KHO:2020:87

Korkein hallinto-oikeus totesi, että puolustusvoimista annetun lain 41 §:n 3 momentin sisältämän valituskiellon soveltaminen johtaisi siihen, ettei A:lla olisi käytettävissään oikeussuojakeinoa, vaikka alempaan tehtävään siirtämistä koskeva päätös vaikutti heikentävästi hänen etuihinsa ja oikeuksiinsa. Perustuslakivaliokunnan lausunnosta (PeVL 51/2006 vp) ei ollut saatavissa yksiselitteistä vastausta siihen, miten valituskiellon soveltamisalaa olisi tältä osin perustuslain 21 §:n valossa tulkittava. Korkein hallinto-oikeus viittasi myöhempään, vastaavan kaltaista valituskieltoa koskevaan rajavartiolaitoksen hallinnosta annetun lain lainvalmisteluaineistoon, ja totesi, että ainakin nyttemmin tämän kaltaisen valituskiellon ei ole katsottu voivan kohdistua päätökseen, joka merkitsee siirtoa alemman tasoiseen virkaan tai tehtävään. Tällaisessa tulkinnallisesti jossain määrin epäselvässä tilanteessa valituskieltosäännöksen alaa oli tulkittava perusoikeusmyönteisesti eli suppeasti.

Korkein hallinto-oikeus kumosi hallinto-oikeuden päätöksen ja palautti asian hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.

Suomen perustuslaki 21 § 1 ja 2 momentti

Laki puolustusvoimista 41 § 1 ja 3 momentti

Päätös, jota valitus koskee

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 3.10.2018 nro 18/0601/3

Asian aikaisempi käsittely

3. Logistiikkarykmentin esikunta on 1.12.2017 päättänyt, että ESJA-arviointijärjestelmän mukaisessa siviilivirassa olevan A:n hoitama sektorinjohtajan tehtävä Viestitekniikkakeskuksen suunnittelusektorilla muutetaan osastoinsinöörin tehtäväksi ja siirretään tehtävänhoitajineen mainitun keskuksen päällikön alaisuuteen.

A:n haettua päätökseen oikaisua hänelle on 2.5.2018 ilmoitettu, että päätökseen ei saa hakea muutosta oikaisuvaatimuksella eikä valittamalla.

Asian käsittely Hämeenlinnan hallinto-oikeudessa

A on vaatinut 3. Logistiikkarykmentin esikunnan päätöksen kumoamista ja oikeudenkäyntikulujensa korvaamista laillisine viivästyskorkoineen.

A:n virkaa on muutettu ja hänet on puolustusvoimista annetun lain 41 §:n vastaisesti määrätty vastoin tahtoaan vaativuudeltaan ja palkkaukseltaan alempaan tehtävään. Järjestely ei ole myöskään ollut edellä mainitussa lainkohdassa tarkoitetulla tavalla tarpeen tehtävien hoidon tai asianomaisen palveluksen asianmukaista järjestelyä varten.

Puolustusvoimien logistiikkalaitoksen esikunta on antanut lausunnon.

A on antanut vastaselityksen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hämeenlinnan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään jättänyt tutkimatta A:n 3. Logistiikkarykmentin esikunnan päätöksestä tekemän valituksen.

Hallinto-oikeus on hylännyt A:n oikeudenkäyntikuluvaatimuksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Tutkimatta jättäminen

Puolustusvoimista annetun lain säännökset esitöineen

Puolustusvoimista annetun lain 41 §:n 1 momentin mukaan puolustusvoimien virkamies on velvollinen siirtymään toiseen puolustusvoimien virkaan tai tehtävään, kun se on tarpeen tehtävien hoidon tai asianomaisen palveluksen asianmukaista järjestelyä varten. Saman pykälän 3 momentin mukaan virkaan siirtämistä tai tehtävään määräämistä koskevaan päätökseen, joka ei aiheuta palveluspaikkakunnan muuttumista, ei saa hakea muutosta valittamalla.

Puolustusvoimista annettua lakia koskevan hallituksen esityksen (HE 264/2006 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa on todettu lain 41 §:n osalta muun ohella, että siirtymisvelvollisuus tarkoittaa velvollisuutta siirtyä joko omassa virassa toiseen täysin samanlaiseen tehtävään tai toiseen sellaiseen tehtävään tai virkaan, jota puolustusvoimien henkilöstökokoonpanossa vakiintuneesti hoidetaan viranhaltijan saamalla koulutuksella taikka siirtymistä virkahierarkiassa ylempään virkaan. Siirtymävelvollisten takuupalkkauksesta on sovittu virkaehtosopimuksin työnantajaosapuolen ja henkilöstöjärjestöjen välillä.

