KHO:2025:19

A Oy:lle oli myönnetty ympäristölupa kiertovesialtaan rakentamiseen ja käyttöön osana ympäristölupapäätöksessä tarkoitettua toimintaa.

A Oy teki kunnan ympäristönsuojelutarkastajalle meluilmoituksen kiertovesialtaan rakentamiseen liittyvistä maanrakennustöistä. Ympäristönsuojelutarkastaja hyväksyi ilmoituksen ja antoi päätöksessään määräyksiä melusta ja pölystä aiheutuvan ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi.

Hallinto-oikeus katsoi, että puheena olevia maanrakennustöitä oli pidettävä osana ympäristöluvanvaraista toimintaa. Hallinto-oikeuden mukaan ilmoitusmenettelyä ei tästä syystä voitu soveltaa näihin töihin.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että ympäristöluvan kohteena on toiminta ja siitä aiheutuva ympäristön pilaantuminen. Ympäristölupa ei siksi lähtökohtaisesti koske tähän toimintaan liittyvän rakennuksen, rakennelman tai laitteen toteuttamiseksi vaadittavia maanrakennustöitä. Asiaa ei ollut syytä arvioida toisin yksinomaan sillä perusteella, että myös ympäristölupapäätöksessä oli määrätty seuraamaan kiertovesialtaan rakentamisen aikaista pölyämistä ja melua. Korkein hallinto-oikeus katsoi toisin kuin hallinto-oikeus, että ilmoitusmenettely oli asiassa sovellettavissa.

Ympäristönsuojelulaki 5 § 1 momentti 3 kohta, 27 § 1 momentti, 43 § 1 momentti, 118 § 1 ja 2 momentti, 191 § 1 momentti 1 kohta sekä liite 1 taulukko 2 kohta 7 c

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Vaasan hallinto-oikeus 26.9.2023 nro 1212/2023

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää A Oy:lle valitusluvan ja tutkii asian.

Hallinto-oikeuden päätös kumotaan.

Lausuminen asiasta enemmälti raukeaa.

Asian tausta

(1) Kunnan ympäristönsuojelutarkastaja on 1.4.2022 antamallaan päätöksellä (1.4.2022 § 5) hyväksynyt A Oy:n ilmoituksen yhtiön kunnan toimipaikan uuden kiertovesialtaan 13 esirakennustöiden aiheuttamasta tilapäisestä melusta ja tärinästä. Ympäristönsuojelutarkastaja on antanut päätöksessään määräyksiä toiminta-ajoista sekä toiminnasta aiheutuvasta melusta, tärinästä ja pölystä.

(2) B on valituksessaan hallinto-oikeudelle vaatinut, että ympäristönsuojelutarkastajan päätös kumotaan ja toiminta määrätään keskeytettäväksi muutoksenhaun ajaksi. B on perustellut vaatimuksiaan sillä, että asia ei ole kuulunut kunnan toimivaltaan, koska kysymyksessä oleva kiertovesiallas 13 on osa Itä-Suomen aluehallintoviraston 4.2.2022 antaman ympäristölupapäätöksen mukaista toimintaa. Aluehallintoviraston päätös ei ollut vielä lainvoimainen, eikä aluehallintovirasto ollut myöskään myöntänyt lupaa aloittaa toiminta muutoksenhausta huolimatta. B on vedonnut myös siihen, että louhinnan aiheuttama melu on mittavaa, ja se tekee lähistön vapaa-ajan asuntojen käytön mahdottomaksi.

(3) Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt kunnan ympäristönsuojelutarkastajan ja A Oy:n vaatimukset valituksen tutkimatta jättämisestä, kumonnut ympäristönsuojelutarkastajan päätöksen ja hylännyt A Oy:n ilmoituksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään keskeisesti seuraavasti:

(4) Asiassa on erityisesti ympäristönsuojelulain 5 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaisesti arvioitavana, onko yhtiön ilmoituksessa kuvattu maanrakentaminen ja sen melu- ja pölyvaikutukset voitu vallitsevassa lupatilanteessa ratkaista ilmoitusmenettelyssä.

