KHO:2020:61

Vietnamin kansalainen A oli saapunut Suomeen kiintiöpakolaisena vuonna 1990. Asiassa oli selvitetty, että A oli hankkinut Vietnamin viisumin ja matkustanut Vietnamiin vuonna 2015 vierailulle sairaan isänsä luo sekä 11.–27.9.2016 isänsä hautajaisiin. Maahanmuuttovirasto katsoi, että A näin tehdessään turvautui vapaaehtoisesti kansalaisuusvaltionsa suojeluun. Maahanmuuttovirasto katsoi lisäksi maatietoon perustuen, että henkilökohtaiset ja kotimaan yleiset olosuhteet, joiden vallitessa A:sta oli tullut pakolainen, olivat lakanneet olemasta, ja että olosuhteiden muutos oli merkittävä ja pysyvä. Maahanmuuttoviraston päätöksen mukaan asiassa ei ollut ilmennyt pakottavia syitä, joiden vuoksi A voisi kieltäytyä turvautumasta Vietnamin suojeluun. Maahanmuuttovirasto lakkautti näillä perusteilla A:n pakolaisaseman.

Hallinto-oikeus hylkäsi A:n valituksen Maahanmuuttoviraston päätöksestä. Hallinto-oikeus totesi, että A ei ollut hänelle varatusta tilaisuudesta huolimatta kertonut, miksi hän katsoi edelleen olevansa kansainvälisen suojelun tarpeessa suhteessa Vietnamiin. Kun otettiin lisäksi huomioon Maahanmuuttoviraston päätöksestä ilmenevä Vietnamin yleistä turvallisuustilannetta koskeva maatieto, A:n pakolaiseksi lähtemisestä kulunut pitkä aika ja se, ettei A:lla ollut selvitetty olleen ongelmia hankkiessaan viisumia tai matkustaessaan ja oleskellessaan Vietnamissa, hallinto-oikeus katsoi, että A ei ollut enää vainon vaarassa suhteessa kotimaahansa.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että ulkomaalaislain 107 § perustuu pakolaissopimuksen 1 artiklan C kohtaan. Pykälää sovellettaessa oli siten otettava huomioon pakolaissopimusta koskevan UNHCR:n käsikirjan tulkintasuositukset. Käsikirjan mukaan pakolaissopimuksen 1 artiklan C kohdan luettelo pakolaisaseman lakkauttamisen perusteista oli tyhjentävä ja sitä oli tulkittava suppeasti.

Kun otettiin huomioon edellä mainitut oikeusohjeet ja tulkintasuositukset, A:n matkojen syyt sekä se, ettei A ollut hakenut Vietnamin passia, vaan teki matkansa pakolaisen matkustusasiakirjaa ja viisumia käyttäen, korkein hallinto-oikeus katsoi, ettei A ollut Maahanmuuttoviraston päätöksessä esitetyillä perusteilla vapaaehtoisesti turvautunut kansalaisuusvaltionsa suojeluun.

Korkein hallinto-oikeus myös totesi, että pakolaisaseman lakkauttamisperustetta arvioitaessa on kansalaisuusvaltion yleisissä olosuhteissa tapahtuneiden muutosten lisäksi otettava huomioon pakolaisen yksilöllisen suojelun tarve. Asiassa ei ollut ollut käytettävissä selvitystä valittajan pakolaiseksi ottamisen perusteista. Selvitysvelvollisuus sen suhteen, olivatko pakolaisaseman syntymisen taustalla olleet olosuhteet lakanneet olemasta, oli ensisijaisesti viranomaisella. Kun valittajan pakolaiseksi tulon perusteena olevat olosuhteet olivat jääneet selvittämättä, ei ollut myöskään selvitetty, että olosuhteet, joiden vallitessa hänestä oli tullut pakolainen, olisivat lakanneet olemasta.

Hallinto-oikeuden ja Maahanmuuttoviraston päätökset kumottiin.

Pakolaisten oikeusasemaa koskeva yleissopimus 1 artikla C kohta

Uudelleen laadittu määritelmädirektiivi (2011/95/EY) 11 artikla ja 14 artikla 2 kohta

Ulkomaalaislaki 107 §

Unionin tuomioistuimen tuomio 2.3.2010 Salahadin Abdullah ym. (C-175/08, C-176/08, C-178/08 ja C-179/08), EU:C:2010:105

ks. KHO 2003:82

Päätös, jota valitus koskee

Itä-Suomen hallinto-oikeus 26.3.2019 nro 19/0391/5

Asian aikaisempi käsittely

Maahanmuuttovirasto on 17.8.2017 tekemällään päätöksellä lakkauttanut A:n (jäljempänä valittaja) pakolaisaseman. Maahanmuuttovirasto oli ottanut valittajan pakolaisaseman lakkauttamista koskevan asian käsiteltäväkseen ulkomaalaislain 116 §:n 1 momentin 2 kohdan nojalla. Päätös ei vaikuta valittajan oleskeluoikeuteen. Valittajalla on pysyvä oleskelulupa Suomeen.