Perustuslakivaliokunta on edellä mainitusta hallituksen esityksestä puolustusvaliokunnalle antamassaan lausunnossa (PeVL 51/2006 vp) aiempaan lausuntokäytäntöönsä viitaten todennut, että valiokunta on kaiken kaikkiaan pitänyt ehdotetun kaltaista sääntelyä puolustusvoimien virkamiehen siirtymisvelvollisuudesta ja siihen liittyvästä rajatusta muutoksenhakukiellosta perustuslain kannalta ongelmattomana. Perustuslakivaliokunta on sääntelyn perustuslainmukaisuutta arvioidessaan antanut merkitystä muun muassa sille seikalle, että siirrot kohdistuvat yleisen periaatteen mukaan samantasoiseen tai ylempään virkaan (PeVL 40/1998 vp, s. 2/II).

Perustuslain säännökset esitöineen

Suomen perustuslain 21 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa sekä oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi.

Perustuslain 106 §:n mukaan silloin, kun tuomioistuimen käsiteltävänä olevassa asiassa lain säännöksen soveltaminen olisi ilmeisessä ristiriidassa perustuslain kanssa, tuomioistuimen on annettava etusija perustuslain säännökselle.

Perustuslain esitöiden (HE 1/1998 vp ja PeVM 10/1998 vp) mukaan perustuslain 106 §:n soveltamisen edellytyksenä on, että lain säännöksen ristiriidan perustuslain kanssa on oltava selvä ja riidaton ja näin ollen helposti havaittavissa, eikä esimerkiksi oikeudellisena kysymyksenä tulkinnanvarainen. Lain soveltamisen ja perustuslain ristiriitaa ei voida pitää säännöksen tarkoittamassa mielessä ilmeisenä, jos perustuslakivaliokunta on ottanut siihen kantaa lain säätämisvaiheessa ja katsonut, ettei ristiriitaa ole olemassa.

Oikeudellinen arviointi

A on valituksenalaisella päätöksellä määrätty siirtymään siviilivirassaan toiseen tehtävään. Siirto ei ole aiheuttanut palveluspaikkakunnan muuttumista. Puolustusvoimista annetun lain mukaan tehtävään määräämistä koskevaan päätökseen ei tällöin saa hakea valittamalla muutosta.

A on hallinto-oikeudelle antamassaan selityksessä katsonut valituskieltoa koskevan säännöksen soveltamisen olevan ilmeisessä ristiriidassa perustuslain kanssa. Kuten edellä selostetuista lain esitöistä ilmenee, peruslakivaliokunta on pitänyt puolustusvoimista annetun lain 41 §:n 3 momenttiin sisältyvää säännöstä rajatusta muutoksenhakukiellosta perustuslain kannalta ongelmattomana. Asiassa on A:n esittämien valitusperusteiden vuoksi kuitenkin vielä tarkasteltava, onko valituskieltoa koskevan säännöksen soveltamiselle tässä yksittäisessä asiassa perustuslaista johtuva este sen vuoksi, että kysymyksessä oleva tehtävään määrääminen merkitsisi edellä mainitussa pykälässä tarkoitettuja ja perustuslakivaliokunnan lausunnossa valituskiellon piiriin kuuluvaksi hyväksyttyjä järjestelyjä pidemmälle menevää puuttumista virkamiehen oikeusasemaan.

Puolustusvoimien logistiikkalaitoksen esikunnan lausunnossa esitetyn selvityksen mukaan A:n uusi tehtävä on sijoitettu yhtä vaativuusluokkaa alemmalle vaativuustasolle kuin hänen aiempi tehtävänsä ja siinä on kyse tehtävästä, jota puolustusvoimien henkilöstökokoonpanos¬sa vakiintuneesti hoidetaan hänen saamallaan koulutuksella. A ei ole näitä seikkoja kiistänyt.

Puolustusvoimista annettua lakia koskevan hallituksen esityksen mukaan siirtymisvelvollisuus voi koskea siirtymistä muun muassa sellaiseen tehtävään tai virkaan, jota puolustusvoimien henkilöstökokoonpanossa vakiintuneesti hoidetaan viranhaltijan saamalla koulutuksella. Kyseisen hallituksen esityksen edellä selostetuista perusteluista ilmenee myös, et¬tei samantasoiseen tehtävään siirtäminen välttämättä kaikissa tilanteissa tarkoita siirtoa palkkauksellisesti saman vaativuusluokan tehtävään. Hallituksen esityksessä on tältä osin viitattu siihen, että virkaehtosopimuksissa on sovittu näiden tilanteiden varalta siirtymisvelvollisten takuupalkkauksesta. Kyseinen takuupalkkaus tarkoittaa sitä, että alemman vaativuusluokan tehtävään siirretylle maksetaan entisen suuruista tehtäväkohtaista palkanosaa vuoden ajan, minkä jälkeen palkkaus voi laskea yhden vaativuusluokan. Perustuslakivaliokunta ei ole hallituksen esityksestä antamassaan lausunnossa ilmaissut, että edellä mainittu tulkinta olisi siirtymisvelvollisuuteen liittyvän rajatun muutoksenhakukiellon vuoksi valtiosääntöoikeudellisesti ongelmallinen.