(5) A Oy on 4.3.2022 tehnyt kunnan ympäristönsuojeluviranomaiselle ympäristönsuojelulain 118 §:ssä tarkoitetun ilmoituksen melua ja tärinää aiheuttavasta tilapäisestä toiminnasta koskien kipsijätekaatopaikan yhteyteen rakennettavan uuden kiertovesialtaan 13 maanrakennustöitä. Ilmoituksessa on viitattu ympäristölupapäätöksen numero 9/2022 lupamääräysten perusteluihin, joiden mukaan altaan rakentaminen ei sinänsä ole ympäristöluvanvaraista, mistä syystä rakentamiseen liittyvistä melua aiheuttavista työvaiheista (kuten louhinta) on tehtävä ilmoitus kunnan ympäristönsuojeluviranomaiselle ympäristönsuojelulain 118 §:n mukaisesti.

(6) Yhtiön meluilmoitus on koskenut kiertovesialtaan 13 alueella ja sen ympäristössä tehtäviä louhintoja ja muita maansiirto- ja rakennustöitä sekä louheen murskausta kipsin läjitysalueen koillispuolella.

(7) Kunnan ympäristönsuojelutarkastaja on 1.4.2022 antamallaan päätöksellä ympäristönsuojelulain 122 §:n perusteella hyväksynyt ilmoituksen ja antanut ilmoituksen johdosta työn suorittamista koskevia määräyksiä ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi (melu ja pöly). Päätöksen kertoelmaosassa on katsottu, että ilmoituksessa viitatussa aluehallintoviraston ympäristölupapäätöksessä ei ole annettu lupamääräyksiä altaan rakentamisesta aiheutuvasta melusta.

(8) A Oy:n ilmoituksessa kuvattu maanrakentaminen liittyy kipsijätteen kaatopaikan laajentamista ja kiertovesialtaan 13 rakentamista koskevaan ympäristölupa-asiaan. Ympäristönsuojelutarkastajan päätöksessä on ollut kyse kiertovesialtaan 13 rakentamiseen liittyvästä kiviaineksen louhinnasta ja murskauksesta. Muutoksenhakijan omistamat kiinteistöt rajautuvat A Oy:n kunnan toimipaikkaan. Kiertovesialtaan 13 rakentaminen on osa muutoksenhakijan kiinteistön läheisyydessä sijaitsevan fosforihappotehtaan toimintaa. Hallinto-oikeus katsoo, että näissä olosuhteissa toiminnan ympäristövaikutukset, joista ei kaikilta osin ole erotettavissa ilmoituksessa kuvatun toiminnan vaikutuksia, voivat vaikuttaa muutoksenhakijan oikeuteen tai etuun ympäristönsuojelulain 191 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla, mistä syystä valitus on tullut tutkia.

(9) Itä-Suomen aluehallintovirasto on 4.2.2022 päätöksellään numero 9/2022 muun ohessa myöntänyt A Oy:lle ympäristöluvan kipsin läjitysalueen laajentamiselle ja kiertovesialtaan 10 korvaavan kiertovesialtaan 13 rakentamiselle ja käytölle siten kuin lupamääräyksistä ilmenee. Päätös on annettu muutoksena voimassa olevaan Itä-Suomen aluehallintoviraston 25.8.2016 antamaan ympäristölupapäätökseen numero 32/2016/1, johon ei sisälly kiertovesiallasta 13 tai sitä koskevia lupamääräyksiä.