Maahanmuuttoviraston päätöksen perusteluissa on lausuttu muun ohella seuraavaa:

Valittaja on pakolaisaseman saamisen jälkeen vapaaehtoisesti ja omasta tahdostaan hankkinut kansalaisuusvaltionsa Vietnamin viisumin ja matkustanut Vietnamiin. Valittaja on ilmoittanut matkojensa syiksi isänsä kuoleman ja sukulaisten tapaamisen. Asiassa ei ole tullut esille pakottavia syitä valittajan kaikkien kansalaisuusvaltioon suuntautuneiden matkojen tekemiseen. Valittajalla ei kertomansa perusteella ole ollut erityisiä ongelmia Vietnamissa oleskellessaan. Asiassa ei ole ilmennyt uusia yksilöllisiä perusteita pakolaisaseman suhteen. Valittajan kertoman perusteella hänellä on aikomus tulevaisuudessakin matkustaa Vietnamiin tapaamaan sukulaisia. Nämä seikat ja maatieto huomioon ottaen vainon vaara on valittajan kohdalla ilmeisen epätodennäköinen.

Vietnamin yleiset olosuhteet ovat muuttuneet olennaisesti sen jälkeen, kun valittajalle on myönnetty pakolaisasema. Edellä selostettujen seikkojen perusteella ja kun otetaan huomioon pakolaisaseman valittajalle myöntämisestä kulunut pitkä aika sekä valittajan olosuhteet ja tilanne kokonaisuudessaan, valittajalla ei ole perustellusti aihetta pelätä joutuvansa kotimaassaan vainotuksi. Asiassa ei ole myöskään esitetty merkittäviä perusteita uskoa, että valittaja joutuisi kotimaassaan todelliseen vaaraan kärsiä vakavaa haittaa.

Kansalaisuusvaltioon matkustelut ja oleskelut siellä osoittavat valittajan vapaaehtoisesti turvautuneen kansalaisuusvaltionsa suojeluun. Asiassa ei ole ilmennyt sellaisia UNHCR:n käsikirjassa tarkoitettuja poikkeuksellisia olosuhteita, joiden perusteella viisumin saamisen ja kotimaahan matkustamisen ei olisi katsottava merkitsevän pakolaisaseman päättymistä.

Lisäksi maatiedon ja asiassa esitettyjen seikkojen perusteella ne valittajan henkilökohtaiset ja kotimaan yleiset olosuhteet, joiden vallitessa valittajasta tuli pakolainen, ovat lakanneet olemasta. Olosuhteiden muutos on valittajan kohdalla merkittävä ja pysyvä. Asiassa ei ole ilmennyt pakottavia syitä, joiden vuoksi valittaja voisi kieltäytyä turvautumasta Vietnamin suojeluun.

Maahanmuuttovirasto on 18.8.2017 tekemällään päätöksellä peruuttanut valittajan pakolaisen matkustusasiakirjan.

Valittaja on valittanut edellä mainituista Maahanmuuttoviraston päätöksistä Itä-Suomen hallinto-oikeudelle ja valituksissaan vaatinut, että päätökset kumotaan.

Maahanmuuttovirasto on antanut hallinto-oikeudelle lausunnon.

Valittaja on antanut hallinto-oikeudelle vastineen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt valittajan valitukset.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat oikeusohjeet

Ulkomaalaislain 107 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan henkilön pakolaisasema lakkautetaan, jos hän vapaaehtoisesti uudelleen turvautuu kansalaisuusvaltionsa suojeluun. Säännös vastaa pakolaisten oikeudellista asemaa koskevan vuoden 1951 yleissopimuksen 1 artiklan C kohdan 1 alakohtaa.

Yhdistyneiden kansakuntien pakolaisasiain päävaltuutetun viraston (UNHCR) pakolaisaseman määrittämisen menettelyistä ja perusteista laatiman käsikirjan 121 kohdan mukaan sen selvittämiseksi, onko pakolaisasema menetetty yleissopimuksen 1 artiklan C kohdan 1 alakohdan johdosta, on erotettava toisistaan todellinen suojeluun uudelleen vetoaminen ja tilapäiset ja satunnaiset yhteydenotot kansallisiin viranomaisiin. Jos pakolainen hakee ja saa kansallisen passin tai uusii sen, tämän katsotaan muun näytön puuttuessa tarkoittavan sitä, että hän aikoo vedota uudelleen kansalaisuusvaltionsa suojeluun. Käsikirjan 122 kohdan mukaan myös maahantuloluvan saaminen tarkoittaa sitä, että pakolaisasema lakkaa. Käsikirjan kohdassa 125 mainitaan, että jos pakolainen muuta kuin kansallista passia käyttäen vierailee kotimaassaan, on esimerkiksi vanhan tai sairaan vanhemman luona vierailua arvioitava toisin kuin lomailu- tai liikesuhteiden solmimistarkoituksessa tapahtuvia säännöllisiä vierailuita.

Ulkomaalaislain 138 §:n 3 momentin mukaan pakolaisen matkustusasiakirja peruutetaan, jos asiakirjan haltija ei enää ole pakolainen tai vastuu pakolaisesta on siirtynyt toiselle valtiolle.

Asiassa saatu selvitys

Valittaja on saapunut Suomeen vuonna 1990 kiintiöpakolaisena. Hänellä on Suomessa pakolaisasema ja pysyvä oleskelulupa.

Valittaja on matkustanut vuosina 2015 ja 2016 Vietnamiin. Hän on hankkinut matkoja varten Vietnamin viisumin.

