KHO:2020:124

Aluehallintovirasto oli myöntänyt hakijalle ympäristöluvan koneelliseen kullankaivuun sekä luvan uomien siirtoon kaivun aikana ja veden ottamiseen ojasta kullanhuuhdonnan tarpeisiin Hammastunturin erämaa-alueella Inarissa. Vaasan hallinto-oikeus oli muuttanut yhtä lupamääräystä, mutta hylännyt saamelaiskäräjien valituksen muutoin.

Korkein hallinto-oikeus, toimitettuaan katselmuksen, muutti ympäristö- ja vesitalouslupaa rajaamalla kullankaivun toiminta-aluetta suppeammaksi siten, että kullankaivualueen ja paliskuntien välisen poroaidan välille jäi leveämpi esteetön kulkureitti kesälaidunalueelle porojen kulkua ja kuljettamista varten.

Asiassa oli saamelaiskäräjien valituksesta ratkaistava, aiheutuiko hakemuksen mukaisesta kullankaivutoiminnasta yksinään tai yhdessä muiden toimintojen kanssa ympäristönsuojelulain 49 §:n 6 kohdassa tarkoitettua olennaista heikennystä edellytyksiin harjoittaa saamelaisten kotiseutualueella perinteisiä saamelaiselinkeinoja, kuten poronhoitoa tai kalastusta, tai muutoin ylläpitää ja kehittää saamelaiskulttuuria. Lainkohtaa tulkittaessa oli ratkaistava, tuleeko olennaisen heikennyksen aiheutua nimenomaan ympäristöluvan varaisen toiminnan päästöistä ja niiden yhteisvaikutuksista, vai voidaanko asiaa arvioitaessa ottaa huomioon laajemmin toiminnan järjestämisestä aiheutuvat muut muutokset ympäristössä. Tällöin oli myös määriteltävä ympäristöluvan suhde kaivoslain mukaisiin ratkaisuihin.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että ympäristönsuojelulain 49 §:n 6 kohtaa oli perusteltua soveltaa kullankaivutoiminnan vaikutuksiin laajemmasta kuin vain pilaavien päästöjen näkökulmasta. Lainkohdan sisältämien, perustuslaista ja KP-sopimuksen 27 artiklasta johtuvien aineellisten velvoitteiden toteutuminen edellytti, että kullankaivutoiminnan vaikutuksia saamelaiselinkeinojen harjoittamiselle arvioitiin yksinomaan pilaavia vaikutuksia laajemmin. Se, että jotakin toimintaan liittyvää seikkaa säännellään kaivoslaissa ja että siitä kaivoslain nojalla on annettu tai voitaisiin antaa määräyksiä, ei ollut esteenä lupamääräysten antamiselle ympäristönsuojelulain nojalla.

Ympäristönsuojelulain 48 §:n 2 momentin mukaan ympäristölupa on myönnettävä, jos toiminta täyttää laissa säädetyt edellytykset. Jos puolestaan jokin lain 49 §:ssä säädetyistä esteistä on käsillä, lupaa ei saa myöntää tai sen sisältöä on lupamääräyksin rajoitettava siinä määrin, ettei kiellettyä vaikutusta ennalta arvioiden aiheudu. Asiaa arvioitaessa otetaan huomioon eri toimintojen yhteisvaikutukset.

Hakemuksen mukainen kullankaivu ulottui lähimmillään noin 70 metrin etäisyydelle paliskuntien välisestä poroaidasta. Kaivettavien uomien ja poroaidan välinen alue oli saadun selvityksen perusteella porojen keskeinen kulkureitti ojan pohjois- ja länsipuolella sijaitsevalle kesälaidunalueelle. Kun otettiin huomioon asiassa esitetyt tutkimustulokset porojen välttämiskäyttäytymisestä koneellisen kullankaivun melu- ja estevaikutuksen vuoksi, kullankaivutoiminnan harjoittaminen melko voimakkaasti noin 13 kilometriä pitkän ojan uomalla sekä alueen pinnanmuodot, oli vaarana, että uomia suunnitelman mukaisesti kaivettaessa kyseinen porojen kesälaidunalue jäisi olennaisilta osin käyttämättä kulkemisen vaikeutuessa. Tästä seurasi laidunalueiden intensiivisempi käyttö muilla paliskunnan laidunalueilla sekä niiden nopeampi kuluminen, porojen laidunkiertojärjestelmän häiriintyminen ja muun muassa tarve lisätä porojen talviruokintaa tai vähentää porojen määrää.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että hakemuksen mukaisella kaivutoiminnalla yhdessä muiden alueen kaivutoimintojen kanssa oli todennäköisesti paliskunnan poronhoidolle sellainen ympäristönsuojelulain 49 §:n 6 kohdassa tarkoitettu vaikutus, että se olennaisesti heikentäisi edellytyksiä harjoittaa poronhoitoa perinteisenä saamelaiselinkeinona kyseisellä alueella. Tämän vuoksi ympäristöluvan myöntämisen edellytysten täyttämiseksi oli tarpeen rajoittaa kaivutoimintaa edellä mainitulla tavalla. Leveämpi esteetön kulkureitti mahdollisti tyydyttävästi porojen vapaan liikkumisen ja porotokkien kuljettamisen paliskunnan eri kesälaidunalueiden välillä. Kun mahdollisuus käyttää myös kyseistä kesälaidunaluetta säilyi, näin rajoitetusta toiminnasta ei yhdessä muidenkaan toimintojen kanssa ennalta arvioiden aiheutunut olennaista heikennystä poronhoidon harjoittamiselle.

Suomen perustuslaki 17 § 3 momentti, 121 § 4 momentti

YK:n kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskeva kansainvälinen yleissopimus 27 artikla

Saamelaiskäräjistä annettu laki 1 §, 5 § 1 momentti, 6 §

Erämaalaki 1 § 1 momentti

Poronhoitolaki 2 § 2 momentti

Ympäristönsuojelulaki 48 § 1 ja 2 momentti, 49 §, 52 § 1 ja 3 momentti, 62 § 1 momentti

Vesilaki 2 luku 7 § ja 8 §, 3 luku 4 § 1 ja 3 momentti ja 10 § 1 momentti, 4 luku 1 § 1 momentti, 6 § 1 ja 2 momentti

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 13.6.2019 nro 19/0141/2

Asian aikaisempi käsittely

Pohjois-Suomen aluehallintovirasto on päätöksellään 6.7.2018 nro 66/2018/1 myöntänyt A:lle ympäristöluvan koneelliseen kullankaivuun kullanhuuhdonta-alueilla Kultarohmut (HL2012:0058), Yksinäisyys ja Uhma (HL2017:0006) ja Mennyt aika (HL2017:0040) Inarin kunnassa.

Aluehallintovirasto on lisäksi myöntänyt A:lle luvan Palsinojan ja Jääskeläisenojan uoman siirtoon kaivun aikana sekä oikeuden veden ottamiseen Palsinojasta kullanhuuhdonnan tarpeisiin kullanhuuhdonta-alueilla Kultarohmut (HL2012:0058), Yksinäisyys ja Uhma (HL2017:0006) ja Mennyt aika (HL2017:0040) Inarin kunnassa.

Luvansaajan maksettavaksi on määrätty vuosittainen kalatalousmaksu toiminnasta kalastolle ja kalastukselle aiheutuvien vahinkojen ehkäisemiseksi. Hankkeesta ei ennalta arvioiden aiheudu muuta vesilain mukaan toimenpitein estettävää, hyvitettävää tai korvattavaa vahinkoa, haittaa tai muuta edunmenetystä. Ennakoimattomien vahinkojen varalta on annettu ohjaus.

Toiminnassa on noudatettava päätöksessä annettuja lupamääräyksiä.

Päätöksessä on annettu seuraavat lupamääräykset:

Yleiset määräykset

1. Kultaa saa koneellisesti kaivaa ja huuhtoa kullanhuuhdonta-alueilla Kultarohmut, Yksinäisyys ja Uhma sekä Mennyt aika vuosittain 1.6.–30.9. enintään kahdella hakemuksessa ilmoitetulla kaivuyksiköllä.

2. Vuosittainen kaivumäärä saa olla enintään 30 000 m3 kokonaismaa-ainesmääränä. Kaivumäärään luetaan mukaan myös pintamaat sekä altaiden pohjasta alipaineimuroitava määrä.

Määräykset pilaantumisen estämiseksi

3. Huuhdonnassa on käytettävä hakemuksen mukaista suljettua kiertovesijärjestelmää, jossa huuhdontavesi johdetaan vähintään kahden selkeytysaltaan kautta takaisin kiertoon huuhdonnassa käytettäväksi. Selkey-tysaltaan tilavuuden yhtä kaivuyksikköä kohden tulee olla vähintään käytettävän pumpun kahden tunnin tuottoa vastaava tilavuus (360 m3).

Ylimääräistä huuhdontavettä ei saa johtaa suoraan Palsinojaan tai Jääskeläisenojaan vaan se on imeytettävä maaperään huuhdonta-alueen sisällä riittävän etäällä Palsinojasta tai Jääskeläisenojasta. Alueella muodostuvat valuma- ja sadevedet on johdettava kiertovesijärjestelmään. Tulvavesien pääsy kaivualueille ja altaisiin on estettävä.

4. Toiminnasta ei saa aiheutua samentumaa Palsinojaan tai Jääskeläisenojaan.

5. Koneiden hydrauliikkajärjestelmissä on käytettävä biohajoavaa öljyä.

6. Polttoaineiden ja öljyjen käsittelyssä on noudatettava asiaan kuuluvaa varovaisuutta. Poltto- ja voiteluaineet sekä jäteöljyt ja muut mahdolliset ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavat aineet on varastoitava tiiviissä astioissa ja sateelta suojattuna sekä siten, että ulkopuoliset eivät pääse niihin käsiksi. Polttoaineen irtosäiliöt on varastoitava tiiviillä ja kantavalla alustalla siten, että polttoaine voidaan vuodon sattuessa kerätä talteen tai imeyttää imeytysaineella.

7. Toiminnassa on huolehdittava, että jätettä syntyy mahdollisimman vähän ja että siitä ei aiheudu roskaantumista, vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle. Muodostuvat jätteet on lajiteltava Inarin kunnan jätehuoltomääräysten mukaisesti. Jätteet, joita ei voida käyttää uudelleen tai kierrättää, on toimitettava hyödynnettäväksi tai loppukäsiteltäväksi toimijalle, jonka ympäristöluvassa tai sitä vastaavassa päätöksessä on hyväksytty kyseisen jätteen vastaanotto. Luvansaajan on muutoinkin järjestettävä jätehuolto ja jätteen kuljetus asianmukaisesti. Kaivukauden päättyessä kullanhuuhdontalupa-alueelle ei saa jäädä jätteitä.

Uoman siirto ja veden ottaminen

8. Kullanhuuhdonta-alueilla olevien uomien mahdollinen väliaikainen siirto ja muotoilu on toteutettava vähän veden aikaan kaivukaudella, ei kuitenkaan syyskuussa. Siirrettävä uoma ja sen reunapenkereet on rakennettava kooltaan ja tiiveydeltään sellaiseksi, ettei vesi nouse uomasta runsassateisenakaan aikana kaivualueelle ja ettei kanavasta suotaudu sanottavasti vettä kaivualueelle. Kanavasta on rakentamisvaiheessa poistettava hienojakoinen pintamaa ja humuskerros.

Palsinojan ja Jääskeläisenojan uomien siirtämisestä on etukäteen hyvissä ajoin ilmoitettava Lapin ELY-keskukselle ja Inarin kunnan ympäristönsuojeluviranomaiselle. ELY-keskus voi antaa uoman siirron vaikutusten tarkkailemiseksi erillisiä tarkkailumääräyksiä. Uoma tulee ennallistaa kaivutoiminnan lopettamisen jälkeisen maisemoinnin ja muun jälkihoidon yhteydessä. Uoma on ennallistettava mahdollisimman luonnonmukaiseen paikkaan ja tilaan muuna kuin tulva-aikana ja ennallistamisessa on huolehdittava, ettei työstä aiheudu hienoaineksen huuhtoutumisen vaaraa Palsinojaan tai Jääskeläisenojaan.

9. Palsinojasta otettava vesimäärä saa olla enintään 400 l/min. Veden ottaminen on rajoitettava sellaiseksi, ettei toimenpiteestä aiheudu vedenoton estymistä uoman varrella ja ettei Palsinojan virtaama muutu merkittävästi alivirtaamakaudellakaan.

Häiriötilanteet ja muut poikkeukselliset tilanteet

10. Jos toiminnan seurauksena Palsinojan vedessä havaitaan samentumaa tai samentumisen uhka on ilmeinen, on luvansaajan viipymättä tehostettava vesienkäsittelyä, rajoitettava kaivutoimintaa, ryhdyttävä muihin tarpeellisiin toimenpiteisiin tilanteen korjaamiseksi tai viime kädessä pysäytettävä kaivutoiminta kokonaan.

Poikkeuksellisia päästöjä aiheuttavista häiriötilanteista, kuten vesistön samentumisesta, sekä muista vahingoista ja onnettomuuksista, joissa haitallisia aineita pääsee ympäristöön, on viipymättä ilmoitettava Lapin ELY-keskukselle ja Inarin kunnan ympäristönsuojeluviranomaiselle sekä tarpeen mukaan alueelliselle pelastusviranomaiselle. Luvansaajan on viipymättä ryhdyttävä tarvittaviin toimenpiteisiin vahinkojen torjumiseksi, tilanteen palauttamiseksi ennalleen sekä vastaavanlaisten vahinkojen estämiseksi ja järjestettävä tarpeellinen tarkkailu päästöjen selvittämiseksi.

11. Öljypäästöjen varalta luvansaajalla on oltava alueella vähintään 200 litraa imeytysturvetta tai vastaavat ominaisuudet omaavaa materiaalia. Maahan päässyt öljy tai polttoaine ja sillä pilaantunut maa-aines on viipymättä kerättävä talteen ja toimitettava asianmukaiseen käsittelyyn.

Tarkkailu- ja raportointimääräykset

12. Luvansaajan on tarkkailtava huuhdontapäivinä kiertovesialtaiden, käytettävien koneiden ja laitteiden sekä polttoainesäiliöiden toimintaa ja kuntoa sekä seurattava samentumien esiintymistä Palsinojassa ja Jääskeläisenojassa. Luvansaajan on pidettävä kirjaa kaivualueista, -määristä ja -ajoista sekä muodostuvista jätteistä ja muista ympäristövaikutusten kannalta tarpeellisista tiedoista.

13. Luvansaajan on osallistuttava Lapin ELY-keskuksen hyväksymällä tavalla Lapin Kullankaivajain Liitto ry:n järjestämään vesistön yhteistarkkailuun.

Luvansaajan on osallistuttava Palsinojan ja Ivalojoen kalaston ja kalastuksen yhteistarkkailuun, mikäli sellainen alueella järjestetään.

14. Luvansaajan on toimitettava Lapin ELY-keskukselle ja Inarin kunnan ympäristönsuojeluviranomaiselle vuosittain joulukuun loppuun mennessä vuosiyhteenveto toiminnasta, siitä aiheutuneista päästöistä, muodostuneiden jätteiden ja jätehuoltoon toimitettujen jätteiden määrästä ja laadusta sekä toteutetusta ympäristövaikutusten tarkkailusta Lapin ELY-keskuksen ohjeiden mukaisesti. Vuosiyhteenvedossa on esitettävä myös ympäristönsuojelun kannalta merkittävät häiriötilanteet ja onnettomuudet (syy, kestoaika ja päästö) sekä niistä aiheutuneet seuraukset ja toimenpiteet, joihin tapahtuman vuoksi on ryhdytty.

15. Mikäli toiminnanharjoittaja tai toiminta muuttuu, tulee tästä ilmoittaa välittömästi Lapin ELY-keskukselle. Myös toiminnanharjoittajan yhteystietojen muutokset on ilmoitettava Lapin ELY-keskukselle.

Toimet kaivukauden päätteeksi ja toiminnan lopettaminen

16. Kaivualueilta poistettavat pintamaat on varastoitava erillään muista massoista sulkemis- ja maisemointitöissä käyttöä varten. Palsinojan tulvarajan alapuolella olevat kiertovesialtaat, joihin on kaivukauden aikana kertynyt hienojakoista maa-ainesta, ja kaivualueet vastaavalla alueella on kaivukauden päätteeksi peitettävä karkealla maa-aineksella. Peittämistä ei tarvitse tehdä, mikäli altaita ja kaivualueita käytetään seuraavana vuonna ja ne on suojattu penkereillä siten, että Palsinojan vesi ei pääse kulkeutumaan niihin tulvallakaan.

17. Käytöstä kokonaan poistettavat kaivualueet, vesialtaat ja imeytysalueet on kaivukauden päätteeksi muotoiltava ympäristöön sopeutuviksi. Muotoilluille alueille on levitettävä pintamaakerros, joka mahdollistaa alueen nopean kasvittumisen ja estää hienoaineksen huuhtoutumisen.

18. Kaivutoiminnan lopettamisen jälkeen luvansaajan on saatettava alue lähiympäristöön sopeutuvaksi siten, että hienoaineksen huuhtoutumisvaara vesistöön estyy. Maaston muotojen ja kasvittumisen on vastattava mahdollisimman hyvin luonnontilaista aluetta. Maisemoinnin valmistumisesta ja toiminnan lopettamisesta on ilmoitettava välittömästi Lapin ELY-keskukselle.

Kalatalousmaksu

Luvansaajan on maksettava kalatalousmaksua vuosittain 300 euroa Lapin ELY-keskukselle käytettäväksi vesistöön kulkeutuvista päästöistä vaikutusalueen kalastolle ja kalastukselle aiheutuvan vahingon ehkäisemiseksi. Luvansaaja ja Lapin ELY-keskus voivat sopia myös muunlaisesta maksuaikataulusta.

Ensimmäinen maksu on suoritettava kuukauden kuluessa toiminnan aloittamisesta.