(10) Ympäristölupapäätöksessä 4.2.2022 on annettu muun ohella lupamääräys 35 kipsin läjitysalueen suoto- ja valumavesien keräämisestä kiertovesialtaisiin, lupamääräykset 84 ja 85 kiertovesialtaan 13 pohjarakenteista ja rakentamisen aikaisten pöly- ja meluvaikutusten tarkkailusta ja ehkäisemisestä sekä lupamääräykset 86–88 kipsin läjitysalueen laajennuksen ja kiertovesialtaan 13 rakentamisesta ja laadunvalvonnasta. Edelleen lupamääräysten 84 ja 85 perusteluiden mukaan pilaantumisen ehkäisemiseksi on määrätty kiertovesialtaan rakentamisen aikana varautumaan kiintoaineen poistoon alueelta pois johdettavasta vedestä. Sen lisäksi mitä päätöksessä numero 32/2016/1 on määrätty pölypäästöjen ja melun rajoittamisesta sekä toiminta-ajoista ja maaperän ja pohjaveden suojauksesta, on erityisesti määrätty seuraamaan rakentamisen aikaista pölyämistä ja melua asutukselle aiheutuvien haittojen estämiseksi. Perusteluiden mukaan ennalta arvioiden rakentamisesta ei sen lyhytaikaisuus ja etäisyys lähimpään asutukseen sekä välissä oleva puustoinen alue huomioiden aiheudu kohtuutonta rasitusta häiriintyvissä kohteissa. Rakentamisen ja erityisesti louhinnan aikaisella sääolosuhteella (tuuli ja kuivuus) voi olla merkitystä haitan ilmenemiselle.

(11) Hallinto-oikeus katsoo edellä esitetyn perusteella, ettei kiertovesialtaan 13 rakentamiseen liittyvissä maanrakennustöissä ole nyt kysymys sellaisesta tilapäisestä ja ympäristöluvanvaraisesta toiminnasta erillisestä maanrakennustoiminnasta, jota ympäristönsuojelulain 118 §:ssä tarkoitetaan. Altaan rakentamisen lähtökohtana on edellä kuvattu ympäristöluvanvarainen toiminta. Altaan rakentaminen ei olisi tarpeen ilman kipsin läjitystoimintaa ja siinä tapahtuvaa toiminnan olennaista muutosta. Altaan rakentamisesta aiheutuu ympäristölupapäätöksessä 4.2.2022 kuvatun mukaisesti melun lisäksi vesi- ja ilmapäästöjä ja muodostuu jätettä. Näin ollen altaan maanrakennustöitä on näissä olosuhteissa pidettävä osana ympäristöluvanvaraista toimintaa. Kyseisestä ympäristöluvasta tehdyissä valituksissa on vaadittu altaan paikkaa muutettavaksi. Edellä mainituilla perusteilla altaan rakentamista ei ole voitu aloittaa ennen ympäristölupapäätöksen lainvoimaisuutta taikka täytäntöönpanokelpoisuutta tekemällä kunnan ympäristönsuojeluviranomaiselle ympäristönsuojelulain 118 §:n mukainen ilmoitus tilapäistä melua aiheuttavasta toiminnasta.

(12) Edellä mainituilla perusteilla hallinto-oikeus katsoo, että kunnan ympäristönsuojelutarkastaja ei ole voinut hyväksyä kyseessä olevaa ilmoitusta. Näin ollen hallinto-oikeus valituksen hyväksyen kumoaa ympäristönsuojelutarkastajan päätöksen ja hylkää A Oy:n ilmoituksen. Asian näin päättyessä lausuminen muista valitusperusteista raukeaa.

Asian ovat ratkaisseet lainoppineet hallinto-oikeustuomarit Janne Marttila ja Jaana Nyman sekä luonnontieteiden alan hallinto-oikeustuomari Sauli Viitasaari ja tekniikan alan hallinto-oikeustuomari Jenni Korpeinen. Esittelijä Oscar Spåre.

Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(13) A Oy (jäljempänä myös yhtiö) on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja kunnan ympäristönsuojelutarkastajan päätös saatetaan voimaan. Yhtiö on perustellut vaatimuksiaan seuraavasti:

(14) Maanrakennustyössä ei ole ollut kyse ympäristöluvanvaraisesta toiminnasta. Lähtökohtana maanrakennuksesta aiheutuvan meluhaitan ilmoituksen- ja luvanvaraisuuden arvioinnissa on perinteisesti se, onko kyse kertaluonteisesta vai pysyvästä toimenpiteestä tai toiminnasta. Vastaava lähestymistapa on omaksuttu myös ympäristönsuojelulain laitosluettelossa, jossa kertaluonteisiin maanrakennustöihin sisältyvä kivenlouhinta on rajattu luvanvaraisuuden ulkopuolelle louhinnan kestosta riippumatta. Hallinto-oikeuden päätös, jossa kiinteistöllä ennen luvanvaraista toimintaa suoritettu esirakentaminen on katsottu siitä aiheutuvien tilapäisten melu- ja pölypäästöjen takia osaksi luvanvaraista toimintaa, on merkittävä muutos vallitsevaan käytäntöön ja viivästyttäisi huomattavasti teollisten hankkeiden käynnistämistä.

(15) Hallinto-oikeudessa muutosta hakeneella B:llä ei ole ollut meluilmoituspäästöstä koskevassa asiassa valitusoikeutta. Valitusoikeus ympäristönsuojelulain mukaisessa ilmoitusasiassa ei määräydy ympäristöluvan nojalla harjoitettavan toiminnan asianosaispiirin mukaan vain sillä perusteella, että menettelyt koskevat saman toiminnanharjoittajan tietyllä toimipaikalla harjoittamaa toimintaa. Hallinto-oikeuden päätöksessä viitattu fosforihappotehdas ei myöskään sijaitse nyt kyseessä olevien maanrakennustyömaiden läheisyydessä vaan kantatie 75:n toisella puolella. Toiminnasta ja siihen liittyvästä liikenteestä aiheutuva melu ja pöly eivät myöskään olisi voineet ulottua B:n omistamien kiinteistöjen alueelle, joista metsätalouskäytössä oleva kiinteistö sijaitsee noin 1,8 kilometrin ja loma-asuinkäytössä oleva kiinteistö noin 2,5 kilometrin etäisyydellä hankealueelta.

(16) Kunnan ympäristönsuojelutarkastaja on valituksesta antamassaan lausumassa esittänyt, että korkein hallinto-oikeus kumoaa hallinto-oikeuden päätöksen ja hylkää ympäristönsuojelutarkastajan päätöksestä tehdyn valituksen. Ympäristönsuojelutarkastajan mukaan teollista toimintaa valmisteleva esirakentaminen eli maanpoisto, louhinta ja murskaus eivät ole olleet ympäristöluvanvaraista toimintaa, koska kivenlouhinta liittyi maanrakennustoimintaan ja koska siirrettävän murskaamon toiminta-aika oli yhteensä alle 50 päivää. Aluehallintoviraston ympäristölupapäätöksessä annetut lupamääräykset kiertovesialtaan 13 rakentamisesta koskivat altaan varsinaista rakentamisvaihetta, eivät niinkään esirakentamista. Meluilmoituspäätöksessä ei otettu kantaa yhtiön ympäristölupa-asiaan, kiertovesialtaan sijoittamiseen eikä ympäristöluvanvaraisen toiminnan aloittamislupaan. Yhtiö teki altaan esirakentamistöitä omalla vastuullaan ja sillä riskillä, ettei lupaa kyseessä olevalle paikalle myönnettäisi. Meluilmoitusmenettelyn avulla esirakentamisvaiheesta aiheutuvia ympäristövaikutuksia lähimpään asutukseen ja loma-asutukseen on voitu hallita ja seurata.

(17) B on antanut valituksen johdosta lausuman, jossa hän on katsonut olevansa asiassa asianosainen toiminnan meluvaikutusten vuoksi.

(18) A Oy on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

Kysymyksenasettelu

(19) A Oy:lle on myönnetty ympäristölupa, joka sallii uuden kiertovesialtaan sijoittamisen olemassa olevan kipsijätekaatopaikan yhteyteen.

(20) Asiassa on ensin ratkaistava, onko puheena olevan kiertovesialtaan rakentamiseen liittyvät tilapäiset melua ja tärinää aiheuttavat maanrakennustyöt voitu hyväksyä ympäristönsuojelulaissa tarkoitetussa ilmoitusmenettelyssä.