Valittaja on Maahanmuuttovirastolle antamassaan kirjallisessa selvityksessä kertonut vastustavansa pakolaisasemansa lakkauttamista. Valittajan kotimaasta lähdön syyt ovat edelleen olemassa. Valittaja on kertonut käyneensä vuonna 2016 Vietnamissa isänsä kuoleman vuoksi ja toimittanut hautajaisista valokuvia. Valituksessa on ilmoitettu vuoden 2015 matkan syyksi isän sairaus. Valittajalla ei ole ollut viisumin hankkimisessa eikä matkojensa aikana ongelmia.

Asian arviointi ja johtopäätökset

Maahanmuuttovirasto on varannut valittajalle ennen asian ratkaisemista tilaisuuden lausua kirjallisesti mielipiteensä pakolaisaseman lakkauttamisesta sekä antaa asiaan liittyvää selvitystä. Valittajalla on lisäksi ollut valitusvaiheessa käytössään oikeudellinen avustaja, eikä valituskirjelmästä ilmene asiaan vaikuttavia uusia seikkoja. Hallinto-oikeus arvioi, että Maahanmuuttovirasto on kuullut valittajaa lainmukaisesti sekä suorittanut ulkomaalaislain 107 §:n 4 momentin mukaisen yksilöllisen tutkinnan.

Valittaja on asiassa saadun selvityksen perusteella matkustanut kotimaahansa ainakin kahteen otteeseen Suomen myöntämää pakolaisen matkustusasiakirjaa käyttämällä ja Vietnamin myöntämällä viisumilla isänsä sairauden ja kuoleman vuoksi. Hallinto-oikeus toteaa, että valittajan tekemien matkojen henkilökohtaista merkitystä hänelle ei ole syytä aliarvioida. Hallinto-oikeuden näkemyksen mukaan matkoille ei ole kuitenkaan katsottava olleen erityisen pakottavia syitä. Valittajan on siten katsottava vapaaehtoisesti turvautuneen kotimaansa suojeluun.

Valittaja ei ole hänelle varatusta tilaisuudesta huolimatta kertonut, miksi hän katsoo edelleen olevansa kansainvälisen suojelun tarpeessa suhteessa Vietnamiin. Kun otetaan lisäksi huomioon Maahanmuuttoviraston päätöksestä ilmenevä ajantasainen maatieto koskien Vietnamin yleistä turvallisuustilannetta, valittajan pakolaiseksi lähtemisestä kulunut pitkä aika sekä se, ettei valittajalla ole selvitetty olleen ongelmia hankkiessaan viisumia tai matkustaessaan ja oleskellessaan Vietnamissa, ei valittajan ole katsottava olevan enää vainon vaarassa suhteessa kotimaahansa. Maahanmuuttovirasto on näin ollen voinut lakkauttaa valittajan pakolaisaseman ulkomaalaislain 107 §:n mukaisesti ja peruuttaa hänelle myönnetyn pakolaisen matkustusasiakirjan.

Hallinto-oikeuden päätöksessä on perusteluissa mainittujen oikeusohjeiden lisäksi mainittu sovellettuina oikeusohjeina muun ohella ulkomaalaislain 87 §:n 1 momentti ja 98 §:n 3 momentti.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Olli Rautsi ja Pentti Sorsa, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Valittaja on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä. Valittaja on vaatinut, että hallinto-oikeuden ja Maahanmuuttoviraston päätökset kumotaan.

UNHCR:n pakolaisaseman määrittämisen menettelyjä ja perusteita koskevan käsikirjan mukaan pakolaisaseman lakkauttamista koskevia edellytyksiä on tulkittava rajoittavasti. Valittaja ei ole turvautunut kansalaisuusvaltionsa suojeluun. Viisumin hankkimiselle tulisi tässä yhteydessä antaa vähemmän merkitystä kuin kansallisen passin hankkimiselle. Viisumi oikeuttaa vain lyhytaikaiseen vierailuun maassa. Valittajan matkat kotimaahansa on arvioitu niiden määrään nähden ja luonne huomioon ottaen liian jyrkästi. Ensimmäisen matkan syynä oli vierailu sairaan isän luo. Tuollainen kotimaassa käynnin syy on mainittu UNHCR:n käsikirjassa lieventävänä seikkana, kun arvioidaan pakolaisen suhdetta kansalaisuusvaltioonsa. Toisen matkan syynä oli isän hautajaisiin osallistuminen.

Maahanmuuttovirasto on lausunnossaan korkeimmalle hallinto-oikeudelle esittänyt muun ohella seuraavaa:

Valittajalla ei Maahanmuuttoviraston tietojen perusteella ole Vietnamin kansallista passia. Valittaja on hankkinut Vietnamin vierailujaan varten erilliset maahantuloluvat, viisumit. Viisumi rinnastetaan kansallisen passin hankkimiseen. Myös viisumi voi oikeuttaa oleskelemaan maassa pitkiäkin aikoja, ja viisumia hankittaessa asioidaan asianomaisen maan viranomaisten kanssa. Valittaja on hankkinut viisumit ja matkustanut Vietnamiin omasta tahdostaan. Hänen tarkoituksenaan on siten ollut turvautua kansalaisuusvaltionsa suojeluun. Asiassa ei ole ilmennyt seikkoja, joiden perusteella maahantuloluvan ei olisi katsottava merkitsevän pakolaisaseman lakkaamista. Valittajan tekemien matkojen henkilökohtaista merkitystä ei sinänsä ole syytä aliarvioida. Niille ei ole kuitenkaan katsottava olleen erityisen pakottavia syitä.

