KHO:2021:161

A oli pyytänyt Suomen Pankkia vaihtamaan erän eurometallirahoja uuteen rahaan. Suomen Pankki oli päätöksellään määrännyt eurometallirahat kierrosta poistettavaksi ja kieltäytynyt niiden lunastamisesta ja hyvittämisestä. Päätökseen oli liitetty valitusosoitus hallinto-oikeuteen ja hallinto-oikeus oli tutkinut asian hallintovalituksena.

Suomen Pankki oli päätöksellään ratkaissut oikeudellisesti sitovalla tavalla kysymyksen siitä, oliko sillä ollut metallirahalain ja EU:n metalliraha-asetuksen mukainen velvollisuus ottaa vastaan ja hyvittää sille toimitetut metallirahat vai ei. Kyse oli siten Suomen Pankin tekemästä hallintopäätöksestä, joka oli koskenut valittajana olevaa A:ta.

Suomen Pankki on itsenäinen julkisoikeudellinen laitos. Näin ollen Suomen pankin tekemästä päätöksestä valittaminen edellytti hallintolainkäyttölain perusteella, että oikeudesta valittaa oli säädetty erikseen. Valitusoikeudesta Suomen Pankin tekemästä eurometallirahojen lunastamista koskevasta päätöksestä ei ollut säädetty erikseen. Asiassa tuli kuitenkin ottaa huomioon unionin oikeudesta johtuva yksilön oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin.

Metalliraha-asetuksen 8 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä virkkeessä säädetään unionin oikeuden välittömästi sovellettavasta oikeussäännöstä, jonka tarkoituksena on perustaa oikeuksia yksityisille. Näin ollen A:lla oli SEU 19 artiklan 1 kohtaan ja unionin perusoikeuskirjan 47 artiklaan perustuva oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin tuomioistuimessa ja hänellä on myös katsottava olleen oikeus valittaa Suomen Pankin tekemästä hallintopäätöksestä. Hallinto-oikeus ei siten ollut toiminut virheellisesti tutkiessaan A:n Suomen Pankin päätöksestä tekemän valituksen.

Pääasian osalta hallinto-oikeus lausui perusteluina muun ohella, että eurometallirahat on EU:n eurometalliraha-asetuksen 8 artiklan 2 kohdan ensimmäisen virkkeen nojalla lähtökohtaisesti hyvitettävä tai vaihdettava uusiin eurometallirahoihin. EU:n eurometalliraha-asetuksen 8 artiklan 2 kohdan toinen virke oikeuttaa jäsenvaltiot edellä mainitusta lähtökohdasta poiketen kieltäytymään hyvittämästä kiertoon kelpaamattomia eurometallirahoja, joita on lainkohdassa tarkoitetulla tavalla muutettu. Ensimmäisen asteen tuomioistuimen määräyksen mukaan hyvittämisestä kieltäytyminen edellyttää kuitenkin valtiovallan toimia jäsenvaltiossa.

Hallinto oikeus lausui lisäksi, että metallirahojen hyvittämisen tai hyvittämättä jättämisen perusteista on säädettävä lailla. Suomen Pankilla on metallirahasta annetun lain nojalla toimivalta päättää metallirahojen lunastamisesta, ja lunastamisen edellytyksistä on säädetty sanotussa laissa ja EU:n metalliraha-asetuksen 8 artiklan 2 kohdassa. Metallirahasta annetussa laissa ei ole säädetty, että Suomen Pankki voisi päättää metallirahojen lunastamisesta tai lunastamatta jättämisestä muilla kuin laissa säädetyillä edellytyksillä. Hallinto-oikeus lausui, että Suomen Pankin päätös olla hyvittämättä eurometallirahoja siksi, että niitä on muutettu tarkoituksella tai ovat muuttuneet prosessissa, jota tarkoitetaan eurometalliraha-asetuksen 8 artiklan 2 kohdan toisessa virkkeessä, ei ole perustunut lakiin. Suomen Pankki ei siksi ole voinut tuolla perusteella kieltäytyä hyvittämästä rahoja.

Pääasian osalta korkein hallinto-oikeus yhtyi hallinto-oikeuden asiassa esittämiin perusteluihin. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muutettu.

Äänestys 3-2 asian käsittelyjärjestyksestä ja 4-1 pääasiasta

Suomen perustuslaki 2 § 3 momentti ja 15 § 1 momentti

Euroopan unionin toiminnasta tehty sopimus (SEUT) 128 artikla 2 kohta, 133 artikla ja 288 artikla 2 kohta

Euroopan unionista tehty sopimus (SEU) 19 artikla 1 kohta

Euroopan unionin perusoikeuskirja 47 artikla 1 kohta ja 51 artikla 1 kohta

Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1210/2010, annettu 15 päivänä joulukuuta 2010, eurometallirahojen aitouden tarkistamisesta ja kiertoon kelpaamattomien eurometallirahojen käsittelystä (EU:n metalliraha-asetus) 2 artikla b alakohta ja 8 artikla 1, 2 ja 3 kohta

Laki Suomen Pankista 1 § 1 momentti, 3 § 2 momentti 1 kohta, 5 § 1 momentti 6 kohta ja 24 § 1 momentti

Hallintolaki 2 § 2 momentti

Hallintolainkäyttölaki 4 §, 5 § 1 momentti, 7 § 1 momentti ja 10 §

Laki metallirahasta (metallirahalaki) 2 § 1 momentti ja 3 § 2 momentti

Unionin tuomioistuimen tuomiot asioissa C-404/13 ClientEarth (EU:C:2014:2382) ja C-243/15 Lesoochranárske zoskupenie VLK (EU:C:2016:838)

Unionin yleisen tuomioistuimen määräys asiassa T-149/11 GS v. parlamentti ja neuvosto (EU:T:2011:590)

Päätös, jota valitus koskee

Turun hallinto-oikeus 11.06.2020 nro 20/0386/2

Asian aikaisempi käsittely

A on 31.10.2017 Suomen Pankkiin saapuneessa viestissään pyytänyt Suomen Pankkia vaihtamaan erän eurometallirahoja uuteen rahaan.

Suomen Pankki on päätöksellään 11.1.2018 muun ohella määrännyt eurometallirahat kierrosta poistettavaksi ja kieltäytynyt niiden lunastamisesta ja hyvittämisestä. Päätökseen on liitetty valitusosoitus hallinto-oikeuteen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa on kysymys, A:n valituksesta kumonnut Suomen Pankin päätöksen ja palauttanut asian Suomen Pankille uudelleen käsiteltäväksi sekä hylännyt Suomen Pankin oikeudenkäyntikuluvaatimuksen.

Hallinto-oikeus on yllä mainitulta osalta perustellut päätöstään seuraavasti:

Eurometallirahoja koskevat säännökset

Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen l28 artiklan 2 kohdan mukaan jäsenvaltiot voivat laskea liikkeeseen eurometallirahoja saatuaan Euroopan keskuspankin hyväksymisen liikkeeseen laskemisen määrälle. Neuvosto voi komission ehdotuksesta Euroopan parlamenttia ja Euroopan keskuspankkia kuultuaan toteuttaa toimenpiteitä kaikkien liikkeeseen tarkoitettujen metallirahojen yksikköarvojen ja teknisten määritelmien yhdenmukaistamiseksi, siinä laajuudessa kuin se on tarpeen niiden moitteettoman liikkeen turvaamiseksi unionissa.

Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 133 artiklan mukaan Euroopan parlamentti ja neuvosto säätävät tavallista lainsäätämisjärjestystä noudattaen toimenpiteistä, jotka ovat tarpeen euron käytössä yhteisenä rahana, sanotun kuitenkaan rajoittamatta Euroopan keskuspankin toimivaltuuksia. Näistä toimenpiteistä säädetään, kun Euroopan keskuspankkia on kuultu.

