KHO:2021:42

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on ratkaistavana, onko kansallinen viranomainen (Opetushallitus) voinut hylätä A:n hakemuksen, joka koskee lastentarhanopettajan ammattipätevyyden tunnustamista. A on hakenut ammattipätevyyden tunnustamista Viron sosialistisessa neuvostotasavallassa vuonna 1980 suorittamansa varhaiskasvatusalan tutkinnon, Virossa vuosina 2006 ja 2013 suorittamiensa korkeakoulututkintojen, jotka eivät ole kasvatustieteen alalta, sekä vuonna 2017 Viron opettajaliiton myöntämän lastentarhanopettajan ammattipätevyyttä koskevan asiakirjan perusteella.

Opetushallitus on katsonut, että A:n todistukset eivät tuota sosiaalihuollon ammatillisen henkilöstön kelpoisuusvaatimuksista annetun lain (272/2005) 7 §:n, sellaisena kuin se oli voimassa 1.1.2013, mukaista kelpoisuutta lastentarhanopettajan tehtävään. Opetushallituksen päätöksen mukaan lastentarhanopettajan ammatti ei ole Virossa säännelty ammatti eikä A:n esittämää lastentarhanopettajan ammattitodistusta ole Viron lainsäädännössä määritelty kelpoisuusvaatimukseksi lastentarhanopettajan tehtävään. A ei myöskään ole esittänyt todistusta, jonka mukaan hän olisi kymmenen viimeksi kuluneen vuoden aikana harjoittanut ammattiaan täysipäiväisesti vuoden ajan tai osa-aikaisesti vastaavan ajan toisessa jäsenvaltiossa, jossa kyseinen ammatti ei ole säännelty. Opetushallitus on myös katsonut, että huolimatta siitä, onko ammatti Virossa säännelty, A:n ammattipätevyys ei kuulu ammattipätevyyden tunnustamisesta annetun lain soveltamisalaan. A:lla ei asiakirjojen mukaan ole toisessa jäsenvaltiossa varhaiskasvatuksen alalla suoritettua koulutusta tai toisessa jäsenvaltiossa varhaiskasvatuksen tehtävissä hankittua ammattikokemusta, sillä hänen koulutuksensa varhaiskasvatuksen alalta on Neuvostoliitosta ja hänen työkokemuksensa varhaiskasvatuksen tehtävistä Neuvostoliitosta ja Suomesta.

Hallinto-oikeus on hylännyt A:n valituksen. Valituksessaan A on katsonut, että hänellä on kotimaassaan Virossa lastentarhanopettajan tehtävään vaadittava koulutus ja hänelle on myönnetty pedagogista osaamista osoittava asiakirja. Lastentarhanopettaja on säännelty ammatti Virossa. Vaikka vaatimuksien täyttymisen arvioi viimesijassa työnantaja, tämä ei poista sitä tosiseikkaa, että Viron lainsäädännössä on säännelty kriteerit lastentarhanopettajan ammatin harjoittamiseksi. Lisäksi A on vedonnut siihen, että hänen Viron sosialistisessa neuvostotasavallassa suorittamansa varhaiskasvatusalan tutkinto on rinnastettu Virossa suoritettuihin tutkintoihin, minkä lisäksi hänellä on lastentarhanopettajan pätevyyttä koskeva ammattitodistus.

Korkein hallinto-oikeus on välipäätöksellään päättänyt esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:

1) Tuleeko ammattipätevyyden tunnustamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2005/36/EY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2013/55/EU (jäljempänä ’ammattipätevyysdirektiivi’), 3 artiklan 1 kohdan a alakohtaa tulkita siten, että säänneltynä ammattina pidetään sellaista ammattia, jonka kelpoisuusvaatimukset on yhtäältä määritelty jäsenvaltion opetusministerin antamassa asetuksessa, lastentarhanopettajalta vaadittava pedagogisen kompetenssin sisältö on määritelty ammattistandardissa ja jäsenvaltio on sisällyttänyt lastentarhanopettajan ammatin komission ylläpitämään säänneltyjä ammatteja koskevaan tietokantaan, mutta toisaalta tämän ammatin kelpoisuusvaatimuksia koskevan asetuksen sanamuodon mukaan työnantajalle jää harkintavalta arvioida kelpoisuusvaatimusten täyttyminen erityisesti vaatimuksena olevan pedagogisen kompetenssin osalta, eikä pedagogisen kompetenssin täyttymisen osoittamistapoja ole säännelty kyseisessä asetuksessa tai missään muussa laissa, asetuksessa tai hallinnollisessa määräyksessä?

2) Siinä tapauksessa, että vastaus ensimmäiseen kysymykseen on myönteinen, voidaanko sellaista lähtöjäsenvaltion toimivaltaisen viranomaisen myöntämää ammattipätevyyteen liittyvää todistusta, jonka saamisen edellytyksenä on työkokemus kyseisestä ammatista, pitää ammattipätevyysdirektiivin 13 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna pätevyystodistuksena tai muuna muodollista pätevyyttä osoittavana asiakirjana, jos todistuksen myöntämisen perusteena oleva työkokemus on lähtöjäsenvaltiosta ajalta, jolloin se on ollut sosialistinen neuvostotasavalta ja toisaalta vastaanottavasta jäsenvaltiosta, mutta ei lähtöjäsenvaltiosta sen uudelleen itsenäistymisen jälkeiseltä ajalta?

3) Tuleeko ammattipätevyysdirektiivin 3 artiklan 3 kohtaa tulkita siten, että ammattipätevyyttä, jonka perustana on tutkinto, joka on suoritettu jäsenvaltion maantieteellisellä alueella sijainneessa oppilaitoksessa aikana, jolloin jäsenvaltio ei ole ollut olemassa itsenäisenä valtiona vaan sosialistisena neuvostotasavaltana, sekä työkokemusta, joka on hankittu tämän tutkinnon perusteella kyseisessä sosialistisessa neuvostotasavallassa ennen jäsenvaltion uudelleen itsenäistymistä, pidetään kolmannessa maassa hankittuna ammattipätevyytenä niin että tähän ammattipätevyyteen vetoaminen edellyttäisi lisäksi kolmen vuoden työkokemusta lähtöjäsenvaltiosta sen uudelleen itsenäistymisen jälkeiseltä ajalta?

Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi ammattipätevyyden tunnustamisesta annetun direktiivin 2005/36/EY, sellaisena kuin se on muutettuna 20.11.2013 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2013/55/EU (ammattipätevyysdirektiivi) 2, 3, 4, 12 ja 13 artikla

Laki ammattipätevyyden tunnustamisesta (1384/2015) 1 §, 3 § ja 6 §

Laki sosiaalihuollon ammatillisen henkilöstön kelpoisuusvaatimuksista (272/2005) 7 §

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 18.4.2019 nro 19/0290/2

Oikeudenkäynnin kohde ja kysymyksenasettelu

1. Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on ratkaistavana, onko kansallinen viranomainen (Opetushallitus) voinut hylätä A:n hakemuksen, joka koskee lastentarhanopettajan ammattipätevyyden tunnustamista. A on hakenut ammattipätevyyden tunnustamista Viron sosialistisessa neuvostotasavallassa vuonna 1980 suorittamansa ”koolieelsete lasteasutuste kasvataja” -tutkinnon, Virossa vuosina 2006 ja 2013 suorittamiensa korkeakoulututkintojen, jotka eivät ole kasvatustieteen alalta, sekä vuonna 2017 Viron opettajaliiton myöntämän ”Õpetaja tase 6” -asiakirjan perusteella.