Aluehallintovirasto on perustellut ratkaisuaan seuraavasti:

Ympäristölupa

Luvan mukaiselle toiminnalle ei ole kaavasta johtuvaa estettä. Alue sijoittuu Ivalon alueen yleiskaavan mukaiselle erämaa-alueelle ja Hammastunturin erämaa-alueelle. Erämaalain yhtenä tavoitteena on saamelaiskulttuurin turvaaminen. Hammastunturin erämaa-alueen hoito- ja käyttösuunnitelmassa (hyväksytty 11.7.2016 ympäristöministeriössä) huomioidaan muun ohella mahdollisuus harjoittaa alueella koneellista kullankaivua. Lupamääräysten mukainen koneellinen kullankaivu on toteutettavissa hakemuksessa tarkoitetulla kullanhuuhdonta-alueella niin, ettei erämaa-alueen käyttötarkoitusta sanottavasti haitata ja luonnetta muuteta.

Luvan myöntäminen edellyttää parhaan käyttökelpoisen tekniikan käyttämistä. Kiertovesialtaiden käyttö, ylimääräisen veden maahan imeyttäminen kullanhuuhdonta-alueella ja biohajoavan öljyn käyttö hydrauliikkajärjestelmissä on koneellisessa kullankaivussa kiintoainepäästöjen rajoittamisen ja ympäristön pilaantumisen estämisen kannalta parasta käyttökelpoista tekniikkaa. Vesienkäsittelyn tehostaminen, toiminnan rajoittaminen tai tilapäinen keskeyttäminen poikkeuksellisissa tilanteissa sekä imeytysaineiden varaaminen maaperään aiheutuvien vahinkojen estämiseksi ovat parasta ympäristökäytäntöä.

Ympäristöluvan mukaisesta toiminnasta ei ennalta arvioiden aiheudu haitallisia vaikutuksia pintavesiin tai vesistön pilaantumista. Toiminnasta ei aiheudu sellaista ravinnekuormitusta vesistöön, että ravinnepäästöjen rajoittamisesta olisi tarpeen määrätä erikseen. Luvansaajalle on määrätty kalatalousmaksu ja luvansaaja on määrätty osallistumaan myös kalaston ja kalastuksen yhteistarkkailuun, mikäli sellainen järjestetään vesistöalueella. Häiriö- ja poikkeuksellisiin tilanteisiin on annettu lupamääräys. Maisemointiin käytettävät pintamaat varastoidaan erikseen, mikä vähentää niistä liukenevien ravinteiden määrää. Ylivuotovedet imeytetään kullanhuuhdonta-alueen maaperään riittävän etäällä Palsinojasta ja Jääskeläisenojasta.

Toiminnassa muodostuu kaivannaisjätteitä, jotka luokitellaan pilaantumattomiksi maa-aineiksi. Ne hyödynnetään alueen maisemoinnissa, jota tehdään vuosittain. Näin ollen alueella ei muodostu sellaista kaivannaisjätteen jätealuetta, josta olisi laadittava erillinen jätehuoltosuunnitelma tai jolle olisi asetettava vakuus.

Tenon-Näätämöjoen-Paatsjoen vesienhoitoalueen vesienhoitosuunnitelmassa vuosille 2016–2021 on alueen pintavesien nykytilasta jokien osalta todettu, että kaikki luokitellut vedet olivat erinomaisessa tai hyvässä tilassa. Toimenpiteitä edellyttävään tyydyttävään luokkaan kuuluvia vesiä ei vesienhoitoalueella ole. Vesienhoitosuunnitelmassa esitetään koneellisen kullankaivuun vesistövaikutusten seurannan kehittämistä. Lupamääräysten mukaisen toiminnan seurauksena luokiteltujen vesien kemiallinen tila ei muutu hyvää huonommaksi eikä ekologinen tila heikkene ravinnekuormituksen seurauksena. Hanke ei vaikeuta vesienhoitosuunnitelman toteuttamista.

Hakemuksen mukainen ja lupamääräyksiä noudattava toiminta täyttää ympäristönsuojelulain ja jätelain sekä niiden nojalla annettujen asetusten vaatimukset sekä sen, mitä luonnonsuojelulaissa ja sen nojalla on säädetty.

Lupamääräykset ja luparatkaisu huomioon ottaen toiminta ei aiheuta luvan myöntämisen esteenä olevaa terveyshaittaa, merkittävää muuta ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa, maaperän, pohja- tai pintaveden pilaantumista, erityisten luonnonolosuhteiden huonontumista taikka vedenhankinnan tai yleiseltä kannalta tärkeän muun käyttömahdollisuuden vaarantumista toiminnan vaikutusalueella taikka kohtuutonta rasitusta naapureille.

Edellä olevan perusteella arvioituna toiminnan vesistövaikutuksista, toiminnasta aiheutuvasta melusta tai muistakaan ympäristönsuojelulain mukaisessa lupamenettelyssä käsiteltävänä olevista vaikutuksista ei aiheudu yksinään tai yhdessä muiden toimintojen kanssa ympäristönsuojelulain 49 §:ssä tarkoitettua luvan myöntämisen esteenä olevaa seurausta saamelaisalueelle tai -kulttuurille.

Päästöjä ehkäisevien ja rajoittavien lupamääräysten asettamisessa on otettu huomioon toiminnan luonne, paikalliset ympäristöolosuhteet ja nykytila.

Vesitalouslupa

Palsinojan ja Jääskeläisenojan uoman siirto on tarpeen kaivoskivennäisten hyödyntämistä varten. Siirrettävä uoma on määrätty ennallistettavaksi lupamääräyksestä ilmenevällä tavalla. Lupamääräysten mukaisesti toimittaessa uoman siirto ei loukkaa yleistä tai yksityistä etua.

Kullanhuuhdontalupa on vesilain 3 luvun 4 §:n 3 momentissa tarkoitettu luotettava selvitys hakijan oikeudesta hankealueeseen. Päätöksen voimassaolo -kohdassa on todettu, että toiminta edellyttää kaivoslain mukaista lainvoimaista tai täytäntöönpanokelpoista kullanhuuhdontalupaa.

Vedenotossa on kyse vesilain 4 luvun 3 §:ssä tarkoitetusta pintaveden ottamisesta toisen vesialueelta muuhun kuin tavanomaiseen kiinteistökohtaiseenkäyttöön, johon aluehallintovirasto voi hakemuksesta myöntää oikeuden.

Uoman siirto ja veden ottaminen eivät heikennä saamelaisten mahdollisuuksia käyttää heille alkuperäiskansana kuuluvia oikeuksia ylläpitää ja kehittää kulttuuriaan sekä harjoittaa perinteisiä elinkeinojaan.

Näin ollen lupa vesitaloushankkeelle on myönnettävissä vesilain 3 luvun 4 §:n 1 momentin 1 kohdan perusteella.

Lupamääräysten perustelut

1. ja 2. Koneellinen kullankaivuaika on rajattu siten, että toiminta on toteutettavissa ympäristölle vähiten haittaa aiheuttaen. Kaivukauden rajauksessa on otettu huomioon yhdenmukainen ratkaisukäytäntö sellaisten kullanhuuhdonta-alueiden osalta, joilla voi olla merkitystä kalataloudelliselta kannalta. Kaivumäärä on hakijan esityksen mukainen.

3. Kiertovesiperiaatteen käytöllä vähennetään hienoaineksen kulkeutumista vesistöön. Annetuilla rajoituksilla varmistetaan, että kiertovesijärjestelmä toimii tehokkaasti ja riskit ympäristön pilaantumiseen ovat mahdollisimman pienet. Kiertoveden imeyttäminen maaperään kullanhuuhdonta-alueella vähentää kiintoainepäästöjä vesistöön. Selkeytysaltaiden kokonaistilavuuden arvioinnissa on käytetty luvansaajan käytössä olevan pumpun maksimitehoa, joka on 3 000 l/min. Tällöin kahden tunnin enimmäistuottoa vastaava tilavuus on 360 m3.

Ylimääräisen huuhdontaveden johtaminen suoraan Palsinojaan tai Jääskeläisenojaan on kielletty ojan samentumisen välttämiseksi.

Merkittävä osa kaivutoiminnan päästöistä aiheutuu erilaisista hajapäästöistä, joiden rajoittamiseksi on annettu sade- ja valumavesien johtamista koskeva määräys. Sade- ja valumavesien johtamisella altaisiin varmistetaan, ettei toiminta-alueelta pääse runsassateisenakaan aikana haitallisessa määrin kiintoainetta vesistöön.

4. Samentumista koskevalla määräyksellä rajoitetaan veden samentumista aiheuttavia satunnaispäästöjä. Häiriötilanteita koskevassa määräyksessä 10 varmistetaan asianmukainen toiminta tilanteissa, joissa samentumista on aiheutunut tai sen riski on ilmeinen.

5. Biohajoavia hydrauliikkaöljyjä valmistetaan kasviöljypohjaisista ja täysin synteettisistä öljyistä. Uusimpien biohajoavien öljyjen ominaisuudet vastaavat mineraaliöljypohjaisia tuotteita. Koneellisessa kullankaivussa kaivinkone liikkuu vesialueen välittömässä läheisyydessä. Hydrauliikkavuodon vaikutukset voivat siten kohdistua suoraan vesistöön tai muuhun alueeseen, josta vuodon talteenotto ei ole mahdollista. Biohajoavan öljyn käyttäminen kaivinkoneiden hydrauliikkajärjestelmissä on koneellisessa kullankaivussa ympäristön pilaantumisen estämisen kannalta parasta käyttökelpoista tekniikkaa.

6. Polttoaineiden ja öljytuotteiden varastointimääräyksellä vähennetään maaperän ja ympäristön pilaantumisen riskejä. Määräyksessä on otettu huomioon palavien nesteiden haitallisuus ympäristölle, toiminnan sijainti ja alueen luonnon ominaispiirteet.

7. Ympäristöön jäävät jätteet aiheuttavat roskaantumista. Erityisesti vaaralliset jätteet aiheuttavat ympäristöön joutuessaan muun muassa maaperän pilaantumista. Jätteiden asianmukaisella käsittelyllä voidaan estää ympäristöhaitat.

8. Kiintoainepäästöjen rajoittamiseksi uoman mahdollinen siirto on määrätty tehtäväksi vähän veden aikaan ja uoman ennallistaminen niin, että samentumia vesistöihin ei synny.

9. Kiertovesijärjestelmään on ajoittain tarpeen ottaa vettä läheisestä Palsinojasta. Lupamääräyksellä varmistetaan, ettei hankkeesta aiheudu vedenoton estymistä tai virtaaman merkittävää muuttumista. Vedenottomäärä on hakemuksessa esitetyn mukainen.

10. Määräyksellä varmistetaan asianmukainen toiminta tilanteissa, joissa samentuminen on aiheutunut tai sen riski on ilmeinen. Ilmoitusvelvollisuus häiriö- ja poikkeustilanteissa mahdollistaa toiminnan valvonnan.

11. Alueella on määrätty pidettäväksi riittävä määrä imeytysmateriaalia mahdollisen konerikon tai polttoainesäiliön vuodon seurauksena maaperään päässeen öljyn imeyttämiseksi.

12.–14. Luvansaajan on oltava selvillä toimintansa vaikutuksista. Tarkkailu- ja raportointimääräykset ovat tarpeen toiminnan ja sen vaikutusten tarkkailemiseksi. Käyttötarkkailulla vähennetään erilaisten poikkeuksellisten tilanteiden ja niiden aiheuttaman ympäristön pilaantumisen riskiä. Vesistötarkkailulla seurataan toiminnan vaikutuksia. Vesistö- ja kalataloustarkkailu on perusteltua pyrkiä järjestämään yhteistarkkailuna, koska vesistöalueella on useita koneellista kullankaivua harjoittavia toimijoita.

15. Toiminnanharjoittajan yhteystietojen muutoksen, omistajan tai toiminnanharjoittajan vaihdoksen ja valvonnan kannalta toiminnan oleellisen muutoksen sekä toiminnan päättymisen ilmoittaminen on tarpeen valvonnan mahdollistamiseksi.

16.–18. Kaivukausien sekä toiminnan loppumisen jälkeisillä peittämis- ja maisemointitoimenpiteillä vähennetään hienoaineksen huuhtoutumista ja nopeutetaan alueen palautumista takaisin luonnontilaan. Pintamaiden hyödyntäminen maisemoinnissa nopeuttaa oleellisesti alueen kasvittumista. Ilmoitusvelvoite maisemoinnin valmistuttua on tarpeen valvonnan vuoksi ja maisemoinnin riittävyyden varmistamiseksi. Aluehallintovirasto voi hakemuksesta määrätä luvan raukeamaan, jos toiminta on pysyvästi keskeytetty.

Kalatalousmaksun perustelut

Hakemuksen ja lupamääräysten mukainen uoman siirto, kiertovesi- ja selkeytysallasjärjestelmä sekä muut esitetyt vesiensuojelutoimenpiteet vähentävät tehokkaasti toiminta-alueelta huuhdonta-, sade- ja valumavesien mukana vesistöön kulkeutuvia päästöjä. Ne eivät kuitenkaan estä täydellisesti esimerkiksi ravinteiden, kiintoaineen ja siihen sitoutuneiden metallien pääsemistä vesistöön etenkään poikkeuksellisissa tilanteissa, lumien sulamisvaiheessa ja runsaiden sateiden aikana. Luvansaajan toiminnasta aiheutuvat päästöt yhdessä muilta koneellisen kullankaivun alueilta tulevien päästöjen kanssa heikentävät vesistön veden ja kalojen elinympäristön laatua sekä vähentävät kalojen poikastuotantoa. Kalastolle aiheutuvien vahinkojen ehkäisemiseksi on näin ollen tarpeen määrätä vesilain 3 luvun 14 §:ssä tarkoitettu kalatalousmaksu. Maksun suuruutta määrättäessä on otettu huomioon Lapin ELY-keskuksen ja Metsähallituksen lausunnot Palsinojan alueen tärkeydestä poikastuotantoalueena.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt saamelaiskäräjien vaatimuksen päätöksen kumoamisesta. Hallinto-oikeus on saamelaiskäräjien valituksen enemmälti hyläten muuttanut lupamääräystä 16 seuraavasti (muutos kursiivilla):

16. Kaivualueilta poistettavat pintamaat on varastoitava erillään muista massoista sulkemis- ja maisemointitöissä käyttöä varten. Palsinojan tulvarajan alapuolella olevat kiertovesialtaat, joihin on kaivukauden aikana kertynyt hienojakoista maa-ainesta, ja kaivualueet vastaavalla alueella on kaivukauden päätteeksi peitettävä karkealla maa-aineksella. Peittämistä ei tarvitse tehdä, mikäli altaita ja kaivualueita käytetään seuraavana vuonna ja ne on suojattu penkereillä siten, että Palsinojan vesi ei pääse kulkeutumaan niihin tulvallakaan. Altaat ja kaivualueet tulee aidata tai muutoin estää porojen kuoppiin putoaminen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavia oikeusohjeita

Perustuslain 17 §:n 3 momentin mukaan saamelaisilla alkuperäiskansana on oikeus ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan.

Suomessa lailla 23.6.1975/107 ja asetuksella 30.1.1976/108 voimaan saatetun YK:n kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevan kansainvälisen yleissopimuksen (niin sanotun KP-sopimuksen) 27 artiklan mukaan niissä valtioissa, joissa on kansallisia, uskonnollisia tai kielellisiä vähemmistöjä, tällaisiin vähemmistöihin kuuluvilta henkilöiltä ei saa kieltää oikeutta yhdessä muiden ryhmänsä jäsenten kanssa nauttia omasta kulttuuristaan, tunnustaa tai harjoittaa omaa uskontoaan tai käyttää omaa kieltään.

Perustuslain 121 §:n 4 momentin mukaan saamelaisilla on saamelaisten kotiseutualueella kieltään ja kulttuuriaan koskeva itsehallinto sen mukaan kuin lailla säädetään.

Saamelaiskäräjistä annetun lain 1 §:n mukaan saamelaisilla alkuperäiskansana on saamelaisten kotiseutualueella omaa kieltään ja kulttuuriaan koskeva itsehallinto sen mukaan kuin tässä laissa ja muualla laissa säädetään. Tähän itsehallintoon kuuluvia tehtäviä varten saamelaiset valitsevat vaaleilla keskuudestaan saamelaiskäräjät. Saamelaiskäräjälain 5 §:n 1 momentin mukaan saamelaiskäräjien tehtävänä on hoitaa saamelaisten omaa kieltä ja kulttuuria sekä heidän asemaansa alkuperäiskansana koskevat asiat. Saamelaiskäräjälain 6 §:n mukaan saamelaiskäräjät edustaa saamelaisia tehtäviinsä kuuluvissa asioissa kansallisissa ja kansainvälisissä yhteyksissä.

Poronhoitolain 2 §:n 2 momentin mukaan erityisellä poronhoitoalueella olevaa maata ei saa käyttää sillä tavoin, että siitä aiheutuu huomattavaa haittaa poronhoidolle.

Ympäristönsuojelulain (527/2014) 48 §:n 1 momentin mukaan lupaviranomaisen on tutkittava ympäristöluvan myöntämisen edellytykset ja otettava huomioon asiassa annetut lausunnot ja tehdyt muistutukset ja mielipiteet. Lupaviranomaisen on muutoinkin otettava huomioon, mitä yleisen ja yksityisen edun turvaamiseksi säädetään. Mainitun pykälän 2 momentin mukaan ympäristölupa on myönnettävä, jos toiminta täyttää tämän lain ja jätelain sekä niiden nojalla annettujen säännösten vaatimukset. Lupa-asiaa ratkaistaessa on noudatettava, mitä luonnonsuojelulaissa ja sen nojalla säädetään.