Euroopan parlamentti ja Euroopan unionin neuvosto ovat 5.12.2010 antaneet asetuksen (EU) N:o 1210/2010 eurometallirahojen aitouden tarkistamisesta ja kiertoon kelpaamattomien eurometallirahojen käsittelystä.

Asetuksen 2 artiklan b alakohdan mukaan sanotussa asetuksessa tarkoitetaan ”kiertoon kelpaamattomilla eurometallirahoilla” aitoja eurometallirahoja, jotka on hylätty aitouden tarkistamisen yhteydessä tai joiden ulkoasu on merkittävästi muuttunut.

Asetuksen 8 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on poistettava kiertoon kelpaamattomat eurometallirahat kierrosta.

Saman artiklan 2 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on hyvitettävä tai vaihdettava uusiin eurometallirahat, jotka ovat pitkän käyttöiän tai vahingoittumisen vuoksi tulleet kiertoon kelpaamattomiksi tai jotka on hylätty aitouden tarkistamismenettelyssä jostain muusta syystä. Jäsenvaltiot voivat kieltäytyä hyvittämästä kiertoon kelpaamattomia eurometallirahoja, joita on joko muutettu tarkoituksella tai jotka ovat muuttuneet prosessissa, jonka voidaan kohtuudella odottaa muuttuvan niitä, sanotun kuitenkaan rajoittamatta hyväntekeväisyystarkoituksiin kerättyjen metallirahojen, kuten toivomuslähteisiin heitettyjen metallirahojen, hyvittämistä.

Saman artiklan 3 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että sen jälkeen kun kiertoon kelpaamattomat eurometallirahat on poistettu kierrosta, ne tuhotaan pysyvällä fyysisellä muodonmuutoksella, jotta näitä metallirahoja ei voida palauttaa kiertoon tai esittää hyvitettäväksi.

Metallirahasta annetun lain 2 §:n l momentin mukaan metallirahat laskee liikkeeseen Suomen Pankki.

Metallirahasta annetun lain 3 §:n 2 momentin mukaan Suomen Pankki on velvollinen ottamaan vastaan vahingoittuneen metallirahan, jos se voidaan varmasti todeta oikeaksi.

Suomen Pankin tehtäviä ja toimivaltuuksia koskevat säännökset ja esityöt

Suomen perustuslain 2 §:n 3 momentin mukaan julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin. Kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia.

Suomen Pankista annetun lain 3 §:n 2 momentin 1 kohdan mukaan Suomen Pankin tehtävänä on muun ohella huolehtia osaltaan rahahuollosta ja setelien liikkeeseen laskemisesta.

Saman lain 5 §:n l momentin 6 kohdan mukaan Suomen Pankki voi tehtäviensä hoitamiseksi antaa Pankeille ja muille rahalaitoksille sekä vastaaville yhteisöille rahan käsittelyä koskevia määräyksiä ja ohjeita.

Perustuslakivaliokunta on edellä mainittua lakia koskevan hallituksen esityksen (HE 6/1998 vp) johdosta antamassaan lausunnossa (PeVL 7/1998 vp) todennut, että se on eri yhteyksissä todennut Suomen Pankin jäävän niiden hallintoviranomaisten piirin ulkopuolelle, joille hallitusmuodon periaatteiden mukaan voidaan luovuttaa aineellista lainsäädäntövaltaa, millä puolestaan tarkoitetaan toimivaltaa antaa sellaisia yleisesti sitovia sääntöjä, jotka vaikuttavat yksityisten oikeusasemaan tai muutoin koskevat lainsäädännön alaan kuuluvia seikkoja (esim. PeVL 12/ 1996 vp). Lakiehdotuksen 5 §:n 1 momentin 6 kohdan mukaan Suomen Pankki voi antaa rahalaitoksille ja vastaaville yhteisöille rahan käsittelyä koskevia määräyksiä ja ohjeita. Esityksen perusteluissa tätä nykyisin rahalakiin perustuvaa norminantovaltaa luonnehditaan rahahuoltoa koskevaksi. Valiokunnan käsityksen mukaan kysymyksessä on rajattuun kohdejoukkoon suuntautuva, tavoitteeltaan hyvin käytännöllinen ja luonteeltaan tekninen norminantovalta, eikä sillä ole sellaista aineellista ulottuvuutta, joka antaisi aiheen valtiosääntöoikeudelliseen huomautukseen.

Asetuksen (EU) N:o 1210/2010 tulkintaa koskeva oikeuskäytäntö

Unionin yleinen tuomioistuin on 12.10.2011 antanut ratkaisun asiassa T- 149/11, jossa oli kysymys asetuksen (EU) N:o 1210/2010 8 artiklan 2 kohdan toista virkettä koskevasta kumoamiskanteesta. Kantajana asiassa oli GS Gesellsehaft für Umwelt- und Energie-Serviceleistungen mbH -niminen metallin kierrättämiseen erikoistunut yhtiö, joka oli kehittänyt teknisen menetelmän eurometallirahojen erottelemiseksi jätteistä ja joka oli toimittanut keräämänsä eurometallirahat Saksan keskuspankki Deutsche Btmdesbankille lunastettavaksi. Bundesbank, joka aikaisemmin oli maksanut hyvityksen yhtiölle sen toimittamista kolikoista, oli joulukuussa 2010 asetukseen (EU) N:o 1210/2010 viitaten ilmoittanut kantajalle, että se ottaisi jatkossakin vastaan kiertoon kelpaamattomat eurometallirahat mutta ei enää hyvittäisi niitä. Yhtiö nosti unionin yleisessä tuomioistuimessa kumoamiskanteen väittäen, että puheena olevan asetuksen 8 artiklan 2 kohdan toinen virke koski häntä suoraan ja erikseen Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 263 artiklan neljännessä kohdassa tarkoitetulla tavalla. Yleinen tuomistuin jätti kanteen määräyksellä tutkimatta siksi, ettei asetuksen 8 artiklan 2 kohdan toinen lause koskenut kantajaa suoraan ja että kantajalla ei sen takia ollut kanneoikeutta. Perusteluissaan yleinen tuomistuin muun ohella totesi, että asetuksen EU N:o 1210/2010 8 artiklan 2 kohdan toisella virkkeellä on oikeusvaikutuksia henkilöihin, jotka haluavat, että kiertoon kelpaamattomat eurometallirahat hyvitetään tai vaihdetaan uusiin, vain jäsenvaltion tämän säännöksen täytäntöönpanemiseksi tekemien toimien kautta. Näiden henkilöiden oikeudelliseen asemaan kohdistuvan vaikutuksen aikaansaaminen edellyttää näin ollen jäsenvaltion viranomaisen toimia (määräyksen kohta 22). Mikäli Bundesbank olisi päättänyt jatkaa muutettujen eurometallirahojen hyvittämistä, tämä päätös olisi ollut asetuksen (EU) N:o 1210/2010 mukainen yhtä lailla kuin päätös olla tekemättä niin (kohta 25).

Suomen Pankki on liittänyt hallinto-oikeudelle antamaansa lausuntoon jäljennöksiä käännöksineen Saksan hallintotuomioistuinten antamista tuomioista, jotka koskevat kiertoon kelpaamattoman eurometallirahan lunastamista. Päätöksissä on muun ohella katsottu, että Bundesbankin on edellä mainitun asetuksen 8 artiklan 2 kohdan toisen virkkeen sekä Saksan kolikkolain (Müntzgesetz) nojalla tullut kieltäytyä hyvittämästä kiertoon kelpaamattomia eurometallirahoja, joita on joko muutettu tarkoituksella tai jotka ovat muuttuneet prosessissa, jonka voidaan kohtuudella odottaa muuttavan niitä.