Valituksenalainen päätös koskee edellä mainituilla perusteilla sellaista puolustusvoimista annetun lain 41 §:ssä tarkoitettua tehtävään määräämistä, johon ei saman pykälän 3 momentin mukaan saa hakea muutosta valittamalla. Edellä esitetyn perusteella ei voida katsoa, että kyseisen lainkohdan soveltaminen olisi Suomen perustuslain 106 §:ssä tarkoitetulla tavalla ilmeisessä ristiriidassa perustuslain kanssa. Valitus on näin ollen jätettävä tutkimatta.

Valituksen jäätyä tutkimatta A:lle ei määrätä korvausta oikeudenkäyntikuluistaan.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Hallintolainkäyttölaki 51 § 2 momentti ja 74 §

Asian on ratkaissut hallinto-oikeuden jäsen Maija-Liisa Marttila. Esittelijä Jussi-Pekka Lajunen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja 3. Logistiikkarykmentin esikunnan päätökset kumotaan ja 3. Logistiikkarykmentin esikunta velvoitetaan palauttamaan A aikaisempiin tehtäviinsä. Lisäksi A on vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaamista viivästyskorkoineen.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Puolustusvoimissa on tehty Viestitekniikkakeskuksen sektorirakenteen uudistus, jota edelsivät vuoden 2017 aikana pidetyt yhteistoimintaneuvottelut. Uudistuksessa rykmentistä on lakkautettu 1.1.2018 lukien johtamisjärjestelmä-, tukijärjestelmä- ja valvontajärjestelmäsektorit. Tilalle on perustettu järjestelmäpalvelut sekä valvonta- ja johtamisjärjestelmäsektorit.

Uudistuksen yhteydessä A on määrätty siirrettäväksi 1.1.2018 lukien Viestitekniikkakeskuksen suunnittelusektorin sektorinjohtajan tehtävästä kyseisen keskuksen osastoinsinöörin tehtävään. Samalla A:n alainen, B, on määrätty siirrettäväksi insinöörin tehtävästä suunnittelusektorin sektorinjohtajan tehtäviin.

Päätöksellä on vaihdettu henkilöitä virasta/tehtävästä toiseen ilman asiallista perustetta. A on vastoin omaa tahtoaan määrätty vaativuudeltaan ja palkkaukseltaan alempaan tehtävään. Hänen entinen tehtävänsä ei kuitenkaan ole muuttunut sisällöltään. Sitä hoitamaan on määrätty A:n alaisena toiminut henkilö. Sektorinjohtajan tehtävään määrätyllä B:llä on vähemmän työ- ja esimieskokemusta sekä alempi tutkinto kuin A:lla.

Puolustusvoimista annetun lain 41 §:n mukaan puolustusvoimien virkamies on velvollinen siirtymään toiseen puolustusvoimien virkaan tai tehtävään, kun se on tarpeen tehtävien hoidon tai asianomaisen palveluksen asianmukaista järjestelyä varten. Lakia koskevan hallituksen esityksen (HE 264/2006 vp) mukaan siirtymisvelvollisuus riippuu ensisijaisesti puolustusvoimien vahvistetun kokoonpanon mukaisen avoimen viran tai tehtävän täyttämisestä. Lisäksi siirtymisvelvollisuus säilyisi silloin, kun siirtäminen on tarpeen muutoin palveluksen asianmukaista järjestämistä varten. Tällainen tarve edellyttää esitöiden mukaan esimerkiksi koulutuksesta tai ulkomaan tehtävistä johtuvia pitkäaikaisia poissaoloja.

Edellä mainitussa hallituksen esityksessä on 41 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu, että siirtymisvelvollisuus tarkoittaa velvollisuutta siirtyä joko omassa virassa toiseen täysin samanlaiseen tehtävään tai toiseen sellaiseen tehtävään tai virkaan, jota puolustusvoimien henkilöstökokoonpanossa vakiintuneesti hoidetaan viranhaltijan saamalla koulutuksella taikka siirtymistä virkahierarkiassa ylempään virkaan. Käsiteltävänä olevassa asiassa A on siirretty virkahierarkiassa alemmaksi ja tehtävät ovat muuttuneet olennaisesti.

A:n kohdalla siirto ei ole ollut tarpeen tehtävien hoidon tai asianomaisen palveluksen asianmukaisen järjestelyn vuoksi. Tehtävät ovat pysyneet samoina, eivätkä ne ole muuttuneet enemmän tai vähemmän vaativiksi. Niitä hoitamaan on määrätty toinen henkilö, jonka tilalle A on sijoitettu. Käytännössä kahden virkamiehen tehtävät on siis vaihdettu ristiin. Näin ollen kyse ei ole ollut puolustusvoimista annetun lain 41 §:n mukaisesta tehtävien siirrosta.