(21) Vasta tämän jälkeen voidaan tarvittaessa ottaa kantaa siihen, onko B:llä ollut oikeus valittaa ympäristönsuojelutarkastajan päätöksestä hallinto-oikeuteen.

Sovellettavat oikeusohjeet

(22) Ympäristönsuojelulain 5 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan mainitussa laissa tarkoitetaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavalla toiminnalla laitoksen perustamista tai käyttämistä sekä siihen teknisesti ja toiminnallisesti kiinteästi liittyvää toimintaa taikka alueen käyttämistä tai toiminnan järjestämistä siten, että siitä saattaa aiheutua ympäristön pilaantumista.

(23) Ympäristönsuojelulain 27 §:n 1 momentin mukaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavaan toimintaan, josta säädetään liitteen 1 taulukossa 2, on oltava lupa (ympäristölupa).

(24) Ympäristönsuojelulain liitteen 1 taulukon 2 kohdan 7 c mukaan kivenlouhimo tai sellainen muu kuin maarakennustoimintaan liittyvä kivenlouhinta, jossa kiviainesta käsitellään vähintään 50 päivää, edellyttää ympäristölupaa.

(25) Ympäristönsuojelulain 43 §:n 1 momentin mukaan lupaviranomaisen on ennen asian ratkaisemista varattava niille, joiden oikeutta tai etua asia saattaa koskea (asianosainen), tilaisuus tehdä muistutuksia lupa-asian johdosta.

(26) Ympäristönsuojelulain 118 §:n 1 momentin mukaan toiminnanharjoittajan on tehtävä kunnan ympäristönsuojeluviranomaiselle sähköisesti ilmoitus rakentamisesta, yleisötilaisuudesta tai muusta tilapäistä melua tai tärinää aiheuttavasta toimenpiteestä tai tapahtumasta, jos melun tai tärinän on syytä olettaa olevan erityisen häiritsevää. Pykälän 2 momentin mukaan ilmoitusta ei kuitenkaan tarvitse tehdä ympäristölupaa edellyttävästä toiminnasta, yksityishenkilön talouteen liittyvästä toiminnasta, puolustusvoimien toiminnasta eikä sellaisesta tilapäisestä toiminnasta, josta kunta on antanut ympäristönsuojelumääräykset 202 §:n nojalla ja samalla määrännyt, ettei ilmoitusvelvollisuutta ole.

(27) Ympäristönsuojelulain 191 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan valitusoikeus ympäristönsuojelulain nojalla annettuun päätökseen on asianosaisella.

Oikeudellinen arviointi

(28) Toiminnan ympäristöluvanvaraisuus arvioidaan edellä selostettujen ympäristönsuojelulain säännösten perusteella. Niiden mukaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttava toiminta, joka sisältyy laissa tarkoitettuun liiteluetteloon, edellyttää ympäristölupaa.

(29) Koska ympäristöluvan kohteena on toiminta ja siitä aiheutuva ympäristön pilaantuminen, ympäristölupa ei lähtökohtaisesti koske tähän toimintaan liittyvän rakennuksen, rakennelman tai laitteen toteuttamisen edellyttämiä maanrakennustöitä. Tämän vuoksi pelkästään tällaisista maanrakennustöistä aiheutuvaa ympäristön pilaantumista ei siten pidetä osana luvanvaraisen toiminnan päästöjä siten kuin toimintaa ja sen osatoimintoja arvioidaan ympäristönsuojelulain 5 §:n 1 momentin 3 kohdassa. Maanrakentamisesta aiheutuva melu saattaa kuitenkin olla erityisen häiritsevää, minkä vuoksi siitä on tarvittaessa tehtävä ympäristönsuojelulain 118 §:n mukainen ilmoitus. Ilmoituksesta annettavassa päätöksessä voidaan antaa määräyksiä ympäristön pilaamisen ehkäisemiseksi muun ohella melusta. Ilmoituksesta annettavalla päätöksellä ei kuitenkaan ratkaista ympäristönluvanvaraiseen toimintaan liittyvän rakennuksen, rakennelman tai laitteen sijoittamista eikä myöskään niille asetettavia muita ympäristönsuojeluvaatimuksia.