Asiassa saatu selvitys

A on alkuvuodesta 2014 tuonut Kiinasta Suomeen suuren määrän eurokolikoita. Kolikot on takavarikoitu, koska niiden on epäilty olevan väärennettyjä. Myös muita kolikoita on takavarikoitu. Keskusrikospoliisi on tutkinut kolikot, joiden kokonaismääräksi on todettu 10 674 kappaletta. Asiakirjojen mukaan keskusrikospoliisi on todennut, että laskennassa kone totesi aidoiksi eurokolikoiksi 8 512 kappaletta. Muista kuin aidoksi todetuista kolikoista 2 160 eurokolikkoa tutkittiin sähkönjohtavuuden perusteella. Näistä 2 156 todettiin aidoiksi ja neljä 50 sentin kolikkoa vääriksi. Tutkimuksissa löytyi myös yksi Australian dollari ja yksi Tanskan kymmenen kruunun kolikko.

Keskusrikospoliisia on syyskuussa 2014 pyydetty tutkimaan, kelpaavatko kolikot maksuvälineiksi. Keskusrikospoliisin 9.10.2014 antaman lausunnon mukaan näyte sisälsi eri arvoisia eurokolikoita yhteensä 291,41 kilogramman edestä Kolikoille tehtiin visuaalinen tarkastelu, jossa niiden ulkonäkö tarkistettiin. Kolikoiden todettiin olevan siinä määrin syöpyneitä ja kolhiintuneita, ettei sellaisia vaurioita aiheudu kolikoille niiden luonnollisesta kulumisesta kolikoiden ollessa normaalissa kierrossa. Lisäksi useissa l ja 2 euron kolikoissa oli havaittavissa, että kolikoiden keski- ja reunaosan kuviot eivät osuneet täysin kohdalleen. Joissakin 1 ja 2 euron kolikoissa keski- ja reunaosat olivat heikosti kiinni toisissaan tai kokonaan irronneet erilleen toisistaan. Keskusrikospoliisin lausunnossa todetaan, että Euroopan petostentorjuntaviraston (OLAF) mukaan joissakin euromaissa kiertoon kelpaamattomia, kuluneita ja tummuneita eurokolikoita on myyty kierrosta poistamisen jälkeen romumetallina ulkomaille. Kolikoissa havaittu kolikoiden pinnan syöpyminen on todennäköisesti aiheutunut siitä, että kolikoita on puhdistettu ja kiillotettu jollakin hapolla tai muulla syövyttävällä kemikaalilla, joka on vahingoittanut kolikoiden pinnan. Joidenkin l ja 2 euron kolikoiden havaittu keski- ja reunaosan kuvioiden yhteensopimattomuus viittaa siihen, että keski- ja reunaosat on erotettu todennäköisesti romuttamisvaiheessa toisistaan ja kolikoiden keski- ja reunaosia on jälkikäteen yhdistetty uudelleen toisiinsa.

Kolikoiden takavarikot on kumottu lokakuussa 2014 ja kesäkuussa 2015. A on kesäkuussa 2015 valtiota vastaan nostamassaan kanteessa vaatinut, että valtio velvoitetaan luovuttamaan hänelle kanteessa yksilöidyt takavarikoidut kolikot sikäli kuin ne ovat aitoja. Vantaan käräjäoikeus on 20.4.2016 antamassaan tuomiossa hyväksynyt kanteen. Helsingin hovioikeus on 18.5.2017 hylännyt valtion valituksen käräjäoikeuden tuomiosta. Itä-Uudenmaan syyttäjänvirasto on 6.10.2017 päättänyt jättää syytteen nostamatta kolikoihin liittyneistä epäillyistä rahanväärennysrikoksista. Syyttäjänviraston päätöksen mukaan takavarikoidut esineet on palautettava A:lle. A on 26.10.2017 pyytänyt syyttäjää ja poliisia toimittamaan rahat Suomen Pankkiin vaihdettavaksi uuteen rahaan. Suomen Pankki on saanut A:n viestin 31.10.2017 ja tehnyt valituksenalaisen päätöksensä 11.1.2018.

Suomen Pankki on valituksen johdosta antamassaan lausunnossa muun ohella katsonut, että asetuksella (EU) N:o 1210/2010 on täysharmonisoitu EU-jäsenvaltioiden eurometallirahojen käsittelyyn ja hyvittämiseen liittyvät kansalliset säännöstöt ja että Suomen Pankilla on sanotun asetuksen nojalla ollut oikeus kieltäytyä hyvityksen maksamisesta.

Hallinto-oikeus on pyytänyt Suomen Pankkia antamaan lausunnon siitä, millä perusteella se katsoo, että sillä on ollut toimivalta käyttää jäsenvaltioille asetuksen (EU) N:o 1210/2010 8 artiklan 2 kohdan toisen virkkeen nojalla kuuluvaa harkintavaltaa sen osalta, kieltäytyykö jäsenvaltio hyvittämästä sanotussa säännöksessä tarkoitetulla tavalla muunneltuja eurometallirahoja, kun erityisesti otetaan huomioon, että metallirahan lunastamisesta on aiemmin säädetty laissa, esim. metallirahasta annetun lain 3 §:n 2 momentissa. Suomen Pankki on esittänyt lausuntonaan muun ohella seuraavaa:

Suomen Pankki on Suomessa rahaviranomainen, joka laskee liikkeeseen ja ottaa kierrosta takaisin eurosetelit ja -metallirahat. Suomen Pankin toimivalta päättää metallirahojen liikkeellelaskusta ilmenee metallirahasta annetun lain 2 §:stä, jonka mukaan valtiovarainministeriö luovuttaa metallirahat Suomen Pankille ja Suomen Pankki laskee liikkeelle metallirahat.

Suomen Pankin toimivalta päättää metallirahojen lunastamisesta ilmenee metallirahasta annetun lain 3 §:stä, jonka nojalla metallirahojen poistuessa kierrosta Suomen Pankki ottaa ne takaisin. Suomen Pankki siis tekee rahaviranomaisena arvion, ovatko metallirahat lunastamiskelpoisia. Jos metallirahat ovat lunastuskelpoisia, Suomen Pankki lunastaa ne ensin rahat toimittaneelta ja sen jälkeen valtiovarainministeriö lunastaa ne lain 4 ja 5 §:ssä säädetyn mukaisesti Suomen Pankilta.

Metallirahasta annetun lain 2 §:n 3 momentin mukaan Suomen Pankki ja asianomainen ministeriö voivat sopia metallirahan liikkeeseen laskemisessa sovellettavasta menettelystä. Yllä mainittu lunastusmenettely on valtiovarainministeriön kanssa sovittu.

Asetuksen (EU) 1210/2010 8 artiklan 2 kohdan 2. virkkeen mukaan jäsenvaltiot voivat kieltäytyä hyvittämästä kiertoon kelpaamattomia eurometallirahoja virkkeestä ilmenevin edellytyksin. Asetus on annettu yli 10 vuotta metallirahasta annetun lain säätämisen jälkeen ja sen tarkoituksena on ollut tarkemmin säätää tilanteista, joissa jäsenvaltiot voivat kieltäytyä lunastamasta eurometallirahoja. Asetus säädettiin, koska jäsenvaltioissa oli pyritty saamaan lunastettavaksi sellaisia, asetuksen 8 artiklan 2 kohdassa kuvattuja metallirahoja ”joita on joko muutettu tarkoituksella tai jotka ovat muuttuneet prosessissa, jonka voidaan kohtuudella odottaa muuttuvan niitä”.