Asiassa on tärkeää saada korkeimman hallinto-oikeuden kanta siihen, saadaanko virkamies siirtää vastoin tahtoaan alempiin tehtäviin, vaikka hallituksen esityksessä otetun kannan mukaan siirtäminen on mahdollista vain samantasoisiin tai ylempiin tehtäviin. Asialla on virkamiesten oikeusturvan kannalta tätä yksittäistapausta laajempi merkitys. Kysymys on siitä, saako tällaisella toiminnalla kierrättää virkamiehiä tehtävästä toiseen. A:n tapauksessa alemman vaativuustason virkaa hoitanut virkamies (insinöörin virkaa hoitanut A:n alainen) siirrettiin A:n hoitamaan virkaan ja A puolestaan siirrettiin tähän alemman vaativuustason virkaan. Palkkausedut alenivat vastaavasti. Lain sanamuodossa ei tällaista ole otettu huomioon, joten asiassa herää epäilys asiassa tapahtuneesta ilmeisestä virheestä lain soveltamisessa.

Puolustusvoimista annetun lain mukainen valituskielto on perustuslain 106 §:n vastainen. Hallinto-oikeus on tulkinnut lakia virheellisesti ja jättänyt perustuslain 106 §:n noudattamatta vetoamalla siihen, että kysymys on samantasoisesta tai ylemmästä virasta, vaikka kysymys on yhtä vaativuusluokkaa alemman vaativuustason virasta. Virkamiestä ei näin ollen olisi puolustusvoimista annetun lain mukaisesti saanut siirtää tehtävään. A:n oikeusturvan kannalta on kestämätöntä, ettei päätöksestä saisi valittaa.

Puolustusvoimien logistiikkalaitoksen esikunta on antanut selityksen, jossa on esitetty muun ohella seuraavaa:

3. Logistiikkarykmentin varikon viestitekniikkakeskuksen organisaatiorakenteen kehittämistoimenpiteenä on toteutettu muutoksia organisaatiorakenteessa ja tehtäväkokoonpanossa. Johtamisjärjestelmä-, tukijärjestelmä- ja valvontajärjestelmäsektorien tultua lakkautetuksi 1.1.2018 lukien on niiden tilalle perustettu järjestelmäpalvelut-sektori sekä valvonta- ja johtamisjärjestelmäsektori. Tämän lisäksi on laatupäällikön ja osastoinsinöörin tehtävät siirretty Viestitekniikkakeskuksen päällikön suoraan alaisuuteen.

3. Logistiikkarykmentti on siirtänyt puolustusvoimista annetun lain 41 §:n mukaisesti A:n tämän omassa virassa (siviilivirka, erikoisupseerien sekä siviilien johto- ja asiantuntijatehtävät / ESJA -arviointijärjestelmä) suunnittelusektorin sektorijohtajan tehtävästä Viestitekniikkakeskuksen johto-osaan edellä mainittuun osastoinsinöörin tehtävään 1.1.2018 lukien. A on määrätty osastoinsinöörin tehtävään työnantajan tarpeen, tehtävänhoitajan koulutuksen ja osaamisen sekä tehtävien asianmukaisen hoitamisen perusteella. Työnantaja on arvioinut A:n olevan ensisijaisesti sopivin hoitamaan kyseistä asiantuntijatehtävää. Tehtävien kohdentamisessa on siten noudatettu tarkoitussidonnaisuuden periaatetta.

A on siirtynyt omassa virassaan toiseen sellaiseen tehtävään, jota puolustusvoimien henkilöstökokoonpanossa vakiintuneesti hoidetaan hänen saamallaan koulutuksella. Hänen virkansa ei siten ole muuttunut, vaan tehtävä on vaihtunut. Päätöksen sanamuodosta saattaa saada virheellisen käsityksen.

A:n aikaisempaan tehtävään suunnittelusektorin sektorinjohtajana on määrätty toinen virkamies. Tehtävään määräämisen perusteena ei ole se, että A ei olisi selvinnyt aikaisemmista tehtävistään, eikä työnantaja ole sellaista väitettä esittänytkään, vaan kyse on hänen osaamisensa paremmasta kohdentamisesta työnantajan tarpeista johtuen. Tehtävään määräyksestä ei myöskään saa tehdä väärää tulkintaa, että tehtävänhoitajien tehtäviä olisi vaihdettu ristiin siten, että aikaisemmin esimiehenä toiminut olisi nyt aikaisemmin alaisena toimineen henkilön alaisena. Kyse on siitä, että A on määrätty osastoinsinöörin tehtävään, joka on sijoitettu Viestitekniikkakeskuksen johto-osaan edelleen saman esimiehen alaiseksi kuin aikaisemminkin. Tästä siirrosta johtuen A:n ennen hoitamaan sektorinjohtajan tehtävään on tullut määrätä toinen siihen sopivaksi arvioitu tehtävänhoitaja.