Valittajan mukaan syyt, joiden vuoksi hän on joutunut alun perin pakenemaan Vietnamista, ovat edelleen olemassa. Hän ei ole kuitenkaan tuonut esiin, miten syyt ovat olemassa. Valittajan pakolaisaseman perusteet eivät ilmene vuosikymmenten takaisista kiintiöpakolaisasiakirjoista. Vietnamista paenneet määriteltiin pakolaisiksi vuosina 1979–1994 ilman yksilöllistä tutkintaa, prima facie -perusteella, lähinnä maan yleisen tilanteen vuoksi.

Maahanmuuttovirasto on päätöksessään arvioinut valittajan kokonaistilannetta ottaen huomioon hänen vapaaehtoisen paluunsa Vietnamiin ja ongelmattoman oleskelunsa siellä sekä Vietnamin nykyisen tilanteen. Valittajan oman toiminnan ja yleisen maatiedon perusteella on katsottu, että hänen pakolaisuuteensa johtaneissa olosuhteissa on tapahtunut pakolaisaseman kannalta merkittäviä ja vakiintuneiksi arvioitavia muutoksia, joiden voidaan olettaa vievän pohjan vainon pelolta. Ei ole ilmennyt sellaisia henkilökohtaisia perusteita, joiden takia valittajan voitaisiin ajatella olevan vainon vaarassa olosuhteiden muutoksesta huolimatta tai jotka estäisivät pakolaisaseman lakkauttamisen tai oikeuttaisivat valittajan kieltäytymään kansalaisuusvaltionsa suojelusta.

Valittaja on vastaselityksessään esittänyt muun ohella, että Vietnamin myöntämä viisumi ei ole UNCHR:n käsikirjassa tarkoitettu kansalaisuusvaltion myöntämä passi tai maahantulolupa. Maahanmuuttovirasto ei ole osoittanut, että valittaja olisi oleskellut Vietnamissa pitkiä aikoja. Vietnamissa tapahtuneille olosuhdemuutoksille ei tule antaa merkitystä. Maahanmuuttovirasto on ilmoittanut, että systemaattisesti Vietnamista pakolaisiksi tulleiden ihmisten pakolaisasemia ei ole ryhdytty lakkauttamaan. On ongelmallista, jos puuttuminen on sattumanvaraista eli viisumin saaminen ja matkustusmerkintä Vietnamiin johtaa pakolaisaseman lakkauttamiseen. Valittajan matkoille on ollut painavat henkilökohtaiset syyt. Valittajan vastuulla ei ole se seikka, että hänen pakolaisasemansa perusteita ei ole kirjattu kiintiöpakolaisasiakirjoihin vuonna 1990. Kansalaisuusvaltiosta pakeneminen osoittaa riittävästi, että valittaja on kokenut asemansa uhatuksi. Siten on myös ymmärrettävää, että hän kokee ajatuksen pakolaisasemansa lakkauttamisesta epämiellyttävänä ja pelottavana.

Maahanmuuttovirasto on täydentänyt aikaisempaa lausuntoaan lisälausunnolla. Maahanmuuttovirasto on lisälausunnossaan ilmoittanut, että valittajan aikaisemmassa 20.8.2007–20.8.2012 voimassa olleessa pakolaisen matkustusasiakirjassa on viisumi Vietnamiin ajaksi 20.12.2008–20.3.2009 ja leimat Vietnamista 24.12.2008–30.1.2009. Maahanmuuttovirasto on lausunnossaan katsonut, että mainitut viisumi ja matka osoittavat osaltaan, että valittaja on uskaltanut toistuvasti matkustaa kotimaahansa.

Valittaja on Maahanmuuttoviraston lisälausunnon johdosta toimittamassaan täydennyksessä vastaselitykseensä esittänyt, että lisälausunnossa mainitusta matkasta kuluneen pitkän ajan vuoksi sille ei tule antaa merkitystä, kun asiaa ratkaistaan.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian. Hallinto-oikeuden ja Maahanmuuttoviraston päätökset kumotaan.

Perustelut

Asiassa saatu selvitys

Valittaja, joka on Vietnamin kansalainen, on saapunut Suomeen kiintiöpakolaisena vuonna 1990. Hänellä on Suomessa pakolaisasema ja pysyvä oleskelulupa. Hänelle myönnetty pakolaisen matkustusasiakirja on ollut voimassa 19.12.2012–19.12.2017.

Perusteet, joilla valittaja on aikanaan saanut pakolaisaseman, eivät ilmene hänen kiintiöpakolaiseksi ottamistaan koskevista asiakirjoista.

Valittajan pakolaisaseman lakkauttaminen on tullut vireille, kun Maahanmuuttoviraston tietoon on tullut, että valittaja on vieraillut Vietnamissa 11.–27.9.2016. Valittaja oli hankkinut matkaa varten pakolaisen matkustusasiakirjaansa Vietnamin viisumin. Valittajan Maahanmuuttovirastolle antaman selvityksen mukaan syynä Vietnamiin matkustamiseen oli ollut valittajan isän kuolema. Selvityksen mukaan valittaja oli käynyt Vietnamissa myös vuonna 2015. Hänellä ei ole ollut ongelmia viisumin hankkimisessa eikä matkojensa aikana.