Suomen Pankin toimivalta käyttää asetuksen (EU) 1210/2010 8 artiklan 2 kohdan toisen virkkeen mukaista harkintavaltaa perustuu myös siihen, että Suomen Pankki on yksi Suomen valtion nimeämä viranomainen, jonka tehtävänä on tunnistaa väärennetyt setelit ja metallirahat. Euron väärentämisen torjunnan edellyttämistä toimenpiteistä annetussa neuvoston asetuksessa (EY) N:o 1338/2001 säädetään että Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä on julkaistava luettelo väärentämisen torjunnassa toimivaltaisista kansallisista viranomaisista. Tämä luettelo on julkaistu Euroopan unionin virallisessa lehdessä (EUVL l0. 0. 2009 C 56), jonka sivulta 13 ilmenee, että Suomen viranomaiset, joiden tehtävänä on tunnistaa väärennetyt setelit ja metallirahat, ovat Suomen Pankki, keskusrikospoliisi ja sisäministeriön poliisiosaston kansainvälinen yksikkö.

Oikeudellinen arviointi

Asetuksen (EU) N:o 1210/2010 8 artiklassa säädetään kiertoon kelpaamattomien eurometallirahojen kierrosta poistamisesta ja hyvittämisestä. Kiertoon kelpaamattomalla eurometallirahalla tarkoitetaan asetuksen 2 artiklan b kohta huomioon ottaen vain aitoja eurometallirahoja. Selvää on, että väärennetyksi todettua rahaa ei voi hyvittää. Asetuksen tarkoituksena on sen johdanto-osa sekä 8 artiklan 3 kohta huomioon ottaen, että kierrosta poistettuja eurometallirahoja ei palauteta uudelleen kiertoon ja että niitä ei myöskään esitetä uudelleen hyvitettäväksi. Edellä sanottuun nähden asetuksesta taikka muustakaan laista ei voida katsoa seuraavan velvollisuutta maksaa hyvitystä sellaisistakaan eurometallirahoista, jotka voidaan todeta jo kertaalleen kierrosta poistetuiksi, vaikka niitä ei pidettäisi väärennöksinä.

Kierrossa olevat ja aidot mutta asetuksen (EU) N:o 1210/2010 2 artiklan b alakohdassa tarkoitetut kiertoon kelpaamattomat eurometallirahat on se sijaan asetuksen 8 artiklan 2 kohdan ensimmäisen virkkeen nojalla lähtökohtaisesti hyvitettävä tai vaihdettava uusiin eurometallirahoihin. Tämä velvollisuus koskee ensinnäkin sellaisia eurometallirahoja, jotka ovat tulleet kiertoon kelpaamattomiksi pitkän käyttöiän vuoksi, mutta myös mistä tahansa muusta syystä vaurioituneita metallirahoja. Säännös on jäsenvaltiota pakottava.

Saman 8 artiklan 2 kohdan toinen virke oikeuttaa jäsenvaltiot edellä mainitusta lähtökohdasta poiketen kieltäytymään hyvittämästä kiertoon kelpaamattomia eurometallirahoja, joita on lainkohdassa tarkoitetulla tavalla muutettu. Sanottu säännös ei edellä mainitussa unionin yleisen tuomioistuimen asiassa T-l49/11 antamassa määräyksessä todettu huomioon ottaen kuitenkaan velvoita jäsenvaltiota kieltäytymään muutettujen eurometallirahojen hyvittämisestä. On päinvastoin jäsenvaltioiden harkinnassa, käyttävätkö ne hyväkseen tätä mahdollisuutta. Hyvittämisestä kieltäytyminen edellyttää näin ollen valtiovallan toimia jäsenvaltioissa.

Edellä mainitussa asetuksessa tai muissakaan EU:n säännöksissä ei ole nimenomaisesti säädetty, että kansallisilla keskuspankeilla olisi toimivalta päättää siitä, hyvittävätkö ne sellaiset kieltoon kelpaamattomat eurometallirahat, joita on joko muutettu tarkoituksella tai jotka ovat muuttuneet prosessissa, jonka voidaan kohtuudella odottaa muuttavan niitä. Hallinto-oikeus katsoo, ettei tällaista toimivaltaa voida myöskään johtaa siitä seikasta, että Suomen Pankki on nimetty euron väärentämisen torjunnan edellyttämistä toimenpiteistä annetussa neuvoston asetuksessa (EY) N:o 1338/2001 tarkoitetuksi toimivaltaiseksi kansalliseksi viranomaiseksi, jonka tehtävänä on tunnistaa väärennetyt setelit ja metallirahat. EU:n säännöksissä ei ole osoitettu toimivaltaista kansallista viranomaista asiassa. Näin ollen se, missä järjestyksessä jäsenvaltioissa päätetään tarkoituksella muutettujen eurometallirahojen lunastamisesta kieltäytymisestä, ratkaistaan kansallisen lain mukaan.

Vahingoittuneiden metallirahojen hyvittämisellä tai siitä kieltäytymisellä on vaikutuksia yksilöiden varallisuusarvoisiin oikeuksiin. Näin ollen hallinto-oikeus katsoo, että metallirahojen hyvittämisen tai hyvittämättä jättämisen perusteista on säädettävä lailla.

Kuten Suomen Pankki on todennut, sillä on metallirahasta annetun lain 3 §:n nojalla toimivalta päättää metallirahojen lunastamisesta. Lunastamisen edellytyksistä on kuitenkin säädetty laissa, ensin metallirahasta annetun lain 3 §:n 2 momentissa ja nyttemmin asetuksen (EU) N:o 1210/2010 8 artiklassa. Metallirahasta annetussa laissa ei ole säädetty, että Suomen Pankki voisi päättää metallirahojen lunastamisesta tai lunastamatta jättämisestä muilla kuin laissa säädetyillä edellytyksillä. Suomen Pankille ei voida luovuttaa toimivaltaa antaa sellaisia yleisesti sitovia sääntöjä, jotka vaikuttavat yksityisten oikeusasemaan, eikä se sellaisia ole eurometallirahojen hyvittämisestä antanutkaan.

Suomen Pankin päätös olla hyvittämättä A:n hyvitettäväksi esittämiä eurometallirahoja siksi, että niitä on muutettu tarkoituksella tai ovat muuttuneet prosessissa, jonka voidaan kohtuudella odottaa muuttavan niitä asetuksen (EU) N:o 1210/2010 8 artiklan 2 kohdan toisessa virkkeessä tarkoitetulla tavalla, ei edellä sanottu huomioon ottaen ole perustunut lakiin. Suomen Pankki ei siksi ole voinut tuolla perusteella kieltäytyä hyvittämästä rahoja.

Edellä sanottu huomioon ottaen valituksenalainen päätös on kumottava ja asia palautettava Suomen Pankille sen arvioimiseksi, onko kyseessä olevien eurometallirahojen hyvittämiselle muutoin edellytyksiä.

Oikeudenkäyntikulut

Koska A ei ole esittänyt ilmeisen perusteetonta vaatimusta, häntä ei hallintolainkäyttölain (586/1996) 74 §:n 3 momentti huomioon ottaen velvoiteta korvaamaan Suomen Pankin oikeudenkäyntikuluja.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut ja

Suomen perustuslaki 15 § l momentti

Hallintolainkäyttölaki (586/1996) 41 § (799/2015)

Laki oikeudenkäynnistä hallintoasioissa 126 § 2 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Katja Sorsimo, Timo Saarinen ja Juho Vuori, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Suomen Pankki on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan. Lisäksi Suomen Pankki on vaatinut, että A velvoitetaan korvaaman sen oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeus on virheellisesti pitänyt Suomen Pankin päätöstä lakiin perustumattomana. Päätös on perustunut Suomessa suoraan sovellettavaan Euroopan parlamentin ja Euroopan unionin neuvoston 5.12.2010 antamaan asetukseen (EU) N:o 1210/2010 eurometallirahojen aitouden tarkistamisesta ja kiertoon kelpaamattomien eurometallirahojen käsittelystä (EU:n metalliraha-asetus). Asetukset ovat suoraan sovellettavaa, jäsenvaltioita velvoittavaa oikeutta. Perustamissopimuksissa Euroopan unionilla on yksinomainen toimivalta rahapolitiikkaan liittyvissä kysymyksissä. Edelleen ensisijaisuusperiaatteen mukaan EU-oikeudelle tulee antaa soveltamistilanteessa etusija sen kanssa ristiriitaiseen kansalliseen säädökseen nähden.

