KHO:2021:81

Patentti- ja rekisterihallituksen tilintarkastuslautakunta oli 5.2.2019 tekemällään päätöksellä antanut tilintarkastaja A:lle huomautuksen. Hallinto-oikeus oli 5.5.2020 antamallaan päätöksellä hylännyt A:n valituksen. Hallinto-oikeuden päätökseen liitetyn valitusosoituksen mukaan valittaminen korkeimpaan hallinto-oikeuteen edellytti valituslupaa.

Asiassa oli ratkaistavana, oliko hallinto-oikeuden päätökseen liitetty valitusosoitus lainmukainen.

Tilintarkastuslain (1141/2015) 11 luvun 1 §:n (622/2016) 3 momentin 1 kohdan mukaan tilintarkastuslautakunnan päätökseen saa hakea muutosta valittamalla Helsingin hallinto-oikeuteen siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään ja hallinto-oikeuden päätökseen valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen se, jolle on annettu lain 10 luvun 1 §:ssä tarkoitettu huomautus tai varoitus. Hallintolainkäyttölaki oli kumottu 1.1.2020 voimaan tulleella lailla oikeudenkäynnistä hallintoasioissa (808/2019). Lähtökohdaksi oli tällöin tullut se, että hallinto-oikeuden päätökseen saa hakea muutosta valittamalla vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Tilintarkastuslain muutoksenhakusäännöksiin ei ollut tehty muutoksia oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain voimaantulon yhteydessä tai sen jälkeen. Mainittuja muutoksenhakusäännöksiä ei ollut siten erikseen selkeytetty vastaamaan uuden yleislain valituslupasääntelyä. Korkein hallinto-oikeus katsoi tämän puoltavan tulkintaa, jonka mukaan valittaminen hallinto-oikeuden päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen ei edellyttäisi valituslupaa silloin, kun kysymys oli tilintarkastajalle annettua varoitusta tai huomautusta koskevasta asiasta. Myös tilintarkastuslakia säädettäessä oli tarkoitettu, että hallinto-oikeuden päätökseen varoituksen tai huomautuksen antamista koskevassa asiassa sai valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen ilman valituslupaa.

Hallinto-oikeudellisen muutoksenhakujärjestelmän pääsääntö oli kuitenkin tilintarkastuslain säätämisen jälkeen muuttunut niin, että valittaminen hallinto-oikeuden päätöksestä edellytti valituslupaa. Kun lisäksi tilintarkastuslain mukainen tilintarkastajalle annettua varoitusta tai huomautusta koskevan päätöksen muutoksenhaku oli vastannut tilintarkastuslain antamisen ja sen muutoksenhakusäännökseen tehtyjen muutosten aikaan voimassa ollutta hallinto-oikeudellisen muutoksenhakujärjestelmän pääsääntöä, tilintarkastuslain muutoksenhakua koskevaa viittaussäännöstä oli tulkittava niin, että valittaminen hallinto-oikeuden päätöksestä mainituissa asioissa edellytti 1.1.2020 alkaen valituslupaa. Tätä tulkintaa tuki myös oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annettua lakia koskevassa hallituksen esityksessä (HE 29/2018 vp) sekä sen johdosta lakivaliokunnan antamassa mietinnössä (LaVM 18/2018 vp) ja perustuslakivaliokunnan antamassa lausunnossa (PeVL 50/2018 vp) valituslupajärjestelmän osalta lausuttu.

Hallinto-oikeuden päätökseen liitettyä valitusosoitusta oli pidettävä lainmukaisena. Valittaminen korkeimpaan hallinto-oikeuteen edellytti valituslupaa.

Tilintarkastuslaki (1141/2015) 11 luku 1 § (622/2016) 3 momentti 1 kohta

Laki oikeudenkäynnistä hallintoasioissa 1 §, 3 §, 107 § 1 momentti, 126 § ja 127 §

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Helsingin hallinto-oikeus 5.5.2020 nro 20/0687/3

Asian aikaisempi käsittely

Patentti- ja rekisterihallituksen tilintarkastuslautakunta on 5.2.2019 antamallaan päätöksellä antanut (- - -) ja tilintarkastaja A:lle kummallekin huomautuksen.