Saman lain 49 §:n mukaan ympäristöluvan myöntäminen edellyttää, ettei toiminnasta, asetettavat lupamääräykset ja toiminnan sijoituspaikka huomioon ottaen, aiheudu yksinään tai yhdessä muiden toimintojen kanssa:

1) terveyshaittaa; 2) merkittävää muuta 5 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettua seurausta tai sen vaaraa; 3) 16–18 §:ssä kiellettyä seurausta; 4) erityisten luonnonolosuhteiden huonontumista taikka vedenhankinnan tai yleiseltä kannalta tärkeän muun käyttömahdollisuuden vaarantumista toiminnan vaikutusalueella; 5) eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta; 6) olennaista heikennystä edellytyksiin harjoittaa saamelaisten kotiseutualueella perinteisiä saamelaiselinkeinoja tai muutoin ylläpitää ja kehittää saamelaiskulttuuria taikka olennaista heikennystä kolttien elinolosuhteisiin tai mahdollisuuksiin harjoittaa kolttalaissa tarkoitettuja luontaiselinkeinoja koltta-alueella.

Ympäristönsuojelulain 52 §:n 1 momentin mukaan ympäristöluvassa on annettava tarpeelliset määräykset 1) päästöistä, päästöraja-arvoista, päästöjen ehkäisemisestä ja rajoittamisesta sekä päästöpaikan sijainnista, 2) maaperän ja pohjavesien pilaantumisen ehkäisemisestä, 3) jätteistä sekä niiden määrän ja haitallisuuden vähentämisestä, 4) toimista häiriö- ja muissa poikkeuksellisissa tilanteissa, 5) toiminnan lopettamisen jälkeisestä alueen kunnostamisesta ja päästöjen ehkäisemisestä sekä muista toiminnan lopettamisen jälkeisistä toimista ja 6) muista toimista, joilla ehkäistään tai vähennetään ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa. Pykälän 3 momentin mukaan lupamääräyksiä annettaessa on otettava huomioon toiminnan luonne, sen alueen ominaisuudet, jolla toiminnan vaikutus ilmenee, toiminnan vaikutus ympäristöön kokonaisuutena, ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi tarkoitettujen toimien merkitys ympäristön kokonaisuuden kannalta sekä tekniset ja taloudelliset mahdollisuudet toteuttaa nämä toimet. Päästöraja-arvoa sekä päästöjen ehkäisemistä ja rajoittamista koskevien lupamääräysten tulee perustua parhaaseen käyttökelpoiseen tekniikkaan. Lupamääräyksissä ei kuitenkaan saa velvoittaa käyttämään vain tiettyä tekniikkaa. Lisäksi on tarpeen mukaan otettava huomioon energian ja materiaalien käytön tehokkuus sekä varautuminen onnettomuuksien ehkäisemiseen ja niiden seurausten rajoittamiseen.

Ympäristönsuojelulain 62 §:n 1 momentin mukaan ympäristöluvassa on annettava tarpeelliset määräykset päästöjen ja toiminnan tarkkailusta.

Vesilain (587/2011) 2 luvun 8 §:n mukaan saamelaisten kotiseutualueelle sijoittuva tai vaikutuksiltaan sinne ulottuva vesitaloushanke on toteutettava siten, että se ei vähäistä suuremmassa määrin heikennä saamelaisten mahdollisuuksia käyttää heille alkuperäiskansana kuuluvia oikeuksia ylläpitää ja kehittää kulttuuriaan sekä harjoittaa perinteisiä elinkeinojaan.

Vesilain 3 luvun 4 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan lupa vesitaloushankkeelle myönnetään, jos hanke ei sanottavasti loukkaa yleistä tai yksityistä etua.

Saman pykälän 3 momentin mukaan hakijalla on oltava oikeus hankkeen edellyttämiin alueisiin. Jos hakija ei omista aluetta tai hallitse sitä pysyvällä käyttöoikeudella, luvan myöntämisen edellytyksenä on, että hakijalle myönnetään oikeus alueen käyttämiseen siten kuin 2 luvussa säädetään tai että hakija esittää luotettavan selvityksen siitä, miten oikeus alueeseen järjestetään.

Vesilain 4 luvun 1 §:n mukaan pintaveden ottamisella tarkoitetaan vesilain 4 luvussa veden ottamista vesistöstä sekä norosta ja ojasta. Vesilain 4 luvun 6 §:n 1 momentin mukaan veden ottamista koskevassa päätöksessä on määrättävä veden ottamisen tarkoitus, ottamispaikka ja veden ottamisen enimmäismäärä.

Saman pykälän 2 momentin mukaan mitä 3 luvussa säädetään lupamääräyksistä, päätöksessä on annettava tarpeelliset määräykset veden johtamiseksi tarpeellisten rakenteiden tai ottamon sijoituspaikasta, vedenottomäärien seuraamisesta ja vesihuollon turvaamiseksi vedenhankinnan erityistilanteissa sallituista toimenpiteistä.

Vesilain 2 luvun 7 §:n mukaan vesitaloushanke on toteutettava sekä vesivaroja ja vesialueita muutoin käytettävä siten, ettei siitä aiheudu vältettävissä olevaa yleisen tai yksityisen edun loukkausta, jos hankkeen tai käytön tarkoitus voidaan saavuttaa ilman kustannusten kohtuutonta lisääntymistä kokonaiskustannuksiin ja aiheutettavaan vahingolliseen seuraukseen verrattuna.

Vesilain 3 luvun 10 §:n 1 momentin mukaan lupapäätöksessä on annettava tarpeelliset määräykset:1) hankkeesta ja sen toteuttamisesta aiheutuvien haittojen välttämisestä siten kuin 2 luvun 7 ja 8 §:ssä säädetään; 2) maisemoinnista ja muusta työn jälkien poistamisesta; sekä 3) vesistön ja pohjavesiesiintymän tilan säilyttämistä varten tarpeellisista toimenpiteistä ja laitteista.

Toiminnan sijainti ja kuvaus

Hakijalle on myönnetty ympäristö- ja vesitalouslupa koneelliseen kullankaivuun kullanhuuhdonta-alueilla Kultarohmut, Yksinäisyys ja Uhma sekä Mennyt aika, joiden yhteispinta-ala on noin 18,9 hehtaaria. Hakijan mukaan kultaa arvioidaan kaivettavan noin 40 prosentin alueelta. Kullanhuuhdonta-alueella Kultarohmut on harjoitettu koneellista kullankaivua jo aiemmin Pohjois-Suomen aluehallintoviraston 22.8.2008 myöntämän luvan nojalla. Alue sijaitsee Palsinojan ja Jäkäläisenojan (oikeastaan Jääskeläisenojan) risteyksessä Inarin kunnassa. Palsinoja laskee Ivalojokeen. Kullanhuuhdonta-alue sijaitsee Metsähallituksen hallinnoimalla valtionmaalla ja Hammastunturin erämaa-alueella. Alue sijaitsee saamelaiskäräjälain 4 §:ssä tarkoitetulla saamelaisten kotiseutualueella sekä poronhoitolain 2 §:n 2 momentissa tarkoitetulla erityisesti poronhoitoon varatulla alueella ja Ivalon paliskunnan alueella. Alue ei kuulu Natura 2000 -alueeseen. Alueella ei ole oikeusvaikutteista ranta-, rakennus- tai asemakaavaa. Alue kuuluu Ivalon yleiskaavaan, jossa alue on merkitty erämaa-alueeksi.

Hakijan tarkoituksena on kaivaa kultaa koneellisesti enintään kahdella kaivuyksiköllä, joihin molempiin kuuluu 1−2 kaivinkonetta (maksimissaan 30 tonnia), erottelulaite sekä vesilinja ja tarvittaessa 2−5 tonnin kaivinkone ja puskutraktori. Luvan mukaisesti alueella voi käsitellä maata enintään 30 000 m3 vuodessa. Huuhdonnassa käytetään suljettua kiertovesijärjestelmää. Käytetty huuhdontavesi johdetaan kiertovesialtaisiin. Tarvittaessa otetaan lisävettä Palsinojasta enintään 400 l/min. Lupa oikeuttaa myös Palsinojan ja Jääskeläisenojan uoman siirtämisen.

Luvan myöntämisen edellytykset

Saamelaisten oikeudet

Saamelaiskäräjien valitus perustuu siihen, että se on katsonut valituksenalaisen ympäristö- ja vesitalouslupapäätöksen tarkoittaman kullankaivutoiminnan heikentävän saamelaisten oikeutta alkuperäiskansana ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan. Perustuslain 17 §:n 3 momentin tarkoittamana saamelaiskulttuurina pidetään vakiintuneesti muun muassa poronhoitoa ja kalastusta.

Poronhoito

Valituksessa on tuotu esiin kullankaivutoiminnasta poronhoidolle aiheutuvia haittoja.

Kaivukausien sekä toiminnan päättymisen jälkeisestä kaivantojen peittämis- ja maisemointitoimenpiteistä on annettu määräykset lupamääräyksissä 16–19.

Kun otetaan huomioon edellä mainitut päätöksessä olevat lupamääräykset, hallinto-oikeuden lupamääräykseen 16 tekemä muutos ja hakemuksen mukaisen toiminnan laatu ja laajuus sekä toiminta-alueen koko, ei toiminnasta hakemuksessa esitetyssä muodossa lupamääräysten mukaisesti harjoitettuna aiheudu poronhoitolain 2 §:n 2 momentissa tarkoitettua huomattavaa haittaa poronhoidolle.

Kalastus

Lupamääräyksen 1 mukaan kultaa saa koneellisesti kaivaa ja huuhtoa vuosittain 1.6.–30.9. enintään kahdella hakemuksessa ilmoitetulla kaivuyksiköllä. Näin ollen koneellinen kullankaivuaika on rajattu siten, että toiminta on toteutettavissa ympäristölle vähiten haittaa aiheuttaen.

Lupamääräyksen 3 mukaan huuhdonnassa on käytettävä suljettua kiertovesijärjestelmää, jossa huuhdontavesi johdetaan vähintään kahden selkeytysaltaan kautta takaisin huuhdonnassa käytettäväksi. Selkeytysaltaan tilavuuden yhtä kaivuyksikköä kohden tulee olla vähintään käytettävän pumpun kahden tunnin tuottoa vastaava tilavuus 360 m3. Lupamääräyksen mukaan ylimääräistä huuhdontavettä ei saa johtaa suoraan Palsinojaan tai Jääskeläisenojaan vaan se on imeytettävä maaperään huuhdonta-alueen sisällä riittävän etäällä Palsinojasta tai Jääskeläisenojasta. Huuhdonta- ja kaivualueella muodostuvat valuma- ja sadevedet on johdettava kiertovesijärjestelmään. Tulvavesien pääsy kaivualueille ja altaisiin on estettävä.

Lupamääräyksen 4 mukaan toiminnasta ei saa aiheutua samentumaa Palsinojaan tai Jääskeläisenojaan.

Lupamääräyksen 10 mukaan jos toiminnan seurauksena Palsinojan vedessä havaitaan samentumaa tai samentumisen uhka on ilmeinen, on luvansaajan viipymättä tehostettava vesienkäsittelyä, rajoitettava kaivutoimintaa, ryhdyttävä muihin tarpeellisiin toimenpiteisiin tilanteen korjaamiseksi tai viime kädessä pysäytettävä kaivutoiminta kokonaan.

Kun otetaan huomioon edellä mainitut päätöksessä olevat lupamääräykset ja se, että toiminnan harjoittamista on luvassa rajoitettu koneellisen kaivuun ja huuhdonnan osalta harjoitettavaksi vain vuosittain 1.6.–30.9., ei toiminnasta hakemuksessa esitetyssä muodossa lupamääräysten mukaisesti harjoitettuna ennalta arvioiden aiheudu merkittäviä päästöjä, jotka vaarantaisivat merkittävästi alapuolisen vesistön veden laadun tai kalaston ja aiheuttaisivat siten merkittävää haittaa kalastukselle. Hallinto-oikeus katsoo, että hakijan kullankaivutoiminta saattaa varsinkin poikkeustilanteissa aiheuttaa omalta osaltaan jonkin verran kiintoainekuormitusta alapuoliseen vesistöön. Luvan saaja on aluehallintoviraston päätöksessä määrätty maksamaan Lapin ELY-keskukselle vuosittaista kalatalousmaksua 300 euroa käytettäväksi vesistöön kulkeutuvista päästöistä vaikutusalueen kalastolle ja kalastukselle aiheutuvan vahingon ehkäisemiseksi.

Johtopäätös saamelaisten oikeuksien osalta

Hankkeessa on kysymys melko pienessä mittakaavassa tapahtuvasta kullankaivusta alueella, jota käytetään tähän tarkoitukseen vain osa vuotta ja silloinkin tiukkojen lupamääräysten puitteissa. Hakemuksen mukaisella toiminnalla ei aiheuteta haittaa saamelaiskulttuurille ja vaikutukset saamelaisten perinteisille elinkeinoille, kuten poronhoidolle ja kalastukselle tai ympäröivälle luonnolle jäävät paikallisiksi. Edellä olevan perusteella luvan mukainen toiminta ei loukkaa Suomen perustuslain 17 §:n 3 momentissa säädettyä saamelaisten oikeutta ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan eikä myöskään kansalaisoikeuksia tai poliittisia oikeuksia koskevan kansainvälisen yleissopimuksen 27 artiklassa tarkoitettua vähemmistöihin kuuluvien henkilöiden oikeutta nauttia omasta kulttuuristaan.

Ympäristölupa

Kun otetaan huomioon edellä esitetyt seikat sekä päätöksessä asetetut lupamääräykset hallinto-oikeuden lupamääräykseen 16 tekemä muutos huomioiden, hallinto-oikeus katsoo, että hakemuksen mukaisesta toiminnasta ei voida katsoa sitä lupamääräysten mukaisesti harjoitettaessa aiheutuvan terveyshaittaa, merkittävää muuta ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa, maaperän tai pohjaveden pilaantumista, erityisten luonnonolosuhteiden huonontumista, vedenhankinnan vaarantumista tai muutakaan ympäristönsuojelulain tarkoittamaa haittaa tai eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta.

Kun otetaan huomioon hankkeen laatu ja laajuus sekä päätökseen sisältyvät lupamääräykset hallinto-oikeuden lupamääräykseen 16 tekemä muutos huomioiden, toiminnasta ei aiheudu olennaista heikennystä edellytyksiin harjoittaa saamelaisten kotiseutualueella perinteisiä saamelaiselinkeinoja tai muutoin ylläpitää ja kehittää saamelaiskulttuuria. Ympäristönsuojelulain 49 §:n mukaiset ympäristöluvan myöntämisen edellytykset ovat täyttyneet.

Vesitalouslupa

Kiertovesijärjestelmään on mahdollisesti tarpeen ottaa poikkeustilanteissa lisävettä Palsinojasta. Kun otetaan huomioon, että lupamääräyksen 9 mukaan vedenotto on rajoitettava sellaiseksi, ettei toimenpiteestä aiheudu vedenoton estymistä uoman varrella ja ettei Palsinojan virtaama muutu merkittävästi alivirtaamakaudellakaan, ei hakemuksen mukaisesti Palsinojasta otettavasta vesimäärästä aiheudu vedenoton estymistä tai virtaaman merkittävää muuttumista. Lupamääräyksessä 8 on annettu määräykset Palsinojan ja Jääskeläisenojan uoman mahdollisesta siirtämisestä. Kiintoainepäästöjen rajoittamiseksi uomien mahdollinen siirto on määrätty tehtäväksi vähän veden aikaan ja uomien ennallistaminen niin, että samentumia ei synny. Hanke ei sanottavasti loukkaa yleistä tai yksityistä etua. Vesilain 3 luvun 4 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaiset edellytykset vesitalousluvan myöntämiseen ovat olemassa.

Kun otetaan huomioon hankkeen laatu ja laajuus sekä päätökseen sisältyvät lupamääräykset hallinto-oikeuden lupamääräykseen 16 tekemä muutos huomioiden, hanke ei vähäistä suuremmassa määrin heikennä saamelaisten mahdollisuuksia käyttää heille alkuperäiskansana kuuluvia oikeuksia ylläpitää ja kehittää kulttuuriaan sekä harjoittaa perinteisiä elinkeinojaan. Näin ollen päätöksen mukainen hanke ei ole vesilain 2 luvun 8 §:n vastainen. Vesilain mukaisen vesitalousluvan myöntämisen edellytykset ovat täyttyneet.

Tarkkailumääräysten muuttamista koskevien vaatimusten hylkääminen

Hallinto-oikeus katsoo, että lupamääräyksissä 12–15 on annettu tarkkailusta riittävät määräykset. Hallinto-oikeus viittaa ELY-keskuksen valituksen johdosta antamaan vastineeseen, josta käy ilmi, että ELY-keskus seuraa tarkkailun riittävyyttä ja huomioi toiminnan muutokset alueella. Vastineen mukaan Ivalojoen yhteistarkkailun muuttamista valmistellaan. Hallinto-oikeus toteaa, että ELY-keskus voi tarvittaessa muuttaa antamiaan tarkkailumääräyksiä tai hyväksymäänsä tarkkailusuunnitelmaa. ELY-keskus voi myös tarvittaessa antaa tarkempia määräyksiä muun muassa valituksessa vaadituista näytteiden ottopaikoista, näytteistä analysoitavista muuttujista, näytteenottomenetelmistä ja näytteenoton yhteydessä suoritettavista virtaamamittauksista. Kyseisistä valituksessa mainituista tarkkailun toteuttamiseen liittyvistä seikoista ei siten ole tarpeen antaa lupamääräyksiä.

Hallinto-oikeus toteaa lisäksi, että lupamääräyksen 8 mukaan Lapin ELY-keskus voi antaa uoman siirron vaikutusten tarkkailemiseksi erillisiä tarkkailumääräyksiä.

Lupamääräyksen 16 muuttaminen

Hallinto-oikeus on porotalouden harjoittamiselle mahdollisesti aihetutuvien haittojen estämiseksi muuttanut lupamääräystä 16 lisäämällä siihen saamelaiskäräjien valituksessa vaaditun mukaisesti määräyksen altaiden ja kaivualueiden aitaamisesta tai muusta kuoppiin putoamisen estämisestä.

