HFD:2025:77

En förening ansökte om tillstånd till insamling av medel för humanitär hjälp till ukrainska armén. Enligt föreningen skulle den humanitära hjälpen omfatta mat, kläder, skyddsutrustning, generatorer, fordon för evakuering av sårade och transport av humanitära förnödenheter. Polisstyrelsen avslog ansökan.

Enligt penninginsamlingslagen får penninginsamlingar anordnas i syfte att skaffa medel uteslutande för allmännyttig verksamhet, ifall det inte handlar om i lagen särskilt bestämda undantag. I lagen avses med allmännyttig verksamhet verksamhet för allmänna sociala, kulturella eller ideella ändamål eller annan allmän medborgerlig verksamhet.Högsta förvaltningsdomstolen ansåg att denna typ av verksamhet också kan innefatta hjälp till soldater ifall den motsvarar den humanitära hjälp som ges till civila offer i krig. Att delta i upprätthållandet och utrustningen av en utländsk armé hör däremot till statens behörighet.

Med beaktande av vad föreningen hade uppgett om innehållet i sin helhet i
den hjälp till ukrainska armén som skulle skaffas med de insamlade medlen, kunde insamlingen inte anses vara allmännyttig verksamhet enligt penninginsamlingslagen. Ärendet skulleinte bedömas annorlunda på den grunden att en del av den hjälp som de insamlade medlen hade gått till är till sin natur social. Polisstyrelsen hade därmed inom ramarna för sin prövningsrätt kunnat avslå föreningens ansökan.

Omröstning 3–2

Lagen om penninginsamlingar 2 § 1 mom. 4 punkten, 5 § 4 mom. och 6 § 1 mom.

Beslut som ändringssökandet gäller

Vasa förvaltningsdomstol 13.9.2024 nr 1220/2024

Högsta förvaltningsdomstolens avgörande

Högsta förvaltningsdomstolen beviljar Finland Ukraina Ostrobotniia Kalyna rf besvärstillstånd och prövar ärendet.

Besvären avslås. Högsta förvaltningsdomstolen ändrar inte den utgång ärendet fått genom förvaltningsdomstolens beslut.

Ärendets tidigare handläggning

(1) Finland Ukraina Ostrobotniia Kalyna rf (nedan också föreningen) har ett gällande penninginsamlingstillstånd nr RA/2022/1665. Tillståndet har beviljats 27.11.2022.

(2) Föreningen har 19.1.2023 ansökt om följande förändring i användningsändamålet för medlen från insamlingen:

"Medlen från penninginsamlingen kan även användas för humanitärhjälp till ukrainska armen. Den humanitära hjälpen består av donation av mat, kläder, skyddsutrustning, generatorer, fordon för evakuering av sårade och transport av humanitära förnödenheter. Medlen används inte för vapen eller krigsutrustning. Medlen kan användas för direkta och indirekta kostnader för att förverkliga alla ovannämnda syften i egen regi eller i nära samarbete med andra föreningar och organisationer som arbetar för samma ändamål."

(3) Föreningen har 12.5.2023 ansökt om även följande förändring i användningsändamålet för medlen från insamlingen:

"Föreningen kan med insamlade medel hjälpa utsatta djur i Ukraina."

(4) Polisstyrelsens lotteriförvaltning har med sitt beslut 15.6.2023 nr 2023/249/Rabita avslagit ansökan till den del föreningen har ansökt om en ändring i sitt penninginsamlingstillstånd att gälla även stöd till det ukrainska försvaret med olika saker. Som motivering till beslutet har angetts att denna typ av verksamhet inte är allmännyttig på det sätt som avses i 2 § 1 mom. 4 punkten i lagen om penninginsamlingar. Vidare har angetts att enligt 6 § 1 mom. i lagen om penninginsamlingar får penninginsamlingar anordnas i syfte att skaffa medel uteslutande för allmännyttig verksamhet.

(5) Till den del föreningen har ansökt om ändring i sitt penninginsamlingstillstånd att med insamlade medel hjälpa utsatta djur i Ukraina har Polisstyrelsens lotteriförvaltning godkänt ansökan.

(6) Förvaltningsdomstolen har med sitt beslut avslagit föreningens besvär.

Ärendet har avgjorts av förvaltningsdomstolens ledamöter Jani Ruotsalainen, Hanna Vainionpää och Emma Södergård, som även har föredragit ärendet.