EU:n metalliraha-asetuksessa on kysymys EU-alueen lainsäädäntöä harmonisoivasta asetuksesta, joka on unionin alueella suoraan sovellettavaa oikeutta, eikä se ole edellyttänyt erillisiä toimenpiteitä tullakseen kansallisesti voimaan. Mainitun asetuksen 8 artiklan 2 kohta antaa jäsenvaltioille mahdollisuuden kieltäytyä hyvittämästä kiertoon kelpaamattomia eurometallirahoja asetuksessa säädetyissä tilanteissa. Tämän asetuksen kohdan jäsenvaltioille antamaan tapauskohtaiseen harkintavaltaan perustuen Suomen Pankki on tehnyt päätöksensä olla hyvittämättä kysymyksessä olevia kiertoon kelpaamattomia eurometallirahoja, joita se katsoo muutetun tarkoituksella tai joiden se katsoo muuttuneen prosessissa, jonka voidaan kohtuudella odottaa muuttavan niitä.

Suomen Pankin toimivalta rahaviranomaisena perustuu suoraan lakiin. Koska Suomen Pankki on toimivaltainen rahaviranomainen, myös EU:n metalliraha-asetuksen mukainen harkintavalta kuuluu Suomen Pankille. Ellei Suomen Pankilla olisi tätä toimivaltaa, sitä ei olisi myöskään millään muulla viranomaisella Suomessa, jolloin Suomea velvoittavan EU-asetuksen noudattaminen tulisi mahdottomaksi. Toimivaltaa asetuksen soveltamiseen tukee sekin, ettei asetuksen käyttöönotto Suomessa edellyttänyt mitään kansallista lainsäädäntöä tai muutoksia.

Lisäksi hallituksen esityksestä HE 110/2010 vp on luettavissa lainsäätäjän tahtotila Suomen Pankin roolista kansallisena toimivaltaisena ja valvovana viranomaisena sekä suhteessa euroseteleihin että eurometallirahoihin, vaikka edellä mainittu hallituksen esitys ei suoraan koske EU:n metalliraha-asetusta vaan siihen läheisesti liitännäistä neuvoston asetusta (EY) N:o 1338/2001 euron väärentämisen torjunnan edellyttämistä toimenpiteistä. Kun otetaan huomioon EU:n sääntelykehys eurometallirahoja koskien, tulee myös asetukselle 1338/2001, jossa Suomen Pankki on nimettynä kansallisena viranomaisena, antaa merkitystä toimivaltakysymystä arvioidessa. EU:n metalliraha-asetuksen tarkoittamana toimivaltaisena kansallisena viranomaisena on myös muissa EU-maissa pidetty kansallisia keskuspankkeja.

Toisaalta on otettava huomioon, että EU:n metalliraha-asetuksen voimaantullessa Suomessa oli jo voimassa asetuksen kanssa rinnakkain sovellettava laki metallirahasta, joka ei ole ristiriidassa asetuksen kanssa ja jossa Suomen Pankille oli annettu toimivalta lunastuskelpoisuuden arvioinnissa. Metallirahalain 3 §:n mukaisesti Suomen Pankilla on toimivalta lunastaa eurometallirahoja lainkohdan mukaisin edellytyksin. Suomen Pankki tekee rahaviranomaisena arvion siitä, ovatko metallirahat lunastamiskelpoisia. Erillistä sääntelytarvetta toimivaltakysymyksestä ei siten ollut, eikä toisaalta Suomessa ole muutakaan sellaista viranomaista, jolla voisi olla lakiin perustuva toimivalta lunastaa ja hyvittää eurometallirahoja.

Ottaen huomioon, etteivät EU:n metalliraha-asetus ja metallirahalaki ole keskenään ristiriidassa, niitä tulee soveltaa keskenään rinnakkain siten, että Suomen Pankin toimivalta on johdettavissa metallirahalaista ja lunastamisen edellytykset joko metallirahalaista tai EU:n metalliraha-asetuksesta.

Suomen Pankki on keskusrikospoliisin tutkimuksen tuloksiin yhtyen todennut, että kysymyksessä olevia eurometallirahoja on muutettu tarkoituksella tai ne ovat muuttuneet prosessissa, jonka voidaan kohtuudella odottaa muuttavan niitä. Rahaviranomaisen kokemuksensa ja asiantuntemuksensa perusteella Suomen Pankki tietää, etteivät eurometallirahat vahingoitu kyseessä olevan erän tavoin normaalissa maksuvälinekäytössä pitkänkään käyttöiän seurauksena. Suomen Pankki on tehnyt asiassa perustellun hallintopäätöksen metalliraha-asetuksen sille suoman harkintavallan rajoissa.

A on valituksen johdosta antamassaan selityksessään vaatinut, että valitus hylätään ja esittänyt muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeus on oikealla tavalla yhteensovittanut EU-lainsäädännön ja kansallisen lainsäädännön. Suomen Pankki on valituksessaan jättänyt huomioon ottamatta hallinto-oikeuden viittamaan EU-tuomioistuimen määräyksen, johon hallinto-oikeuden päätös suureksi osaksi perustuu.

Kolikoita ei ole muutettu tarkoituksella. Jos mahdollisesti muutetun näköisiä kolikoita olisi valtavassa määrässä yksi tai kaksi, se ei ole peruste hylätä hyvitysvaatimusta.

A:n selitys on lähetetty tiedoksi Suomen Pankille.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää Suomen Pankille valitusluvan ja tutkii asian.

1. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

2. Suomen Pankin vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa hylätään.

Perustelut

Valituksen tutkiminen ja asian käsittelyjärjestys

Kysymyksenasettelu

Asiassa on ensin ratkaistava, onko Suomen Pankin 11.1.2018 tekemä päätös sellainen, johon voidaan hakea muutosta valittamalla.

Sovellettavat kansalliset oikeusohjeet

Suomen Pankista annetun lain 1 §:n 1 momentin mukaan Suomen Pankki on itsenäinen julkisoikeudellinen laitos.

Mainitun lain 24 §:n 1 momentin mukaan Suomen Pankissa noudatetaan hallintomenettelylakia (598/1982) käsiteltäessä hallintoasioita.

Hallintolain 2 §:n 2 momentin (434/2003) mukaan mainittua lakia sovelletaan valtion viranomaisissa, kunnallisissa viranomaisissa ja itsenäisissä julkisoikeudellisissa laitoksissa sekä eduskunnan virastoissa ja tasavallan presidentin kansliassa (viranomainen).

Hallintolainkäyttölain (1996/586) 4 §:n mukaan hallintoasiassa tehdystä päätöksestä saa valittaa sen mukaan kuin tässä laissa säädetään.

Saman lain 5 §:n 1 mukaan päätöksellä, josta saa valittaa, tarkoitetaan toimenpidettä, jolla asia on ratkaistu tai jätetty tutkimatta.

Mainitun lain 7 §:n 1 momentin mukaan valtioneuvoston alaisen viranomaisen ja ministeriön päätökseen saa hakea muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen. Valtioneuvoston yleisistunnon päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

Mainitun lain 10 §:n mukaan oikeudesta valittaa muusta kuin 7–9 §:ssä tarkoitetusta päätöksestä säädetään erikseen.