Asian selvittämistä ja päätöksen perustelemista koskevat valitusperusteet

Valituksessa on esitetty, että hakemuksessa ei ole esitetty arviota toiminnan vaikutuksista saamelaisten edellytyksiin harjoittaa perinteisiä saamelaiselinkeinoja tai ylläpitää ja kehittää saamelaiskulttuuria. Valituksessa on myös esitetty, että aluehallintoviraston päätöksen perustelut eivät täytä hallintolain vaatimuksia. Hallinto-oikeus toteaa, että aluehallintovirasto on hallintolain 31 §:n 1 momentissa säädetyllä tavalla huolehtinut asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla tarpeelliset tiedot ja selvitykset sen ratkaisemiseksi, onko ympäristö- ja vesitalouslupa kullankaivulle mahdollista myöntää ottaen huomioon ympäristönsuojelulain 49 §:n 1 momentin 6 kohta ja vesilain 2 luvun 8 §. Aluehallintoviraston päätöksen perustelut täyttävät hallintolain 45 §:n vaatimukset.

Lopputulos

Edellä olevan ja aluehallintoviraston päätöksen perusteluissa lausutun perusteella hallinto-oikeus katsoo, ettei aluehallintoviraston päätöstä ole saamelaiskäräjien valituksesta siinä esitetyistä perusteista johtuen syytä kumota ja lupahakemusta hylätä eikä aluehallintoviraston päätöksen lupamääräyksiä enemmälti muuttaa.

Aluehallintovirasto on voinut myöntää luvan toiminnan aloittamiseen muutoksenhausta huolimatta ja valmisteluluvan päätöksessään mainitsemillaan perusteluilla.

Asian ovat ratkaisset hallinto-oikeuden jäsenet Marjatta Korsbäck, Varpu Kujanpää ja Raija Uusi-Niemi, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Saamelaiskäräjät on pyytänyt lupaa valittaa Vaasan hallinto-oikeuden päätöksestä. Saamelaiskäräjien on valituksessaan katsottava ensisijaisesti vaatineen, että Pohjois-Suomen aluehallintoviraston päätös ja hallinto-oikeuden päätös kumotaan. Toissijaisesti on vaadittu seuraavien vedentarkkailuun liittyvien lupamääräysten lisäämistä vesitalousluvan lupamääräyksiin:

1) Mikäli altaita ja kaivualueita käytetään seuraavana vuonna ja ne on suojattu penkereillä siten, ettei Palsinojan vesi pääse kulkeutumaan niihin tulvallakaan, ei niitä tarvitse peittää, mutta ne tulee aidata tai muutoin estää kuoppiin putoaminen (lupamääräys 16).

2) Vedenlaatuvaikutusten tarkkailemiseksi on Palsinojan tilaa seurattava kaksi kertaa kaivukaudessa valtauksen ylä- ja alapuolelta otettavilla vesinäytteillä. Lisäksi on otettava vertailupisteet. Näytteet on otettava normaalin veden tilasta, ei tulvavedestä. Mikäli näytteitä ei kyetä syystä tai toisesta ottamaan kaksi kertaa kaivukaudessa, esimerkiksi pitkään jatkuneen tulvan vuoksi, tulee asiasta ilmoittaa Lapin ELY-keskukselle ja keskeyttää toiminta toimittaessa lähempänä kuin 100 m vesistöstä. Vesinäytteistä tulee analysoida vähintään seuraavat muuttujat: alumiini (kokonaispitoisuus ja liukoinen), rauta, kokonaisfosfori, sameus, kiintoaine, väriluku, CODmn (kemiallinen hapenkulutus), haihdutus-/hehkutusjäännös, sekä veden pH. Vesinäytteet on otettava ensimmäisellä lupakaudella joka kaivukausi vedenlaatuvaikutusten varmentamiseksi ja tulosten luotettavuuden varmistamiseksi.

3) Vesinäytteet on otettava standardoiduin menetelmin näytteenottoon koulutetun, sertifioidun asiantuntijan toimesta. Näytteet tulee analysoida niin ikään standardoituja ja akkreditoituja analyysimenetelmiä käyttäen. Näytteenottosuunnitelma on hyväksytettävä Lapin ELY-keskuksella ennen toiminnan aloittamista.

4) Vesinäytteiden oton yhteydessä on suoritettava virtaamamittaus, jotta voidaan varmentaa, ettei Palsinojasta vedenottaminen muuta merkittävästi Palsinojan virtaamaa alivirtaamakaudellakaan, eikä siten toiminta ole lupamääräyksen 9 vastaista.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Ympäristöluvan myöntämiselle on ympäristönsuojelulain 49 §:n 6 kohdan mukainen este. Ympäristönsuojelulain esitöiden mukaan lainkohdassa tarkoitettu este syntyy, jos toiminta heikentää olennaisesti saamelaisten edellytyksiä harjoittaa perinteisiä saamelaiselinkeinoja saamelaisten kotiseutualueella taikka muutoin ylläpitää ja kehittää saamelaiskulttuuria.

Lupapäätökseen tulee selkeästi kirjata seikat, joihin päätös perustuu. Päätöksestä tulee ilmetä sekä yksittäisten hankkeiden tosiasialliset vaikutukset että kaikkien hankkeiden yhteisvaikutukset, jotta pystytään näkemään, miten ratkaisuun on päädytty. Lupapäätöksessä tulee kuvata, millä tavoin eri maankäyttömuodot ja lupia vaativat hankkeet vaikuttavat saamen kielen ja kulttuurin ylläpitämiseen ja kehittämiseen sekä perinteisten saamelaisten elinkeinojen harjoittamiseen. Aluehallintoviraston päätös ei sisällä arviota muiden toimintojen vaikutuksista sekä niiden suhteesta luvan myöntämisen edellytyksiin. Lupapäätöksessä ei myöskään ole annettu lupamääräyksiä, joilla ehkäistäisiin ja seurattaisiin asianmukaisesti saamelaisten oikeuksiin kohdistuvia vaikutuksia toiminnan aikana.

Lupaharkinnassa on jätetty huomioimatta alueen sijainti Hammastunturin erämaa-alueella sekä erämaalain tarkoitus. Sotajoen alueen jokivarret, mukaan lukien Palsinoja ja Jääskeläisenoja, ovat täynnä kullanhuuhdontatoimintaa. Kullanhuuhdontatoiminta kaikkine oheisvaikutuksineen, kuten muun muassa lisääntynyt maastoliikenne, tieverkostojen laajeneminen, leiriytyminen ja ihmisten äänet, on johtanut siihen, että erämaalain mukainen tarkoitus alueen erämaaluonteen säilyttämisestä sekä saamelaiskulttuurin ja luontaiselinkeinojen turvaamisesta ei voi Hammastunturin alueella enää toteutua. Alueen luonne on muuttunut erämaa-alueesta laajaksi kaivutyömaaksi, jossa ei ole sijaa luontaiselinkeinojen harjoittamiselle siten kuin erämaalain tarkoituksena on ollut. Valituksen kohteena olevan alueen läheisyydessä sekä muutoinkin Ivalon paliskunnan alueelle sijoittuvan toiminnan häiriövaikutuksia on kuvattu valituksen liitteenä olevassa häiriökartassa. Kartan osoittama poronhoidolle ja siten alueen saamelaiskulttuurin harjoittamiselle häiriötä aiheuttava muu toiminta olisi tullut ottaa huomioon lupaharkinnassa.

Lupaharkinnassa ei ole riittävästi tutkittu ja otettu huomioon toiminnan vaikutuksia saamelaisten perustuslaissa ja kansainvälisissä sopimuksissa turvatuille oikeuksille harjoittaa kieltään ja kulttuuriaan.

Kyseessä olevat kullanhuuhdonta-alueet sijaitsevat poronhoitolain 2 §:n 2 momentissa tarkoitetulla erityisesti poronhoitoon varatulla alueella, jossa maata ei saa käyttää niin, että maankäytöstä aiheutuu huomattavaa haittaa poronhoidolle. Ivalon paliskunnan alueella on merkittävä määrä poronhoidon kanssa kilpailevaa muuta maankäyttöä, kuten kullanhuuhdontaa, matkailurakentamista ja matkailun ohjelmapalveluja sekä metsätaloutta, mikä on pienentänyt ja pirstonut paliskunnan laidunalueita ja häirinnyt laidunrauhaa radikaalisti. Luonnonvarakeskuksen ja Suomen ympäristökeskuksen TOKAT-hankkeessa tehtyjen laskelmien mukaan noin 34 km2 paliskunnan pinta-alasta on jo muun maankäytön käytössä ja kyseisen alueen häiriövaikutus ulottuu kesäisin jopa noin 452 km2:n alueelle. Turvallisuus- ja kemikaalivirastolta saadun tiedon mukaan Ivalon paliskunnan alueella on myönnettyjen kullanhuuhdontalupien perusteella lupa kaivaa vuosittain 200 000 m³ maata. Paliskunnan alueella harjoitettava kullanhuuhdontatoiminta on jo laajamittaista luonnonvarojen käyttöä.

Palsinojan alueella on korvaamaton merkitys Ivalon paliskunnan poronhoidolle kesälaidun- ja vasomisalueena, koska alue kuuluu suurelta osin Hammastunturin erämaa-alueeseen, jonka muuta maankäyttöä on rajoitettu. Palsinojan alue on Ivalon paliskunnalle erityisen tärkeä kesällä ja alueen merkitys kesälaidunalueena kasvaa koko ajan muun maankäytön lisääntyessä ja viedessä tilaa paliskunnan alueelta. Palsinojan alueen merkitystä osoittaa muun muassa se, että neljännes Ivalon paliskunnan poroista laiduntaa alueella keväästä syksyyn ja noin puolet paliskunnan kaikista vaatimista synnyttää vasansa alueella. Vasanmerkityksen jälkeen osa poroista palaa takaisin kesälaitumille Palsinojan ympäristöön ja jää Palsinojalle juomaan. Palsinojan varressa on useita voimassa olevia kullanhuuhdontalupia, jotka kuormittavat Palsinojaa ja heikentävät sen vedenlaatua. Porot tarvitsevat kesälaidunalueella puhdasta juomavettä, ja Palsinoja on yksi merkittävimmistä juomavesilähteistä alueella. Vaarana on, että kullanhuuhdonta heikentää edelleen Palsinojan vedenlaatua siinä määrin, ettei Palsinojan pohjois- ja länsipuolista kesälaidunaluetta voida myöskään puhtaan juomaveden puutteen vuoksi käyttää.

Kesälaidunalueiden pieneneminen kullanhuuhdontatoiminnan ja muun kilpailevan maankäytön vuoksi Ivalon paliskunnassa johtaisi todennäköisesti laidunten kulumiseen muualla, sillä laidunkierto ei enää onnistuisi entiseen tapaan. Laidunten riittävyydellä ja laidunkierron onnistumisella on suuri merkitys laidunten kantokykyyn ja tilaan sekä sen myötä poronhoidon taloudelliseen kannattavuuteen. Alueen muut käyttömuodot ja aikaisemmat toimenpiteet tulee ottaa kumulatiivisesti huomioon arvioitaessa vireillä olevan hankkeen vaikutuksia saamelaisten kulttuurinsa harjoittamisen mahdollisuuksiin. Ympäristölupaharkinnassa tulisi tällöin huomioida alueella aikaisemmin harjoitetun metsätaloustoiminnan, matkailun ja vastaavien kullankaivulupien vaikutukset saamelaiskulttuuriin KP-sopimukseen perustuvan ratkaisukäytännön mukaisesti.

Laidunkiertojärjestelmän onnistuminen, laidunten riittävyys (laajuus ja yhteneväisyys), eri vuodenaikoihin ravintonsa puolesta kelpaavat luonnonlaitumet sekä laidunrauha ovat keskeisiä saamelaisen poronhoidon taloudellisen kannattavuuden tuottavuustekijöitä. Laidunrauha kesällä ja syksyllä takaa sen, että porot kuntoutuvat talven jäljiltä, voivat kerätä vararavintoa seuraavaa talvea varten ja että vasat selviytyvät hengissä. Laidunrauha on erityisen tärkeää etenkin kevättalvella, jolloin vaatimet ovat viimeisillään kantavana ja joutuvat säästämään energiaa, sekä vasomisaikana ja vasojen ollessa pieniä, eli juuri silloin, kun kullanhuuhdontaa harjoitetaan alueella. Ivalon paliskunnassa harjoitetaan saamelaista poronhoitoa, joka perustuu porojen vapaaseen laiduntamiseen luonnonlaitumilla. Saamelaiskäräjien arvion mukaan ympäristöluvan myöntäminen kyseiselle alueelle, ottaen huomioon alueen muut toiminnot, kuten muut voimassa ja vireillä olevat kullanhuuhdontaluvat ja -hakemukset, heikentää olennaisesti saamelaisen poronhoidon taloudellista kannattavuutta alueella, eikä lupaa olisi tullut myöskään KP-sopimuksen 27 artiklan valossa myöntää.

Ympäristönsuojelulain esitöiden mukaan lailla pyritään estämään haitallisten ympäristövaikutusten siirtyminen ympäristön yhdestä osasta toiseen. Laidunkiertojärjestelmällä on merkittävä vaikutus laidunten kantokykyyn ja sen kautta myös ympäristön tilaan. Laidunten kulumista tai sen vaaraa kullanhuuhdontatoiminnasta aiheutuvien päästöjen seurauksena onkin pidettävä hallituksen esityksessä tarkoitettuna haitallisten ympäristövaikutusten siirtymisenä ympäristön yhdestä osasta (kullanhuuhdonnan ympäristövaikutukset) toiseen (niistä johtuva laidunten kuluminen).

Ivalon paliskunnan alueella tehdyn, porojen GPS-pantaseurantaan perustuvan tutkimuksen mukaan porot välttävät kullanhuuhdonta-alueita jopa 1,5 kilometrin etäisyydeltä etenkin kesällä ja syksyllä, mutta myös lopputalvella, jolloin toimintaan liittyvää huoltoajoa usein tehdään. Näin ollen ympäristölupahakemuksessa kuvatusta sekä muusta alueen kullanhuuhdontatoiminnasta aiheutuva häiriövaikutus on merkittävästi suurempi kuin hakija tai aluehallintovirasto ovat arvioineet, eikä vaikutusta voi lupamääräyksin ja toiminnan sijoituspaikkaa muuttamalla poistaa. Palsinojalla on keskeinen merkitys porojen kuljettamisessa, sillä kesällä porot, mukaan lukien vastasyntyneet vasat, kuljetetaan Palsinojan pohjois- ja länsipuolelta (alue raja-aidan ja Palsinojan välissä, jonne kullanhuuhdonta on niin ikään laajentumassa) vasanmerkitystä varten Juurakkomaan aitaan, jolloin porot joutuvat ylittämään Palsinojan. Porot ylittävät Palsinojan kesällä ainoastaan tietyistä, niille luontaisista ja turvallisista paikoista, joista myös vastasyntyneet vasat pääsevät ylitse. Poroja ei saa edes pakotettuna ylittämään Palsinojaa niille tuntemattomista paikoista. Kullanhuuhdontatoiminta Palsinojan varressa on jo vaikeuttanut porojen kuljetus- ja kokoamistöitä, sillä toiminta on laajentunut porojen luontaisille kulkureiteille ja -alueille, joita hyödynnetään porojen kokoamisessa ja kuljettamisessa kohti Juurakkomaan poroerotusaitaa. Osa porojen luontaisista Palsinojan ylityspaikoista on jo jäänyt kullanhuuhdonta-alueiden alle, mikä on jo johtanut siihen, etteivät porot itse pääse kulkemaan Palsinojan pohjois- ja itä- sekä sen etelä- ja länsipuolisten kesälaidunmaiden välillä. Sen sijaan poromiesten on aktiivisesti paimennettava porot Palsinojan yli sieltä, mistä enää pääsee. Ottaen huomioon kullanhuuhdontatoiminnan tutkittu häiriövaikutus (1,5 km) porojen liikkeisiin, on todennäköistä, että ympäristöluvan mukaisen toiminnan myötä porojen kuljetus Palsinojan ja raja-aidan väliselle kesälaidun- ja vasomisalueelle estyisi ja Ivalon paliskunta menettäisi noin 22 km2:n laajuisen, poronhoidollisesti korvaamattoman kesälaidun- ja vasomisalueensa.

Kalastus on osa perustuslain suojelemaa saamelaiskulttuuria ja erityisen tärkeä osa saamelaista elämänmuotoa juuri Inarin alueella. Uoman siirrolla, uoman uudelleen asettelulla, veden ottamisella ja pohjan imuroinnilla on merkittäviä vaikutuksia kalastoon. Ivalojoella, johon Palsinoja laskee, on korvaamattoman tärkeä merkitys saamelaisten kalastusmahdollisuuksien turvaamisessa, sillä Ivalojoki on Inarijärven vaeltavan taimenen tärkein lisääntymisjoki. Metsähallituksen mukaan kullankaivutoiminnan jatkuminen ja lisääminen vähentää kalakantojen monimuotoisuutta ja vaarantaa osaltaan alkuperäisten kalakantojen selviytymistä, sillä pohjan liettyminen tuhoaa lohikaloille sekä siialle ja harjuksille tärkeitä kutu- ja poikastuotantoalueita. Pohjan liettymistä aiheutuu hienojakoisen kiintoainekuormituksen myötä jonkin verran aina vesistöjen yhteydessä tapahtuvassa kullanhuuhdonnassa. Pahimpia veden samentumisen ja pohjan liettymisen aiheuttajia ovat käytännössä vesistöjen yhteydessä toimivat konekaivajat ja pienimuroijat.

Aluehallintovirasto on lausunnossaan hallinto-oikeudelle todennut, että poronhoitoa koskevia pääasiallisia päästölähteitä ovat päästöt vesistöön sekä melu. Poronhoidon lisäksi asiassa on kuitenkin myös kyse toiminnan vaikutusten arvioinnista suhteessa muihin perinteisiin saamelaiselinkeinoihin, erityisesti kalastukseen. Vaikka toiminta on luvassa rajoitettu harjoitettavaksi 1.6.–30.9. välisenä aikana, ei meluhaittaa voi lupamääräyksin poistaa kaivukauden sijoittuessa samalle ajankohdalle, kun aluetta käytetään poronhoidossa.