Yrkandena i högsta förvaltningsdomstolen

(7) Finland Ukraina Ostrobotniia Kalyna rf har ansökt om besvärstillstånd och i sina besvär yrkat att Vasa förvaltningsdomstols och Polisstyrelsens lotteriförvaltnings beslut upphävs och föreningens penninginsamlingstillstånd ändras så att tillståndet omfattar humanitär hjälp också till den ukrainska armén i form av följande donationer: livsmedel, förstahjälp- och sjukvårdsutrustning, medicin, kläder och skyddsutrustning, elektronisk utrustning såsom generatorer, powerbanks, ecoflow och datorer, kikare, radio- och kommunikationsutrustning, fordon för evakuering av sårade och transport av humanitära förnödenheter samt drönare.

(8) Polisstyrelsens lotteriförvaltning har ansett att föreningens besvär ska avslås.

Skälen till högsta förvaltningsdomstolens beslut

Frågeställning

(9) I ärendet ska avgöras huruvida den hjälp till ukrainska armén som avses i föreningens ansökan om ändring av penninginsamlingstillståndet är sådan allmännyttig verksamhet för vilken tillstånd till penninginsamling ska beviljas.

Parternas ståndpunkter

(10) Finland Ukraina Ostrobotniia Kalyna rf har påpekat, att motsvarande hjälp sänds till civilbefolkningen som grupp. Soldater anses ha rätt till samma humanitära hjälp som civila. Det är en klar distinktion mellan humanitär hjälp och vapen och ammunition. Föreningen avser inte förse ukrainska soldater med stridsmedel.

(11) Förvaltningsdomstolen har inte motiverat varför insamling av pengar för livsmedel, förstahjälp- och sjukvårdsutrustning, medicin, kläder, skyddsutrustning, elektronik (inklusive generatorer) kommunikationsutrustning och fordon för ukrainska soldater skulle strida mot allmännyttighetskravet. Tvärtom är det frågan om samma förnödenheter som föreningen redan förser Ukrainas civilbefolkning med på basis av det beviljade tillståndet.

(12) Syftet med penninginsamlingslagen kan inte anses vara att begränsa insamling av pengar till medborgare i andra stater än Finland. Detta är uppenbart på basis av såväl lagens som dess förarbetens ordalydelse.

(13) Ukraina är en suverän stat som har rätt att försvara sig mot Rysslands hänsynslösa och olagliga invasion. Att bevilja föreningen det ansökta användningsändamålet för penninginsamlingstillståndet betyder inte att allmännyttiga föreningar framöver kunde samla in pengar till bland annat icke-statliga aktörers krigsföring världen över eller stater som konstaterats bryta mot internationell rätt.

(14) Polisstyrelsens lotteriförvaltning har framställt att det inte krävs någon uttrycklig bestämmelse i lagen om att man inte får ordna penninginsamling för att stöda en armé. Trots att det inte finns något uttryckligt stadgande i lagen, betyder det inte att det skulle vara tillåtet att stöda en armé. Insamlingsändamålen begränsas i penningsinsamlingslagen. Begreppet allmännyttig verksamhet är en relativt öppen formulering som är avsedd att omfatta många sinsemellan väldigt olika aktörer som idkar allmännyttig verksamhet. Den öppna formuleringen avser inte att det inte finns några begränsningar för finansiering av samhällsaktivitet. Man ska också ta hänsyn till lagens syfte när man tolkar lagen. Det primära syftet med penninginsamlingslagen är att främja tredje sektorns verksamhet. Krigsföring är inte tredje sektorns verksamhet, utan en verksamhet som utövas av staten.

(15) Frågan i ärendet handlar inte om humanitärt bistånd, utan om stöd till armén. Att stödja militära operationer innebär inte bara militär hjälp, utan det kan också handla om att till exempel förse grupper med livsmedel. Det är möjligt att hjälpa soldater i form av humanitär hjälp om de ingår i andra grupper. Stöd som enbart riktas till Ukrainas armé eller dess soldater skulle enligt Polisstyrelsens uppfattning inte uteslutande vara för det allmännas bästa, eftersom det i detta fall är fråga om att utföra statens kärnuppgift.

(16) Med tanke på rättsskyddet är det också viktigt att bedöma ärendet utifrån dess faktiska innehåll.

Tillämpade rättsregler och deras förarbeten

(17) Enligt 2 § 1 mom. 4 punkten i lagen om penninginsamlingar avses i denna lag med allmännyttig verksamhet verksamhet för allmänna sociala, kulturella eller ideella ändamål eller annan allmän medborgerlig verksamhet.