Hallinto-oikeus on hylännyt A:n valituksen. Hallinto-oikeus on lausunut päätöksessään muutoksenhaun osalta seuraavaa:

Tilintarkastuslain 11 luvun 1 §:n 3 momentin 1 kohdan mukaan tilintarkastuslautakunnan päätökseen saa hakea muutosta valittamalla Helsingin hallinto-oikeuteen siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään ja hallinto-oikeuden päätökseen valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen se, jolle on annettu 10 luvun 1 §:ssä tarkoitettu huomautus tai varoitus. Tilintarkastuslain esitöissä (HE 254/2014 vp) on muun ohella varoituksen tai huomautuksen antamista koskevien asioiden luonteen vuoksi viitattu siihen, että muutoksenhaku hallinto-oikeuden päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen olisi näissä asioissa mahdollista ilman valituslupaa. Tilintarkastuslaissa ei siksi ole säädetty näitä asioita koskevaa muutoksenhakua, toisin kuin muutoksenhakua eräistä muista kyseisessä laissa tarkoitetuista hallinto-oikeuden päätöksistä, tuolloin voimassa olleen hallintolainkäyttölain (586/1996) pääsäännöstä poiketen valitusluvan varaiseksi.

Hallintolainkäyttölaki on kumottu 1.1.2020 voimaan tulleella lailla oikeudenkäynnistä hallintoasioissa. Lähtökohdaksi on tällöin tullut se, että hallinto-oikeuden päätökseen saa hakea muutosta valittamalla vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan. Lain esitöiden (HE 29/2018 vp) mukaan säännös, jonka mukaan hallinto-oikeuden päätökseen haetaan muutosta siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään, merkitsisi, että sovellettaviksi tulisivat uuden yleislain säännökset valituslupamenettelystä. Lakia sovelletaan sen 126 § huomioon ottaen valitusosoituksen osalta voimaantulon jälkeen tehtyyn hallintotuomioistuimen päätökseen siinäkin tapauksessa, että asian vireillepanoon ja käsittelyyn ensimmäisessä tuomioistuinasteessa on sovellettu hallintolainkäyttölakia.

Tilintarkastuslain edellä viitattu muutoksenhakusäännös on tulkittavissa kirjoitetun niin, että säännöksessä ei viitata hallintolainkäyttölakiin hallinto-oikeuden päätöstä koskevan muutoksenhaun osalta, ja tilintarkastuslakia säädettäessä on sinänsä tarkoitettu, että hallinto-oikeuden päätökseen varoituksen tai huomautuksen antamista koskevassa asiassa saa valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen ilman valituslupaa. Kun hallinto-oikeudellisen muutoksenhakujärjestelmän pääsääntö on kuitenkin tilintarkastuslain säätämisen jälkeen muuttunut niin, että valittaminen hallinto-oikeuden päätöksestä edellyttää valituslupaa, ja kun myös tilintarkastuslain tarkoituksena on edellä todetuin tavoin ollut järjestää varoitusta tai huomautusta koskeva muutoksenhaku vastaamaan tuolloin voimassa ollutta hallinto-oikeudellisen muutoksenhakujärjestelmän pääsääntöä, tilintarkastuslain muutoksenhakusäännöstä on tulkittava niin, että valittaminen hallinto-oikeuden päätöksestä mainituissa asioissa edellyttää nykyisin valituslupaa.

Edellä olevan perusteella tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Outi Siimes, Paula Makkonen ja Jyri Vesanto, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja tilintarkastuslautakunnan päätökset kumotaan ja tilintarkastuslautakunnan antama huomautus poistetaan. A on lisäksi pyytänyt, että korkein hallinto-oikeus tutkii ensin, onko hallinto-oikeuden päätös muutoksenhakuohjauksen osalta lainmukainen.