Saamelaiskäräjien toissijaisen vaatimuksen mukaiset lupamääräykset ovat tarpeen, jotta lupamääräysten vastaisivat ympäristönsuojelulain 52 §:n vaatimuksia ja toiminnan vaikutuksia seurattaisiin lain 62 §:n mukaisesti.

Pohjois-Suomen aluehallintovirasto on antanut lausunnon, jossa on viitattu asiassa annettuun lupapäätökseen ja todettu, ettei valituksessa ole tuotu esille mitään sellaista uutta tietoa, jonka vuoksi päätöstä olisi syytä muuttaa. Lausunnossa on lisäksi esitetty muun ohella seuraavaa:

Aluehallintoviraston päätöksessä on huomioitu yhteisvaikutukset muiden toimintojen kanssa melun ja vesistövaikutusten osalta. Maankäyttömuotojen kuvaamisen osalta oikeus alueen fyysiseen muuttamiseen on lähtökohtaisesti johdettava kullanhuuhdontaluvasta. Sama koskee myös laidunalueiden pienenemistä. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaisesti

fyysisen muuttamisen vaikutuksia ei oteta huomioon ympäristöluparatkaisussa, koska ne eivät ole seurausta ympäristönsuojelulaissa tarkoitetusta päästöstä tai jätteiden sijoittamisesta aiheutuvasta ympäristön pilaantumisesta.

Lapin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue on antanut lausunnon, jossa se on todennut, ettei sillä ole valituslupahakemuksen ja valituksen johdosta lausuttavaa. ELY-keskus on korkeimman hallinto-oikeuden täydennyspyynnön johdosta esittänyt alueen muista toiminnoista sekä eri toimintojen mahdollisista yhteisvaikutuksista muun ohella seuraavaa:

Palsinojan valuma-alueella on valituksen kohteena olevat alueet mukaan lukien 65 eri kullanhuuhdonta-aluetta (Kaivosrekisteri, Tukes 19.3.2020). Näistä 49 alueella on voimassa kullanhuuhdontalupa ja 16 alueen osalta lupahakemus on vireillä Turvallisuus- ja kemikaalivirastossa. Kullanhuuhdonta-alueista 18:lle on myönnetty lupa koneelliseen kullanhuuhdontaan. Näillä alueilla on myös ympäristölupa toimintaan. Tarkastelualueella neljällä konekaivualueella on myönnetty vesilain mukainen lupa uomansiirtoon, pohjan imurointiin ja lisävedenottoon Palsin-ojasta tai sivupurosta tai norosta. Seitsemällä alueella on lupa uomansiirtoon ja/tai vedenottoon Palsinojasta tai sivupurosta tai -norosta.

Kullanhuuhdonta-alueiden pinta-ala (323,50 ha) on noin 7,8 % Palsin-ojan valuma-alueen pinta-alasta. Valtaosa alueista on keskittynyt

Palsinojan uoman ja sen sivupurojen tai norojen varsille. Voimassa olevien konekullanhuuhdonta-alueiden pinta-alaosuus (92,5 ha) Palsinojan valuma-alueesta on noin 2,5 % ja hakemusvaiheessa Tukesissa olevien noin 1,9 %. Valituksen kohteena olevien kullanhuuhdonta-alueiden pinta-alaosuus (18,9 ha) Palsinojan valuma-alueen pinta-alasta on noin 0,4 %. Voimassa olevien (129,7 ha) ja hakemusvaiheessa olevien (9 ha) lapiokaivualueiden osuus (18,9 ha) Palsinojan valuma-alueen pinta-alasta on noin 3,5 %. Vuosiraporttien perusteella toteutuneet kaivumäärät olivat viime vuonna noin 18 % luvilla sallituista määrästä.

Kaikkien Lapin ympäristöluvanvaraisten kullanhuuhdonta-alueiden vaikutuksia tarkkaillaan yhteistarkkailuna. Palsinojan alue kuuluu Lapin ELY-keskuksen hyväksymän Ivalo-Sotajoki, Vuotson alueen yhteistarkkailuohjelmaan. Uudessa tarkkailuohjelmassa muun muassa lisätään uusi tarkkailupiste Palsinojan latvalle A:n alueiden yläpuolelle. Lapiokaivualueilla ei ole tarkkailuvelvoitetta.

Alueella harjoitetaan kullanhuuhdonnan lisäksi ainakin poronhoitoa ja jossain määrin retkeilyä, ja matkailijat myös vierailevat tutustumassa kullanhuuhdontaan. Kesäaikaan tämä osaltaan lisää liikennettä alueella. Metsätaloustoimintaa ei Metsähallituksesta saadun tiedon mukaan alueella juurikaan enää ole. Palsitunturinpuron valuma-alueella on nykyisin metsätaloustoiminnan piirissä olevaa metsämaata noin 50 ha. Palsinojan ympäristössä on harjoitettu metsätaloustoimintaa ennen erämaalain voimaantuloa 1991 paikoin hyvinkin voimakkaasti vuosikymmenten ajan. Kullanhuuhdontaa eri muodoissaan on Palsinojan alueella harjoitettu jo 1800-luvulta asti, ja monin paikoin Palsinojan uomaa on muutettu useaan otteeseen.

Vesistötarkkailutulosten perusteella kullanhuuhdonnalla on kesäaikaista vedenlaatua heikentävä vaikutus, mikä näkyy kohonneena kiintoainepitoisuutena ja sameutena. Vaikutus on suurin Palsinojan yläosalla. Palsin-oja on kesäkaudella havaittavasti ja ajoittain voimakkaasti samentunut. Vertailukohteena olevassa Tolosjoen Kakslauttasessa vesi oli samaan aikaan kirkasta. Myös kiintoaineen määrä on vastaavalla tavalla kohonnut (ka. 5 mg/l, maks. 50 mg/l), kun Kakslauttasessa kiintoainetta on ollut keskimäärin alle 1 mg/l (maks. 2 mg/l). Kiintoaineen vaikutuksesta myös raudan ja alumiinin kokonaispitoisuudet ovat huomattavasti kohonneet. Metallien liukoisuus on kuitenkin vähäistä johtuen suhteellisen neutraalina pysyvästä pH:sta. Havaituilla alumiinipitoisuuksilla ei todennäköisesti ole kroonisia tai akuutteja toksisia vaikutuksia eliöstöön.

Vaikutukset näkyvät myös ravinnepitoisuuksissa Palsinojan yläosalla.

Vaikka niitä ei enää havaita alaosalla (S6), Palsinojan keskimääräiset kokonaisfosfori- (5,7 µg/l) ja kokonaistyppipitoisuudet (83 µg/l) ovat noin kaksinkertaisia vertailupaikkaan nähden. Palsinojan vesi on edelleen hyvin niukkaravinteista, mutta kasvukaudelle ajoittuvat pienetkin ravinnelisäykset lisäävät perustuotantoa. Käytännössä Palsinojan kaltaisessa vuolasvirtaisessa joessa tämä näkyy selvimmin päällyslevästön kasvussa.

Ivalojoen vedenlaatua on myös tarkkailtu vuosina 2017–2019 muun muassa Kutturassa ja Tolosjoen alapuolella. Ivalojoen vedenlaadussa ei ole havaittu kullankaivusta aiheutuvia muutoksia. Vedenlaatuvaikutuksesta ei voi yksiselitteisesti eritellä koneellisen ja lapiokaivun osuutta. Lapiokaivulla on kuitenkin huomattava vaikutus edellä käsiteltyihin vedenlaatutuloksiin.

Suorimmat biologiset vaikutukset aiheutunevat kiintoainekuormituksen fyysistä seurauksista. Suspendoituneesta kiintoaineesta johtuvat voimakkaat sameusepisodit voivat karkottaa kaloja. Pohjakulkeutuvan hiekan laskeutuminen hitaamman virran aluille heikentää pohjahabitaatin laatua vesisammalten ja pohjaeläinyhteisön kannalta sekä koville pohjille kutevien kalojen mahdollisena kutualueena. Vesistöalueen luonnonuomia on myös suoraan muutettu ja siirretty kullanhuuhdonta-alueilla. Lisäksi rantatörmien kaivaukset osaltaan voimistavat luontaisten prosessien kautta tapahtuvaa eroosiota.

Palsinojasta ei ole ELY-keskuksen tiedossa kalaseurantatietoja eikä joen morfologista muuttuneisuutta ole inventoitu kattavasti, joten vaikutuksia niiden suhteen ei voi arvioida täsmällisesti. Paikkatietotarkastelun perusteella noin 60 % Palsinojan pääuomasta on kullanhuuhdonta-alueiden sisällä. Vaikka kullanhuuhdonta-alueiden suhteellinen osuus tarkastelualueesta on pieni, toiminnan keskittyminen uomien varteen korostaa toiminnan vaikutuksia niihin. Vaikutuksia on todennäköisesti kertynyt koko kullankaivun historian sekä muun toiminnan ajalta.

Tärkeimpänä ympäristöluvissa käytettynä määräyksenä pilaantumisen ehkäisemiseksi on suljetun kiertovesijärjestelmän käyttö ja siihen liittyvät selkeytysaltaat. Lisäksi on määrätty, ettei huuhdontavesiä ja samentunutta vettä saa päätyä alapuoliseen vesistöön. Lapin ELY-keskuksen näkemys on, että asianmukaisesti toimittaessa näillä määräyksillä on pystytty torjumaan haitallisia vaikutuksia vesistöön. Näkemys perustuu valvonta- ja tarkastuskäynneillä havaittuun, eikä ympäristöluvanvaraisessa toiminnassa ole viime vuosina todettu lupamääräysten rikkomuksia. Haitallisia vaikutuksia vesistöön voidaan estää asianmukaisilla lupamääräyksillä. Uomansiirto yksittäisenä toimenpiteenä aiheuttaa todennäköisesti suurimmat vesistövaikutukset toimenpiteen aikana.

ELY-keskus korostaa, ettei sillä ole riittävästi tietoja arvioida alueen kaikkien muiden toimintojen vaikutuksien osuutta tai vaikutuksia, joista sillä ei ole yksilöityä tietoa. ELY-keskuksen arvion mukaan eri toiminnoista ei pääasiallisesti aiheudu ympäristönsuojelulain 49 §:ssä tarkoitettuja yhteisvaikutuksia, eikä esimerkiksi toiminnoilla ole olennaista vaikutusta edellytyksiin harjoittaa saamelaisten kotiseutualueella perinteisiä saamelaiselinkeinoja tai muutoin ylläpitää ja kehittää saamelaiskulttuuria. Ympäristön yleisen viihtyisyyden ja erityisten kulttuuriarvojen vähentymisen osalta ELY-keskuksen näkemyksen mukaan toimintojen vaikutus on ajallisesti rajallinen ja paikallinen esimerkiksi koneista johtuvan melun vuoksi.

Luonnonvarakeskus on antanut asiassa lausunnon, jossa on muun ohella todettu seuraavaa:

Luonnonvarakeskuksella ei ole ollut mahdollisuutta selvittää erikseen niitä vaikutuksia, joita A:lle mahdollisesti myönnettävien ympäristöluvan ja vesitalousluvan perusteella tapahtuva koneellinen kullanhuuhdonta ja siihen liittyvät Palsinojan ja Jääskeläisenojan uomien siirrot sekä oikeus veden ottamiseen Palsinojasta mahdollisesti aiheuttaisivat poronhoidolle. Luonnonvarakeskuksen asiantuntija-arvio perustuukin sekä yleisempään Pohjoismaissa tuotettuun tutkimustietoon maankäyttömuotojen häiriövaikutuksista poronhoitoon että myös Ivalon paliskunnan alueella aikaisemmin tehtyyn porojen GPS-seurantaan perustuvaan tutkimukseen, jossa yhtenä tarkastelun kohteena oli Ivalon paliskunnan alueelle sijoittuvien kullanhuuhdonta-alueiden vaikutus porojen laidunten käyttöön eri vuodenaikoina.

Ivalon paliskuntaa koskevassa tutkimuksessa osoittautui myös, että vuodenaikaisia laidunalueita valitessaan porot välttävät kullanhuuhdonta-alueita erityisesti kesäaikaan, mutta myös alkutalvella. Tämä välttämisvyöhyke, jossa porot laiduntavat selvästi vähemmän kuin etäämmälle sijoittuvalla laidunalueella, ulottuu jopa 1,5 kilometrin etäisyydelle kullankaivualueista. Kullankaivualueiden keskittyminen saattaa olla eräs syy laajaan välttämisalueeseen. Samalla on kuitenkin todennäköistä, että konekaivualueita vältetään laajemmin kuin lapiokaivualueita. Kaikki kullanhuuhdontaan liittyvä toiminta, kuten kaivaminen ja louhiminen, paljaat maa-alueet, asumukset ja rakennelmat sekä ihmisten, ajoneuvojen ja koneiden liikkuminen ja äänet sekä hajut, selittää todennäköisesti porojen välttämiskäyttäytymistä. Myös porojen kokoamiseen ja kuljettamiseen kullankaivualueet voivat vaikuttaa haitallisesti. Jäkäliköiden kuntoon vaikuttavia tekijöitä tutkittaessa on myös osoitettu, että erilaisten maankäytön ja ihmistoiminnan alueiden lisääntyessä ja laajetessa sekä samalla pirstoessa yhtenäisiä laidunalueita paliskunnassa myös jäkälälaitumet kuluvat koko paliskunnan alueella nopeammin.

Edellä esitetyistä syistä Luonnonvarakeskus arvioi, että lisääntyvä kullankaivu, erityisesti konekaivu, lisää niiden laidunalueiden määrää, joiden käyttö poronhoidossa vaikeutuu tai estyy. Samalla laidunten laadun ja käytettävyyden muutokset todennäköisesti lisäävät poronhoitotöiden määrää muun muassa porojen kokoamisen ja ruokinnan osalta. Luonnonvarakeskuksen arvion mukaan jäkälävaltaisen laitumen palautuminen kullankaivun ja maisemoinnin jälkeen takaisin vastaavaksi laidunalueeksi kestää todennäköisesti lyhimmilläänkin kymmeniä vuosia. Mikäli kyseessä on kuitenkin tuoreempi kasvillisuustyyppi, kymmenen vuotta todennäköisesti riittää ruohomaisten kasvien palautumiseen.

A on antanut vastineen, jossa on vaadittu saamelaiskäräjien valituksen hylkäämistä. A on vaatinut, että saamelaiskäräjät velvoitetaan korvaamaan hänen oikeudenkäyntikulunsa. A on esittänyt lisäksi muun ohella seuraavaa:

A:n ympäristöluvan ja vesitalousluvan mukaisessa hankkeessa on kysymys melko pienen mittakaavan kullankaivusta alueella, jota käytetään tähän tarkoitukseen vain osa vuotta ja silloinkin tiukkojen lupamääräysten puitteissa.

Vakiintuneessa oikeuskäytännössä on katsottu, että koneellisesta kullankaivusta, jota harjoitetaan vain rajoitettuna aikana vuodesta ja tiukkojen lupamääräysten puitteissa, ei aiheudu haittaa saamelaiskulttuurille ja että vaikutukset saamelaisten perinteisille elinkeinoille, kuten poronhoidolle, kalastukselle ja metsästykselle, jäävät vähäisiksi ja paikallisiksi. Näin ollen KP-sopimuksen 27 artiklan kieltämisen kynnys ja poronhoitolain 2 §:n 2 momentin tarkoittama huomattavan haitan kynnys ei ylity Palsinojalla kalastuksen tai poronhoidon kannalta.

Porojen kuljettaminen Palsinojan yli A:n hankealueella on ratkaistu kaivosviranomaisen lainvoimaisella päätöksellä (HL2014:0048). Päätöksellä on ratkaistu Hammastunturin erämaa-alueen merkitys kullanhuuhdontaluvan kannalta sekä alueen muun käytön huomioon ottaminen kullanhuuhdonnassa. Kaivosviranomaisen päätöksestä ilmenevin tavoin lupa-alueen läheisyydessä ei ole retkeilyreittiä eikä erityistä retkeilykohdetta.

Erämaa-alueen hoidossa ja käytössä on noudatettava hoito- ja käyttösuunnitelmaa. Hammastunturin erämaa-alueen hoito- ja käyttösuunnitelmassa, jonka ympäristöministeriö on vahvistanut 11.7.2016, erämaalain tarkoitus on toteutettu vyöhykejaolla siten, että i) retkeily- ja luontomatkailuvyöhykkeeseen (20 % suunnittelualasta) kuuluu Ivalojoki, Saariselän lähialue ja kullanhuuhdonta-alue sekä ii) loput 80 % erämaa-alueen suunnittelun alueesta on syrjävyöhykettä. Syrjävyöhykkeellä toteutetaan erämaalain 1 §:n 1 momentin edellytystä saamelaiskulttuurin ja poronhoidon sekä luontaiselinkeinojen turvaamisesta. Syrjävyöhykkeen toteutuksella turvataan myös erämaalain tarkoituksen vaatimusta erämaaluonteen säilyttämisestä. Hammastunturin erämaa-alueen hoito- ja käyttösuunnitelmassa retkeily- ja luontomatkailuvyöhyke on tarkoitettu alueeksi, johon kohdistuu yleisökäyttöpaineita ja johon sijoittuu palvelurakenteita, erilaisia reittejä ja kullanhuuhdontaa. Retkeily- ja luontomatkailuvyöhyke toteuttaa erämaalain 1 §:n 1 momentin tavoitteen vaatimusta luonnon monipuolisen käytön ja sen edellytysten kehittämistä.

Näin ollen Hammastunturin erämaa-alueen retkeily- ja luontomatkailuvyöhykkeen toteutuksen tarkoitus ei ole eikä sitä ole suunniteltu saamelaiskulttuurin, poronhoidon ja luontaiselinkeinojen turvaamisen erityiseksi vyöhykkeeksi tai alueen erämaaluonteen säilyttämiseksi.