2. Asiassa on ensin ratkaistava, onko lastentarhanopettajan ammatti Virossa säännelty ammatti ammattipätevyyden tunnustamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2005/36/EY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2013/55/EU (jäljempänä ’ammattipätevyysdirektiivi’), 3 artiklan 1 kohdan a alakohdassa tarkoitetulla tavalla, sillä tämä kysymys vaikuttaa siihen, onko A:n hakemusta arvioitava ammattipätevyysdirektiivin 13 artiklan 1 kohdan vai 2 kohdan säännösten mukaisesti.

3. Arvioitaessa A:n oikeutta saada Virossa hankkimansa ammattipätevyys tunnustettua Suomessa joudutaan ottamaan kantaa siihen, onko A:lla olevaa ”Õpetaja tase 6” -asiakirjaa pidettävä ammattipätevyysdirektiivissä tarkoitettuna pätevyystodistuksena tai muuta muodollista pätevyyttä todistavana asiakirjana eli osoituksena A:n toisessa jäsenvaltiossa hankkimasta ammattipätevyydestä. Tämän asiakirjan oikeudellinen luonne on epäselvä erityisesti sen vuoksi, että asiassa saadun selvityksen mukaan asiakirjan myöntämisen tosiasiallisena edellytyksenä on työkokemus lastentarhanopettajan ammatista ja saadun selvityksen perusteella A:n työkokemus kyseisestä ammatista on yhtäältä Viron sosialistisesta neuvostotasavallasta ja toisaalta Suomesta.

4. Lisäksi asiassa joudutaan arvioimaan, onko A:n Viron sosialistisessa neuvostotasavallassa suorittamaa varhaiskasvatusalan tutkintoa ja sen perusteella ennen Viron uudelleen itsenäistymistä hankkimaa ammattikokemusta pidettävä kolmannessa maassa hankittuna ammattipätevyytenä ammattipätevyysdirektiivin 3 artiklan 3 kohdan perusteella.

Merkitykselliset tosiseikat

5. A on hakenut Opetushallitukselta lastentarhanopettajan ammattipätevyyden tunnustamista. Hän on liittänyt hakemukseensa todistukset suorittamistaan tutkinnoista: 31.5.1980 annettu todistus ”Koolieelsete lasteasutuste kasvataja” -tutkinnon suorittamisesta Tallinna Pedagoogiline Kool -oppilaitoksessa, 27.10.2006 annettu todistus ”Rakenduskõrghariduse tasemele vastava hotellimajanduse eriala õppekava” -tutkinnon suorittamisesta Eesti Hotelli- ja Turismimajanduse Erakool -oppilaitoksessa ja 15.6.2013 annettu todistus ”Ärijuhtimise magistri kraad – Turismieetevõtlus ja teeninduse juhtimine” -tutkinnon suorittamisesta Eesti Ettevõtluskõrgkool Mainor -oppilaitoksessa. Lisäksi A on liittänyt hakemukseensa 22.11.2017 päivätyn Eesti Õpetajate Liit -tahon antaman ”Kutsetunnistus Õpetaja, tase 6” -asiakirjan.

6. Viron ENIC/NARIC-keskuksen johtajan 29.6.2018 päivätyn kirjeen mukaan A:n suorittama tutkinto ”Koolieelsete lasteasutuste kasvataja” on varhaiskasvatuksen alan keskiasteen tutkinto, joka vuoden 2005 lailla on rinnastettu Virossa suoritettuun keskiasteen tutkintoon.

7. Saadun selvityksen mukaan A:n vuosina 2006 ja 2013 suorittamat korkeakoulututkinnot Virossa liittyvät majoituspalveluihin ja niiden hallintoon eivätkä siis ole varhaiskasvatuksen alalta.

8. Viron opetus- ja tutkimusministeriön johtajan allekirjoittaman 9.7.2018 päivätyn kirjeen mukaan A:lla on pätevyys toimia lastentarhanopettajana Virossa hänen korkeakouluopintojensa sekä pedagogisen osaamisen osoittavan ”Kutsetunnistus Õpetaja, tase 6” -asiakirjan perusteella.

9. Viro on ilmoittanut lastentarhanopettajan ammatin komission ylläpitämään säänneltyjen ammattien tietokantaan.

10. Asiassa on selvitetty, että A on työskennellyt lastentarhanopettajan tehtävissä Viron sosialistisessa neuvostotasavallassa kahdella eri työnantajalla vuosina 1980‒1984. A on ilmoituksensa mukaan työskennellyt lastentarhanopettajan tehtävissä yksityisessä päiväkodissa Suomessa ainakin vuosina 2016‒2017. Saadun selvityksen mukaan hän ei ole työskennellyt lastentarhanopettajan tehtävissä Virossa maan uudelleen itsenäistymisen jälkeen.

11. Opetushallitus on päätöksellään 8.3.2018 (OPH-1136-2017) hylännyt A:n hakemuksen ammattipätevyyden tunnustamisesta ja katsonut, että A:n todistukset eivät tuota sosiaalihuollon ammatillisen henkilöstön kelpoisuusvaatimuksista annetun lain (272/2005) 7 §:n, sellaisena kuin se oli voimassa 1.1.2013, mukaista kelpoisuutta lastentarhanopettajan tehtävään.

12. Opetushallituksen päätöksen mukaan lastentarhanopettajan ammatti ei ole Virossa säännelty ammatti. A:n esittämää ammattitodistusta (Õpetaja, tase 6) ei ole Viron lainsäädännössä määritelty kelpoisuusvaatimukseksi lastentarhanopettajan tehtävään, eli kyseessä ei ole toisen jäsenvaltion saman ammatin harjoittamiseksi edellyttämä pätevyyttä osoittava asiakirja. Edelleen päätöksen perusteluiden mukaan A ei ole esittänyt todistusta, jonka mukaan hän olisi kymmenen viimeksi kuluneen vuoden aikana harjoittanut ammattiaan täysipäiväisesti vuoden ajan tai osa-aikaisesti vastaavan ajan toisessa jäsenvaltiossa, jossa kyseinen ammatti ei ole säännelty. A:n asiakirjoissa ei vahvisteta säänneltyä ammatillista koulutusta. Lisäksi päätöksessä on todettu, että huolimatta siitä, onko ammatti Virossa säännelty, A:n ammattipätevyys ei kuulu ammattipätevyyden tunnustamisesta annetun lain soveltamisalaan, sillä hänellä ei asiakirjojen mukaan ole toisessa jäsenvaltiossa varhaiskasvatuksen alalla suoritettua koulutusta tai toisessa jäsenvaltiossa varhaiskasvatuksen tehtävissä hankittua ammattikokemusta. A:n koulutus varhaiskasvatuksen alalta on Neuvostoliitosta, ja hänen työkokemuksensa varhaiskasvatuksen tehtävistä Neuvostoliitosta ja Suomesta.

Kansallinen lainsäädäntö

Suomen lainsäädäntö

Laki ammattipätevyyden tunnustamisesta (1384/2015, jäljempänä myös ammattipätevyyslaki)

13. Ammattipätevyyslain 1 §:n 1 momentin mukaan tässä laissa säädetään ammattipätevyyden tunnustamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2005/36/EY, jäljempänä ammattipätevyysdirektiivi, mukaisesta ammattipätevyyden tunnustamisesta ja palvelujen tarjoamisen vapaudesta. Pykälän 2 momentin mukaan tätä lakia sovelletaan Euroopan unionin jäsenvaltion kansalaisen toisessa jäsenvaltiossa hankkiman ammattipätevyyden tunnustamiseen. Pykälän 4 momentin mukaan, jos muussa laissa on tästä laista poikkeavia säännöksiä ammattipätevyyden tunnustamisesta, niitä sovelletaan tämän lain asemesta.