Metallirahasta annetun lain (metallirahalaki) 3 §:n 2 momentin mukaan Suomen Pankki on velvollinen ottamaan vastaan vahingoittuneen metallirahan, jos se voidaan varmasti todeta oikeaksi.

Suomen Pankista annetun lain esitöitä

Asiassa sovellettavaksi tulevan Suomen Pankista annetun lain (1998/214) 24 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa (HE 6/1998 vp) on todettu, että pykälä vastaa Suomen Pankista annettua lakia edeltäneen Suomen Pankista annetun lain (719/1997) 34 §:ää. Viimeksi mainitun säännöksen esitöissä (HE 261/1996 vp) on todettu muun ohella seuraavaa:

” Hallintomenettelylaissa (598/82) säädetään menettelystä käsiteltäessä hallintoasioita viranomaisessa. Hallintomenettelylain 3 §:ssä määritellään ne viranomaiset, joihin lakia sovelletaan. Suomen Pankkia ei tässä lainkohdassa mainita.

Asetuksella voidaan säätää, että hallintomenettelylakia on noudatettava hallintoasiain käsittelyssä myös silloin, kun asian käsittely on muun muassa itsenäisen julkisoikeudellisen laitoksen tehtävänä. Tällaista asetusta ei Suomen Pankin osalta ole annettu, eikä lain soveltamisen järjestäminen asetuksella ole luontevaa pankin valtiosääntöoikeudellisen aseman vuoksi.

Lain tasolla ainoastaan valuuttalain 11 §:ssä on viittaus hallintomenettelylain soveltamiseen Suomen Pankissa. Säännöksessä todetaan, että käsiteltäessä valuuttalain mukaisia hallintoasioita Suomen Pankissa noudatetaan, mitä hallintomenettelylaissa on säädetty. Sen lisäksi Suomen Pankki on tehnyt sisäisen päätöksen hallintomenettelylain soveltamisesta viranomaistoiminnassa soveltuvin osin.

Ehdotettu säännös on johdonmukainen jatko noudatetulle käytännölle. Sen mukaan Suomen Pankissa olisi noudatettava hallintomenettelylakia, kun pankki viranomaisena käsittelee sen ratkaistaviksi säädettyjä hallintoasioita.

Hallintopäätöksessä on kyse viranomaisen hallintoasiassa tekemästä ratkaisusta. Suomen Pankki keskuspankkina toimii julkisen vallan käyttäjänä tehdessään rahapoliittisia päätöksiä, jolloin kysymyksessä on hallintopäätös. Sen sijaan hallintomenettelylain piiriin ei kuulu keskuspankin hallintopäätöksen perusteella tekemä yksityisoikeudellinen oikeustoimi, esimerkiksi sijoitustodistuskauppa rahamarkkinoilla. Hallintomenettelylain säännökset koskevat lähinnä tilanteita, joissa asianosaisena oleva kansalainen tai yhteisö saattaa asian vireille viranomaisessa hakemuksella. Valuutansäännöstelyn purkauduttua ei Suomen Pankki enää juuri joudu käsittelemään sellaisia asioita, joissa syntyisi edellä tarkoitettu asianosaissuhde pankin ja yksittäisen kansalaisen tai yhteisön välillä. Suomen Pankin tekemät rahapoliittiset hallintopäätökset kohdistuvat vaikutuksiltaan tavallisesti määrittelemättömään asianosaispiiriin, kuten rahamarkkinoilla toimiviin, jolloin useimmat hallintomenettelylain säännökset eivät luonteensa puolesta tällaiseen tilanteeseen sovellu.”

Union oikeuden säännökset

Euroopan unionista tehdyn sopimuksen (SEU) 19 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan mukaan jäsenvaltiot säätävät tarvittavista muutoksenhakukeinoista tehokkaan oikeussuojan takaamiseksi unionin oikeuteen kuuluvilla aloilla.

Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 288 artiklan toisen kohdan mukaan asetus pätee yleisesti. Se on kaikilta osiltaan velvoittava, ja sitä sovelletaan sellaisenaan kaikissa jäsenvaltioissa.

Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 artiklan 1 kohdan mukaan jokaisella, jonka unionin oikeudessa taattuja oikeuksia ja vapauksia on loukattu, on oltava tässä artiklassa määrättyjen edellytysten mukaisesti käytettävissään tehokkaat oikeussuojakeinot tuomioistuimessa.

Euroopan unionin perusoikeuskirjan 51 artiklan 1 kohdan mukaan perusoikeuskirjan määräykset koskevat unionin toimielimiä, elimiä ja laitoksia toissijaisuusperiaatteen mukaisesti sekä jäsenvaltioita ainoastaan silloin, kun viimeksi mainitut soveltavat unionin oikeutta. Tämän vuoksi ne kunnioittavat perusoikeuskirjan mukaisia oikeuksia, noudattavat sen sisältämiä periaatteita ja edistävät niiden soveltamista kukin toimivaltansa mukaisesti ja unionille perussopimuksissa annetun toimivallan rajoja noudattaen.

Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1210/2010, eurometallirahojen aitouden tarkistamisesta ja kiertoon kelpaamattomien eurometallirahojen käsittelystä (EU:n metalliraha-asetus) 8 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on poistettava kiertoon kelpaamattomat eurometallirahat kierrosta. Artiklan 2 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on hyvitettävä tai vaihdettava uusiin eurometallirahat, jotka ovat pitkän käyttöiän tai vahingoittumisen vuoksi tulleet kiertoon kelpaamattomiksi tai jotka on hylätty aitouden tarkistamismenettelyssä jostain muusta syystä. Jäsenvaltiot voivat kieltäytyä hyvittämästä kiertoon kelpaamattomia eurometallirahoja, joita on joko muutettu tarkoituksella tai jotka ovat muuttuneet prosessissa, jonka voidaan kohtuudella odottaa muuttavan niitä, sanotun kuitenkaan rajoittamatta hyväntekeväisyystarkoituksiin kerättyjen metallirahojen, kuten toivomuslähteisiin heitettyjen metallirahojen, hyvittämistä.

Oikeudellinen arviointi

Metallirahalain 3 §:n 2 momentista seuraa, että toimivalta vahingoittuneen metallirahan vastaanottamiseen on Suomen Pankilla. Jos vahingoittunut metalliraha voidaan varmasti todeta aidoksi, Suomen Pankki on velvollinen ottamaan sen vastaan.

EU:n metalliraha-asetuksen 8 artiklan 2 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on hyvitettävä tai vaihdettava uusiin eurometallirahat, jotka ovat pitkän käyttöiän tai vahingoittumisen vuoksi tulleet kiertoon kelpaamattomiksi tai jotka on hylätty aitouden tarkistamismenettelyssä jostain muusta syystä. Jäsenvaltiot voivat kieltäytyä hyvittämästä kiertoon kelpaamattomia eurometallirahoja, joita on joko muutettu tarkoituksella tai jotka ovat muuttuneet prosessissa, jonka voidaan kohtuudella odottaa muuttavan niitä, sanotun kuitenkaan rajoittamatta hyväntekeväisyystarkoituksiin kerättyjen metallirahojen, kuten toivomuslähteisiin heitettyjen metallirahojen, hyvittämistä.