Maahanmuuttovirasto on tekemillään eri päätöksillä lakkauttanut valittajan pakolaisaseman ja peruuttanut hänen pakolaisen matkustusasiakirjansa.

Itä-Suomen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt valittajan valitukset Maahanmuuttoviraston päätöksistä.

Asian tultua vireille korkeimmassa hallinto-oikeudessa Maahanmuuttovirasto on valituslupahakemuksen johdosta antamassaan lisälausunnossa ilmoittanut, että valittajan 20.8.2007–20.8.2012 voimassa olleessa pakolaisen matkustusasiakirjassa on viisumi Vietnamiin ajaksi 20.12.2008–20.3.2009 ja leimat Vietnamista 24.12.2008–30.1.2009.

Ratkaisun lähtökohdat ja kysymyksenasettelu

Asiassa on ratkaistavana, onko valittajan pakolaisasema voitu lakkauttaa sillä Maahanmuuttoviraston päätöksessä esitetyllä perusteella, että valittaja on turvautunut kansalaisuusvaltionsa suojeluun matkustaessaan Vietnamiin vuosina 2015 ja 2016, tai sillä Maahanmuuttoviraston päätöksessä esitetyllä perusteella, että valittajan henkilökohtaiset ja kotimaan yleiset olosuhteet, joiden vallitessa valittajasta tuli pakolainen, ovat lakanneet olemasta.

Korkein hallinto-oikeus samalla selvyyden vuoksi toteaa, että Maahanmuuttoviraston lisälausunnossaan ilmoittama matka 24.12.2008 – 30.1.2009 ei ole ollut Maahanmuuttoviraston päätöksen perusteena.

Sovellettavat ja asiaan liittyvät oikeusohjeet

Vaatimuksista kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden määrittelemiseksi kansainvälistä suojelua saaviksi henkilöiksi, pakolaisten ja henkilöiden, jotka voivat saada toissijaista suojelua, yhdenmukaiselle asemalle sekä myönnetyn suojelun sisällölle annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2011/95/EY (niin sanottu uudelleen laadittu määritelmädirektiivi) 11 artiklan 1 kohdan mukaan kolmannen maan kansalainen tai kansalaisuudeton henkilö lakkaa olemasta pakolainen, jos hän:

a) on vapaaehtoisesti uudelleen turvautunut kansalaisuusvaltionsa suojelukseen; tai

b) menetettyään kansalaisuutensa on omasta vapaasta tahdostaan saanut sen takaisin; tai

c) on saanut toisen valtion kansalaisuuden ja saa uuden kansalaisuusvaltionsa suojelua; tai

d) on vapaaehtoisesti asettunut uudelleen asumaan maahan, josta hän oli lähtenyt tai jonka ulkopuolelle hän oli jäänyt vainon pelosta; tai

e) ei voi enää kieltäytyä ottamasta vastaan kansalaisuusvaltionsa suojelua, koska olosuhteet, joiden vallitessa hänet tunnustettiin pakolaiseksi, ovat lakanneet olemasta; tai

f) kansalaisuutta vailla olevana henkilönä voi palata entiseen pysyvään asuinmaahansa sen vuoksi, että olosuhteet, joiden vallitessa hänet tunnustettiin pakolaiseksi, ovat lakanneet olemasta.

Artiklan 2 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on 1 kohdan e ja f alakohdan osalta tarkasteltava, onko olosuhteiden muutos niin merkittävä ja pysyvä, ettei pakolaisella enää ole perusteltua aihetta pelätä joutuvansa vainotuksi.

Artiklan 3 kohdan mukaan edellä olevaa 1 kohdan e ja f alakohtaa ei sovelleta pakolaiseen, joka voi aiemmin koetusta vainosta johtuvien pakottavien syiden perusteella kieltäytyä turvautumasta suojeluun kansalaisuusvaltiossaan tai, jos pakolainen on kansalaisuudeton henkilö, entisessä pysyvässä asuinmaassaan.

Direktiivin 14 artiklan 2 kohdan mukaan pakolaisaseman myöntäneen jäsenvaltion on yksilöllisesti osoitettava, että asianomainen henkilö on mainitun artiklan 1 kohdan mukaisesti lakannut olemasta pakolainen tai ei ole koskaan ollut siinä tarkoitettu pakolainen, sanotun kuitenkaan rajoittamatta pakolaisen velvollisuutta ilmoittaa 4 artiklan 1 kohdan mukaisesti kaikki asiaan vaikuttavat seikat ja toimittaa hänen käytettävissään olevat asiaan vaikuttavat asiakirjat.

Ulkomaalaislain 107 §:n 1 momentin mukaan henkilön pakolaisasema lakkautetaan, jos hän:

1) vapaaehtoisesti uudelleen turvautuu kansalaisuusvaltionsa suojeluun;

2) menetettyään kansalaisuutensa saa sen takaisin omasta vapaasta tahdostaan;

3) saa toisen valtion kansalaisuuden ja voi turvautua uuden kansalaisuusvaltionsa suojeluun;

4) vapaaehtoisesti asettuu asumaan maahan, josta pakeni ja jonka ulkopuolelle jäi vainon pelosta; taikka

5) ei enää ole suojelun tarpeessa, koska olosuhteet, joiden vallitessa hänestä tuli pakolainen, ovat lakanneet olemasta.