14. Ammattipätevyyslain 3 §:n mukaan tässä laissa tarkoitetaan:

1) säännellyllä ammatilla virkaa tai tehtävää, jonka aloittamisen tai harjoittamisen edellytyksenä on, että henkilö täyttää tietyt laissa säädetyt ammattipätevyyttä koskevat vaatimukset;

2) ammattipätevyydellä pätevyyttä, josta on osoituksena muodollista pätevyyttä osoittava asiakirja, pätevyystodistus tai ammattikokemus taikka näiden yhdistelmä;

3) muodollista pätevyyttä osoittavalla asiakirjalla jäsenvaltion toimivaltaisen viranomaisen antamia tutkintotodistuksia, todistuksia ja muita asiakirjoja pääosin yhteisössä suoritetusta ammattiin johtaneesta koulutuksesta samoin kuin kolmannessa maassa jäsenvaltion kansalaiselle myönnettyjä asiakirjoja suoritetusta ammattiin johtaneesta koulutuksesta; (---)

7) kotijäsenvaltiolla valtiota, jossa Suomeen siirtyvä ammatinharjoittaja on hankkinut ammattipätevyytensä; (---)

10) toimivaltaisella viranomaisella tahoa, joka myöntää tutkintotodistuksia ja muita tunnustamispäätöksen perusteena olevia asiakirjoja, sekä viranomaista, joka ottaa vastaan hakemuksia ja tekee ammattipätevyyden tunnustamista koskevia päätöksiä.

15. Ammattipätevyyslain 6 §:n 1 momentin mukaan ammattipätevyyden tunnustaminen perustuu sellaiseen pätevyystodistukseen, muodollista pätevyyttä osoittavaan yksittäiseen asiakirjaan tai tällaisten asiakirjojen yhdistelmään, jonka toimivaltainen viranomainen on antanut toisessa jäsenvaltiossa. Ammattipätevyyden tunnustamisen edellytyksenä on, että henkilöllä on kotijäsenvaltiossaan oikeus työskennellä ammatissa, jonka harjoittamiseksi hän hakee ammattipätevyyden tunnustamispäätöstä. Pykälän 2 momentin mukaan ammattipätevyyden tunnustaminen koskee myös hakijoita, jotka ovat kymmenen viimeksi kuluneen vuoden aikana harjoittaneet ammattiaan täysipäiväisesti vuoden ajan tai osa-aikaisesti vastaavan ajan toisessa jäsenvaltiossa, jossa kyseinen ammatti ei ole säännelty, ja joilla on yksi tai useampi pätevyystodistus tai muodollista pätevyyttä osoittava asiakirja. Näiden asiakirjojen on osoitettava haltijansa valmius kyseisen ammatin harjoittamiseen. Vuoden ammattikokemusta ei kuitenkaan vaadita, jos hakijan muodollista pätevyyttä osoittavissa asiakirjoissa vahvistetaan säännelty ammatillinen koulutus.

Viron lainsäädäntö

Asetus lastentarhanopettajien kelpoisuusvaatimuksista

16. Opetusministerin antaman lastentarhanopettajien kelpoisuusvaatimuksia koskevan asetuksen 1 §:n 1 kohdan mukaan asetuksessa säädetään lastentarhanopettajien kelpoisuusvaatimuksista. Saman lainkohdan mukaan tällä asetuksella säädettyjen kelpoisuusvaatimuksien vastaavuuden ja työntekijän valmiuden työskennellä mainitussa ammatissa arvioi työnantaja.

17. Asetuksen 18 §:n mukaan lastentarhanopettajan kelpoisuusvaatimuksia ovat korkeakoulututkinto ja pedagoginen osaaminen.

18. Asetuksen 37 §:n mukaan tällä asetuksella säädettyjä kelpoisuusvaatimuksia ei sovelleta opettajiin, jotka työskentelevät lastentarhanopettajana ennen 1.9.2013 ja joilla on saman asetuksen ennen 1.9.2013 voimassa olleiden säännösten mukainen tai vastaavaksi katsottu kelpoisuus vastaavaan työtehtävään.

Unionin oikeuden merkitykselliset säännökset ja määräykset

Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi ammattipätevyyden tunnustamisesta 2005/36/EY, sellaisena kuin se on muutettuna 20.11.2013 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2013/55/EU (jäljempänä myös ammattipätevyysdirektiivi)

19. Ammattipätevyysdirektiivi on pantu kansallisesti täytäntöön säätämällä laki ammattipätevyyden tunnustamisesta (1384/2015).

20. Ammattipätevyysdirektiivin johdanto-osan ensimmäisen perustelukappaleen mukaan perustamissopimuksen 3 artiklan 1 kohdan c alakohdan mukaisesti yksi yhteisön tavoitteista on henkilöiden ja palvelujen vapaata liikkuvuutta rajoittavien esteiden poistaminen jäsenvaltioiden väliltä. Jäsenvaltioiden kansalaisten osalta kyse on erityisesti oikeudesta harjoittaa ammattia itsenäisenä ammatinharjoittajana tai palkattuna työntekijänä muussa jäsenvaltiossa kuin siinä, jossa he ovat hankkineet ammattipätevyytensä. Lisäksi perustamissopimuksen 47 artiklan 1 kohdassa määrätään annettavaksi direktiivejä tutkintotodistusten, todistusten ja muiden muodollista pätevyyttä osoittavien asiakirjojen vastavuoroisesta tunnustamisesta.

21. Johdanto-osan 11 perustelukappaleen mukaan niiden ammattien osalta, jotka koulutuksesta annettujen asiakirjojen tunnustamista koskeva yleinen järjestelmä, jäljempänä ”yleinen järjestelmä”, kattaa, jäsenvaltioiden olisi säilytettävä oikeus määrittää tarvittava pätevyyden vähimmäistaso voidakseen taata alueellaan tarjottavien palvelujen laadun. Perustamissopimuksen 10, 39 ja 43 artiklan mukaisesti ne eivät kuitenkaan saisi vaatia jäsenvaltion kansalaista hankkimaan pätevyyttä, jonka ne yleensä määrittelevät ainoastaan kansallisen koulutusjärjestelmänsä mukaisesti annetuilla tutkintotodistuksilla, jos asianomainen on jo hankkinut tämän pätevyyden kokonaan tai osittain toisessa jäsenvaltiossa. Tämän vuoksi olisi säädettävä, että jokaisen vastaanottavan jäsenvaltion, jossa ammatti on säännelty, on otettava huomioon toisessa jäsenvaltiossa hankittu pätevyys ja arvioitava, vastaako se sen itsensä vaatimaa pätevyyttä. Tällä tunnustamista koskevalla yleisellä järjestelmällä ei kuitenkaan estetä jäsenvaltiota asettamasta kaikille alueellaan ammattia harjoittaville erityisvaatimuksia, joiden perusteena on yleisen edun mukaisten ammatillisten sääntöjen noudattaminen. Tällaisia ovat erityisesti ammattitoiminnan organisointia koskevat säännöt, ammatilliset säännöt mukaan lukien ammattieettiset säännöt sekä valvonta- ja vastuusäännöt. Direktiivin tavoitteena ei ole puuttua jäsenvaltioiden perusteltuun oikeuteen estää kansalaisiaan kiertämästä eri ammatteja koskevaa kansallista lainsäädäntöä.