Puolustusvoimien virkamiesten tulisi lähtökohtaisesti olla alalle hakeutuessaan tietoisia siirtymisvelvollisuudesta, jonka tarkoituksena on turvata puolustusvoimien mahdollisuudet huolehtia henkilöstöresursseja tarkoituksenmukaisesti kohdentamalla rauhanajan tehtävien tehokkaasta ja turvallisesta suorittamisesta ja sodanajan puolustusvalmiuden ylläpitämisestä.

Puolustusvoimista annetussa laissa ei ole tarkoitettu, että uuteen tehtävään määräämisen tarve tulisi olla sidoksissa esimerkiksi koulutuksesta tai ulkomaantehtävistä johtuviin pitkäaikaisiin poissaoloihin, vaan sen on todettu olevan yksi mahdollinen peruste toiseen tehtävään määräämiselle. Tämä käy ilmi myös hallituksen esityksen (HE 264/2006 vp) sanamuodosta, jonka mukaan siirtymisvelvollisuus säilyisi myös silloin, kun siirtäminen on tarpeen muutoin palveluksen asianmukaista järjestämistä varten.

Hallituksen esityksen mukaan siirtymisvelvollisuus tarkoittaa velvollisuutta siirtyä joko omassa virassa toiseen täysin samanlaiseen tehtävään tai toiseen sellaiseen tehtävään tai virkaan, jota puolustusvoimien henkilöstökokoonpanossa vakiintuneesti hoidetaan viranhaltijan saamalla koulutuksella, taikka siirtymistä virkahierarkiassa ylempään virkaan. Tämä ei tarkoita, että henkilöä ei voisi siirtää palkkaukseltaan vaatimattomampiin tehtäviin. Siirrot johtuvat puolustusvoimien tarpeesta ja siitä, että henkilöstön osaaminen saadaan kohdennettua parhaalla mahdollisella tavalla.

Henkilöä ei ole aina mahdollista siirtää palkkaukseltaan parempaan tai samantasoiseen tehtävään. On kuitenkin otettava huomioon, että A:n nykyinen tehtävä on vaativa asiantuntijatehtävä. Esimiesrooli on poistunut asiantuntijaroolin korostuessa. Nykyisen tehtävän koulutus- ja kokemusvaatimukset vastaavat edellistä sektorinjohtajan tehtävää, joten suoranaisesti kysymys ei edes ole alempitasoisesta tehtävästä, vaan lähinnä esimiesrooli puuttuu nykyisestä tehtävästä.

Tehtävien vaihtumisesta aiheutuneet heikennykset palkkaukseen on pyritty kompensoimaan virkaehtosopimuksen mukaisella takuupalkkauksella. ESJA-palkkausjärjestelmäsopimuksen (Tarkentava virkaehtosopimus erikoisupseereihin sekä siviilien johto- ja asiantuntijatehtäviin sovellettavasta palkkausjärjestelmästä 1.10.2007) 8 §:n 3 kohdan mukaan, jos virkamies on hoitanut tehtäväänsä vähintään vuoden ajan ja hän on puolustusvoimista annetun lain (1223/1998) 9 a §:n (nykyisin vastaava säännös puolustusvoimista annetun lain 41 §) perusteella velvollinen siirtymään alemman vaativuusluokan tehtävään, maksetaan hänelle entisen suuruista tehtäväkohtaista palkanosaa yhden vuoden ajan. Tehtäväkohtainen palkanosa voi laskea vuoden kestävän takuupalkkauksen jälkeen yhden vaativuusluokan. A:lla on ESJA-palkkausjärjestelmäsopimuksen mukaisesti ollut oikeus takuupalkkaukseen (ESJA13) 1.1−31.12.2018, minkä jälkeen (1.1.2019¬) palkkaus on pysyvästi vähintään ESJA12 mukainen.

Osastoinsinöörin tehtävän vaativuusluokka oli tehtävään määräämishetkellä ESJA12 ja aikaisemman sektorinjohtajan tehtävän ESJA13. Osastoinsinöörin tehtävänkuvaa on kuitenkin päivitetty, ja 17.5.2019 vahvistetun tehtävänkuvauksen mukaisesti palkkaus määräytyy vaativuusluokka ESJA13 mukaisesti eli samoin kuin ennen tehtävään määräystä. Virka on edelleen viraston yhteinen ja saman tasoinen ESJA-arviointijärjestelmän virka (siviili). Nykyisiä tehtäviä hoidetaan siten edelleen saman arviointijärjestelmän virassa.

A:n palveluspaikkakunta ei ole tehtävään määräämisen yhteydessä muuttunut. Tehtävään määräämistä koskevaan päätökseen, josta ei aiheudu palveluspaikkakunnan muutosta, ei puolustusvoimista annetun lain 41 §:n 3 momentin mukaan saa valittamalla hakea muutosta. Päätös ei siten lain mukaan ole muutoksenhakukelpoinen, ja hallinto-oikeuden on tullut jättää valitus tutkimatta. Tätä tukee myös perustuslakivaliokunnan lausunto. Hallinto-oikeus on ratkaisusta ilmenevin perustein ollut tietoinen asiaan liittyvistä tosiseikoista.