Saman pykälän 2 momentin mukaan henkilön toissijainen suojeluasema lakkautetaan, jos toissijaisen suojeluaseman myöntämiseen johtaneet olosuhteet ovat lakanneet olemasta tai muuttuneet siinä määrin, ettei suojelua enää tarvita.

Pykälän 3 momentin mukaan edellä 1 momentin 5 kohdassa ja 2 momentissa tarkoitetun olosuhteiden muutoksen on oltava merkittävä ja pysyvä. Mitä 1 momentin 5 kohdassa ja 2 momentissa säädetään, ei kuitenkaan sovelleta henkilöön, joka voi aiemmin koetusta vainosta tai vakavasta haitasta johtuvien pakottavien syiden perusteella kieltäytyä turvautumasta kansalaisuusvaltionsa suojeluun.

Pykälän 4 momentin mukaan pakolaisaseman ja toissijaisen suojeluaseman lakkauttamista harkittaessa tulee suorittaa yksilöllinen tutkinta.

Ulkomaalaislain 107 § perustuu suoraan pakolaisten oikeusasemaa koskevan yleissopimuksen 1 artiklan C kohtaan. Yleissopimuksen soveltamista ohjaavan UNHCR:n käsikirjan (Handbook on Procedures and Criteria for Determining Refugee Status under the 1951 Convention and the 1967 Protocol relating to the Status of Refugees. Reedited, January 1992) mukaan C kohdan luettelo pakolaisaseman lakkaamisen perusteista on tyhjentävä ja perusteita on sen vuoksi tulkittava suppeasti (käsikirjan 116 kohta).

Kansalaisuusvaltion suojeluun turvautumisesta käsikirjassa on lausuttu, että jos pakolainen ei toimi vapaaehtoisesti, hän ei lakkaa olemasta pakolainen. Pakolainen voi vastoin tahtoaan joutua turvautumaan kansalaisuusvaltionsa suojeluun, esimerkiksi asuinmaansa viranomaisen neuvosta tai saadakseen kansainvälisesti pätevän avioeron, mitä ei voida pitää "vapaaehtoisena suojelukseen uudelleen vetoamisena". (120) On erotettava suojeluun turvautuminen ja satunnaiset yhteydet kansalaisuusvaltion viranomaisiin. Jos pakolainen hakee kansallista passia ja se hänelle myönnetään, päinvastaisen selvityksen puuttuessa tämä luo olettaman hänen aikeestaan turvautua kansalaisuusvaltionsa suojeluun. Toisaalta kansalaisuusvaltion viranomaisten myöntämien sellaisten asiakirjojen saamista, jollaisia myös muut kuin kansalaiset voivat hakea, ei voida katsoa suojeluun turvautumiseksi. (121) Pakolaisen vierailua entisessä kotimaassa muuta kuin kansallista passia, kuten oleskelumaansa myöntämää matkustusasiakirjaa, käyttäen, tulisi arvioida tapauskohtaisesti. Vierailulla vanhan tai sairaan vanhemman luona on tässä suhteessa erilainen merkitys kuin säännöllisillä loma- tai liikematkoilla. (125)

Suojelun tarpeen aiheuttaneiden olosuhteiden lakkaaminen viittaa käsikirjan mukaan sellaisiin pakolaisen kotimaassa tapahtuneisiin perustavanlaatuisiin muutoksiin, joiden voidaan olettaa poistavan perusteen vainon pelolta (135). Tästä on se yleisemmästä humanitaarisesta periaatteesta johtuva poikkeus, että henkilön, joka tai jonka perhe on kärsinyt erityisen julmaa vainoa kotimaassaan, ei tulisi edellyttää palaavan kotimaahan huolimatta siellä tapahtuneista perustavanlaatuisista muutoksista, kuten hallinnon vaihtumisesta (136).

Ulkomaalaislain muuttamisesta annetun lain 323/2009 esitöissä (HE 166/2007 vp) on 107 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa lausuttu muun ohella, että arvioitaessa olosuhteiden muutoksen merkittävyyttä on otettava huomioon vainon pelon syy ja pakolaisen kotimaan tai pysyvän asuinmaan yleinen ihmisoikeustilanne. Muutoksen on täytynyt tapahtua juuri niissä olosuhteissa, jotka alun perin johtivat pakolaisaseman antamiseen henkilölle. Maan tilannetta olisi kuitenkin arvioitava kokonaisuutena. Pykälää ehdotettiin muutettavaksi siten, että harkittaessa pakolaisaseman tai toissijaisen suojeluaseman lakkauttamista tulee suorittaa yksilöllinen tutkinta. Tässä yhteydessä viitattiin tuolloin voimassa olleen määritelmädirektiivin (2004/83/EY) 14 artiklan 2 kohtaan, jonka mukaan jäsenvaltion on yksilöllisesti osoitettava, että asianomainen henkilö on lakannut olemasta pakolainen. Esitöiden mukaan on tärkeää, että pakolaisaseman tai toissijaisen suojeluaseman lakkauttamista harkittaessa suoritetaan yksilöllinen ja yhtä perusteellinen kokonaisharkinta kuin asemaa myönnettäessä. Viittauksin ulkomaalaislain tuolloin voimassa olleen 107 §:n perusteluihin (HE 28/2003 vp) esitöissä on lausuttu, että myös jatkossa yksilöllinen tutkinta toteutettaisiin pääsääntöisesti suorittamalla turvapaikkatutkinta.