Retkeily- ja luontomatkailuvyöhykkeellä on nimenomaisesti tarkoitus kehittää kullanhuuhdonnan kaltaista monipuolista luonnonkäyttöä ja sen edellytysten turvaamista. Ympäristöluvassa tai vesitalousluvassa ei muutoinkaan ratkaista erämaa-alueen käyttöön liittyviä valituksessa esiintuotuja kysymyksiä, jotka on jo ratkaistu Tukesin kullanhuuhdontalupamenettelyssä ja siitä tehdyissä valituksissa. Oikeus alueen fyysiseen muuttamiseen perustuu kaivosviranomaisen kullanhuuhdontapäätökseen. Kysymys ei ole päästöistä.

Myös Ivalon paliskunnan porotaloustiedot aikaisemmilta vuosilta tukevat käsitystä siitä, että poronhoito Ivalon paliskunnassa on voinut alueella harjoitetusta muusta toiminnasta, kuten kullanhuuhdonnasta, huolimatta taloudellisesti jatkua kannattavana.

Perustuslain 17 §:n 3 momentti, KP-sopimuksen 27 artikla ja sen soveltamiskäytäntö sekä poronhoitolain 2 §:n 2 momentti eivät muodosta erikseen tai yhdessä estettä A:lle myönnetyille ympäristö- ja vesitalousluvalle.

Dosentti, filosofian tohtori ja entinen Riista- ja kalatalouden tutkimuslaitoksen (nykyisin Luonnonvarakeskus) porotutkija ja tutkimuspäällikkö Mauri Nieminen on 25.5.2020 antanut asiantuntijalausunnon Vaasan hallinto-oikeuden valituksenalaisesta päätöksestä ilmenevän koneellisen kullanhuuhdonnan vaikutuksesta Ivalon paliskunnan poronhoidon kannalta. Nieminen on tutustunut vuosina 1985–2018 kesä- ja syksyaikaan kullanhuuhdontaan sekä kuvannut sitä ja alueita Ivalon, Lemmenjoen, Tankavaaran ja Vuotson kultamailla.

Nieminen toteaa, että Ivalon paliskunnan poronhoidossa ei ole selvää laidunkiertoa. Hänen tutkimuksensa ovat osoittaneet, että poro säikähtää yllättäviä kovia ääniä, kuten ampumista ja räjäytyksiä. Kullanhuuhdonnassa ei räjäytellä. Työkoneiden ääniin ja liikenteeseen porot tottuvat helposti. Nieminen toteaa lausunnossaan muun muassa, että hän on Palsinojan kullanhuuhdonta-alueella tekemiensä porotutkimusten yhteydessä tavannut kesäisin yksittäisiä poroja ja pieniä porotokkia (parttioita) teillä ja jopa lähellä työkoneita. Nieminen toteaa myös, että Palsin kuivat mäntykankaat eivät ole porojen kesälaidunaluetta. Poroille avoin kuljetusreitti ylittää Palsinojan tien kohdalla, noin 500 metrin etäisyydellä nyt käsiteltävän alueen rajasta. Porot kuljetetaan syksyllä kullankaivun jälkeen poroerotuksiin.

Nieminen toteaa edelleen lausunnossaan, että Ivalon paliskunnan eteläisen alueen porot siirtyvät jo touko-kesäkuussa, siis käytännössä ennen kullanhuuhdontatoiminnan alkamista, valtatien E75 itäpuolelle, jossa sijaitsee paliskunnan vasanmerkintä- ja erotusaita kaukana Palsinojan alueesta. Täältä porot siirtyvät pohjoiseen. Loppukesästä porot siirtyvät takaisin valtatien E75 länsipuolelle. Loppusyksystä porot saapuvat takaisin myös paliskunnan eteläisiin osiin. Lähinnä tarhoista lasketut harvempilukuiset härkäporot saattavat käyttäytyä mainitusta poiketen siten, että ne laiduntavat kesän tienvarsia ja liikkuvat Ivalon ja Törmäsen kylän taajamissa ja myös Saariselän alueella. Kivikkoisia puronvarsia porot välttävät ja tulevat räkkää pakoon kaivetuille alueille. Nieminen katsoo, että A:n koneellinen kullanhuuhdontatoiminta Palsinojan alueella ei aiheuta saamelaiskäräjien valituksessa väitetyllä tavalla lainvastaista haittaa Ivalon paliskunnan poronhoidolle.

Porojen kuljettamismahdollisuus Palsinojan yli on järjestetty kaivosviranomaisen 25.5.2016 (HL2014:0048) myöntämässä ja lainvoimaisessa kullanhuuhdontaluvassa. Näin ollen Palsinojan alueen merkitys poronhoidon kannalta on vähäinen sinä aikana, kun alueella huuhdotaan kultaa. Poroja ei juurikaan ole kesällä alueella, eikä alue ole porojen vasomis- tai kesälaidunaluetta. Saamelaiskäräjien virheellinen väite perustuu alun perin 29 GPS-pannalla varustetun poron tutkimusaineistoon, mistä on erotettu 11 GPS-pannalla varustetun poron joukko, joiden liikkeisiin Ivalon paliskunnan 286 195 hehtaarin alueella tulkinta ja johtopäätös perustuvat. Saamelaiskäräjien viittamassa tutkimuksessa siis vain muutaman poron liikehtimisestä tehdään johtopäätös siitä, kuinka 6 000 poroa on liikkunut valtavalla paliskunnan alueella. Näin tuotettua johtopäätöstä ei voida pitää päätöksen perustana. Ivalon paliskunnan alueen mittavuutta kuvaa se, että etäisyys paliskunnan kulmasta kulmaan on jopa yli 80 kilometriä.

Myös melun määrä ja sen vaikutus poroihin kullankaivussa on vähäinen. Metsässä kullankaivun melu kuuluu noin kahden sadan metrin päähän. Sopivalla kevyellä tuulella ääni voi hetkellisesti kantautua kauemmas, samoin kuin joissakin laaksoissa. Tällöin kuitenkin ääni etenee epäsymmetrisesti, eikä ääni esimerkiksi laakson ulkopuolelle tai sivu- tai vastatuuleen kantaudu lainkaan.

Limnologi Hannu Salonen toteaa lausunnossaan 24.5.2020 muun ohella, että Palsinoja Ivalojoen matalana pienenä haarana on kalastusalueena vähämerkityksellinen, ellei peräti merkityksetön. Palsinojassa voi satunnaisesti havaita kaloja. Se ei kuitenkaan ole varsinainen kutualue vähävetisyytensä takia. Salonen katsoo johtopäätöksenään, että A:n koneellinen kullankaivu ei aiheuta oleellisia tai pysyviä haittoja Palsinojan tai Jääskeläisenojan vedenlaadulle, kalastolle tai muulle vesieliöstölle. Kullanhuuhdonnassa tarvittava täydennysveden otto ei aiheuta oleellisia tai pysyviä haittoja Palsinojan tai Jääskeläisennojan vesimäärille tai virtaamalle. Kaivutoiminnassa käytetään kierrätysvesialtaita. Vain mahdollinen tarvittava täydennysvesi otetaan edellä mainituista ojista. Salonen katsoo, että A:n kullankaivutoiminta ei oleellisesti heikennä saamelaisten oikeutta omaan kulttuuriin, kieleen ja elinkeinonharjoittamiseen.

Geologi Antti Peronius toteaa lausunnossaan 27.5.2020 muun ohella, että A:n kaivusuunnitelma perustuu täydelliseen kiertoveden käyttöön. A ei ole pyytänyt mitään päästöoikeuksia vesistöön, eikä A:lle myönnetty vesitalouslupa oikeuta pohjan imurointiin. A:t ovat aiemmin osoittaneet pystyvänsä kaivamaan alueella lupaehtojen mukaisesti ja huolellisesti siten, että mitään päästöjä vesistöön ei koskaan toiminnasta ole tullut. Alueella on tehty eri viranomaisten toimesta useita katselmuksia, eikä missään niistä ole koskaan todettu mitään huomautettavaa. Jääskeläisenojan vesi on samentunut lähinnä läheisestä tiestä, erityisesti rankkasateiden aikaan sadeveden huuhdellessa tietä.

Peroniuksen lausunnon mukaan koneelliselle kullankaivulle ja kivien murskaukselle yhteistä ovat seulan ja kaivinkoneen melu, mutta kullankaivussa ei ole kivien murskausta lainkaan. Kullankaivun melu on murskausta vähäisempi, joten koneellisen kullankaivun melua mallinnettaessa huomioon otettaviksi lähtöarvoiksi murskauksen tiedot ja varoalueet ovat vähintäänkin riittävät. Edellä mainitun perusteella lausunnossa on päädytty käyttämään konekaivun meluhäiriötä mallintavassa kartassa 300 metrin sädettä kunkin pistemäisen melulähteen ympärille piirrettävässä ympyrässä. Koneellisen kullankaivun tuotantoyksikkö tuottaa pistemäisen äänilähteen noin kahdeksan tunnin ajaksi kunakin työpäivänä. Melulähde toki liikkuu kesän mittaan töiden edetessä, mutta se on aina pistemäinen. Lausunnon liitteenä on kartta, johon A:n hankkeen pistemäisen melulähteen ympärille on piirretty kartalla 300 metrin säteellä turvallinen suojavyöhyke. Saamelaiskäräjien valituksen liitteenä olevassa kartassa melulähde taas on virheellisesti kuvattu, ikään kuin koko se alue, joka on varattu kullankaivuun, tuottaa itsessään melua koko vuorokauden, mikä ei vastaa käytäntöä. Saamelaiskäräjien kartassa melulähteenä on kuvattu lainvoimaisten lupa-alueiden lisäksi alueet, joissa harjoitetaan lapiokaivua ja jopa ne alueet, joihin kullanhuuhdontalupaa ollaan vasta hakemassa. Kartta antaa alueen melusta täysin väärän kuvan. Asian havainnollistamiseksi Peronius on piirtänyt lausuntonsa liitteeksi saamelaiskäräjien esittämälle kartalle todelliset melunlähteet alueella. Palsin alueella on kahdeksan konekaivuyksikköä, jotka sijaitsevat lähellä toisiaan. Näin ollen toimintojen meluvaikutus on osittain päällekkäistä. Peroniuksen mukaan kullankaivajien arkikokemus on, että porot eivät lainkaan vältä kullankaivualuetta edes työskentelyn aikana. Jos välttelyä olisikin, työn päätyttyä porot voivat laiduntaa alueella vapaasti.

A toteaa, että perustuslain 17 §:n 3 momentissa tarkoitettua saamelaisten oikeutta ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan sekä harjoittaa perinteisiä elinkeinoja, kuten kalastusta ja poronhoitoa, on selvitty asiaan liittyen Pohjois-Lapin maakuntakaavan (2008), Ivalon alueen yleiskaavan (2010), Hammastunturin erämaa-alueen hoito- ja käyttösuunnitelman (2016) sekä lukuisten asiaan liittyvien lupa-asioiden valmistelussa ja päätöksenteon yhteydessä, joihin myös saamelaiskäräjät on osaltaan valmistelujen yhteydessä osallistunut tai sille on ainakin varattu tilaisuus osallistua.

Saamelaiskäräjät on antanut vastaselityksen, jossa on kiistetty A:n oikeudenkäyntikuluvaatimus ja lisäksi muun ohella todettu, että perustuslailla turvatun kieltä ja kulttuuria koskevan itsehallintoaseman johdosta saamelaisten kieleen ja kulttuuriin liittyvien vaikutusten osalta asiassa tulee huomioida nimenomaan saamelaiskäräjien kanta.

Merkitään, että korkein hallinto-oikeus on toimittanut 8.–9.9.2020 katselmuksen asian selvittämiseksi hakemuksen mukaisella hankealueella ja sen lähialueilla Palsinojan ympäristössä. Katselmuksesta laadittu pöytäkirja on lähetetty asianosaisille tiedoksi ja liitetty asiakirjoihin.

Lapin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen kalatalousviranomaiselta on katselmuksella saatu valokuva Palsinojan suulta.

Lapin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue on toimittanut katselmuksella kuvattua videoaineistoa Palsinojan alueelta.

Saamelaiskäräjien vastaselitys on lähetetty A:lle tiedoksi.

A on toimittanut lisälausuman.

Saamelaiskäräjät on toimittanut Palsinojan alueelta videoaineistoa sekä sitä koskevan kuvausraportin.

ELY-keskuksen toimittama videoaineisto ja valokuva, saamelaiskäräjien videoaineisto raportteineen sekä A:n lisälausuma on lähetetty asianosaisille tiedoksi.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

Korkein hallinto-oikeus muuttaa A:lle myönnettyä ympäristö- ja vesitalouslupaa, sellaisena kuin se on Vaasan hallinto-oikeuden päätöksellä muutettuna, seuraavasti:

Kullanhuuhdonta-alueella Mennyt aika (HL2017:0040) kullankaivua ei saa harjoittaa tämän päätöksen liitteenä olevalla kartalla näkyvien pisteiden z ja t länsipuolisella osalla, jolloin kyseisen uoman kaivualueen etäisyys Ivalon ja Hammastunturin paliskuntien välisestä poroaidasta on vähintään 270 metriä. Kullankaivua ei myöskään saa harjoittaa kartalla näkyvän pisteen l eteläpuolisella osalla, jolloin kyseisen uoman kaivualueen etäisyys poroaitaan on vähintään 560 metriä.

Saamelaiskäräjien valitus hylätään enemmälti.

2. A:n vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään.

Perustelut

1. Pääasia

Sovellettavat säännökset ja oikeusohjeet sekä lain esitöitä

Suomen perustuslain 17 §:n 3 momentin mukaan saamelaisilla alkuperäiskansana on oikeus ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan.

Suomessa lailla 23.6.1975/107 ja asetuksella 30.1.1976/108 voimaan saatetun YK:n kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevan kansainvälisen yleissopimuksen (niin sanotun KP-sopimuksen) 27 artiklan mukaan niissä valtioissa, joissa on kansallisia, uskonnollisia tai kielellisiä vähemmistöjä, tällaisiin vähemmistöihin kuuluvilta henkilöiltä ei saa kieltää oikeutta yhdessä muiden ryhmänsä jäsenten kanssa nauttia omasta kulttuuristaan, tunnustaa tai harjoittaa omaa uskontoaan tai käyttää omaa kieltään.

Perustuslain 121 §:n 4 momentin mukaan saamelaisilla on saamelaisten kotiseutualueella kieltään ja kulttuuriaan koskeva itsehallinto sen mukaan kuin lailla säädetään.

Saamelaiskäräjistä annetun lain 1 §:n mukaan saamelaisilla alkuperäiskansana on saamelaisten kotiseutualueella omaa kieltään ja kulttuuriaan koskeva itsehallinto sen mukaan kuin mainitussa laissa ja muualla laissa säädetään. Tähän itsehallintoon kuuluvia tehtäviä varten saamelaiset valitsevat vaaleilla keskuudestaan saamelaiskäräjät. Saamelaiskäräjälain 5 §:n 1 momentin mukaan saamelaiskäräjien tehtävänä on hoitaa saamelaisten omaa kieltä ja kulttuuria sekä heidän asemaansa alkuperäiskansana koskevat asiat. Saamelaiskäräjälain 6 §:n mukaan saamelaiskäräjät edustaa saamelaisia tehtäviinsä kuuluvissa asioissa kansallisissa ja kansainvälisissä yhteyksissä.

Erämaalain 1 §:n 1 momentin mukaan erämaa-alueita perustetaan alueiden erämaaluonteen säilyttämiseksi, saamelaiskulttuurin ja luontaiselinkeinojen turvaamiseksi sekä luonnon monipuolisen käytön ja sen edellytysten kehittämiseksi.

Poronhoitolain 2 §:n 2 momentin mukaan erityisellä poronhoitoalueella olevaa maata ei saa käyttää sillä tavoin, että siitä aiheutuu huomattavaa haittaa poronhoidolle.

Ympäristönsuojelulain 48 §:n 1 momentin mukaan lupaviranomaisen on tutkittava ympäristöluvan myöntämisen edellytykset ja otettava huomioon asiassa annetut lausunnot ja tehdyt muistutukset ja mielipiteet. Lupaviranomaisen on muutoinkin otettava huomioon, mitä yleisen ja yksityisen edun turvaamiseksi säädetään. Mainitun pykälän 2 momentin mukaan ympäristölupa on myönnettävä, jos toiminta täyttää mainitun lain ja jätelain sekä niiden nojalla annettujen säännösten vaatimukset. Lupa-asiaa ratkaistaessa on noudatettava, mitä luonnonsuojelulaissa ja sen nojalla säädetään.

Saman lain 49 §:n mukaan ympäristöluvan myöntäminen edellyttää, ettei toiminnasta, asetettavat lupamääräykset ja toiminnan sijoituspaikka huomioon ottaen, aiheudu yksinään tai yhdessä muiden toimintojen kanssa: 1) terveyshaittaa; 2) merkittävää muuta 5 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettua seurausta tai sen vaaraa; 3) 16–18 §:ssä kiellettyä seurausta; 4) erityisten luonnonolosuhteiden huonontumista taikka vedenhankinnan tai yleiseltä kannalta tärkeän muun käyttömahdollisuuden vaarantumista toiminnan vaikutusalueella; 5) eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta; 6) olennaista heikennystä edellytyksiin harjoittaa saamelaisten kotiseutualueella perinteisiä saamelaiselinkeinoja tai muutoin ylläpitää ja kehittää saamelaiskulttuuria taikka olennaista heikennystä kolttien elinolosuhteisiin tai mahdollisuuksiin harjoittaa kolttalaissa tarkoitettuja luontaiselinkeinoja koltta-alueella.