(18) Enligt 5 § 1 mom. 1 punkten i lagen om penninginsamlingar kan tillstånd till penningsamling beviljas bland annat en i Finland registrerad förening med allmännyttigt syfte.

(19) Enligt 5 § 4 mom. i lagen om penninginsamlingar beviljas staten, ett välfärdsområde, HUS-sammanslutningen, en kommun eller en samkommun inte tillstånd till penninginsamling, och de får inte anordna en småskalig insamling. En aktör som avses i 1 och 2 mom. får ordna en penninginsamling för statens, ett välfärdsområdes, HUS-sammanslutningens, en kommuns eller en samkommuns verksamhet.

(20) Enligt 6 § 1 mom. i lagen om penninginsamlingar får penninginsamlingar anordnas i syfte att skaffa medel uteslutande för allmännyttig verksamhet.

(21) Enligt 9 § 1 mom. 1 punkten i lagen om penninginsamlingar ska en ansökan om tillstånd till penninginsamling avslås, om de förutsättningar enligt 5 § 1 mom. eller 6 § som gäller anordnaren av penninginsamlingen eller insamlingsändamålet inte uppfylls.

(22) I regeringens proposition till lag om penninginsamlingar och till vissa lagar som har samband med den (RP 214/2018 rd, Detaljmotivering av 2 § 1 mom. 4 punkten) konstateras att definitionen av allmännyttig verksamhet är på samma sätt som i den gällande lagen relativt öppet formulerad. Detta är ändamålsenligt, för i Finland finns tusentals organisationer för social- och hälsovård, kultur, konst, vetenskap, idrott samt ungdoms- och biståndsarbete i olika sammanslutnings- och stiftelseformer vilkas arbetssätt kan skilja sig avsevärt. Ett stort antal olika föreningar, stiftelser och andra sammanslutningar arbetar med konst och vetenskap, idrotts- och motionsfostrande arbete samt olika former av ideell verksamhet och allmän medborgerlig verksamhet. Även olika former av religiös verksamhet kan betraktas som sådan allmännyttig verksamhet som avses i bestämmelsen. Sådana verksamhetsformer med socialt, kulturellt eller ideellt syfte som avses i bestämmelsen ska enligt lagens ordalydelse ses som egna självständiga former av allmännyttighet, som inte förutsätter karaktär av medborgerlig verksamhet.

(23) I regeringens proposition (Detaljmotivering av 5 § 4 mom.) konstateras det också att bestämmelsens syfte är att klarlägga rättsläget med avseende på de ändamål för vilka aktörer enligt lagen om penninginsamlingar som har rätt till penninginsamling har möjlighet att anordna penninginsamlingar och att i större omfattning möjliggöra penninginsamlingar för olika slags verksamheter som ska betraktas som allmännyttiga trots att intäkterna av penninginsamlingen kommer ett offentligt samfund till godo. (---) I praktiken har man ansett att om det vore tillåtet för andra än offentliga samfund att samla in medel för att finansiera verksamhet som ska anses utgöra kommunens eller statens grundläggande verksamhet, urholkar det i princip betydelsen hos lagens entydiga bestämmelse som begränsar offentliga samfunds penninginsamlingar. I vissa fall har det ändå ansetts möjligt med en penninginsamling för statens, en kommuns eller samkommuns verksamhet. I princip har det ansetts att det är möjligt att samla in pengar om syftet med penninginsamlingen är att generera så kallad extra nytta som allmänt betjänar samhället och som avviker från det offentliga samfundets lagstadgade grundläggande verksamhet och som i sista hand kommer medborgarna till godo.

Rättslig bedömning och slutsats

(24) Enligt 5 § 1 mom. 1 punkten och 5 § 4 mom. i lagen om penninginsamlingar får en i Finland registrerad förening med allmännyttigt syfte ordna en penninginsamling för statens verksamhet. Enligt lagens förarbeten ska penninginsamlingens ändamål i sådant fall vara att generera så kallad extra nytta som allmänt betjänar samhället och som avviker från det offentliga samfundets lagstadgade grundläggande verksamhet. Högsta förvaltningsdomstolen anser liksom förvaltningsdomstolen att det i sista hand är tillståndsmyndigheten som prövar huruvida en verksamhet kan anses som allmänt betjänande.