Ulkomaalaislain muuttamisesta uudelleen laaditun määritelmädirektiivin (2011/95/EU) täytäntöönpanoon liittyen annetulla lailla 422/2014 on ulkomaalaislain 107 §:n 3 momenttiin lisätty säännös siitä, ettei pykälän 1 momentin 5 kohtaa ja 2 momenttia sovelleta henkilöön, joka voi aiemmin koetusta vainosta tai vakavasta haitasta johtuvien pakottavien syiden perusteella kieltäytyä turvautumasta kansalaisuusvaltionsa tai entisen pysyvän asuinmaansa suojeluun. Lain esitöissä (HE 9/2014 vp) on viitattu määritelmädirektiivin lisäksi pakolaissopimukseen, joita vastaamaan ulkomaalaislain sanamuoto muutettiin.

Oikeuskäytäntöä

Korkein hallinto-oikeus on vuosikirjaratkaisussaan KHO 2003:82 todennut, että harkittaessa pakolaisuuden lakkaamisen edellytyksiä ulkomaalaislain (378/1991) 36 §:n 1 momentin 5 kohdassa tarkoitettujen muuttuneiden olosuhteiden perusteella tuli ottaa huomioon pakolaisen yksilöllisen suojelun tarpeen mahdolliset muutokset suhteessa maatilanteen muutoksiin.

Henkilö A, jonka pakolaisaseman lakkauttamisessa edellä mainitussa korkeimman hallinto-oikeuden päätöksessä oli kysymys, oli saapunut Suomeen Vietnamista yhdessä perheensä kanssa vuonna 1990. Korkein hallinto-oikeus totesi perusteluissaan muun ohella, että ulkomaalaisviraston asiassa esittämän selvityksen perusteella oli pääteltävissä, että Vietnamin olosuhteissa oli tapahtunut pakolaisaseman arvioinnin kannalta merkityksellisiä muutoksia sen jälkeen, kun A oli saapunut Suomeen. Kun Ulkomaalaisviraston päätös perustui yleiseen arvioon Vietnamin yhteiskunnallisten olosuhteiden muutoksista ja kun lisäksi asiassa ei ollut ollut käytettävissä asianomaista tai hänen perhettään koskevan kiintiövalintamatkan henkilöhaastatteluasiakirjoihin sisältyvää aineistoa, asiassa ei ollut esitetty sellaista selvitystä, jonka perusteella Ulkomaalaisvirasto olisi voinut päättää pakolaisuuden lakkaamisesta ulkomaalaislain 36 §:n nojalla.

Ulkomaalaisvirasto oli lakkauttanut A:n pakolaisaseman ja hallinto-oikeus oli hylännyt A:n valituksen Ulkomaalaisviraston päätöksestä. Korkein hallinto-oikeus viitaten perusteluissaan myös pakolaissopimuksen 1 artiklan C kohdan 5 alakohtaan kumosi hallinto-oikeuden ja Ulkomaalaisviraston päätökset.

Unionin tuomioistuin on 2.3.2010 antamassaan tuomiossa yhdistetyissä asioissa Salahadin Abdullah ym. (C-175/08, C-176/08, C-178/08 ja C-179/08) todennut, että olosuhteiden muutos on uudelleen laaditun määritelmädirektiivin (2011/95/EY) 11 artiklan 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla "merkittävä ja pysyvä", kun tekijöiden, joihin pakolaisen pelko vainotuksi joutumisesta perustui, voidaan katsoa tulleen pysyvästi hävitetyiksi. Olosuhteiden muutoksen arvioiminen merkittäväksi ja pysyväksi edellyttää näin ollen sitä, ettei asianomaisella henkilöllä ole perusteltua pelkoa joutua kohtaamaan vainoksi katsottavia tekoja, jotka muodostuvat direktiivin 9 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuista vakavista loukkauksista ihmisten perusoikeuksia vastaan (kohta 73). Arvioidakseen olosuhteiden muutosta jäsenvaltion toimivaltaisten viranomaisten on unionin tuomioistuimen mukaan varmistuttava siitä, että valtio tai muu direktiivin 7 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu suojelun tarjoaja tai tarjoajat ovat toteuttaneet asianmukaisia toimenpiteitä vainon estämiseksi, että niillä on muun muassa tehokas oikeusjärjestelmä vainoksi katsottavien tekojen toteamiseksi, niistä syytteeseen asettamiseksi ja niistä rankaisemiseksi ja että kyseisellä henkilöllä on siinä tapauksessa, että hänen pakolaisasemansa lakkaa, mahdollisuus saada tällaista suojelua (kohta 76).

Oikeudellinen arviointi

UNHCR:n käsikirjan mukaan pakolaissopimuksen 1 artiklan C kohdan luettelo pakolaisaseman lakkauttamisen perusteista on tyhjentävä ja sitä on tulkittava suppeasti. Käsikirjan mukaan kansallisen passin hankkiminen luo olettaman aikeesta turvautua kansalaisuusvaltion suojeluun. Sen sijaan asiakirjat, joita myös muut kuin kansalaiset voivat hakea, eivät luo vastaavaa olettamaa. Tuollaisten asiakirjojen saamista ei käsikirjan mukaan voida pitää suojeluun turvautumisena, vaan lähtökohtaisesti satunnaisena yhteydenpitona kansalaisuusvaltion viranomaisiin. Tuollaisen asiakirjan osalta arviointi tulee tehdä tapauskohtaisesti. Käsikirjan mukaan vierailulla vanhan tai sairaan vanhemman luona on tällöin erilainen merkitys kuin säännöllisillä loma- tai liikematkoilla.