Kysymyksessä olevassa asiassa muutoksenhakijana hallinto-oikeudessa ollut yksityinen henkilö on saattanut tosiasiassa hakemuksen sisältävällä viestillään vahingoittuneen metallirahan vastaanottamista koskevan asian vireille toimivaltaisessa viranomaisessa eli Suomen Pankissa. Suomen Pankki on 11.1.2018 tekemällään päätöksellä määrännyt rahat kierrosta poistettavaksi ja kieltäytynyt niiden lunastamisesta ja hyvittämisestä. Sanotulla päätöksellä Suomen Pankki on ratkaissut oikeudellisesti sitovalla tavalla kysymyksen siitä, onko sillä ollut metallirahalain 3 §:n 2 momentin ja EU:n metalliraha-asetuksen mukainen velvollisuus ottaa vastaan ja hyvittää sille toimitetut metallirahat vai ei. Kyse on siten ollut Suomen Pankin tekemästä hallintopäätöksestä, joka on koskenut muutoksenhakijana hallinto-oikeudessa ollutta A:ta.

Hallintolainkäyttölain 4 §:n mukaan hallintoasiassa tehdystä päätöksestä saa valittaa sen mukaan kuin mainitussa laissa säädetään.

Suomen Pankki ei ole hallintolainkäyttölain 7 §:ssä tarkoitettu valtioneuvoston alainen viranomainen, vaan itsenäinen julkisoikeudellinen laitos. Näin ollen Suomen pankin tekemästä päätöksestä valittaminen on hallintolainkäyttölain 10 §:n perusteella edellyttänyt, että oikeudesta valittaa Suomen Pankin tekemästä päätöksestä säädetään erikseen.

Suomen Pankki on perustanut päätöksensä metallirahalakiin ja EU:n metalliraha-asetukseen. Mainituissa säädöksissä ei ole säädetty valitusoikeudesta. Myöskään Suomen Pankista annetussa laissa ei ole säädetty valitusoikeudesta kysymyksenkaltaista päätöstä koskien. Näin ollen oikeudesta valittaa kysymyksessä olevaan Suomen Pankin tekemään päätökseen ei ole säädetty erikseen.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että nyt esillä olevassa asiassa tulee kuitenkin lisäksi ottaa huomioon unionin oikeudesta johtuva yksilön oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin. Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan SEU 19 artiklan 1 kohdasta nimittäin seuraa, jäsenvaltioiden on säädettävä tarvittavista oikeussuojakeinoista tehokkaan oikeussuojan takaamiseksi unionin oikeuteen kuuluvilla aloilla (esim. asia C-404/13, ClientEarth, 52 kohta). Kun EU:n metalliraha-asetuksen perusteella tehdään hallintopäätös, Euroopan unionin perusoikeuskirjan 51 artiklasta seuraa, että kyseinen velvollisuus koskee jäsenvaltioita myös perusoikeuskirjan 47 artiklan perusteella (vrt. asia C-243/15, Lesoochranárske zoskupenie VLK, 50 kohta).

Euroopan unionin asetuksia koskevasta SEUT 288 artiklan toisesta kohdasta puolestaan seuraa, että EU:n metalliraha-asetusta sovelletaan lähtökohtaisesti sellaisenaan kaikissa jäsenvaltioissa. Kun lisäksi otetaan huomioon asetuksen 8 artiklan 2 kohdan ensimmäisen virkkeen täsmällinen sanamuoto, korkein hallinto-oikeus katsoo, että kyseisessä säännöksessä säädetään unionin oikeuden välittömästi sovellettavasta oikeussäännöstä, jonka tarkoituksena on perustaa oikeuksia yksityisille. Näin on sen estämättä, että asetuksen 8 artiklan 2 kohdan toisessa virkkeessä annetaan jäsenvaltiolle mahdollisuus tietyillä edellytyksillä kieltäytyä hyvittämästä kiertoon kelpaamattomia eurometallirahoja.

Suomen Pankki on ratkaissut A:n hakemuksen rahojen vaihtamisesta määräämällä hakemuksen kohteena olevat eurometallirahat kierrosta poistettavaksi ja kieltäytymällä niiden hyvittämisestä tai lunastamisesta. Koska A:lla on edellä sanottuun nähden ollut SEU 19 artiklan 1 kohdan ja unionin perusoikeuskirjan 47 artiklaan perustuva oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin tuomioistuimessa, hänellä on myös katsottava olleen oikeus valittaa Suomen Pankin 11.1.2018 tekemästä hallintopäätöksestä. Hallinto-oikeus ei ole siten toiminut virheellisesti tutkiessaan A:n Suomen Pankin päätöksestä tekemän valituksen.

2. Pääasia ja oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa

Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

3. Oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §, Suomen Pankille ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Irma Telivuo, Vesa-Pekka Nuotio, Joni Heliskoski, Tero Leskinen ja Toni Kaarresalo. Asian esittelijä Jukka Koivusalo.

Äänestyslausunnot

Eri mieltä olleen oikeusneuvos Toni Kaarresalon äänestyslausunto, johon oikeusneuvos Irma Telivuo yhtyi:

”Myönnän Suomen Pankille valitusluvan. Kumoan ja poistan hallinto-oikeuden päätöksen siltä osin kuin hallinto-oikeus on käsitellyt asian valituksena Suomen Pankin päätöksestä 11.1.2018. En palauta asiaa hallinto-oikeudelle oikeassa järjestyksessä käsiteltäväksi, vaan otan sen viivytyksen välttämiseksi välittömästi korkeimmassa hallinto-oikeudessa hallintoriita-asiana tutkittavaksi.

Äänestyksen johdosta velvollisena tutkimaan asian sen pohjalta, mitä enemmistö on asian käsittelyjärjestyksestä päättänyt, totean olevani Suomen Pankin valituksen hylkäämisen, oikeudenkäyntikulujen ja oikeusavun osalta samaa mieltä kuin enemmistö.

Perustelut

Olen muutoin enemmistön perusteluista ilmenevällä kannalla, mutta asian käsittelyjärjestyksen osalta lausun seuraavan:

Asiassa on esikysymyksenä ratkaistava, onko hallinto-oikeus voinut käsitellä asian valituksena Suomen Pankin päätöksestä 11.1.2018. Mikäli näin ei ole, kysymys on siitä, missä järjestyksessä asia olisi tullut hallinto-oikeudessa käsitellä.

Suomen Pankki on 11.1.2018 kieltäytynyt maksamasta A:lle hyvitystä pankille toimitetuista eurometallirahoista. Suomen Pankki on sovellettuina lainkohtina maininnut muun ohella metallirahasta annetun lain (metallirahalaki) 3 §:n sekä EU:n metalliraha-asetuksen.

Metallirahalain 3 §:n 1 momentissa on säädetty vahingoittuneen metallirahan käytöstä maksuvälineenä ja 2 momentissa puolestaan siitä, milloin Suomen Pankki on velvollinen ottamaan tällaista metallirahaa vastaan. Toisin kuin hallinto-oikeus on todennut ja enemmistön perusteluissa on katsottu, kyseisessä pykälässä ei sen sanamuoto ja edellä todettu sisältö huomioon ottaen voida katsoa säädetyn Suomen Pankille metallirahan vastaanottamisvelvollisuutta koskevaa toimivaltaa eli toimivaltaa ratkaista oikeudellisesti sitovalla tavalla kysymystä siitä, onko sillä kyseisen säännöksen ja EU:n metalliraha-asetuksen mukainen velvollisuus ottaa vastaan ja hyvittää sille toimitettua metallirahaa vai ei.

Suomen Pankille ei ole säädetty tällaista toimivaltaa muuallakaan lainsäädännössä, eikä toimivalta voi johtua myöskään EU:n metalliraha-asetuksesta. Suomen Pankin kieltäytyessä vastaanottamasta ja hyvittämästä yksityisen pyynnöstä metallirahaa kysymys ei näin ollen ole hallintoasian ratkaisusta, vaan kysymyksessä olevaa velvollisuutta koskevan oikeusriidan osapuolen oikeudellisesti sitomattomasta kannanotosta.