22. Johdanto-osan 12 perustelukappaleen mukaan tämä direktiivi koskee toisessa jäsenvaltiossa hankitun ammattipätevyyden tunnustamista jäsenvaltiossa. Se ei kuitenkaan koske toisen jäsenvaltion tämän direktiivin nojalla tekemien tunnustamispäätösten tunnustamista. Näin ollen henkilö, jonka ammattipätevyys on tunnustettu tämän direktiivin nojalla, ei voi käyttää mainittua tunnustamista nauttiakseen kotijäsenvaltiossaan erilaisia oikeuksia kuin niitä, jotka johtuvat kyseisessä jäsenvaltiossa hankitusta ammattipätevyydestä, jollei hän osoita hankkineensa ammatillista lisäpätevyyttä vastaanottavassa jäsenvaltiossa.

23. Ammattipätevyysdirektiivin 1 artiklan ensimmäisen kohdan mukaan tässä direktiivissä vahvistetaan säännöt, joiden mukaisesti jäsenvaltion, joka vaatii säännellyn ammatin harjoittamisen aloittamiseksi tai sen harjoittamiseksi alueellaan määrättyä ammattipätevyyttä (jäljempänä ”vastaanottava jäsenvaltio”), on tunnustettava kyseisen ammatin harjoittamisen aloittamiseen ja sen harjoittamiseen ammattipätevyys, joka on hankittu yhdessä tai useammassa muussa jäsenvaltiossa (jäljempänä ”kotijäsenvaltio”) ja joka antaa kyseisen pätevyyden haltijalle oikeuden harjoittaa siellä samaa ammattia.

24. Ammattipätevyysdirektiivin 2 artiklan 1 kohdan mukaan tätä direktiiviä sovelletaan niihin jäsenvaltion kansalaisiin, jotka haluavat harjoittaa säänneltyä ammattia joko itsenäisinä ammatinharjoittajina tai palkattuina työntekijöinä, vapaiden ammattien harjoittajat mukaan luettuina, muussa jäsenvaltiossa kuin siinä, jossa he ovat hankkineet ammattipätevyytensä.

25. Ammattipätevyysdirektiivin 3 artiklan 1 kohdan mukaan tässä direktiivissä tarkoitetaan

a) ”säännellyllä ammatilla” yhdestä tai useammasta toiminnan lajista koostuvaa ammattitoimintaa tai -toimintoja, jonka aloittamisen tai harjoittamisen tai jonkin harjoittamisen muodon edellytyksenä on, suoraan tai välillisesti, lakien, asetusten tai hallinnollisten määräysten nojalla tietyn ammattipätevyyden omaaminen; yksi tällainen ammattitoiminnan harjoittamisen muoto on sellaisen ammattinimikkeen käyttö, johon lakien, asetusten tai hallinnollisten määräysten nojalla vain tietyn ammattipätevyyden omaavilla henkilöillä on oikeus. Kun ensimmäistä virkettä ei sovelleta, säänneltyyn ammattiin rinnastetaan 2 kohdassa tarkoitettu ammatti;

b) ”ammattipätevyydellä” pätevyyttä, josta on osoituksena muodollisesta ammattipätevyydestä annettu asiakirja, 11 artiklan a alakohdan i alakohdassa tarkoitettu pätevyystodistus ja/tai ammattikokemus;

c) ”muodollista pätevyyttä osoittavalla asiakirjalla” jäsenvaltion lakien, asetusten tai hallinnollisten määräysten mukaisesti nimetyn viranomaisen antamia tutkintotodistuksia, todistuksia ja muita muodollista pätevyyttä osoittavia asiakirjoja pääosin yhteisössä suoritetusta ammatillisesta koulutuksesta. Kun ensimmäistä virkettä ei sovelleta, muodollista pätevyyttä osoittavaan asiakirjaan rinnastetaan 3 kohdassa tarkoitettu asiakirja;

d) ”toimivaltaisella viranomaisella” viranomaista tai elintä, jonka jäsenvaltio on nimenomaisesti valtuuttanut myöntämään tai ottamaan vastaan tutkintotodistuksia ja muita asiakirjoja tai tietoja sekä ottamaan vastaan hakemuksia ja tekemään tässä direktiivissä tarkoitettuja päätöksiä;

e) ”säännellyllä ammatillisella koulutuksella” koulutusta, joka on erityisesti suunnattu tietyn ammatin harjoittamiseen ja käsittää koulutuksen, jota tarvittaessa täydennetään ammattiin perehdyttävällä koulutuksella tai työharjoittelulla tai työjaksolla;

Ammatillisen koulutuksen, työharjoittelun tai työkokemuksen rakenne ja taso määritellään asianomaisen jäsenvaltion laeissa, asetuksissa tai hallinnollisissa määräyksissä, tai niitä valvoo tai ne hyväksyy kyseistä tehtävää varten nimetty viranomainen;

f) ”ammattikokemuksella” kyseisen ammatin tosiasiallista ja laillista täysipäiväistä tai vastaavaa osa-aikaista harjoittamista jäsenvaltiossa.

26. Ammattipätevyysdirektiivin 3 artiklan 3 kohdan mukaan muodollista pätevyyttä osoittavaan asiakirjaan rinnastetaan kolmannessa maassa myönnetty muodollista pätevyyttä osoittava asiakirja edellyttäen, että asiakirjan haltijalla on kolmen vuoden ammattikokemus kyseisestä ammatista sen jäsenvaltion alueella, joka on tunnustanut kyseisen asiakirjan 2 artiklan 2 kohdan mukaisesti ja joka on antanut siitä todistuksen.

27. Ammattipätevyysdirektiivin 4 artiklan 1 kohdan mukaan ammattipätevyyden tunnustaminen vastaanottavassa jäsenvaltiossa antaa etua saavalle henkilölle oikeuden ryhtyä harjoittamaan kyseisessä jäsenvaltiossa sitä ammattia, johon kyseisellä henkilöllä on pätevyys kotijäsenvaltiossaan, sekä harjoittaa sitä vastaanottavassa jäsenvaltiossa samoin edellytyksin kuin kyseisen jäsenvaltion omat kansalaiset. Artiklan 2 kohdan mukaan tässä direktiivissä ammatti, jota hakija haluaa harjoittaa vastaanottavassa jäsenvaltiossa, on sama kuin se ammatti, johon kyseisellä henkilöllä on pätevyys kotijäsenvaltiossaan, jos ammatin käsittämät toiminnan lajit ovat vastaavanlaiset.

28. Ammattipätevyysdirektiivin 12 artiklan 2 kohdan mukaan ammattipätevyytenä on pidettävä samoin edellytyksin kuin ensimmäisessä kohdassa ammattipätevyyttä, joka ei vastaa kotijäsenvaltion lakien, asetusten tai hallinnollisten määräysten mukaisia vaatimuksia ammatin harjoittamisen aloittamiseksi tai ammatin harjoittamiseksi mutta joka antaa kyseisen pätevyyden haltijalle asianomaisten säännösten tai määräysten nojalla saavutetut oikeudet. Tätä sovelletaan erityisesti silloin, jos kotijäsenvaltio korottaa ammatin harjoittamisen aloittamiseksi tai ammatin harjoittamiseksi vaadittavaa koulutustasoa ja jos henkilö, joka on saanut aiemmin koulutuksen, joka ei vastaa uusia pätevyysvaatimuksia, nauttii saavutettuja oikeuksia kansallisten lakien, asetusten tai hallinnollisten määräysten nojalla; tällöin vastaanottava jäsenvaltio pitää 13 artiklaa sovellettaessa aiempaa koulutusta uuden koulutuksen tasoa vastaavana.