Tilintarkastuslakia koskevassa hallituksen esityksessä on todettu oikeusturvan osalta, että hallinto-oikeuden päätöksestä voisi valittaa suoraan korkeimpaan hallinto-oikeuteen, kun on kyse hyväksymisen lakkaamisesta, peruuttamisesta, varoituksen ja huomautuksen antamisesta ja uhkasakosta. Hallituksen esityksen perusteluissa on tämän lisäksi todettu, että lakiehdotuksen 11 luvun 1 §:n 2 ja 3 momentissa tarkoitetut päätökset on puolestaan nähty aiheelliseksi rajata jatkovalitusluvan ulkopuolelle oikeusturvasyistä vastaavalla tavalla kuin auktorisoiduista teollisoikeusasiamiehistä annetussa laissa. Päätökset liittyvät myönnetyn auktorisoinnin poistamiseen tai ovat luonteeltaan kurinpidollisia ja niistä voisi valittaa suoraan korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

Tilintarkastuslautakunta on antanut valituksen johdosta lausunnon.

A on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus ei tutki valituslupahakemusta.

Perustelut

Hallinto-oikeuden päätökseen liitetyn valitusosoituksen lainmukaisuus

Hallinto-oikeuden päätökseen liitetyn valitusosoituksen mukaan hallinto-oikeuden päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen kirjallisella valituksella, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Asiassa on ensin ratkaistava, onko hallinto-oikeuden päätökseen liitetty valitusosoitus lainmukainen.

Sovellettavat säännökset ja niiden esitöitä

Tilintarkastuslaki (1141/2015, jäljempänä myös uusi tilintarkastuslaki) tuli voimaan 1.1.2016. Lailla on kumottu tilintarkastuslaki (459/2007). Uuden tilintarkastuslain 11 luvun 1 §:n (622/2016) 3 momentin 1 kohdan mukaan tilintarkastuslautakunnan päätökseen saa hakea muutosta valittamalla Helsingin hallinto-oikeuteen siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään ja hallinto-oikeuden päätökseen valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen se, jolle on annettu lain 10 luvun 1 §:ssä tarkoitettu huomautus tai varoitus.

Uutta tilintarkastuslakia koskevassa alkuperäisessä hallituksen esityksessä (HE 254/2014 vp) on 11 luvun 1 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu, että ehdotetussa 2 momentissa säädettäisiin 1 momentista poikkeavasta muutoksenhakutiestä. Tilintarkastusvalvonnan päätöksiin, jotka koskevat hyväksymisen lakkauttamista taikka uhkasakon asettamista tai tuomitsemista, haetaan muutosta suoraan valittamalla Helsingin hallinto-oikeuteen. Momentissa tarkoitetuissa asioissa ei siten ole käytössä oikaisuvaatimusmenettelyä. Hallinto-oikeuden päätökseen on näissä asiaryhmissä mahdollista hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valittaminen ei edellytä valituslupaa. Pykälän 3 momentissa säädettäisiin muutoksenhausta tilintarkastuslautakunnan päätökseen. Se, jolle on annettu varoitus tai huomautus tai jonka hyväksyminen on peruutettu, saa hakea muutosta tilintarkastuslautakunnan päätökseen valittamalla Helsingin hallinto-oikeuteen siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään ja hallinto-oikeuden päätökseen valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Momentin mukaan tilintarkastuslautakunnan päätöksestä voi valittaa vain se, jolle seuraamus on määrätty. Pykälän 2 ja 3 momentissa tarkoitetut päätökset ovat hallituksen esityksen mukaan luonteeltaan sellaisia, että niissä päätetään henkilön oikeuksista ja velvollisuuksista. Oikaisuvaatimusmenettelyn ei ole katsottu soveltuvan tällaisiin asiaryhmiin sen viivyttäessä tuomioistuimeen pääsyä. Myös suoraa muutoksenhakuoikeutta korkeimpaan hallinto-oikeuteen on asioiden luonteesta johtuen pidetty tarpeellisena esimerkiksi auktorisoiduista teollisoikeusasiamiehistä annetussa laissa (22/2014).