Ympäristönsuojelulain 52 §:n 1 momentin mukaan ympäristöluvassa on annettava tarpeelliset määräykset 1) päästöistä, päästöraja-arvoista, päästöjen ehkäisemisestä ja rajoittamisesta sekä päästöpaikan sijainnista, 2) maaperän ja pohjavesien pilaantumisen ehkäisemisestä, 3) jätteistä sekä niiden määrän ja haitallisuuden vähentämisestä, 4) toimista häiriö- ja muissa poikkeuksellisissa tilanteissa, 5) toiminnan lopettamisen jälkeisestä alueen kunnostamisesta ja päästöjen ehkäisemisestä sekä muista toiminnan lopettamisen jälkeisistä toimista ja 6) muista toimista, joilla ehkäistään tai vähennetään ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa. Pykälän 3 momentin mukaan lupamääräyksiä annettaessa on otettava huomioon toiminnan luonne, sen alueen ominaisuudet, jolla toiminnan vaikutus ilmenee, toiminnan vaikutus ympäristöön kokonaisuutena, ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi tarkoitettujen toimien merkitys ympäristön kokonaisuuden kannalta sekä tekniset ja taloudelliset mahdollisuudet toteuttaa nämä toimet. Päästöraja-arvoa sekä päästöjen ehkäisemistä ja rajoittamista koskevien lupamääräysten tulee perustua parhaaseen käyttökelpoiseen tekniikkaan. Lupamääräyksissä ei kuitenkaan saa velvoittaa käyttämään vain tiettyä tekniikkaa. Lisäksi on tarpeen mukaan otettava huomioon energian ja materiaalien käytön tehokkuus sekä varautuminen onnettomuuksien ehkäisemiseen ja niiden seurausten rajoittamiseen.

Ympäristönsuojelulain 62 §:n 1 momentin mukaan ympäristöluvassa on annettava tarpeelliset määräykset päästöjen ja toiminnan tarkkailusta.

Hallituksen esityksessä ympäristönsuojelulaiksi (HE 214/2013 vp) todetaan lain 49 §:n 6 kohdan osalta seuraavaa:

”Pykälän uudessa 6 kohdassa säädettäisiin luvan myöntämisen esteistä saamelaisten kotiseutualueella ja koltta-alueella. Voimassa olevaan ympäristönsuojelulakiin ei sisälly nimenomaista säännöstä saamelaisille kuuluvien oikeuksien huomioon ottamisesta ympäristölupamenettelyssä. Oikeudet voitaisiin mahdollisesti ottaa huomioon nykyisinkin, ympäristönsuojelulain pilaantumisen määritelmän perusteella, sillä oikeuksien loukkaamista voitaneen pitää määritelmässä tarkoitettuna muuna yleisen tai yksityisen edun loukkauksena. Asiasta on kuitenkin tarpeen säätää nykyistä yksityiskohtaisemmin. Saamelaisten kotiseutualueella toteutettavalla tai sinne vaikutuksensa ulottavalla toiminnalla saattaa olla saamelaisille alkuperäiskansana kuuluviin oikeuksiin kohdistuvia vaikutuksia.

Ehdotettavan säännöksen mukaan ympäristöluvan myöntämisen estettä tarkoittava tilanne syntyisi, jos toiminta heikentäisi saamelaisten kotiseutualueella olennaisia edellytyksiä harjoittaa perinteisiä saamelaiselinkeinoja taikka muutoin ylläpitää ja kehittää saamelaiskulttuuria. (- - -)

Saamelaisilla alkuperäiskansana on perustuslain 17 §:n 3 momentin mukaan oikeus ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan. Tällä perustuslain säännöksellä turvataan muun muassa sellaisten saamelaisten kulttuurimuotoon kuuluvien perinteisten elinkeinojen kuin poronhoidon, kalastuksen ja metsästyksen harjoittamista. Lisäksi saamelaisilla on perustuslain 121 §:n 4 momentin perusteella saamelaisten kotiseutualueella kieltään ja kulttuuriaan koskeva itsehallinto sen mukaan kuin lailla säädetään. Yhdistyneiden kansakuntien ihmisoikeuskomitean mukaan kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevan kansainvälisen yleissopimuksen (KP-sopimus) 27 artikla merkitsee muun muassa velvollisuutta taloudellisten toimenpiteiden suunnittelemiseen ja toteuttamiseen siten, että saamelaisten elinkeinojen, kuten poronhoidon, taloudellinen kannattavuus säilyy.

Ehdotettava säännös takaa sekä perustuslaista että KP-sopimuksesta johtuvien aineellisten velvoitteiden toteutumisen. Säännöksen sisältämät olennaisuusvaatimukset asettavat melko korkean kynnyksen saamelaisten oikeuksien huomioon ottamiselle luvan myöntämisen esteitä arvioitaessa. Näitä olennaisuuskriteereitä on tulkittava ja sovellettava perusoikeusmyönteisellä tavalla ja ottaen huomioon Yhdistyneiden kansakuntien ihmisoikeuskomitean KP-sopimuksen 27 artiklaa koskeva käytäntö. Perustuslakivaliokunta on kaivoslakia ja eräitä siihen liittyviä lakeja koskevasta hallituksen esityksestä (HE 273/2009 vp) antamassaan lausunnossa (PeVL 32/2010 vp) ottanut esille tämän lähtökohdan kaivoslain vastaavan säännöksen soveltamisessa.”

Vesilain (587/2011) 2 luvun 8 §:n mukaan saamelaisten kotiseutualueelle sijoittuva tai vaikutuksiltaan sinne ulottuva vesitaloushanke on toteutettava siten, että se ei vähäistä suuremmassa määrin heikennä saamelaisten mahdollisuuksia käyttää heille alkuperäiskansana kuuluvia oikeuksia ylläpitää ja kehittää kulttuuriaan sekä harjoittaa perinteisiä elinkeinojaan.

Vesilain 3 luvun 4 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan lupa vesitaloushankkeelle myönnetään, jos hanke ei sanottavasti loukkaa yleistä tai yksityistä etua.

Saman pykälän 3 momentin mukaan hakijalla on oltava oikeus hankkeen edellyttämiin alueisiin. Jos hakija ei omista aluetta tai hallitse sitä pysyvällä käyttöoikeudella, luvan myöntämisen edellytyksenä on, että hakijalle myönnetään oikeus alueen käyttämiseen siten kuin 2 luvussa säädetään tai että hakija esittää luotettavan selvityksen siitä, miten oikeus alueeseen järjestetään.

Vesilain 4 luvun 1 §:n mukaan pintaveden ottamisella tarkoitetaan vesilain 4 luvussa veden ottamista vesistöstä sekä norosta ja ojasta.

Vesilain 4 luvun 6 §:n 1 momentin mukaan veden ottamista koskevassa päätöksessä on määrättävä veden ottamisen tarkoitus, ottamispaikka ja veden ottamisen enimmäismäärä.

Saman pykälän 2 momentin mukaan mitä 3 luvussa säädetään lupamääräyksistä, päätöksessä on annettava tarpeelliset määräykset veden johtamiseksi tarpeellisten rakenteiden tai ottamon sijoituspaikasta, vedenottomäärien seuraamisesta ja vesihuollon turvaamiseksi vedenhankinnan erityistilanteissa sallituista toimenpiteistä.

Vesilain 2 luvun 7 §:n mukaan vesitaloushanke on toteutettava sekä vesivaroja ja vesialueita muutoin käytettävä siten, ettei siitä aiheudu vältettävissä olevaa yleisen tai yksityisen edun loukkausta, jos hankkeen tai käytön tarkoitus voidaan saavuttaa ilman kustannusten kohtuutonta lisääntymistä kokonaiskustannuksiin ja aiheutettavaan vahingolliseen seuraukseen verrattuna.

Vesilain 3 luvun 10 §:n 1 momentin mukaan lupapäätöksessä on annettava tarpeelliset määräykset: 1) hankkeesta ja sen toteuttamisesta aiheutuvien haittojen välttämisestä siten kuin 2 luvun 7 ja 8 §:ssä säädetään; 2) maisemoinnista ja muusta työn jälkien poistamisesta; sekä 3) vesistön ja pohjavesiesiintymän tilan säilyttämistä varten tarpeellisista toimenpiteistä ja laitteista.

Keskeinen oikeuskysymys

Asiassa on saamelaiskäräjien valituksesta ratkaistava, aiheutuuko hakemuksen mukaisesta kullankaivutoiminnasta yksinään tai yhdessä muiden toimintojen kanssa ympäristönsuojelulain 49 §:n 6 kohdassa tarkoitettua olennaista heikennystä edellytyksiin harjoittaa saamelaisten kotiseutualueella perinteisiä saamelaiselinkeinoja, kuten poronhoitoa tai kalastusta, tai muutoin ylläpitää ja kehittää saamelaiskulttuuria.

Lainkohtaa tulkittaessa on ratkaistava, tuleeko mainitussa lainkohdassa tarkoitetun olennaisen heikennyksen aiheutua nimenomaan ympäristöluvan varaisen toiminnan päästöistä ja niiden yhteisvaikutuksista, vai voidaanko asiaa arvioitaessa ottaa huomioon laajemmin toiminnan järjestämisestä aiheutuvat muut muutokset ympäristössä. Tällöin on myös määriteltävä ympäristöluvan suhde kaivoslain mukaisiin ratkaisuihin.

Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaisesti pelkästään fyysisen ympäristön muuttamisen vaikutuksia ei ole otettu huomioon ympäristöluparatkaisussa, koska ne eivät ole seurausta ympäristönsuojelulaissa tarkoitetusta päästöstä tai jätteiden sijoittamisesta aiheutuvasta ympäristön pilaantumisesta.

Asiassa saatu selvitys

Hakijalle on myönnetty ympäristö- ja vesitalouslupa koneelliseen kullankaivuun Inarin kunnassa kullanhuuhdonta-alueilla Kultarohmut (viisi hehtaaria), Yksinäisyys ja Uhma (seitsemän hehtaaria) sekä Mennyt aika (6,9 hehtaaria). Alueiden yhteispinta-ala on noin 18,9 hehtaaria.

Kullanhuuhdonta-alueet sijaitsevat Palsinojan ja Jääskeläisenojan yhtymäkohdassa Hammastunturin erämaa-alueella Metsähallituksen hallinnoimalla valtionmaalla. Hammastunturin erämaa-alueen hoito- ja käyttösuunnitelmassa (hyväksytty 11.7.2016 ympäristöministeriössä) huomioidaan muun ohella mahdollisuus harjoittaa alueella koneellista kullankaivua. Alue sijaitsee saamelaiskäräjälain 4 §:ssä tarkoitetulla saamelaisten kotiseutualueella sekä poronhoitolain 2 §:n 2 momentissa tarkoitetulla erityisesti poronhoitoon varatulla alueella ja Ivalon paliskunnan alueella. Alue ei kuulu Natura 2000 -alueeseen. Alueella ei ole oikeusvaikutteista yksityiskohtaista kaavaa. Alue kuuluu Ivalon yleiskaavaan, jossa alue on merkitty erämaa-alueeksi.

Kullanhuuhdonta-alueella Kultarohmut on harjoitettu koneellista kullankaivua jo aiemmin Pohjois-Suomen aluehallintoviraston 22.8.2008 myöntämän luvan nojalla. Hakijan mukaan kaivutapa ei aikaisemmasta muutu, mutta toiminnan mittakaava kasvaa. Tarkoituksena on kaivaa Jääskeläisenojan uomaa (Yksinäisyys ja Uhma), Palsinojan uomaa (Kultarohmut) sekä Kultarohmut-alueen eteläpuolista Palsinojan uomaa ja Palsinojan länsipuolella olevia kolmea kuivaa uomaa (Mennyt aika). Kaivu Palsinojan länsipuolen uomissa kestää noin muutaman viikon niiden länsipuolella sijaitsevaan poroaitaan saakka.

Hakijan tarkoituksena on kaivaa kultaa koneellisesti enintään kahdella kaivuyksiköllä, joihin molempiin kuuluu 1−2 kaivinkonetta (maksimissaan 30 tonnia), erottelulaite sekä vesilinja ja tarvittaessa 2−5 tonnin kaivinkone ja puskutraktori. Luvan mukaisesti alueella voi käsitellä maata enintään 30 000 m3 vuodessa. Huuhdonnassa käytetään suljettua kiertovesijärjestelmää. Käytetty huuhdontavesi johdetaan kiertovesialtaisiin. Tarvittaessa otetaan lisävettä Palsinojasta enintään 400 l/min. Lupa oikeuttaa myös Palsinojan ja Jääskeläisenojan uoman siirtämisen.

Palsinojan (Palsitunturinpuron valuma-alue) leveys on noin 1–2 metriä, ja keskimääräinen syvyys on noin 0,4 metriä. A:n alueen alarajan kohdalla Palsinojan leveys on noin metri. Palsinojan uomaa on aiempien kaivujen yhteydessä siirretty useita kertoja, eikä alkuperäistä uomaa voida monissa paikoissa enää määrittää. Noin 13 kilometriä pitkä Palsinoja laskee Ivalojokeen. Ivalojoki on suuri kangasmaiden joki, jonka ekologinen tila on erinomainen. Palsinoja ei ole vesienhoidon luokittelun piirissä.

Ivalojoen sivujoet ovat kalastovaikutuksiltaan tärkeämpiä kuin joen pääuoma. Palsinoja ei ole kuitenkaan ollut Luonnonvarakeskuksen tutkimusten piirissä. Palsinojalla itsessään ei ole varsinaisesti kalataloudellista merkitystä, vaan lähinnä sen vaikutuksilla Ivalojokeen. Palsinojan alueen kullankaivulla ei katsota olevan merkittävästi haittoja Ivalojoen kokonaistaimenkannalle, vaan lähinnä taimenen geneettiselle diversiteetille.

Luonnonvarakeskuksen mukaan uomansiirron seurauksena voi kestää 10 tai jopa 20–30 vuotta, että alueelle alkaa kehittyä taas eläimistöä ja kalat selviytyvät muutetussa uomassa.

Lapin ELY-keskus on arvioinut vesistötarkkailutulosten perusteella, että kullanhuuhdonnalla on Palsinojan kesäaikaista vedenlaatua heikentävä vaikutus, mikä näkyy kohonneena kiintoainepitoisuutena, sameutena ja metallien esiintymisenä. ELY-keskuksen mukaan Palsinoja on altis eroosiolle, ja sen uomasta on löytynyt hiekkaa, jonka alkuperää on kuitenkin mahdoton paikantaa. Myös eri toimintojen yhteisvaikutuksia vesistöihin on vaikea arvioida. Kullankaivun vaikutus on suurin Palsinojan yläosalla. ELY-keskukselle ei ole tullut tietoa kevättulvien aiheuttamista samentumista. ELY-keskuksen näkemyksen mukaan kullanhuuhdonnan haitallisia vaikutuksia vesistöihin pystytään riittävästi torjumaan lupamääräyksin.

Palsitunturinpuron valuma-alueella on kaivosrekisterin (19.3.2020) perusteella 65 kullanhuuhdonta-aluetta, joista 49:llä on voimassa oleva kullanhuuhdontalupa ja 16:lla on lupa-asia vireillä Tukesissa. Alueista 18:lle on myönnetty lupa koneelliseen kullanhuuhdontaan ja niillä on myös ympäristölupa toimintaan. Valtaosa kaivualueista on keskittynyt Palsinojan uoman tai sen sivupurojen tai -norojen varsille. Suurimmat lupien mukaiset kaivumäärät alueella sijoittuvat A:n alueesta koillisen suuntaan Palsinojaa alaspäin Selperinojalle saakka, joka yhtyy Palsinojaan. Asiakirjojen ja katselmushavaintojen perusteella A:n alueelta Palsinojaa alaspäin on myös lapiokaivua muun ohella Kullankaivajain Liitto ry:n alueella Elsaojan ja Palsinojan yhtymäkohdassa ja sen ympäristössä. Kullankaivajain Liitto ry:n alueen ja A:n alueen välissä on kaksi konekaivupalstaa.

Asiassa saadun selvityksen ja katselmushavaintojen perusteella melua ja tärinää toiminnasta aiheutuu dieselmoottorien äänestä, kaivinkoneen kaivuäänistä ja erottelulaitteen kolinasta. Äänet kantautuvat hakijan käsityksen mukaan tuulioloista riippuen enintään joidenkin satojen metrien päähän. Myös vesien pumppaus tuottaa jonkin verran melua. Kaivutoiminta lisää myös ihmisten ja autojen ääniä alueella.

A:n kullanhuuhdonta-alueen Mennyt aika (HL2017:0040) Palsin-ojan länsipuolen sivu-uomista etäisyys Ivalon paliskunnan ja Hammastunturin paliskunnan väliseen poroaitaan on lyhimmillään noin 70 metriä. Poroaidan ja Palsinojan välistä kulkee porojen nykyinen kulkureitti Palsinojan länsi- ja pohjoispuolella sijaitsevalle Ivalon paliskunnan kesälaidunalueelle, jonka koko on noin 22 km2. Saadun selvityksen mukaan isot porotokat välttelevät Palsinojan aluetta kesäaikaan kullankaivutoiminnan alueella alkaessa. Kesäisin kyseiselle laidunalueelle kuitenkin jää satoja poroja, määrän vaihdellessa. Laidunalueelle jääneet porot kuljetetaan lokakuun alussa Juurakkomaan suuntaan.

Ivalon paliskunnan alueen pinta-ala on 2 889 km2, ja paliskunnalla on yhteensä noin 6 000 poroa. Talvisin porot eivät viihdy Palsinojan alueella. Rehevät ojanvarret ovat parhaita porojen kesälaidunalueita. Ivalon paliskunnan mukaan poromäärä Palsinojan alueella on vähentynyt, ja talviruokintaa on jouduttu lisäämään.

Luonnonvarakeskuksen mukaan alueella tehdyssä tutkimuksessa, jossa muutamaa kymmentä poroa seurattiin GPS-pannan avulla, ilmeni, että porot välttelevät kesäaikana jopa 1,5 kilometrin säteellä kullankaivutoimintaa. Myös Norjassa on saatu samankaltaisia tutkimustuloksia. Välttämisvaikutus on suurin, kun kaivutoiminta on aktiivisimmillaan. Laajimmat välttämisalueet ilmenevät kullanhuuhdonnan keskittymistä ja konekaivusta. Porojen luontainen kierto voi eri toimintojen lisääntyessä alueella häiriintyä. Kun porot välttävät tiettyjä laidunalueita, muiden laidunalueiden laatu heikkenee niiden käytön lisääntyessä. Seurauksena porojen talviruokintaa joudutaan lisäämään tai poromääriä joudutaan vähentämään. Kesälaitumien määrällä ja laadulla on merkitystä myös muun muassa vasojen teuraspainoon. Laidunten laadun ja käytettävyyden muutokset todennäköisesti lisäävät poronhoitotöiden määrää muun muassa hankaloittamalla porojen kokoamista ja kasvattamalla ruokintatarvetta.