29. Ammattipätevyysdirektiivin 13 artiklan 1 kohdan mukaan, kun vastaanottavassa jäsenvaltiossa edellytetään säännellyn ammatin harjoittamisen aloittamiseksi tai harjoittamiseksi tiettyä ammattipätevyyttä, kyseisen jäsenvaltion toimivaltainen viranomainen antaa hakijalle luvan ryhtyä harjoittamaan ja harjoittaa kyseistä ammattia samoin edellytyksin kuin omille kansalaisilleen, jos hakijalla on toisen jäsenvaltion alueellaan saman ammatin harjoittamisen aloittamiseksi tai harjoittamiseksi edellyttämä, 11 artiklassa tarkoitettu pätevyystodistus tai muodollista pätevyyttä osoittava asiakirja. Pätevyystodistusten ja muodollista pätevyyttä osoittavien asiakirjojen on oltava jäsenvaltion lakien, asetusten tai hallinnollisten määräysten mukaisesti nimetyn toimivaltaisen viranomaisen antamia.

30. Ammattipätevyysdirektiivin 13 artiklan 2 kohdan mukaan edellä 1 kohdassa kuvattu ammatin harjoittamisen aloittaminen ja ammatin harjoittaminen on sallittava myös hakijoille, jotka ovat kymmenen viimeksi kuluneen vuoden aikana harjoittaneet kyseistä ammattia täysipäiväisesti vuoden ajan tai osa-aikaisesti vastaavan ajan toisessa jäsenvaltiossa, jossa kyseinen ammatti ei ole säännelty, ja joilla on yksi tai useampi pätevyystodistus tai muodollista pätevyyttä osoittava asiakirja, jonka on antanut toinen jäsenvaltio, jossa kyseinen ammatti ei ole säännelty.

Pätevyystodistusten ja muodollista pätevyyttä osoittavien asiakirjojen on täytettävä seuraavat edellytykset:

a) niiden on oltava jäsenvaltion lakien, asetusten tai hallinnollisten määräysten mukaisesti nimetyn toimivaltaisen viranomaisen antamia;

b) niiden on oltava osoitus haltijansa valmiudesta kyseisen ammatin harjoittamiseen.

Ensimmäisessä alakohdassa tarkoitettua vuoden ammattikokemusta ei kuitenkaan voida vaatia, jos hakijan muodollista pätevyyttä osoittavissa asiakirjoissa vahvistetaan säännelty ammatillinen koulutus.

31. Ammattipätevyysdirektiivin 13 artiklan 3 kohdan mukaan vastaanottavan jäsenvaltion on hyväksyttävä kotijäsenvaltion 11 artiklan mukaisesti osoittama taso sekä todistus, jolla kotijäsenvaltio vahvistaa, että 11 artiklan c alakohdan ii alakohdassa tarkoitettu säännelty ammatillinen koulutus tai ammatillinen koulutus, jossa on erityisrakenne, vastaa 11 artiklan c alakohdan i alakohdassa säädettyä tasoa.

Unionin tuomioistuimen merkityksellistä oikeuskäytäntöä

32. Unionin tuomioistuimen tuomiossa 8.5.2008, komissio vastaan Espanja, C-39/07 katsottiin, ammattipätevyysdirektiiviä edeltävää direktiiviä 89/48 tulkiten, että ammatti on katsottava säännellyksi, kun tähän ammattiin kuuluvaan ammattitoimintaan ryhtymistä tai sen harjoittamista säännellään sellaisilla laeilla, asetuksilla tai hallinnollisilla määräyksillä, joilla luodaan järjestelmä, jonka seurauksena kyseinen ammattitoiminta nimenomaisesti varataan tietyt edellytykset täyttäville henkilöille ja kielletään siihen ryhtyminen sellaisilta henkilöiltä, jotka eivät kyseisiä edellytyksiä täytä (tuomion 33 kohta).

33. Unionin tuomioistuimen tuomiossa 6.10.2015, Brouillard, C-298/14 oli muun ohella kysymys säännellyn ammatin käsitteen tulkinnasta. Tuomioistuin katsoi, että ammattipätevyysdirektiivin 3 artiklan 1 alakohdan a alakohdassa mainittu tietyn ammattipätevyyden käsite ei koske kaikkea pätevyyttä, josta on osoituksena yleisluontoista muodollista pätevyyttä osoittava asiakirja, vaan pätevyyttä, joka vastaa muodollista pätevyyttä osoittavaa asiakirjaa, joka on erityisesti suunniteltu valmistamaan sen haltijat tietyn ammatin harjoittamiseen (tuomion 38 kohta). Kyseisessä asiassa Cour de cassation -tuomioistuimen lakimiesavustajan tehtävää ei pidetty säänneltynä ammattina, sillä vaatimuksena kyseiseen tehtävään ollutta oikeustieteellistä tutkintoa ei ollut suunnattu valmistamaan sen suorittanutta henkilöä kyseisen tehtävän hoitamista varten eikä se siten antanut direktiivin tarkoittamalla tavalla tiettyä ammattipätevyyttä, joka olisi ollut edellytyksenä lakimiesavustajan tehtävään pääsylle tai sen hoitamiselle.

34. Unionin tuomioistuimen tuomiossa 29.1.2009, Consiglio Nazionale degli Ingegneri, C-311/06, kysymys oli tutkintotodistuksen määritelmän tulkinnasta. Tuomioistuin tulkitsi ammattipätevyysdirektiiviä edeltävää direktiiviä 89/48 ja katsoi, että ammattipätevyyttä osoittavaa asiakirjaa ei voida rinnastaa direktiivissä tarkoitettuun ”tutkintotodistukseen” ilman, että pätevyys on hankittu kokonaan tai osittain sen jäsenvaltion koulutusjärjestelmän yhteydessä, joka on antanut kyseessä olevan asiakirjan. Tuomiossa muistutettiin lisäksi, että pätevyyttä osoittava asiakirja helpottaa pääsyä ammattiin tai kyseisen ammatin harjoittamista siltä osin kuin se on osoitus lisäpätevyydestä (tuomion 55 kohta). Tuomiossa katsottiin, että ”tutkintotodistuksen” käsitteen määritelmän piiriin ei kuulu sellainen jäsenvaltion myöntämä asiakirja, jota ei ole annettu mistään kyseisen jäsenvaltion koulutusjärjestelmään kuuluvasta koulutuksesta ja joka ei perustu kokeeseen eikä mainitussa jäsenvaltiossa hankittuun ammattikokemukseen (tuomion 58 kohta).

Tiivistelmä asian aiemmasta käsittelystä ja asianosaisten keskeisistä perusteluista

Helsingin hallinto-oikeus

35. Helsingin hallinto-oikeus on päätöksellään 18.4.2019 hylännyt A:n valituksen Opetushallituksen päätöksestä, jolla A:n hakemus ammattipätevyyden tunnustamisesta oli hylätty. Hallinto-oikeus on katsonut, että A:n suorittamat tutkinnot ja hänen työkokemuksensa eivät täytä ammattipätevyyslain 6 §:ssä säädettyjä edellytyksiä ammattipätevyyden tunnustamiselle ja Opetushallituksen on näin ollen tullut hylätä A:n hakemus.