Tilintarkastuslain 11 luvun 1 §:ää on tämän jälkeen muutettu 19.8.2016 voimaan tulleella lailla (622/2016). Lainmuutosta koskevassa hallituksen esityksessä (HE 70/2016 vp) on todettu, että pykälän 3 momenttia on muutettu vastaamaan 10 luvun seuraamuksia koskevia muutoksia. Hallinto-oikeuden päätökseen voidaan siten valittaa huomautusta, varoitusta ja hyväksymisen peruuttamista koskevan päätöksen lisäksi päätöksistä, jotka koskevat määräaikaista kieltoa toimia tilintarkastajana, määräaikaista kieltoa toimia tilintarkastusyhteisön hallintoelimissä sekä päätöstä koskien seuraamusmaksun määräämistä.

Samassa hallituksen esityksessä on todettu, että ehdotusta tilintarkastuslain muuttamiseksi on arvioitava perustuslain oikeusturvaa koskevan 21 §:n ja henkilötietojen käsittelyä koskevan 10 §:n näkökulmasta. Perustuslain 21 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa sekä oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi. Perustuslain 21 §:n 1 momentin vaatimukset on huomioitu uusien seuraamusten osalta lakiehdotuksen 11 luvun 1 §:n 3 momentissa. Hallituksen esityksessä ehdotetaan otettavaksi käyttöön direktiivin määrittelemiä uusia seuraamuksia nykyisten huomautuksen, varoituksen ja hyväksymisen peruuttamisen lisäksi. Uusia seuraamuksia ovat määräaikainen kielto toimia tilintarkastajana, määräaikainen kielto toimia tilintarkastusyhteisön hallintoelimissä ja hallinnollisena taloudellisena seuraamuksena seuraamusmaksu.

Hallituksen esityksen mukaan perustuslakivaliokunta on antamassaan lausunnossa todennut, ettei valituslupajärjestelmään ja sen laajentamiseen enää ole perusteita suhtautua lähtökohtaisen pidättyvästi (PeVL 32/2012 vp). Muutoksenhakujärjestelmän tulee kuitenkin kokonaisuutena turvata sekä oikeusturvan saatavuus ja riittävyys että asian käsittely niin joutuisasti kuin se on oikeusturvavaatimuksen valossa mahdollista. Siten on tarkasteltava etenkin sitä, turvaavatko korkeinta hallinto-oikeutta edeltävät muutoksenhakujärjestelyt kyseisessä asiaryhmässä asian laadun ja merkittävyyden edellyttämät oikeusturvatakeet (PeVL 33/2012 vp). Lakiehdotuksen lähtökohta on, että uusiin seuraamuksiin saisi hakea muutosta samalla tavoin kuin nykyisiinkin seuraamuksiin eli valittamalla suoraan korkeimpaan hallinto-oikeuteen ilman valituslupaa, mikä varmistaisi, että asia käsiteltäisiin ilman aiheetonta viivästystä ja asianmukaisesti. Sääntelyn katsotaan täyttävän perustuslain 21 §:n 1 momentissa asianosaisten oikeusturvalle asetetut vaatimukset.

Hallintolainkäyttölaki (586/1996) on kumottu 1.1.2020 voimaan tulleella oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetulla lailla (808/2019).

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 1 §:n mukaan mainitussa laissa säädetään oikeusturvan ja oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin takeista hallintoasiaa ja muuta julkisoikeudellista oikeussuhdetta koskevassa oikeudenkäynnissä.

Lain 3 §:n mukaan, jos muussa laissa on mainitusta laista poikkeavia säännöksiä, niitä sovelletaan oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain asemesta.

Lain 107 §:n 1 momentin mukaan hallinto-oikeuden hallintolainkäyttöasiassa antamaan päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Lain 126 §:n 1 momentin mukaan muutoksenhaussa ennen mainitun lain voimaantuloa tehtyyn hallintoviranomaisen tai hallintotuomioistuimen päätökseen sovelletaan mainitun lain voimaan tullessa voimassa olleita säännöksiä. Saman pykälän 2 momentin mukaan mainitun lain voimaan tullessa hallintotuomioistuimessa tai muussa valitusviranomaisessa vireillä olevat asiat käsitellään tässä hallintotuomioistuimessa tai valitusviranomaisessa loppuun soveltaen mainitun lain voimaan tullessa voimassa olleita säännöksiä. Saman pykälän 3 momentin mukaan sen estämättä, mitä 1 ja 2 momentissa säädetään, sovelletaan hallintotuomioistuimessa mainitun lain voimaan tullessa vireillä olevassa asiassa valitusosoitukseen ja tiedoksiantoon tätä lakia.