Valittaja ei ole hakenut kansalaisuusvaltionsa Vietnamin passia. Valittaja on tehnyt vuosina 2015 ja 2016 matkat Vietnamiin viisumeilla, jotka Vietnam on hänelle myöntänyt. Viisumi on UNHCR:n käsikirjassa tarkoitettu asiakirja, jota myös muu kuin kansalainen voi hakea.

Asiassa on myös kiinnitettävä erityistä huomiota niihin syihin, joiden vuoksi valittaja on hankkinut Vietnamin viisumin. Asiassa saadun selvityksen mukaan valittaja on matkustanut Vietnamiin vuonna 2015 vieraillakseen sairaan isänsä luona ja vuonna 2016 osallistuakseen isänsä hautajaisiin. Matkojen tarkoitus huomioon ottaen valittajan ei ole katsottava kansalaisuusvaltionsa viisumin hankkiessaan ja edellä mainitut matkat tehdessään turvautuneen ulkomaalaislain 107 §:n 1 momentin 1 kohdassa ja pakolaissopimuksen 1 artiklan C kohdan 1 alakohdassa tarkoitetulla tavalla vapaaehtoisesti uudelleen kansalaisuusvaltionsa suojeluun.

Maahanmuuttoviraston päätöksessä viitatun maatiedon perusteella on pääteltävissä, että Vietnamissa on tapahtunut pakolaisaseman arvioinnin kannalta merkityksellisiä muutoksia. Ulkomaalaislain 107 §:n 1 momentin 5 kohta ja pakolaissopimuksen 1 artiklan C kohdan 5 alakohta kuitenkin edellyttävät, että selvitetään ne olosuhteet, joiden johdosta asianomainen henkilö on saanut pakolaisen aseman, ja se, ovatko nämä olosuhteet sittemmin lakanneet olemasta. Jos olosuhteet ovat lakanneet olemasta, on vielä arvioitava, voiko tästä syystä asianomainen enää kieltäytyä ottamasta vastaan kansalaisuusmaansa suojelua. Kuten korkein hallinto-oikeus on aikaisemmin voimassa olleen ulkomaalaislain (378/1991) nojalla antamassaan vuosikirjapäätöksessä KHO 2003:82 todennut, kysymyksessä olevaa pakolaisaseman lakkauttamisperustetta arvioitaessa on kansalaisuusvaltion yleisissä olosuhteissa tapahtuneiden muutosten lisäksi otettava huomioon pakolaisen yksilöllisen suojelun tarve.

Asiassa ei ole ollut käytettävissä selvitystä valittajan pakolaiseksi ottamisen perusteista. Valittajan suojelun tarvetta koskeva arvio on perustunut yksinomaan siihen, että hän on hankkinut kansalaisuusvaltionsa viisumin ja matkustanut sinne kaksi kertaa edellä mainituista syistä. Korkein hallinto-oikeus on edellä katsonut, ettei valittajan ole viisumit hankkiessaan ja Maahanmuuttoviraston ja hallinto-oikeuden päätöksissä mainitut kaksi matkaa tehdessään katsottava vapaaehtoisesti turvautuneen kansalaisuusvaltionsa suojeluun. Yksinomaan näiden matkojen perusteella ei siten myöskään voida tehdä päätelmiä hänen yksilöllisestä suojelun tarpeestaan.

Pakolaisaseman lakkauttaminen tulee vireille viranomaisen aloitteesta. Kuten ulkomaalaislain 107 §:n esitöissä (HE 166/2007 vp) on lausuttu, uudelleen laaditun määritelmädirektiivin 14 artiklan 2 kohdassa säädetään ja edellä selostetusta oikeuskäytännöstä ilmenee, selvitysvelvollisuus sen suhteen, ovatko pakolaisaseman syntymisen taustalla olleet olosuhteet lakanneet olemasta, on ensisijaisesti viranomaisella. Koska valittajan pakolaiseksi tulon perusteena olevat olosuhteet ovat jääneet selvittämättä, ei ole myöskään mahdollista arvioida, voiko valittaja ulkomaalaislain 107 §:n 3 momentin perusteella kieltäytyä turvautumasta kansalaisuusvaltionsa suojeluun.

Koska valittajan pakolaisaseman lakkauttamisesta on edellä todetun mukaisesti päätetty pelkästään kansalaisuusvaltion yleisiä olosuhteita silmällä pitäen ottamatta huomioon pakolaisen yksilöllisen suojelun tarvetta, asiaa ei ole ratkaistu ulkomaalaislain 107 §:n 1 momentin 5 kohdan ja pakolaissopimuksen 1 artiklan C kohdan 5 alakohdan edellyttämällä tavalla.

Edellä lausuttu huomioon ottaen Maahanmuuttovirasto ei ole voinut esittämillään perusteilla lakkauttaa valittajan pakolaisasemaa ja peruuttaa hänelle myönnettyä pakolaisen matkustusasiakirjaa. Hallinto-oikeuden ja Maahanmuuttoviraston päätökset on tämän vuoksi kumottava.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Kari Tornikoski, Taina Pyysaari, Pekka Aalto ja Juha Lavapuro. Asian esittelijä Petri Leinonen.