(30) Yhtiön ilmoitus on koskenut uuden kiertovesialtaan rakentamisen edellyttämää louhintaa, louheen murskausta sekä louheen ja muun maa-aineksen kuljetusta. Ilmoitetun louhinnan ja murskauksen kesto huomioon ottaen yhtiön ilmoitukseen ei ole sisältynyt sellaisia toimenpiteitä, jotka ympäristönsuojelulain liitteen 1 taulukon 2 mukaan edellyttäisivät ympäristölupaa. Ilmoituksessa ei ole käsitelty eikä ole voitukaan käsitellä kiertovesialtaan sijoituspaikkaa eikä sen rakenteelle asetettavia vaatimuksia. Ilmoituksessa ei ole myöskään ollut kysymys sellaisista toimenpiteistä, joilla olisi ollut vaikutusta kipsinläjitystä koskevassa ympäristöluvassa tarkoitettuihin päästöihin tai niiden hallintaan. Ilmoituksen johdosta annetun päätöksen määräykset ovat olleet ympäristöluvassa annettuihin määräyksiin nähden erillisiä, eikä niillä ole ollut vaikutusta ympäristölupapäätöksessä annettujen määräysten noudattamiseen. Asiaa ei ole syytä arvioida toisin yksinomaan sillä perusteella, että ympäristölupapäätöksessä on määrätty seuraamaan kiertovesialtaan rakentamisen aikaista pölyämistä ja melua.

(31) Kiertovesialtaan rakentaminen on ollut tarpeen kipsin läjityksen ja siihen liittyvän toiminnan muutoksen vuoksi. Tästä syystä altaan rakentamisesta on ollut tarpeen antaa määräyksiä ympäristöluvassa. Korkein hallinto-oikeus viittaa kuitenkin edellä esitettyyn ja toteaa, ettei yhtiön ilmoituksessa tarkoitetuilla toimenpiteillä tai ympäristönsuojelutarkastajan ilmoituksen johdosta antamassa päätöksessä annetuilla määräyksillä ole ollut sellaista liityntää ympäristölupaan, että yhtiön olisi voitu katsoa ilmoitettuihin toimenpiteisiin ryhtymällä aloittavan myös ympäristöluvan mukaisen toiminnan puheena olevan kiertovesialtaan osalta.

(32) Korkein hallinto-oikeus viittaa edellä lausuttuun ja toteaa, että päätös, jonka ympäristönsuojelutarkastaja on tehnyt yhtiön ilmoituksen johdosta, ei ole koskenut osaksikaan sitä toimintaa, johon aluehallintovirasto on myöntänyt yhtiölle ympäristöluvan. Hallinto-oikeus ei näin ollen ole voinut esittämillään perusteilla kumota ympäristönsuojelutarkastajan päätöstä.

Johtopäätös

(33) Edellä esitetyillä perusteilla hallinto-oikeuden päätös on kumottava.

(34) Hallinto-oikeuden päätöksen tultua kumotuksi asia olisi lähtökohtaisesti palautettava hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi, ja asiaa uudelleen käsiteltäessä hallinto-oikeuden tulisi ensi asteena ottaa ensin kantaa siihen, onko B:llä ollut näissä oloissa oikeus valittaa ympäristönsuojelutarkastajan päätöksestä hallinto-oikeuteen. Koska ympäristönsuojelutarkastajan päätöksessä tarkoitetut toimenpiteet on asiassa saadun selvityksen mukaan kuitenkin jo toteutettu, korkein hallinto-oikeus katsoo, että perustetta palauttaa asia hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi ei enää ole. Lausuminen B:n hallinto-oikeudelle tekemästä valituksesta siten raukeaa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Mika Seppälä, Kari Tornikoski, Jaakko Autio ja Joni Heliskoski sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Jukka Horppila ja Seppo Hellstén. Asian esittelijä Pekka Kemppainen.