(25) Högsta förvaltningsdomstolen anser liksom förvaltningsdomstolen att denna typ av verksamhet också kan innefatta hjälp till soldater motsvarande den humanitära hjälp som ges till civila offer i krig. Att delta i upprätthållandet och utrustningen av en utländsk armé hör däremot till statens behörighet. Det faktum att finländarna på grund av kriget i Ukraina har en vilja att stödja Ukraina och dess armé har ingen avgörande betydelse i detta hänseende.

(26) Med beaktande av innehållet i hjälpen som är avsedd att anskaffas med de insamlade medlen, kan en insamling för att stödja den ukrainska armén på det sätt som framgår av ansökan inte anses vara en i penninginsamlingslagen avsedd allmännyttig verksamhet.

(27) Ärendet ska inte bedömas annorlunda på den grunden att en del av den hjälp som de insamlade medlen går till är till sin natur social. Därmed har Polisstyrelsen kunnat avslå ansökan om penninginsamlingstillstånd att gälla stöd till det ukrainska försvaret. Beslutet är inte lagstridigt på de grunder som anförts i besvären.

(28) Av dessa skäl och med beaktande av yrkandena i högsta förvaltningsdomstolen och utredningen i ärendet finns det inte anledning till en annan utgång i ärendet än den som framgår av förvaltningsdomstolens beslut.

Ärendet har avgjorts av justitieråden Riitta Mutikainen, Eija Siitari (skiljaktig), Mikko Pikkujämsä, Vesa-Pekka Nuotio och Tero Leskinen (skiljaktig). Föredragande Anna Ahlberg.

Röstningsanförande

Justitierådet Tero Leskinens röstningsanförande, i vilket justitierådet Eija Siitari instämde:

”Jag beviljar, liksom majoriteten, besvärstillstånd och prövar ärendet. Jag upphäver Polisstyrelsens lotteriförvaltnings beslut samt Vasa förvaltningsdomstolens beslut och återförvisar ärendet till Polisstyrelsen för ny behandling.

Jag motiverar mitt röstningsanförande med följande grunder:

Enligt 2 § 1 mom. 4 punkten i penninginsamlingslagen avses i denna lag med allmännyttig verksamhet verksamhet för allmänna sociala, kulturella eller ideella ändamål eller annan allmän medborgerlig verksamhet.

Enligt 5 § 1 mom. 1 punkten i nämnda lag kan tillstånd till penninginsamling beviljas en i Finland registrerad förening med allmännyttigt syfte. Enligt 6 § 2 mom. får penninginsamlingar inte anordnas i syfte att finansiera verksamhet som klart äventyrar den allmänna ordningen eller säkerheten eller för att finansiera lagstridig verksamhet.

I regeringens proposition till riksdagen till lag om penninginsamlingar och till vissa lagar som har samband med den (RP 214/2018 rd) konstateras i detaljmotiveringarna till 2 § 1 mom. 4 punkten bland annat att definitionen av allmännyttig verksamhet är på samma sätt som i den gällande lagen relativt öppet formulerad. Detta är ändamålsenligt, för i Finland finns tusentals organisationer för social- och hälsovård, kultur, konst, vetenskap, idrott samt ungdoms- och biståndsarbete i olika sammanslutnings- och stiftelseformer vilkas arbetssätt kan skilja sig avsevärt. Sådana verksamhetsformer med socialt, kulturellt eller ideellt syfte som avses i bestämmelsen ska enligt lagens ordalydelse ses som egna självständiga former av allmännyttighet, som inte förutsätter karaktär av medborgerlig verksamhet. Verksamhet som kommer en person eller en liten begränsad persongrupp till godo kan inte betraktas som allmännyttig verksamhet.

Enligt 5 § 4 mom. beviljas inte tillstånd till penningsamling staten, en kommun eller en samkommun, och de får inte anordna en småskalig insamling. En aktör som avses i 5 § 1 och 2 mom. får ordna en penninginsamling för statens, en kommuns eller en samkommuns verksamhet.

I detaljmotiveringarna till 5 § 4 mom. anges att man preciserat i momentets andra mening att bestämmelsen, dvs. momentets första mening, inte hindrar att den som har tillstånd till penninginsamling eller anordnar en småskalig insamling ordnar en penninginsamling för verksamheter inom staten, ett landskap, en kommun eller en samkommun. Eftersom det inte är möjligt att bevilja staten, ett landskap, en kommun eller en samkommun tillstånd till penninginsamling, ska endast aktörer som avses i 5 § 1 och 2 mom. i den föreslagna lagen ha möjlighet att anordna penninginsamlingar för offentliga samfunds allmännyttiga verksamhet enligt bestämmelsen. Enligt regeringens proposition (RP 214/2018 rd) är bestämmelsens syfte att klarlägga rättsläget med avseende på de ändamål för vilka aktörer enligt lagen om penninginsamlingar som har rätt till penninginsamling har möjlighet att anordna penninginsamlingar och att i större omfattning möjliggöra penninginsamlingar för olika slags verksamheter som ska betraktas som allmännyttiga trots att intäkterna av penninginsamlingen kommer ett offentligt samfund till godo.