Tätä käsitystä tukee myös se, että metallirahalakiin ei sisälly säännöksiä muutoksenhausta. Muutoksenhausta metallirahan vastaanottamista koskevaan päätökseen ei ole säädetty myöskään laissa Suomen Pankista, toisin kuin eräiden muiden Suomen Pankin päätösten osalta. Tämän voidaan katsoa olevan lainsäätäjän tietoinen valinta, kun otetaan huomioon, että metallirahalaki ja laki Suomen Pankista on säädetty saman hallituksen esityksen perusteella (HE 6/1998 vp) ja perustuslakivaliokunta oli aiemmin Suomen Pankkia koskevan lainsäädännön yhteydessä nimenomaisesti kiinnittänyt huomiota muutoksenhakusäännösten tarpeellisuuteen siltä osin kuin Suomen Pankki tekisi hallintopäätöksiksi katsottavia ratkaisuja (PeVL 11/1993 vp).

Suomen Pankin perustuslain 91 §:ssä säädetyn aseman on vakiintuneesti katsottu merkitsevän, että Suomen Pankki ei ole valtioneuvoston alainen viranomainen (ks. esim. HE 6/1998 vp, s. 6 ja HE 261/1996 vp, s. 59). Oikeus hakea muutosta Suomen Pankin päätökseen ei näin ollen ole voinut perustua myöskään esillä olevassa asiassa sovellettavan hallintolainkäyttölain (586/1996) 7 §:ään (891/2015), vaan päätöksestä valittamisesta olisi tullut lain 10 §:n mukaisesti säätää erikseen. Tällaisia säännöksiä ei kuitenkaan lainsäädännössä ole.

Edellä olevan perusteella katson, että Suomen Pankin kieltäytymisessä maksamasta A:lle hyvitystä pankille toimitetuista metallirahoista ei ole kysymys hallintoasian ratkaisusta, johon voisi hakea muutosta valittamalla. Hallinto-oikeuden ei tämän vuoksi olisi tullut käsitellä A:n vaatimuksia valituksena Suomen Pankin päätöksestä 11.1.2018.

Hallintolainkäyttölain (586/1996) 69 §:n 1 momentissa (435/2003) tarkoitettuna hallintoriita-asiana käsitellään muun ohella julkisoikeudellista maksuvelvollisuutta tai muuta julkisoikeudellisesta oikeussuhteesta aiheutuvaa velvollisuutta tai oikeutta koskeva riita, johon haetaan viranomaisen ratkaisua muuten kuin muutoksenhakuteitse. Säännös on sanamuodoltaan ja sisällöltään väljä, eikä säännöksessä ole tarkemmin määritelty siinä tarkoitettuja riitoja ja julkisia tahoja.

Suomen Pankille metallirahalaissa säädetty velvollisuus ottaa vastaan vahingoittunutta metallirahaa liittyy läheisesti Suomen Pankin asemaan Suomen keskuspankkina sekä sen tehtäviin rahahuollosta huolehtivana ja metallirahan liikkeelle laskevana julkisena tahona. Kun Suomen Pankki kieltäytyy ottamasta vastaan ja hyvittämästä tämän velvollisuuden perusteella metallirahoja, kysymys on hallintolainkäyttölain 69 §:ssä tarkoitetusta, luonteeltaan julkisoikeudellisesta oikeussuhteesta aiheutuvaa velvollisuutta koskevasta riidasta, johon edellä todetusti haetaan viranomaisen ratkaisua muutoin kuin muutoksenhakuteitse. Hallinto-oikeuden olisi näin ollen tullut käsitellä A:n vaatimukset hallintoriita-asian käsittelystä säädetyssä järjestyksessä.

Kun kansallisessa lainsäädännössä on edellä todetulla tavalla säädetty metallirahojen vastaanottamista ja hyvittämistä koskevasta tehokkaasta oikeussuojakeinosta tuomioistuimessa, asiassa ei ole tarvetta eikä perustetta katsoa unionin oikeuden edellyttävän sellaisen oikeussuojakeinon olemassaoloa, josta ei ole kansallisesti säädetty. Unionin oikeudesta ei johdu, että kysymys metallirahojen vastaanottamisesta ja hyvittämisestä tulisi käsitellä valituksena Suomen Pankin päätöksestä.

Edellä olevan perusteella kumoan ja poistan hallinto-oikeuden päätöksen siltä osin kuin hallinto-oikeus on käsitellyt asian valituksena Suomen Pankin päätöksestä 11.1.2018. Asiaa ei ole aiheellista palauttaa hallinto-oikeudelle oikeassa järjestyksessä käsiteltäväksi, vaan otan asian viivytyksen välttämiseksi välittömästi korkeimmassa hallinto-oikeudessa hallintoriita-asiana tutkittavaksi.”

Eri mieltä olleen oikeusneuvos Vesa-Pekka Nuotion äänestyslausunto:

” Olen samaa mieltä kuin enemmistö valituksen tutkimisen ja asian käsittelemisen osalta.

Hyväksyn Suomen Pankin valituksen. Kumoan hallinto-oikeuden päätöksen ja palautan asian hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.

Asian lopputulokseen nähden olen oikeudenkäyntikulujen ja oikeusavun osalta samaa mieltä kuin enemmistö.

Perustelut

Hallinto-oikeuden soveltamien säännösten lisäksi otan huomioon Suomen Pankista annetun lain 3 §:n 2 momentin 3 kohdan, jonka mukaan Suomen Pankin tehtävänä on myös huolehtia osaltaan maksu- ja muun rahoitusjärjestelmän luotettavuudesta ja tehokkuudesta sekä osallistua sen kehittämiseen.

Suomen Pankki on päätöksellään 11.1.2018 muun ohella päättänyt kieltäytyä esillä olevien eurometallirahojen lunastamisesta ja hyvittämisestä, koska sen näkemyksen mukaan metallirahoja oli muutettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1210/2010 eurometallirahojen aitouden tarkistamisesta ja kiertoon kelpaamattomien eurometallirahojen käsittelystä 8 artiklan 2 kohdan tarkoittamalla tavalla tarkoituksella tai metallirahat olivat muuttuneet prosessissa, jonka voidaan kohtuudella odottaa muuttavan niitä. Suomen Pankki on päätöksessään lisäksi lausunut, että sanotun asetuksen 8 artiklan 3 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että sen jälkeen kun kiertoon kelpaamattomat eurometallirahat on poistettu kierrosta, ne tuhotaan pysyvällä fyysisellä muodonmuutoksella, jotta näitä metallirahoja ei voida palauttaa kiertoon tai esittää hyvitettäväksi. Päätöksessä on vielä todettu, että Suomen Pankki vastaa siitä, että esillä olevat eurometallirahat tuhotaan sellaisella pysyvällä fyysisellä muodonmuutoksella, joka estää niiden käytön ja hyväksymisen maksuvälineenä.

Katson, että rahoitusjärjestelmän luotettavuus edellyttää, että Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1210/2010 8 artiklan 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla muutettuja tai muuttuneita eurometallirahoja ei hyvitetä eikä vaihdeta uusiin eurometallirahoihin. Siten Suomen Pankin tehtäviin ja toimivaltaan kuuluu kieltäytyä tällaisten eurometallirahojen hyvittämisestä tai vaihtamisesta, vaikka tästä ei ole nimenomaista säännöstä metallirahasta annetussa laissa. Hallinto-oikeuden ei siten olisi tullut hylätä Suomen Pankin valitusta sillä perusteella, ettei Suomen Pankin päätös ole perustunut lakiin.

En ota välittömästi ratkaistavaksi, ovatko esillä olevat eurometallirahat olleet sanotun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen 8 artiklan 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla tarkoituksella muutettuja tai muuttuneita prosessissa, jonka voidaan kohtuudella odottaa muuttavan niitä. Tämän vuoksi kumoan hallinto-oikeuden päätöksen ja palautan asian hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.”