erhållande av jordförvärvstillstånd har således inte förelegat enligt 14 § 2 mom.

Beviljande av jordförvärvstillstånd enligt 14 § 6 mom. i landskapslagen förutsätter en jämförelse mellan det markområde ändringssökanden avser förvärva med fastigheten hon förbinder sig att avyttra. Frågan är huruvida markområdena skiljer sig åt på ett sådant sätt att sökandens sammantagna rätt att äga eller besitta mark på Åland kan anses öka om ansökan bifalls. Landskapsregeringen har bedömt att så är fallet.

Högsta förvaltningsdomstolen konstaterar härvid att frågan om det obrutna områdets karaktär som skogsmark förblivit ofullständigt utredd, eftersom landskapsregeringen underlåtit att höra sökanden om den utredning som inhämtats för att bedöma frågan. Det finns emellertid inte orsak att på denna grund upphäva det överklagade beslutet för att återförvisa ärendet eller att annars utreda frågan vidare. Detta eftersom högsta förvaltningsdomstolen finner att landskapsregeringen med stöd i praxis haft fog för slutsatsen av sin bedömning avseende markområdena också med hänsyn till att enbart det nya markområdet gränsar till vatten (se punkt 28 ovan). Förutsättningarna för erhållande av jordförvärvstillstånd har således inte förelegat heller enligt 14 § 6 mom.

Frågan om nya inskränkningar står i strid med Ålandsprotokollet

Ändringssökanden har hävdat att landskapsregeringens tillämpning av den gällande landskapslagen innebär mer omfattande inskränkning av hennes rätt att förvärva fast egendom i landskapet än vad som varit gällande tidigare, vilket står i strid med standstill-klausulen i Ålandsprotokollet.

Av förarbetena till landskapslagen om jordförvärvsrätt och jordförvärvstillstånd framgår att avsikten huvudsakligen varit att i landskapslag införa sådant som tidigare föreskrivits i landskapsförordning eller utgjort etablerad tillståndspraxis (se punkt 30 ovan). Kodifiering av sådan praxis som etablerats redan innan att standstill-klausulen trätt i kraft och bibehållits sedan dess är i sig förenligt med klausulen, oavsett att följden kan vara att den inskränkning som är föremål för stillestånd får en mer begränsade formulering på nivån av lag (se HFD 2013:34 avseende tillstånd för näringsrätt på Åland samt även HFD 2023:126).

Med beaktande av både jordförvärvslagstiftningens och Ålandsprotokollets syfte att trygga det åländska nationalitetsskyddet finns heller inget hinder för den i landskapslagens förarbeten angivna utgångspunkten att tillämpa förutsättningarna för jordförvärvstillstånd strikt, förutsatt att detta inte innebär en åtstramning av mer tillåtande praxis som redan etablerats (se HFD 2013:34).

Förutsättningarna för tillstånd enligt 14 § 2 mom. i landskapslagen har visserligen ersatt bestämmelser i 4 § 2 mom. 1 punkten i den tidigare förordningen som haft en annorlunda och klart vagare formulering (se punkt 23 ovan). Av förarbetena till självstyrelselagen framgår att tillståndspraxis motsvarande de aktuella bestämmelserna i landskapsförordningen varit gällande redan innan utfärdandet av landskapsförordningen och Finlands anslutning till Europeiska unionen (se punkt 34 ovan). Den ändring som gällande landskapslag innebär kan åtminstone inte generellt anses utgöra en åtstramning av förutsättningarna för att erhålla jordförvärvstillstånd, vilket dessförinnan baserat sig på vagare formuleringar som följaktligen lämnat landskapsregeringen ett vidare utrymme för prövning från fall till fall. Varken den tidigare bestämmelsens ordalydelse eller det som framgått om praxis antyder att kravet på hemvistperiod tidigare tillämpats på ett sätt som skulle ha givit motsatt utgång i omständigheter som motsvarar ändringssökandens. Slutsatsen får vidare stöd av att landskapsregeringen avgjort ändringssökandens tidigare ansökan om jordförvärvstillstånd med samma slutresultat med tillämpning av den tidigare lagstiftningen (se punkt 44 ovan).

Inte heller i fråga om tillämpningen av 14 § 6 mom. i landskapslagen vinner ändringssökandens påstående om en åtstramad praxis stöd i utredningen. Av förarbetena till landskapslagen framgår uttryckligen att det sätt på vilket landskapsregeringen i sin bedömning av förvärvet respektive avyttringen beaktat tillgången till strand motsvarar den praxis som varit gällande redan med stöd av den tidigare landskapsförordningen (se punkt 28 samt 43 ovan).

Med beaktande av ovan sagda saknas belägg för slutsatsen att ändringssökanden genom tillämpningen av den gällande landskapslagen skulle ha blivit föremål för en ny inskränkning av rätten att förvärva fast egendom på Åland i strid med standstill-klausulen i Ålandsprotokollet.

Slutsats

Högsta förvaltningsdomstolen har inte funnit grund att underkänna landskapsregeringens tillämpning av förutsättningarna för jordförvärvstillstånd enligt 14 § 2 och 6 mom. i landskapslagen om jordförvärvsrätt och jordförvärvstillstånd. Tillämpningen av bestämmelserna har bedömts vara förenlig med Ålandsprotokollet. Besvären ger således inte heller anledning att anse att landskapsregeringen skulle ha överskridit sin prövningsrätt då den avslagit ändringssökandens ansökan om jordförvärvstillstånd enligt 14 § 1 mom. i landskapslagen.

Med beaktande av ovan sagda är landskapsregeringens beslut inte lagstridigt enligt vad som avses i 25 § 2 mom. i självstyrelselagen respektive 16 § i jordförvärvslagen för Åland. Besvären ska således avslås.

Rättegångskostnader

Med beaktande av utgången i ärendet och 95 § i lagen om rättegång i förvaltningsärenden får ändringssökanden själv bära sina rättegångskostnader i högsta förvaltningsdomstolen.

Ärendet har avgjorts av justitieråden Petri Helander, Taina Pyysaari, Toni Kaarresalo, Robert Utter och Emil Waris. Föredragande Iisa Koskela.