Lain 127 §:n mukaan muualla laissa tai asetuksessa olevalla viittauksella hallintolainkäyttölakiin tai muutoksenhausta hallintoasioissa annettuun lakiin (154/1950) tarkoitetaan mainitun lain voimaan tultua viittausta tähän lakiin.

Oikeudenkäyntiä hallintoasioissa annettua lakia koskevassa hallituksen esityksessä (HE 29/2018 vp) on todettu, että ehdotuksen mukaan uudessa yleislaissa olisi pääsääntönä, että hallinto-oikeuden päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan. Ehdotus merkitsisi sitä, että poikkeuksista ehdotettuun valituslupasääntelyyn tulisi säätää erikseen. Poikkeussäännösten tarpeen arvioinnissa olisi otettava huomioon, että muuhun lainsäädäntöön sisältyvät yleisviittaukset hallintolainkäyttölakiin tarkoittaisivat ehdotetun yleislain tultua voimaan viittausta uuteen yleislakiin. Säännös, jonka mukaan hallinto-oikeuden päätökseen haetaan muutosta siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään, merkitsisi, että sovellettaviksi tulisivat myös uuden yleislain säännökset valituslupamenettelystä.

Samassa hallituksen esityksessä on 127 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu, että pykälässä säädettäisiin siitä, että muussa laissa tai asetuksessa oleva yleisviittaus hallintolainkäyttölakiin tarkoittaisi oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain voimaantulon jälkeen viittausta tähän lakiin. Säännös koskisi siten sellaisia viittauksia, joissa säädetään hallintolainkäyttölain soveltamisesta kokonaisuudessaan. Näitä yleisviittauksia hallintolainkäyttölakiin ei tässä esityksessä ehdoteta kattavasti muutettavaksi viittaukseksi uuteen yleislakiin. Muuhun lainsäädäntöön sisältyvät viittaukset hallintolainkäyttölain tiettyyn säännökseen ehdotetaan muutettaviksi vastaamaan uutta yleislakia. Valituslupasääntely olisi uudessa yleislaissa lähtökohtana muutoksenhaussa hallinto-oikeuden päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Säännökset, joiden mukaan hallinto-oikeuden päätöksestä saa valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään, tarkoittaisivat siten uuden yleislain tultua voimaan valituslupasääntelyä. Uuden lain tultua voimaan eri hallinnonalojen lainsäädännössä olisi edelleen voimassa muutoksenhakusäännöksiä, joihin sisältyvät asiaryhmäkohtaiset säännökset sekä valitusluvasta että muutoksenhausta siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään. Tällaiset muutoksenhakusäännökset tulisi eri hallinnonaloilla erikseen selkeyttää vastaamaan uuden yleislain valituslupasääntelyä.

Lakivaliokunta on hallituksen esityksen johdosta antamassaan mietinnössä (LaVM 18/2018 vp) kiinnittänyt valituslupajärjestelmän osalta huomiota siihen, että ehdotus merkitsee sitä, että poikkeuksista ehdotettuun valituslupasääntelyyn tulee jatkossa säätää erikseen (HE, s. 56). Poikkeussäännösten tarpeen arvioinnissa on otettava huomioon, että muuhun lainsäädäntöön sisältyvät yleisviittaukset hallintolainkäyttölakiin tarkoittavat ehdotetun yleislain tultua voimaan viittausta uuteen yleislakiin (hallintoprosessilakiehdotus, 127 §). Säännös, jonka mukaan hallinto-oikeuden päätökseen haetaan muutosta siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään, merkitsee, että sovellettaviksi tulevat myös uuden yleislain säännökset valituslupamenettelystä. Esimerkiksi lastensuojelulaki (417/2007) sisältää tietyiltä osin viittauksen (92 §:n 1 momentti), jonka mukaan muutosta haetaan valittamalla korkeimmalta hallinto-oikeudelta siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään. Valiokunta painottaa, että mahdolliset erityissääntelyn tarpeet tulee kiireellisesti selvittää ennen uuden hallintoprosessilain voimaantuloa.