Jos A:n tehtävään määräyksen katsottaisiin vastoin puolustusvoimista annetun lain 41 §:n 3 momentin muutoksenhakukieltoa olevan valituskelpoinen ja jos henkilöitä ei voitaisi määrätä omassa virassa toiseen sellaiseen tehtävään tai virkaan, jota puolustusvoimien henkilöstökokoonpanossa vakiintuneesti hoidetaan viranhaltijan saamalla koulutuksella (vaikkakin alempi vaativuusluokka, nykyisin sama vaativuusluokka), tällä heikennettäisiin selkeästi puolustusvoimien mahdollisuuksia kohdentaa henkilöstöään tarkoituksenmukaisimmalla tavalla. Tällöin puolustusvoimista annetun lain 41 §:n tarkoitus ei enää toteutuisi sillä tavoin kuin sitä säädettäessä on tarkoitettu.

Oikeudenkäyntikuluvaatimusten osalta todetaan, että kyse on ollut tehtävään määräämiseen liittyvästä vakiintuneesta tulkinnasta. Mahdollinen tulkintakäytännön muuttaminen ei merkitse sitä, että oikeudenkäynti olisi aiheutunut hallintolainkäyttölain 74 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla viranomaisen virheestä.

Muutoksenhakija on antanut vastaselityksen ja uudistanut asiassa aikaisemmin lausumansa sekä esittänyt lisäksi seuraavaa:

Kyseessä ei ole ollut tehtävän tarkoituksenmukaiseen hoitamiseen liittyvä tosiasiallinen peruste, vaan siirron vaikuttimena ovat olleet muut aikaisemmin lausutut A:n näkemyksen mukaiset seikat. Puolustusvoimien logistiikkalaitos ei ole missään vaiheessa perustellut tarkemmin, millä tavalla ja mihin arviointiin perustuen A:n siirto olisi tarkoituksenmukainen. Koska tällaista perustelua ei ole esitetty, ei myöskään hyvän hallinnon mukainen tarkoituksenmukaisuusvaatimus ole toteutunut.

A:n viran/tehtävän siirtämistä vastaan puhuu sekin seikka, että hänelle on siirron jälkeen erimielisyysasian käsittelyn aikana vahvistettu uusi vaativuusluokka.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on myöntää valitusluvan ja tutkii valituksen. Hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja asia palautetaan hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.

Perustelut

Sovellettavat säännökset esitöineen

Suomen perustuslain 21 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa sekä oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi. Pykälän 2 momentin mukaan muutoksenhakuoikeus ja muut oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin takeet turvataan lailla.

Puolustusvoimista annetun lain 41 §:n 1 momentin mukaan puolustusvoimien virkamies on velvollinen siirtymään toiseen puolustusvoimien virkaan tai tehtävään, kun se on tarpeen tehtävien hoidon tai asianomaisen palveluksen asianmukaista järjestelyä varten.

Saman pykälän 3 momentin (932/2015) mukaan virkaan siirtämistä tai tehtävään määräämistä koskevaan päätökseen, joka ei aiheuta palveluspaikkakunnan muuttumista, ei saa hakea muutosta valittamalla.

Puolustusvoimista annetun lain säätämiseen johtaneessa hallituksen esityksessä (HE 264/2006 vp) on 41 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu muun muassa seuraavaa:

”Pykälän 1 momentin mukaan siirtymisvelvollisuus riippuisi ensisijaisesti puolustusvoimien vahvistetun kokoonpanon mukaisen avoimen viran tai tehtävän täyttämisestä. Siirtymisvelvollisuus säilyisi myös silloin, kun siirtäminen on tarpeen muutoin palveluksen asianmukaista järjestämistä varten. Siihen on tarvetta esimerkiksi koulutuksesta tai ulkomaantehtävistä johtuvien pitkäaikaisten poissaolojen vuoksi. Siirtymisvelvollisuus koskisi edelleen myös muussa kuin sotilasvirassa palvelevia virkamiehiä. Siirtymisvelvollisuus tarkoittaa velvollisuutta siirtyä joko omassa virassa toiseen täysin samanlaiseen tehtävään tai toiseen sellaiseen tehtävään tai virkaan, jota puolustusvoimien henkilöstökokoonpanossa vakiintuneesti hoidetaan viranhaltijan saamalla koulutuksella taikka siirtymistä virkahierarkiassa ylempään virkaan. Siirtymävelvollisten takuupalkkauksesta on sovittu virkaehtosopimuksin työnantajaosapuolen ja henkilöstöjärjestöjen välillä.