36. Hallinto-oikeuden päätöksen perustelujen mukaan A on suorittanut Virossa korkeakoulututkinnon, ja hänelle on myönnetty pedagogista kompetenssia osoittava asiakirja. Hallinto-oikeuden mukaan asiassa ei ole ilmennyt, että pedagogista kompetenssia koskevan asiakirjan myöntäminen olisi perustunut A:n itsenäisessä Virossa suorittamiin opintoihin tai Virossa varhaiskasvatuksen alalta hankittuun ammattikokemukseen, minkä vuoksi A:lla Virossa olevaa ammattipätevyyttä ei voida pitää kaikilta osin Virossa hankittuna ammattipätevyytenä. Hallinto-oikeus toteaa kuitenkin, ettei lastentarhanopettajan kelpoisuusvaatimukseksi säädetyn pedagogisen osaamisen osoittamistapoja ole saadun selvityksen mukaan Virossa säännelty, minkä vuoksi lastentarhanopettajan ammattia voidaan pitää Virossa ammattipätevyyslain 6 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla sääntelemättömänä. A ei ole suorittanut Virossa varhaiskasvatuksen alalla korkeakoulututkintoa, eikä ammattipätevyyslain 6 §:n 2 momentin mukainen edellytys ammattipätevyyden tunnustamiselle ilman ammattikokemusta siten täyty. A:n Neuvostoliitossa ja Suomessa hankkimaa työkokemusta ei voida ottaa ammattipätevyyden tunnustamista koskevassa asiassa ammattikokemuksena huomioon, koska kyse ei ole toisessa jäsenvaltiossa hankitusta kokemuksesta. Kun A ei ole esittänyt selvitystä toisessa jäsenvaltiossa hankitusta ammattikokemuksesta, hänen ammattipätevyyttään ei voida tunnustaa myöskään ammattipätevyyslain 6 §:n 2 momentin perusteella.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

37. A on pyytänyt korkeimmalta hallinto-oikeudelta lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä.

38. A on korkeimmassa hallinto-oikeudessa esittänyt muun ohella, että hänellä on kotimaassaan Virossa lastentarhanopettajan tehtävään vaadittava koulutus ja hänelle on myönnetty pedagogista osaamista osoittava asiakirja. Lastentarhanopettaja on säännelty ammatti Virossa. Vaikka vaatimuksien täyttymisen arvioi viimesijassa työnantaja, tämä ei poista sitä tosiseikkaa, että Viron lainsäädännössä on säännelty kriteerit lastentarhanopettajan ammatin harjoittamiseksi. Myöskään se seikka, että pedagogisen osaamisen voi saavuttaa ja osoittaa usealla eri tavalla, ei tarkoita, että ammatti olisi sääntelemätön, sillä ammatin harjoittamiseen vaaditaan lain nojalla tiettyä osaamisen ja koulutuksen tasoa.

39. A on edelleen esittänyt, että A:n ensimmäinen varhaiskasvatusalan tutkinto on Neuvostoliiton aikana suoritettu, mutta se on Virossa vuoden 2005 lakimuutoksella rinnastettu Virossa suoritettuihin tutkintoihin. Lisäksi A on suorittanut Virossa 22.11.2017 ”Õpetaja, tase 6” -tutkinnon, eli hänellä on kaksi varhaiskasvatuksen alalla suoritettua tutkintoa toisesta jäsenvaltiosta.

40. Opetushallitus on korkeimmassa hallinto-oikeudessa katsonut, että ammattia ei ole säännelty, jos kelpoisuuden voi tosiasiassa todeta työnantaja muutoin paitsi vaadittavan korkeakoulututkinnon osalta. Vaatimusta pedagogisesta kompetenssista ei Viron lainsäädännössä ole kytketty muodollista pätevyyttä osoittavaan asiakirjaan, pätevyystodistukseen tai ammattikokemukseen, vaan työnantaja voi itsenäisesti arvioida sen, täyttääkö hakija pedagogisen kompetenssin vaatimukset, eikä päätöksenteossa edellytetä tiettyä viranomaisasiakirjaa.

41. Opetushallitus on esittänyt, että A:lla olevaa ammattitodistusta (”Kutsetunnistus, Õpetaja tase 6”) ei ole lastentarhanopettajan kelpoisuutta koskevan säädöksen 18 §:ssä yksilöity kelpoisuusvaatimukseksi lastentarhanopettajan ammattiin, vaan että ammattitodistus on vain yksi mahdollinen tapa osoittaa kelpoisuus. Opetushallituksen mukaan ammattitodistus on Viron toimivaltaisen viranomaisen toteuttama osaamisen arviointi, jossa eri tavoin hankittua osaamista verrataan ammattistandardissa määriteltyyn osaamiseen. A:lle myönnetty ammattitodistus perustuu Virossa suoritettuun koulutukseen ainoastaan siltä osin kuin vaatimuksena on korkeakoulututkinto. Muilta osin ammattitodistuksen myöntäminen perustuu Neuvostoliitossa suoritetun toisen asteen varhaiskasvatuksen koulutukseen ja Suomessa epäpätevänä lastentarhanopettajana työskentelyn aikana hankittuun osaamiseen. A:n ammattitodistus ei siten ole ammattipätevyysdirektiivin 3 artiklan 1 kohdan c alakohdassa tarkoitetulla tavalla jäsenvaltion toimivaltaisen viranomaisen antama tutkintotodistus, todistus tai muu asiakirja pääosin yhteisössä suoritetusta ammattiin johtaneesta koulutuksesta.

42. Opetushallitus on korkeimmassa hallinto-oikeudessa esittänyt, että A:n Neuvostoliitossa suorittamasta tutkinnosta saama todistus on ammattipätevyysdirektiivin 3 artiklan 3 kohdassa tarkoitettu asiakirja. Opetushallitus on vedonnut Euroopan komissiolta vuonna 2004 pyytämäänsä tulkintaan siitä, pidetäänkö muun ohella Neuvostoliitossa nykyisen Euroopan unionin alueella hankittua ammattipätevyyttä jäsenvaltiossa vai kolmannessa maassa suoritettuna. Komission vastauksen mukaan kyse on kolmannessa maassa hankitusta ammattipätevyydestä. Näin ollen vaikka Viro tunnustaa Neuvostoliitossa suoritetut tutkinnot, A:lla tulisi olla kolmen vuoden ammattikokemus Virosta, jotta hänen Neuvostoliitossa hankkimansa ja Viron tunnustama ammattipätevyytensä olisi mahdollista tunnustaa ammattipätevyysdirektiivin nojalla.

43. Korkein hallinto-oikeus on pyytänyt Opetushallitusta selvittämään Viron viranomaisilta, tulkitaanko lastentarhanopettajan kelpoisuusvaatimuksia koskevan asetuksen (Koolieelse lasteasutuse pedagoogide kvalifikatsiooninõuded 3.9.2013) 37 §:n mukaista siirtymäsäännöstä Virossa siten, että edellytyksenä siirtymäsäännöksen soveltamiselle on se, että henkilö on tosiasiassa työskennellyt lastentarhanopettajana 1.9.2013 ja välittömästi sitä ennen, vai riittääkö, että henkilö on jossain vaiheessa ennen kyseistä ajankohtaa työskennellyt lastentarhanopettajana joko itsenäisessä Virossa tai Viron sosialistisessa neuvostotasavallassa. Lisäksi Opetushallitusta pyydettiin selvittämään, onko Viron viranomaisen mielestä A:lla kelpoisuus lastentarhanopettajan tehtävään hänen Viron sosialistisessa neuvostotasavallassa vuonna 1980 suorittamansa tutkinnon perusteella edellä mainitun siirtymäsäännöksen mukaisesti ottaen huomioon, että A on työskennellyt lastentarhanopettajana Viron sosialistisessa neuvostotasavallassa vuosina 1980‒1984, mutta ei tämän jälkeen. Korkeimman hallinto-oikeuden saaman vastauksen perusteella asiassa jää epäselväksi siirtymäsäännöksen oikea tulkinta sekä se, mikä merkitys A:n vuonna 1980 suorittamalla tutkinnolla on tämän säännöksen soveltamisessa. Opetushallituksen tulkinnan mukaan Viron toimivaltaisen viranomaisen vastauksesta on kuitenkin pääteltävissä, että siirtymäsäännöksen soveltamisen edellytyksenä olisi se, että työkokemus lastentarhanopettajan ammatista on vuodelta 2002 tai sen jälkeen, jolloin siirtymäsäännös ei soveltuisi A:han.