Perustuslakivaliokunta on hallituksen esityksen johdosta antamassaan lausunnossa (PeVL 50/2018 vp) todennut valituslupajärjestelmän osalta muun ohella, että arvioitaessa valituslupajärjestelmän perustuslainmukaisuutta on perustuslakivaliokunnan mielestä otettava huomioon, että valitusluvan asettamisessa valituksen edellytykseksi on kyse siitä, missä laajuudessa korkein hallinto-oikeus tutkii valituksen. Se ei merkitse niin pitkälle menevää rajoitusta muutoksenhakuoikeuteen kuin varsinaiset valituskiellot. Toiseksi on otettava huomioon, että valitusluvan ehtojen täyttyessä korkeimman hallinto-oikeuden on myönnettävä valituslupa. Valitusluvan myöntämisen perusteet eivät rajoitu ennakkopäätösperusteeseen, vaan lupa on myönnettävä myös asiassa tapahtuneen ilmeisen virheen vuoksi tai jos valitusluvan myöntämiseen on muu painava syy. Tämä sääntely merkitsee sitä, että oikeusturvaelementti on vahvasti mukana myös ehdotetussa hallinto-oikeudellisessa valituslupajärjestelmässä.

Perustuslakivaliokunnan mielestä ehdotetulle kattavalle valituslupajärjestelmälle hallinto-oikeuden ratkaisuista korkeimpaan hallinto-oikeuteen on painavia hallintolainkäytön tehostamiseen ja korkeimman oikeuden ennakkopäätösroolin vahvistamiseen liittyviä perusteita.

Valituslupajärjestelmässä ei ole kyse uudentyyppisestä sääntelystä, vaan pikemminkin jo toteutuneen kehityksen tunnustamisesta myös periaatteellisesti ja eri asiaryhmien valitusten yhdenmukaisesta kohtelusta. Perustuslakivaliokunnan uudempaa, vuodesta 2012 noudattamaa tulkintalinjaa edelleen kehittäen valitusluvan asettamista pääsäännöksi voidaan perustuslain 21 §:n estämättä pitää mahdollisena ja perusteltuna.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

Tilintarkastuslain (1141/2015) 11 luvun 1 §:n (622/2016) 3 momentin 1 kohdan mukaan tilintarkastuslautakunnan päätökseen saa hakea muutosta valittamalla Helsingin hallinto-oikeuteen siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään ja hallinto-oikeuden päätökseen valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen se, jolle on annettu lain 10 luvun 1 §:ssä tarkoitettu huomautus tai varoitus. Tilintarkastuslain esitöissä (HE 254/2014 vp) on muun ohella varoituksen tai huomautuksen antamista koskevien asioiden luonteen vuoksi viitattu siihen, että muutoksenhaku hallinto-oikeuden päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen olisi näissä asioissa mahdollista ilman valituslupaa.

Edellä mainittu tilintarkastuslain mukainen muun ohella tilintarkastajalle annettua varoitusta tai huomautusta koskeva muutoksenhakusäännös on vastannut tuolloin voimassa ollutta hallintolainkäytön muutoksenhakujärjestelmää. Siinä hallinto-oikeuden antaman päätöksen osalta pääsääntönä on ollut suora valitusoikeus korkeimpaan hallinto-oikeuteen ilman valitusluvan myöntämisen edellyttämistä.