Luonnonvarakeskuksen arvion mukaan porot välttelevät myös sellaisia kaivualueita, joissa toiminta on mahdollisesti jo lopetettu, mutta aluetta ei ole vielä ennallistettu. Naarasporot eli vaatimet väistävät kaivualueita erityisesti liikkuessaan vasan kanssa.

Oikeudellinen arviointi

Arvioinnin lähtökohdat

Ympäristönsuojelulain 48 §:n 2 momentin mukaan ympäristölupa on myönnettävä, jos toiminta täyttää laissa säädetyt edellytykset. Jos puolestaan jokin lain 49 §:ssä säädetyistä esteistä on käsillä, lupaa ei saa myöntää tai sen sisältöä on lupamääräyksin rajoitettava siinä määrin, ettei kiellettyä vaikutusta ennalta arvioiden aiheudu. Asiaa arvioitaessa otetaan huomioon eri toimintojen yhteisvaikutukset.

Ympäristönsuojelulakia sovelletaan lain 2 §:n 1 momentin mukaan teolliseen ja muuhun toimintaan, josta aiheutuu tai saattaa aiheutua ympäristön pilaantumista. Lailla pyritään keskeisesti rajoittamaan erilaisista ympäristöä pilaavista päästöistä, mukaan lukien melusta, aiheutuvaa pilaantumista. Mainitulla lailla kumotun vanhan ympäristönsuojelulain (86/2000) mukaan oli lähtökohtana, että ympäristölupaharkinnassa ei voitu ottaa huomioon esimerkiksi toiminta-alueen luontoarvoja, jollei niitä ollut erityisesti luonnonsuojelulain nojalla tai muutoin suojeltu (ks. esimerkiksi turvetuotantoa koskenut KHO 2005:27). Nykyiseen ympäristönsuojelulakiin sisältyy säännöksiä turvetuotannon sijoittamisesta (lain 13 §), joiden nojalla myös muut kuin pilaantumisesta aiheutuvat vaikutukset voidaan ottaa lupaharkinnassa huomioon.

Edellä olevan perusteella voidaan todeta, että ympäristönsuojelulain lupaharkinnan lähtökohtana on edelleen ympäristön pilaantumisesta johtuvien vaikutusten sääntely, mutta ainakin turvetuotannon osalta lupaharkinta on tätä laveampi. Kun otetaan huomioon ympäristönsuojelulain 49 §:n 6 kohdan sanamuoto ja sen edellä siteeratut perustelut, korkein hallinto-oikeus katsoo, että lainkohtaa on perusteltua soveltaa kullankaivutoiminnan vaikutuksiin laajemmasta kuin vain pilaavien päästöjen näkökulmasta. Erityisesti ympäristönsuojelulain 49 §:n 6 kohdan sisältämien, perustuslaista ja KP-sopimuksen 27 artiklasta johtuvien aineellisten velvoitteiden toteutuminen tässä tapauksessa edellyttää, että kullankaivutoiminnan vaikutuksia saamelaiselinkeinojen harjoittamiselle arvioidaan kokonaisvaltaisemmin kuin vain pilaavien vaikutusten osalta.

Ympäristöä pilaavaa tai muuttavaa toimintaa säännellään tyypillisesti useissa eri laeissa. Sama toiminta on usein monien eri lakien mukaisten lupa- ja muiden valvontajärjestelmien kohteena. Vaikka kuhunkin lainsäädäntöön perustuvalla lupajärjestelmällä on omat, asianomaisen lain tavoitteista lähtevät sääntelykohteensa, säännösten kesken on usein päällekkäisyyttä. Se, että jotakin toimintaan liittyvää seikkaa säännellään kaivoslaissa ja että siitä kaivoslain nojalla on annettu tai voitaisiin antaa määräyksiä, ei ole esteenä lupamääräysten antamiselle ympäristönsuojelulain nojalla.

Kullankaivun vaikutukset poronhoidolle

A:n hakemuksen mukainen kullankaivu toteutetaan saamelaiskäräjälain 4 §:ssä tarkoitetulla saamelaisten kotiseutualueella sekä poronhoitolain 2 §:n 2 momentissa tarkoitetulla erityisesti poronhoitoon varatulla alueella ja Ivalon paliskunnan alueella. Arvioitavana siten ympäristönsuojelulain 49 §:n 6 kohdan nojalla on, heikentääkö kaivutoiminta yksinään tai yhdessä muiden toimintojen kanssa olennaisesti edellytyksiä harjoittaa perinteisiä saamelaiselinkeinoja alueella, kuten poronhoitoa ja kalastusta.

Ympäristönsuojelulain esitöiden mukaan ympäristönsuojelulain 49 §:n 6 kohta takaa sekä perustuslakiin että KP-sopimukseen sisältyvien aineellisten velvoitteiden toteutumisen. Näin ollen huomioon on otettava myös hankkeen vaikutukset poronhoidon taloudelliselle kannattavuudelle. Ympäristönsuojelulain esitöiden mukaan olennaisuusvaatimus kuitenkin asettaa melko korkean kynnyksen saamelaisten oikeuksien huomioon ottamiselle luvan myöntämisen edellytyksiä arvioitaessa. Perustuslakivaliokunta on ympäristönsuojelulakia koskevassa lausunnossaan (PeVL 10/2014 vp) viitannut aiempaan kaivoslakiehdotuksesta antamaansa lausuntoon (PeVL 32/2010 vp) ja pitänyt tärkeänä, että ympäristönsuojelulain 49 §:n 6 kohdan olennaisuuskriteereitä tulkitaan ja sovelletaan perusoikeusmyönteisellä tavalla ja ottaen huomioon Yhdistyneiden kansakuntien ihmisoikeuskomitean KP-sopimuksen 27 artiklaa koskeva käytäntö.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että A:n hakemuksen mukainen toiminta ei ulotu niin laajalle alueelle eikä luvan mukainen kaivumäärä ole niin suuri, että toiminta yksinään aiheuttaisi huomattavia haitallisia vaikutuksia poronhoidolle tai muille saamelaiselinkeinoille. Ympäristönsuojelulain 49 §:n nojalla luvan myöntämisen edellytyksiä arvioitaessa huomioon otetaan kuitenkin myös yhteisvaikutukset muiden toimintojen kanssa. Palsinojan alueella on 49 voimassa olevaa kullanhuuhdontalupaa, joista 18:ssa kyse on koneellisesta kullankaivusta. Kaivutoiminta on luvilla sallittujen kaivumäärien perusteella tarkasteltuna voimakkainta Jääskeläisenojan ja Palsinojan yhtymäkohdasta Palsinojaa alaspäin Selperinojalle saakka sekä Selperinojan uomalla. Tälle alueelle keskittyy myös useita konekaivualueita, jotka sijaitsevat lähellä toisiaan.

Yksittäisen kaivutoiminnon melu on pistemäistä, yhdestä toiminta-alueen kohdasta kerrallaan kantautuvaa melua. Melun synnyttävän toiminnan tai laitteen sijaintia ei kuitenkaan ympäristö- ja vesitalousluvassa ole määritetty, vaan se voi tarpeen ja toiminnan vaiheen mukaan olla missä kohtaa tahansa toiminta-aluetta. Koska Jääskeläisenojan ja Palsinojan alueella on käytännössä useita konekaivuyksiköitä samaan aikaan toiminnassa, ovat toimintojen melualueet myös usein päällekkäisiä. Näin ollen melun yhteisvaikutuksen voidaan katsoa olevan alueella kesäaikana poronhoidon kannalta merkittävä.

Saadun selvityksen mukaan ainakin isot porotokat välttelevät kaivualueita erityisesti silloin, kun kaivutoiminta on aktiivisimmillaan, käytännössä noin kesäkuusta syyskuuhun. Kyse on samasta ajankohdasta, jolloin porot oleskelevat paliskunnan kesälaidunalueilla. Myös silloin, kun kaivutoimintaa ei aktiivisesti ole, porot saattavat vältellä voimakkaasti kaivettuja alueita. Voimassa olevien kullanhuuhdontalupien kohdistuessa lähes koko Palsinojan uomaan ja kaivumääriltään suurimpien konekaivutoimintojen keskittyessä erityisesti A:n alueen ja Selperinojan väliselle alueelle lähelle toisiaan porojen liikkuminen kyseisellä alueella vaikeutuu kaivutoiminnan melun välttelystä ja maan rikkoutumisesta aiheutuvien yhteisten estevaikutusten vuoksi. Erityisesti kulkeminen Palsinojan yli vaikeutuu yhteisvaikutusten vuoksi laajalla alueella.

Palsinojan länsi- ja pohjoispuolella on noin 22 km2:n suuruinen Ivalon paliskunnan kesälaidunalue, jota isot tokat kesäaikaan välttelevät, mutta jossa kuitenkin oleskelee kesäisin useita satoja poroja. Porojen pääasiallinen kulkureitti kyseiselle laidunalueelle on Ivalon ja Hammastunturin paliskuntien poroaidan sekä Palsinojan uoman välissä. A:n suunniteltu kaivu Mennyt aika -kullanhuuhdonta-alueella Palsinojan länsipuolisissa uomissa ulottuisi lähimmillään noin 70 metrin etäisyydelle poroaidasta. Kun otetaan huomioon edellä kuvatut tutkimustulokset porojen välttämiskäyttäytymisestä, kaivutoiminnan harjoittaminen melko voimakkaasti noin 13 kilometriä pitkän Palsinojan uomalla sekä alueen pinnanmuodot, muun muassa Multatunturin sijainti heti Palsinojan itä- ja eteläpuolella, on vaarana, että Palsinojan länsipuolen uomia suunnitelman mukaisesti kaivettaessa kyseinen porojen kesälaidunalue jäisi olennaisilta osin käyttämättä kulkemisen vaikeutuessa. Vaikka itse kaivutoiminta kestäisikin vain muutaman viikon, porot todennäköisesti välttävät kaivettua aluetta pidempäänkin maan rikkoutumisesta aiheutuvan estevaikutuksen vuoksi. Tästä seuraa taas laidunalueiden intensiivisempi käyttö muilla paliskunnan laidunalueilla sekä niiden nopeampi kuluminen. Tämä puolestaan saattaa häiritä laidunkiertojärjestelmää ja muun muassa lisätä tarvetta porojen talviruokintaan tai vaihtoehtoisesti vähentää porojen määrää.

Kaivettaessa kullanhuuhdonta-alueen Mennyt aika ylintä Palsinojan osaa ojanvarsien luonnontilaisuus tällä osalla häviää noin 600 metrin matkalla. Samalla kyseisen alueen ojanvarsien käyttömahdollisuus porojen laidunalueina ja muun ohella juomavesilähteenä tai ojan ylityspaikkana heikkenee merkittävästi. Lisäksi kullankaivutoimintaa Palsinojan eteläisellä osalla harjoitettaessa vahvistuu myös maaperän rikkoutumisesta ja erityisesti kaivutoiminnan melusta aiheutuva estevaikutus tällä alueella, kun Palsinojan ja sen länsipuolisen poroaidan väliin jäävää aluetta käytetään porojen pääasiallisena kulkuväylänä pohjoisen kesälaidunalueille edellä kuvatulla tavalla.

Edellä sanotun vuoksi korkein hallinto-oikeus katsoo, että kaivettaessa erityisesti Mennyt aika -alueen Palsinojan länsipuolen uomia sekä Palsinojan ylintä osaa olisi hakemuksen mukaisella kaivutoiminnalla yhdessä muiden alueen kaivutoimintojen kanssa todennäköisesti Ivalon paliskunnan poronhoidolle sellainen ympäristönsuojelulain 49 §:n 6 kohdan mukainen vaikutus, että se olennaisesti heikentäisi edellytyksiä harjoittaa poronhoitoa perinteisenä saamelaiselinkeinona kyseisellä alueella. Tämän vuoksi on ympäristöluvan myöntämisen edellytysten täyttämiseksi tarpeen rajoittaa kaivutoimintaa Mennyt aika -kullanhuuhdonta-alueella edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla siten, että kaivutoiminnan etäisyys poroaitaan Palsinojan länsipuolen lounaisimmassa uomassa on vähintään 270 metriä ja Palsinojan eteläisessä uomassa vähintään 560 metriä. Leveämpi esteetön kulkureitti mahdollistaa tyydyttävästi porojen vapaan liikkumisen ja porotokkien kuljettamisen paliskunnan eri kesälaidunalueiden välillä. Kun mahdollisuus käyttää myös Palsinojan pohjois- ja länsipuolen kesälaidunaluetta säilyy, korkein hallinto-oikeus myös katselmushavaintojen perusteella arvioi, että näin rajoitetusta toiminnasta ei yhdessä muidenkaan toimintojen kanssa ennalta arvioiden aiheudu olennaista heikennystä poronhoidon harjoittamiselle.

Kullankaivun vesistö- ja kalastovaikutukset

Kullankaivun merkittävimmät biologiset vesistövaikutukset aiheutuvat kiintoainekuormituksesta. Kullanhuuhdonta ja erityisesti uoman siirrot voivat aiheuttaa ainakin hetkellisesti samentumia Palsinojassa. Palsinoja ei ole vesienhoidon luokittelun piirissä.

Hakijan toiminnalle asetettuja tärkeimpiä lupamääräyksiä haitallisten vesistö- ja kalastovaikutusten vähentämiseksi ovat suljetun kiertovesijärjestelmän käyttö ja siihen liittyvät selkeytysaltaat sekä kaivutoiminnan salliminen vain 1.6.–30.9. välisenä aikana. Saadun selvityksen ja katselmushavaintojen perusteella arvioituna suljetusta vedenkierrosta huolimatta toiminta saattaa poikkeustilanteissa aiheuttaa jonkin verran kiintoainekuormitusta alapuoliseen vesistöön. Maaperän rikkoutuminen kaivun seurauksena voi myös lisätä pintamaan huuhtoutumista vesistöön. Lupamääräyksillä ei voida täydellisesti estää ravinteiden, kiintoaineen ja siihen sitoutuneiden metallien huuhtoutumista vesistöön jo kaivetuilta alueilta etenkään poikkeuksellisissa sääolosuhteissa, kuten lumien sulaessa nopeasti tai voimakkaiden sateiden aikana. Valvontaviranomaisena toimivalle Lapin ELY-keskukselle ei kuitenkaan ole tullut ilmoituksia kevättulvien aiheuttamista samentumista.

Palsinojan alueella on 49 voimassa olevaa kullanhuuhdontalupaa, joista 18:ssa kyse on koneellisesta kullankaivusta. Toiminnasta aiheutuvat mahdollisten poikkeustilanteiden päästöt yhdessä Palsinojan muilta kullankaivun alueilta tulevan kuormituksen kanssa voivat heikentää veden laatua alapuolisessa vesistössä ja supistaa taimenelle sopivia elinympäristöjä ja vähentää poikastuotantoa. Erityisesti pohjien liettyminen heikentää taimenelle tärkeitä kutualueita. Pienestä koostaan ja vähäisestä virtaamastaan huolimatta Palsinoja sivupuroineen on ollut Ivalojoen alkuperäisen vaeltavan taimenen lisääntymis- ja poikastuotantoaluetta, jossa saadun selvityksen mukaan kullankaivusta huolimatta edelleen esiintyy taimenta. Palsinoja lisää Ivalojoen alkuperäisen taimenkannan geenipohjan monimuotoisuutta, vaikka alueella ei ole itsessään kalataloudellista merkitystä.

Korkein hallinto-oikeus katsoo saadun selvityksen perusteella, että Pohjois-Suomen aluehallintoviraston lupapäätöksessä asetetut lupamääräykset muun muassa toiminnan ajallisista rajoituksista, suljetun kiertovesijärjestelmän käytöstä, tulvavesien kaivualueille ja altaisiin pääsyn estämisestä, uoman siirrosta, mahdollisista häiriötilanteista ja vesistötarkkailusta ovat riittävän tehokkaita estämään hankkeen merkittäviä haitallisia vesistö- ja kalastovaikutuksia. Luvan saaja on lisäksi aluehallintoviraston päätöksessä määrätty maksamaan Lapin ELY-keskukselle vuosittaista kalatalousmaksua 300 euroa käytettäväksi vesistöön kulkeutuvista päästöistä vaikutusalueen kalastolle ja kalastukselle aiheutuvan vahingon ehkäisemiseksi.

Kun otetaan huomioon päätöksessä olevat lupamääräykset ja määrätty kalatalousmaksu, ei toiminnasta hakemuksessa esitetyssä muodossa lupamääräysten mukaisesti harjoitettuna ennalta arvioiden aiheudu ympäristönsuojelulain 49 §:n 2 kohdassa tarkoitettua merkittävää pilaantumista eikä sellaisia merkittäviä vesistöpäästöjä, jotka vaarantaisivat olennaisesti alapuolisen vesistön veden laadun tai heikentäisivät kalakantoja ja aiheuttaisivat siten merkittävää haittaa saamelaisten kalatalouden harjoittamiselle. Korkein hallinto-oikeus katsoo siten, että hanke ei ole myöskään vesilain 2 luvun 8 §:n vastainen.

Lopputulos

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen muilta osin ei ole perusteita.

2. Oikeudenkäyntikulut

Osaksi asian näin päättyessä ja osaksi sen laatuun nähden ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain (586/1996) 74 §, A:lle ei ole velvoitettava maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Kari Kuusiniemi, oikeusneuvokset Kari Tornikoski, Tuomas Kuokkanen, Jaakko Autio ja Pekka Aalto sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Jukka Horppila ja Seppo Rekolainen. Asian esittelijä Päivi Korkeakoski.

Liitetiedostot