Jag konstaterar att det hör till statens viktigaste behörigheter att ombesörja upprätthållandet och utrustandet av försvaret och armén. I speciella situationer kan penninginsamling till statens godo ändå anses som allmännyttig verksamhet. Lagens 5 § 4 mom. möjliggör penninginsamlingar inom vissa ramar även till statens godo.

Den ryska staten inledde den 24 februari 2022 offensiven till Ukraina i strid med FN-stadgan och internationell rätt. Kriget pågår fortfarande. Under kriget har rapporterats upprepade gånger om allvarliga krigsbrott och grova kränkningar av mänskliga rättigheter.

Ukraina har rätt enligt artikel 51 i FN-stadgan att försvara sig mot väpnade angrepp. Det bör även iakttas att enskilda soldater i den ukrainska armén är bundna av ett flertal internationella konventioner, bland andra Genevekonventionen, som sätter gränserna för vad som är tillåten krigsföring. Humanitär hjälp, skyddsutrustning och elektronisk utrustning bidrar inte till att öka risken för krigsförbrytelser. Hjälpen kan tvärtom anses bidra till att rädda liv och hjälpa Ukraina i att uppfylla sin rätt enligt artikel 51 i FN-stadgan.

Penninginsamlingslagen och dess förarbeten beaktar internationella situationer endast i begränsad omfattning. I lagens förarbeten finns inte någon diskussion om den allmänna ordningen eller säkerheten i internationella situationer. I sig är det klart att den allmänna ordningen eller säkerheten inte skulle äventyras i Finland av den föreslagna penninginsamlingen. När man iakttar situationen i Ukraina där den allmänna ordningen och säkerheten kraftigt har äventyrats av den ryska statens väpnade angrepp kan man inte dra den slutsatsen att biståndet till Ukraina skulle äventyra den allmänna ordningen eller säkerheten där.

Föreningen har ansökt om ändring i sitt nuvarande penninginsamlingstillstånd att gälla även humanitär hjälp till det ukrainska försvaret i form av donationer av livsmedel, förstahjälp- och sjukvårdsutrustning, medicin, kläder och skyddsutrustning, elektronisk utrustning såsom generatorer, powerbanker, ecoflow och datorer, kikare, radio- och kommunikationsutrustning, fordon för evakuering av sårade och transport av humanitära förnödenheter samt drönare. Enligt ansökan används medlen inte för vapen eller krigsutrustning. Medlen kan användas för direkta eller indirekta kostnader för att förverkliga alla ovannämnda syften i egen regi eller i nära samarbete med andra föreningar och organisationer som arbetar för samma ändamål.

Föreningen har redan tillstånd att samla pengar för bland annat arrangerandet, inköp, omkostnader och vid behov biståndsättning av mat, kläder, förnödenheter, fordon, elektronisk och annan utrustning till enskilda människor och sjukvården i Ukraina.

Föreningen har i sina besvär framfört att beviljandet av den ansökta förändringen i föreningens tillstånd inte betyder att allmännyttiga föreningar framöver kunde samla in pengar till bland andra icke-statliga aktörers krigsföring världen över eller stater som konstaterats bryta mot internationell rätt. Det bör göras en klar distinktion mellan humanitär hjälp och vapen och ammunition. Det ansökta tillägget till föreningens tillstånd gäller allmännyttigt humanitärt stöd för utöver civila i enlighet med nuvarande tillstånd, även soldater i en konflikt där mottagaren av stödet agerar i enlighet med internationell rätt. Ett beviljat penninginsamlingstillstånd skulle även betyda att finska myndigheter kunde övervaka användningen av de medel som samlats in.

På ovannämnda grunder anser jag att ansökans syfte kan betraktas som allmännyttig verksamhet enligt 2 § 1 mom. 4 punkten och 6 § 1 mom. i penninginsamlingslagen. Därmed har Polisstyrelsens lotteriförvaltning inte kunnat avslå ansökan och förvaltningsdomstolen inte kunnat avslå besvären. Ärendet bör därför återförvisas till Polisstyrelsen för ny behandling.”