Tilintarkastuslain muutoksenhakusäännöksiin ei ole tehty muutoksia oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain voimaantulon yhteydessä tai sen jälkeen. Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annettua lakia koskevan hallituksen esityksen (HE 29/2018 vp) mukaan uuden lain tultua voimaan eri hallinnonalojen lainsäädännössä olisi edelleen voimassa muutoksenhakusäännöksiä, joihin sisältyy asiaryhmäkohtaiset säännökset sekä valitusluvasta että muutoksenhausta siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään. Tällaiset muutoksenhakusäännökset tulisi hallituksen esityksen mukaan eri hallinnonaloilla erikseen selkeyttää vastaamaan uuden yleislain valituslupasääntelyä. Tilintarkastuslain muutoksenhakusäännöksiä ei ole hallituksen esityksessä tarkoitetulla tavalla erikseen selkeytetty vastaamaan uuden yleislain valituslupasääntelyä. Tämä puoltaisi tulkintaa, jonka mukaan valittaminen hallinto-oikeuden päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen ei edellyttäisi valituslupaa silloin, kun kysymys on tilintarkastajalle annettua varoitusta tai huomautusta koskevasta asiasta. Myös tilintarkastuslakia säädettäessä on tarkoitettu, että hallinto-oikeuden päätökseen varoituksen tai huomautuksen antamista koskevassa asiassa saa valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen ilman valituslupaa.

Hallinto-oikeudellisen muutoksenhakujärjestelmän pääsääntö on kuitenkin tilintarkastuslain säätämisen jälkeen muuttunut niin, että valittaminen hallinto-oikeuden päätöksestä edellyttää valituslupaa. Kun lisäksi tilintarkastuslain mukainen tilintarkastajalle annettua varoitusta tai huomautusta koskevan päätöksen muutoksenhaku on vastannut tilintarkastuslain antamisen ja sen muutoksenhakusäännökseen tehtyjen muutosten aikaan voimassa ollutta hallinto-oikeudellisen muutoksenhakujärjestelmän pääsääntöä, tilintarkastuslain muutoksenhakua koskevaa viittaussäännöstä on tulkittava niin, että valittaminen hallinto-oikeuden päätöksestä mainituissa asioissa edellyttää 1.1.2020 alkaen valitusluvan myöntämistä. Tätä tulkintaa tukee myös oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annettua lakia koskevassa hallituksen esityksessä (HE 29/2018 vp) sekä sen johdosta lakivaliokunnan antamassa mietinnössä ja perustuslakivaliokunnan antamassa lausunnossa valituslupajärjestelmän osalta lausuttu.

Edellä esitetyillä perusteilla Helsingin hallinto-oikeuden päätökseen liitettyä valitusosoitusta on pidettävä lainmukaisena. Valittaminen korkeimpaan hallinto-oikeuteen edellyttää valituslupaa.

Valituslupahakemuksen tutkimatta jättäminen

Helsingin hallinto-oikeuden päätökseen liitetyn lainmukaisen valitusosoituksen mukaan valituskirjelmä tulee toimittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen viimeistään 30. päivänä päätöksen tiedoksisaannista, sitä päivää lukuun ottamatta. Kirjeitse todisteellisena tiedoksiantona lähetetty päätös katsotaan tiedoksi saaduksi tiedoksianto- tai saantitodistuksen osoittamana päivänä.

Muutoksenhakijan esittämästä saantitodistuskirjeestä ei ilmene päivää, jolloin hän on saanut hallinto-oikeuden päätöksen tiedokseen. Postin lähetysten seurantajärjestelmästä ilmenevien lähetyksen tapahtumatietojen mukaan lähetys on luovutettu vastaanottajalle 8.5.2020. Valituslupahakemus olisi näin ollen tullut toimittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen 7.6.2020 olleen pyhäpäivän vuoksi viimeistään maanantaina 8.6.2020 kello 16.15. Valituslupahakemus on toimitettu korkeimpaan hallinto-oikeuteen 10.6.2020 ja siis valitusajan päätyttyä. Tämän vuoksi valituslupahakemus on oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 13 §:n, 14 §:n ja 81 §:n 2 momentin 5 kohdan nojalla jätettävä tutkimatta.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Kari Kuusiniemi sekä oikeusneuvokset Leena Äärilä, Vesa-Pekka Nuotio, Anne Nenonen ja Tero Leskinen. Asian esittelijä Marita Eeva.