Ennakkoratkaisupyynnön tarve

44. Lastentarhanopettajan ammattia on Suomessa pidettävä ammattipätevyysdirektiivin 3 artiklan 1 kohdan a alakohdassa tarkoitettuna säänneltynä ammattina, koska ammatin kelpoisuusvaatimukseksi on laissa asetettu tietyn, yksiselitteisesti määritellyn ja ammattipätevyyttä koskevan koulutuksen suorittaminen.

45. Asiassa on sen sijaan epäselvyyttä siitä, onko lastentarhanopettajan ammattia Virossa säännelty siten, että sitä tulee pitää ammattipätevyysdirektiivin 3 artiklan 1 kohdan a alakohdassa tarkoitettuna säänneltynä ammattina. Opetushallitus ja Helsingin hallinto-oikeus ovat päätöksissään katsoneet, ettei lastentarhanopettajan ammattia Virossa voida pitää säänneltynä ammattina direktiivissä tarkoitetulla tavalla. Tämän kysymyksen selvittäminen on olennaista sen ratkaisemiseksi, tuleeko A:n hakemusta ammattipätevyyden tunnustamiseksi arvioida ammattipätevyysdirektiivin 13 artiklan 1 kohdan vai 2 kohdan mukaisesti.

46. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että sen tulkinnan puolesta, että lastentarhanopettajan ammattia Virossa tulisi pitää direktiivin tarkoittamana säänneltynä ammattina, puhuu se, että lastentarhanopettajan kelpoisuusvaatimuksista on säädetty Viron opetusministerin antamassa asetuksessa. Asetuksen 18 §:n mukaan lastentarhanopettajan kelpoisuusvaatimuksia ovat korkeakoulututkinto ja pedagoginen osaaminen. Virossa, toisin kuin Suomessa, korkeakoulututkinnon ei tarvitse olla varhaiskasvatuksen alalta, vaan mikä tahansa vähintään kolmen vuoden pituinen korkeakoulututkinto täyttää asetuksen vaatimukset. Saadun selvityksen mukaan lastentarhanopettajilta vaadittava pedagoginen kompetenssi on määritelty ammattistandardissa, joka on ammattitoiminnan ja kompetenssivaatimukset kuvaava asiakirja. Ammattistandardin hyväksyy kustakin ammatista vastaava neuvosto. Saadun selvityksen perusteella Viron opettajaliitto (”Eesti Õpetajate Liit”) myöntää hakemusten perusteella muun ohella lastentarhanopettajan ammattia koskevia todistuksia (”Kutsetunnistus, Õpetaja tase 6”), ja tämän todistuksen myöntäminen perustuu hakijoiden ammattistandardin mukaisen osaamisen arviointiin. Korkein hallinto-oikeus on lisäksi pannut merkille, että Viro on sisällyttänyt lastentarhanopettajan ammatin komission ylläpitämään säänneltyjen ammattien tietokantaan.

47. Korkein hallinto-oikeus toteaa toisaalta, että lastentarhanopettajien kelpoisuusvaatimuksista annettu asetus ja etenkin sen 1 § jättää lastentarhanopettajia palvelukseensa ottavalle työnantajalle harkintavallan arvioida, täyttääkö henkilö asetuksessa säädetyt kelpoisuusvaatimukset. Asetuksen 1 §:n 1 kohdan mukaan asetuksella säädettyjen kelpoisuusvaatimuksien vastaavuuden ja työntekijän valmiuden työskennellä mainitussa ammatissa arvioi työnantaja. Saadun selvityksen mukaan, vaikka vaadittavan pedagogisen osaamisen sisältö on määritelty yleisellä tasolla ammattistandardissa, kyseisessä asiakirjassa tai missään muussa laissa, asetuksessa tai hallinnollisessa määräyksessä ei ole säännelty, miten vaadittavan pedagogisen osaamisen täyttyminen voidaan osoittaa siten, että työnantajalle ei jää harkintavaltaa arvioida tämän kelpoisuusehdon täyttymistä toisin. Viron opettajaliiton (”Eesti Õpetajate Liit”) myöntämän lastentarhanopettajan ammattia koskevan todistuksen (”Kutsetunnistus, Õpetaja tase 6”) hankkiminen on vapaaehtoista, eikä asiassa ole tullut ilmi, että tämän todistuksen tai jonkun muun asiakirjan hallinta poistaisi työnantajalle asetuksen perusteella jäävää harkintavaltaa arvioida pedagogista kompetenssia koskevan kelpoisuusvaatimuksen täyttyminen yksittäistapauksessa. Asetuksen sanamuodon ja asiassa esitetyn perusteella kaksi eri työnantajaa voisivat siten ainakin teoriassa arvioida eri tavoin, täyttääkö sama hakija lastentarhanopettajan kelpoisuusehdot ja erityisesti pedagogista osaamista koskevan vaatimuksen. Korkein hallinto-oikeus katsoo asiassa olevan sen vuoksi epäselvää, onko lastentarhanopettajan ammattiin kuuluvaan ammattitoimintaan ryhtymistä tai sen harjoittamista Virossa säännelty sellaisilla laeilla, asetuksilla tai hallinnollisilla määräyksillä, joilla on luotu järjestelmä, jonka seurauksena kyseinen ammattitoiminta nimenomaisesti on varattu tietyt edellytykset täyttäville henkilöille ja kielletty siihen ryhtyminen sellaisilta henkilöiltä, jotka eivät kyseisiä edellytyksiä täytä, sen mukaisesti kuin Euroopan unionin tuomioistuin on ratkaisussaan asiassa C-39/07 (komissio vastaan Espanja) säännellyn ammatin käsitettä tulkinnut.

48. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että ammattipätevyysdirektiivin tavoitteena on edistää ammattihenkilöiden vapaata liikkuvuutta jättäen kuitenkin jäsenvaltioille toimivallan päättää pätevyysvaatimuksista eri ammattien harjoittamiseksi niiden alueella samoin kuin niiden koulutus- ja ammattikoulutusjärjestelmien sisällöstä ja organisoinnista. Tältä osin voidaan havaita, että Euroopan unionin jäsenvaltioissa on erilaisia ammattipätevyyden saavuttamisen tapoja. Joissain järjestelmissä korostuu tietyn, tarkasti määritellyn tutkinnon suorittaminen ammattipätevyyden edellytyksenä, kun taas toisissa järjestelmissä pätevöityminen tapahtuu ensisijaisesti työssä oppien ja suoritetun tutkinnon sisällölle annetaan vähemmän merkitystä.

49. Korkeimman hallinto-oikeuden tiedossa ei ole, että unionin tuomioistuin olisi tulkinnut säännellyn ammatin käsitettä nyt esillä olevan kaltaisessa tilanteessa, jossa työnantajalle näyttää soveltuvien säännösten perusteella jäävän harkintavaltaa arvioida, täyttääkö henkilö asetuksessa säädetyt kelpoisuusvaatimukset muun kuin tutkintovaatimuksen osalta, eikä pedagogista osaamista koskevan kelpoisuusvaatimuksen osoittamistapoja ole tyhjentävästi säännelty lain, asetuksen tai hallinnollisen määräyksen tasolla. Tähän liittyy korkeimman hallinto-oikeuden ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys.

50. Siinä tapauksessa, että lastentarhanopettajan ammattia pidetään säänneltynä ammattina Virossa, korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavana olevassa asiassa joudutaan arvioimaan sitä, voidaanko ”Õpetaja tase 6” -asiakirjaa pitää, yksin tai yhdessä muiden asiakirjojen kanssa, ammattipätevyysdirektiivin tarkoittamana pätevyystodistuksena tai muuna muodollista pätevyyttä osoittavana asiakirjana.