(---)

Muutoksenhakujärjestelmä ei ole helposti sovitettavissa yhteen korostettua tehokkuutta edellyttävän sotilaallisen hallinnon kanssa rajoittaen puolustusvoimien mahdollisuuksia kohdentaa henkilöstöään tarkoituksenmukaisimmalla tavalla erityisesti silloin, kun kysymys on avaintehtävistä. Kuitenkin perustuslain 21 §:ssä säädetyn perusoikeuden turvaami¬seksi palveluspaikkakunnan muuttumiseen johtavaan siirtopäätökseen olisi oikeus hakea muutosta hallintolainkäyttölain mukaisesti. Tehokkuusvaatimuksen täyttämisen turvaamiseksi siirtopäätöstä olisi kuitenkin noudatettava, jollei muutoksenhakuviranomainen toisin määräisi. Sen sijaan puolustusvoimien virkamiehen velvollisuutta siirtyä toiseen virkaan tai tehtävään koskevaan päätökseen liittyvä muutoksenhakukielto on perusteltua niissä tapauksissa, joissa siirto ei aiheuta palveluspaikkakunnan muuttumista.”

Perustuslakivaliokunta on edellä mainitusta hallituksen esityksestä antamassaan lausunnossa (PeVL 51/2006 vp) todennut lakiehdotuksen 41 §:ään liittyen seuraavaa:

”Puolustusvoimien virkamies on lakiehdotuksen 41 §:n perusteella velvollinen siirtymään toiseen puolustusvoimien virkaan tai tehtävään, kun se on tarpeen tehtävien hoidon tai asianomaisen palveluksen asianmukaista järjestelyä varten. Päätökseen virkaan siirtämisestä tai tehtävään määräämisestä ei saa hakea muutosta, ellei päätös aiheuta palveluspaikkakunnan muuttumista.

Perustuslakivaliokunta on aiemmin arvioinut ehdotetun kaltaista sääntelyä perustuslain 9 §:ssä turvatun asuinpaikan valinnan vapauden näkökulmasta samoin kuin perustuslain 21 §:n sisältämän sen säännöksen kannalta, jonka perusteella jokaisella on oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi (PeVL 40/1998 vp). Valiokunta on pitänyt tavanomaista pidemmälle menevien velvollisuuksien säätämistä puolustusvoimien virkamiehille puolustusvoimien tehtävien erityisluonteen vuoksi perusteltuna. Puolustusvoimien virkamiehen määräämisessä toiseen virkaan tai tehtävään on valiokunnan aiemman kannan mukaan kysymys puolustusvoimien henkilöstöjärjestelmän tavanomaisesta ja hyväksyttävänä pidettävästä piirteestä, josta puolustusvoimien palvelukseen hakeutuvat ovat etukäteen tietoisia. Valiokunta on kaiken kaikkiaan pitänyt ehdotetun kaltaista sääntelyä puolustusvoimien virkamiehen siirtymisvelvollisuudesta ja siihen liittyvästä rajatusta muutoksenhakukiellosta perustuslain kannalta ongelmattomana (ks. myös PeVL 29/2006 vp, s. 3/II). Lakiehdotus voidaan näiltä osin käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. - Siirrot kohdistuvat yleisen periaatteen mukaan samantasoiseen tai ylempään virkaan (PeVL 40/1998 vp, s. 2/II). Tätä periaatetta on noudatettava myös valtion uuden palkkausjärjestelmän puitteissa.”

Tosiseikat

3. Logistiikkarykmentin esikunta on valituksenalaisella päätöksellään 1.12.2017 päättänyt, että ESJA-arviointijärjestelmän mukaisessa siviilivirassa olevan A:n hoitama sektorinjohtajan tehtävä (vaativuusluokka ESJA13) viestitekniikkakeskuksen suunnittelusektorilla muutetaan osastoinsinöörin tehtäväksi (vaativuusluokka päätöksen tekohetkellä ESJA12) ja siirretään tehtävänhoitajineen mainitun keskuksen päällikön alaisuuteen. A:lla on ollut oikeus takuupalkkaan vuoden ajan 1.1.2018–31.12.2018. A:n palveluspaikkakunta on säilynyt ennallaan.

A:n osastoinsinöörin tehtävän vaativuusluokka on saadun selvityksen mukaan sittemmin 17.5.2019 nostettu tasolle ESJA 13.

Oikeudellinen arviointi

Asiassa on ratkaistavana, kohdistuuko A:n valitus sellaiseen puolustusvoimista annetun lain 41 §:n 3 momentissa tarkoitettuun päätökseen, johon ei saa hakea muutosta valittamalla.