51. Saadun selvityksen mukaan Viron opettajaliitolle (”Eesti Õpetajate Liit”) on annettu oikeus opettajan ammattia, muun ohella tasoa 6 (lastentarhanopettaja), koskevan todistuksen myöntämiseksi. Saadun selvityksen mukaan todistuksen hakeminen on vapaaehtoista ja maksullista. Viron opettajaliiton kotisivuilta saadun tiedon mukaan edellytyksenä ammattia koskevan todistuksen myöntämiselle on 1) työkokemus opettajana, 2) opettajan pätevyysvaatimuksia vastaava koulutustaso, sekä 3) haettavan ammatin pätevyysvaatimuksiin kuuluva itsensä kehittäminen. Todistuksen myöntäminen perustuu paitsi hakijan toimittamien dokumenttien arvioimiseen myös hakijan haastatteluun, jossa arvioidaan erityisesti hakijan osaamista suhteessa lastentarhanopettajan ammattistandardissa määriteltyyn pedagogiseen kompetenssiin.

52. Viron opettajaliitto on 22.11.2017 myöntänyt A:lle ”Õpetaja, tase 6” -todistuksen, joka koskee lastentarhanopettajan ammattia. Korkeimman hallinto-oikeuden käsityksen mukaan todistuksen myöntäminen on perustunut A:n Virossa suorittamiin korkeakoulututkintoihin ja hänen lastentarhanopettajan tehtävistä hankkimaansa työkokemukseen sekä mahdollisesti myös hänen Viron sosialistisessa neuvostotasavallassa suorittamaansa varhaiskasvatusalan tutkintoon. A:n työkokemus lastentarhanopettajan tehtävistä on saadun selvityksen mukaan Viron sosialistisesta neuvostotasavallasta ja Suomesta, mutta ei itsenäisestä Virosta.

53. Osapuolet ovat erimielisiä tämän asiakirjan merkityksestä A:n ammattipätevyyden tunnustamisessa. A:n mukaan kysymys on varhaiskasvatuksen alalla suoritetusta tutkinnosta. Opetushallitus katsoo, että kysymyksessä on ammattitodistus, mutta A:n asian olosuhteissa tätä asiakirjaa ei voida pitää ammattipätevyysdirektiivin tarkoittamana pätevyystodistuksena tai muuta muodollista pätevyyttä todistavana asiakirjana eli osoituksena A:n toisessa jäsenvaltiossa hankkimasta ammattipätevyydestä.

54. Korkein hallinto-oikeus katsoo selvitetyksi, että asiakirjaa ”Õpetaja, tase 6” ei voida pitää minään suoritettuna tutkintona tai todistuksena saadusta koulutuksesta, vaan asiakirjassa on kysymys ammattipätevyyteen liittyvästä todistuksesta, jonka myöntäminen perustuu yhtäältä suoritettuun korkeakoulututkintoon ja toisaalta siihen, että hakijalla olevaa aiemmin hankittua osaamista arvioidaan suhteessa ammattistandardissa määritettyihin vaatimuksiin.

55. Koska saadun selvityksen mukaan tämän asiakirjan myöntämisen tosiasiallisena edellytyksenä on työkokemus lastentarhanopettajan tehtävistä, asiassa on epäselvää, onko se, että nyt esillä olevassa asiassa A:n työkokemus kyseisestä ammatista on Viron sosialistisesta neuvostotasavallasta ja toisaalta Suomesta, esteenä sille, että tätä asiakirjaa voisi pitää ammattipätevyysdirektiivin 13 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna pätevyystodistuksena tai muuna muodollista pätevyyttä osoittavana asiakirjana niin, että A voisi vedota siihen saadakseen Virossa hankkimansa ammattipätevyyden tunnustetuksi Suomessa.

56. Edelleen erityisesti siinä tapauksessa, että lastentarhanopettajan ammattia ei pidetä säänneltynä ammattina Virossa, korkein hallinto-oikeus joutuu lisäksi arvioimaan, voidaanko A:n Viron sosialistisessa neuvostotasavallassa suorittamaa varhaiskasvatusalan tutkintoa pitää sellaisena ammattipätevyysdirektiivissä tarkoitettuna säänneltynä ammatillisena koulutuksena, jonka johdosta häneltä ei voida vaatia vuoden ammattikokemusta lastentarhanopettajan tehtävistä toisessa jäsenvaltiossa saadakseen ammattipätevyytensä tunnustetuksi Suomessa ammattipätevyysdirektiivin 13 artiklan 2 kohdan 3 alakohdan perusteella. Kun otetaan huomioon ammattipätevyysdirektiivin 12 artiklan 2 kohdan säännökset saavutetuista oikeuksista, Viron kansallisen lastentarhanopettajien kelpoisuusvaatimuksia koskevan asetuksen siirtymäsäännös sekä se, että saadun selvityksen perusteella A:n Viron sosialistisessa neuvostotasavallassa suorittama varhaiskasvatusalan tutkinto on vuoden 2005 lailla rinnastettu Virossa suoritettuihin tutkintoihin, asiassa joudutaan arvioimaan, pidetäänkö sellaista ammattipätevyyttä, jonka perustana on tutkinto, joka on suoritettu jäsenvaltion maantieteellisellä alueella sijainneessa oppilaitoksessa aikana, jolloin jäsenvaltio ei ole ollut olemassa itsenäisenä valtiona vaan sosialistisena neuvostotasavaltana, sekä työkokemus, joka on hankittu tämän tutkinnon perusteella kyseisessä sosialistisessa neuvostotasavallassa ennen jäsenvaltion uudelleen itsenäistymistä, ammattipätevyysdirektiivin 3 artiklan 3 kohdassa tarkoitettuna kolmannessa maassa hankittuna ammattipätevyytenä niin että tähän ammattipätevyyteen vetoaminen nyt esillä olevan asian olosuhteissa edellyttäisi lisäksi kolmen vuoden työkokemusta lähtövaltiosta sen uudelleen itsenäistymisen jälkeiseltä ajalta.

57. Korkeimman hallinto-oikeuden tiedossa ei ole, että unionin tuomioistuin olisi tulkinnut ammattipätevyysdirektiiviä ja erityisesti sen 3 artiklan 3 kohtaa suhteessa sellaiseen ammattipätevyyteen, joka perustuu sosialistisessa neuvostotasavallassa ennen jäsenvaltion uudelleen itsenäistymistä suoritettuun tutkintoon ja/tai hankittuun ammattikokemukseen. Tähän liittyvät korkeimman hallinto-oikeuden toinen ja kolmas ennakkoratkaisukysymys.

Korkeimman hallinto-oikeuden välipäätös ennakkoratkaisun pyytämisestä unionin tuomioistuimelta

58. Korkein hallinto-oikeus on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja pyytää unionin tuomioistuimelta Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 267 artiklan nojalla ennakkoratkaisua jäljempänä yksilöidyillä kysymyksillä. Ennakkoratkaisun pyytäminen on tarpeen, koska korkeimman hallinto-oikeuden on annettava ratkaisu siitä, onko Helsingin hallinto-oikeuden päätös lopputulokseltaan oikea.

Ennakkoratkaisukysymykset

59. Korkein hallinto-oikeus esittää unionin tuomioistuimelle SEUT 267 artiklan nojalla seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:

60. Saatuaan unionin tuomioistuimen ratkaisun korkein hallinto-oikeus antaa lopullisen päätöksen asiassa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Eija Siitari, Outi Suviranta, Janne Aer, Petri Helander ja Ari Wirén. Asian esittelijä Kaisa Pärssinen-Knight.