Kuten edellä kohdasta ”Tosiseikat” ilmenee, A on siirretty samalla paikkakunnalla vaativuustasoltaan alempaan tehtävään ja hänen palkkauksensa pysyminen samana on voitu taata vain yhden vuoden osalta.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että perustuslakivaliokunta ei näytä edellä kohdassa ”Sovellettavat säännökset esitöineen” mainitussa lausunnossaan (PeVL 51/2006 vp) pitäneen perustuslain vastaisena sitä, että puolustusvoimista annetun lain säätämiseen johtaneessa lakiehdotuksessa on säädetty valituskielto kaikkiin sellaisiin toiseen puolustusvoimien virkaan tai tehtävään siirtämistä koskeviin päätöksiin, joissa ei ole kysymys palveluspaikkakunnan muuttumisesta. Tämä viittaisi siihen, ettei valituskieltoa ole pidetty perustuslain vastaisena myöskään silloin, kun toiseen virkaan tai tehtävään siirtäminen merkitsisi siirtoa samalla paikkakunnalla vaativuusluokaltaan ja palkkaukseltaan alempaan tehtävään. Lausunnossa on toisaalta kuitenkin todettu, että siirrot kohdistuvat yleisen periaatteen mukaan samantasoiseen tai ylempään virkaan.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että edellä todetun perusteella on epäselvää, onko perustuslakivaliokunta mainitussa lausunnossaan tarkoittanut, että valituskieltoa voidaan pitää ongelmattomana kaikissa tapauksissa, joissa päätös ei aiheuta palveluspaikkakunnan siirtoa, vai vain silloin, kun puolustusvoimien virkamies on velvoitettu siirtymään samalla paikkakunnalla samantasoiseen tai ylempään virkaan.

Korkein hallinto-oikeus kiinnittää huomiota myös siihen, että rajavartiolaitoksen hallinnosta annetun lain virkamiehen siirtämistä toiseen virkaan tai tehtävään koskevaa säännöstä (lain 14 §) on muutettu lailla 1229/2013. Säännökseen aiemmin sisältynyt valituskielto oli puolustusvoimista annetun lain nykyistä 41 §:ää vastaavasti koskenut kaikkia niitä siirtopäätöksiä, jotka eivät aiheuttaneet palveluspaikkakunnan muutosta. Muutoksenhakuoikeutta laajennettiin rajavartiolaitoksen hallinnosta annetussa laissa koskemaan toiseen tehtävään siirtämistä silloin, kun virkamies ei ole antanut siirtoon nimenomaista suostumustaan. Mainitun lain muuttamiseen johtaneen hallituksen esityksen perusteluissa (HE 92/2013 vp, s. 11) muutosta perustellaan sillä, että perustuslakivaliokunta on pitänyt siirtojärjestelmään liittyvää muutoksenhakukieltoa oikeasuhtaisena muun ohella sen johdosta, että siirto voi kohdistua vain samantasoiseen tai ylempään virkaan tai henkilön oman suostumuksen perusteella tapahtuvaan tehtävän siirtoon. Perustuslakivaliokunta ei kyseisestä hallituksen esityksestä antamassaan lausunnossa (PeVL 31/2013 vp) ottanut suoraan kantaa muutoksenhakusäännökseen tai sen perusteluihin.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että puolustusvoimista annetun lain 41 §:n 3 momentin valituskiellon soveltaminen johtaisi tässä tilanteessa siihen, ettei A:lla olisi käytettävissään oikeussuojakeinoa, vaikka alempaan tehtävään siirtämistä koskeva päätös vaikuttaa heikentävästi hänen etuihinsa ja oikeuksiinsa. Perustuslakivaliokunnan tätä valituskieltoa käsitelleestä lausunnosta (PeVL 51/2006 vp) ei ole saatavissa yksiselitteistä vastausta siihen, miten valituskiellon soveltamisalaa olisi tältä osin perustuslain 21 §:n valossa tulkittava. Edellä mainitusta rajavartiolaitoksen hallinnosta annetun lain muutoksenhakusääntelyä koskevasta lainvalmisteluaineistosta on kuitenkin pääteltävissä, että ainakin nyttemmin tämän kaltaisen valituskiellon ei ole katsottu voivan kohdistua päätökseen, joka merkitsee siirtoa alemman tasoiseen virkaan tai tehtävään. Tällaisessa tulkinnallisesti jossain määrin epäselvässä tilanteessa valituskieltosäännöksen alaa on tulkittava perusoikeusmyönteisesti eli suppeasti.

Edellä mainituin perustein puolustusvoimista annetun lain 41 §:n 3 momentissa ei voida katsoa kielletyn valittamasta päätöksestä, jolla puolustusvoimien virkamies siirretään ilman omaa suostumustaan samalla paikkakunnalla alempaan virkaan tai tehtävään. A:n valitus tulee siten tutkia. Tältä osin ratkaisevaa merkitystä ei ole annettava sille, että A:n osastoinsinöörin tehtävän vaatimusluokka on sittemmin nostettu samalle tasolle kuin mitä se oli ennen tehtävän siirtoa. Koska hallinto-oikeudella on ollut asiasta toinen käsitys, hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja asia palautettava hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.

Hallinto-oikeuden tulee asian ratkaistessaan myös lausua A:n esittämistä oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevista vaatimuksista.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Eija Siitari, Janne Aer, Petri Helander, Toomas Kotkas ja Antti Pekkala. Asian esittelijä Riitta Kreula.