KHO:2022:37

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (ELY-keskus) oli kieltänyt Rauman kaupunkia ja Rauman Satama Oy:tä jatkamasta harmaahaikaran ja merimetson pesiä vahingoittavia ja hävittäviä sekä näitä lintuja häiritseviä pengertien rakentamistöitä ja vesialueen ruoppaamista. Kielletyt toimenpiteet perustuivat aluehallintoviraston aiemmin myöntämään vesitalouslupaan. Olosuhteet hankkeen vaikutusalueella olivat vesitalousluvan myöntämisen jälkeen muuttuneet siten, että pesivien harmaahaikaroiden määrä oli lisääntynyt ja alueelle oli asettunut merimetsokolonia.

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa oli kaupungin ja yhtiön valituksen johdosta muun ohella ratkaistavana, oliko ELY-keskus voinut hallintopakkopäätöksellä kieltää pengertien rakentamistyöt ja vesialueen ruoppaamisen luonnonsuojelulain 39 §:n rauhoitussäännösten vastaisina, ja miten vesilain mukaisen vesitalousluvan lainvoimaiseksi tulon jälkeen tapahtuneet olosuhteiden muutokset hankkeen vaikutusalueella tuli ottaa luvan täytäntöönpanossa huomioon.

Luonnonsuojelulain 48 §:n 1 momentin mukaan lain 39 §:n rauhoitussäännökset eivät estäneet alueen käyttämistä muun muassa rakennustoimintaan. Korkein hallinto-oikeus totesi, että 48 §:n 3 momentin mukaan poikkeus ei kuitenkaan koskenut luonnonsuojelulain 49 §:ssä tarkoitettuja eläin- ja kasvilajeja. Lain 49 §:ssä tarkoitettuja eläinlajeja olivat paitsi luontodirektiivin liitteessä IV (a) tarkoitetut eläinlajit myös lintudirektiivin 1 artiklassa tarkoitetut luonnonvaraiset linnut, kuten nyt kyseessä olevat harmaahaikara ja merimetso. Edellytyksistä, joiden perusteella luonnonvaraisten lintujen suojelussa voitiin poiketa luonnonsuojelulain 39 §:n rauhoitussäännöksistä, säädettiin siten ainoastaan lain 49 §:ssä. ELY-keskuksen oli siksi tullut töiden kieltämisestä määrätessään soveltaa luonnonsuojelulain 39 §:ää lain 48 §:n 1 momentin estämättä.

Rauhoitetun eläinlajin yksilön tahallinen häiritseminen oli luonnonsuojelulain 39 §:n 1 momentin mukaan kielletty erityisesti lajin lisääntymisaikana, joka kattoi lintujen osalta muun ohella pesän rakentamisen, muninnan, haudonnan ja poikasten pesävaiheen. Tahallisen häiritsemisen kielto liittyi siten osaltaan pesintäaikaan kuten samassa momentissa säädetty pesien tahallisen vahingoittamisen kieltokin. Lisäksi saman pykälän 2 momentin mukaan rauhoitetun linnun asianmukaisesti merkitty pesäpuu oli myös rauhoitettu. Vaikka pesäpuun rauhoitussäännös ei sellaisenaan perustunut lintudirektiiviin, säännöstä oli tulkittava direktiivin tavoitteiden mukaisesti lintujen suojelua edistävänä. Korkein hallinto-oikeus katsoi tämän vuoksi, että pesäpuun suojelun erityissäännöstä oli tulkittava yhdessä pesien tahallisen vahingoittamisen ja lintujen tahallisen häiritsemisen kieltojen kanssa siten, että luonnonsuojelulain erityissäännöksellä näitä kieltoja oli osittain laajennettu sen varmistamiseksi, ettei lajien tulevaa pesintää alueella vaaranneta myöskään pesimäajan ulkopuolella.

Jos lupaan perustuvasta toiminnasta saattoi aiheutua haitallisesti lintulajin pesintään vaikuttavia häiriöitä, oikeuskäytännön mukaan (KHO 2015:124) tällaista toimintaa oli pidettävä tahallisena häiritsemisenä, vaikka toiminnan varsinaisena tavoiteltuna tuloksena ei olisi ollut häiritseminen. Korkein hallinto-oikeus totesi, että pesien vahingoittamisen ja lintujen häiritsemisen tahallisuutta oli lisäksi arvioitava tapauskohtaisesti ottaen huomioon lajikohtaiset erot muun muassa siinä, mitä yleisesti tiedettiin yksilöiden lajityypillisestä käyttäytymisestä ja pesinnästä sekä ekologisista olosuhteista. Aluetta, joka oli paikkauskollisten lintujen muodostamien kolonioiden käytössä ja jossa aiemmin rakennettuja pesiä käytettiin toistuvasti tai usein, oli arvioitava kokonaisuutena pesäalueena. Tämä unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä (asia C-252/85) omaksuttu tulkinta perustui lintudirektiivin 5 artiklaan, eikä tulkinnassa näin ollen ollut kyse direktiivissä tarkoitetusta aluesuojelusta. Luonnonsuojelulain 39 §:n 1 momentin 2 ja 3 kohdan mukaisia pesiä ja pesintää suojaavia rauhoitussäännöksiä oli vastaavasti perusteltua tulkita siten, ettei kolonioiden lisääntymisolosuhteita saanut heikentää häiritsemällä lintuja niiden lisääntymisaikana tai vahingoittamalla niiden pesiä taikka muuttamalla alueen olosuhteita muulla tavoin niin, että pesien myöhempi käyttö estyisi.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että vesitalous- tai muuta vastaavaa lupaa täytäntöön pantaessa oli luvan sisällöstä ja siinä myönnetyistä oikeuksista riippumatta noudatettava, mitä luonnonsuojelulaissa säädettiin. Aluehallintoviraston myöntämä lainvoimainen vesitalouslupa ei ollut synnyttänyt luvan haltijoille sellaisia oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja ja hallinnon oikeusperiaatteiden mukaisesti suojattuja odotuksia, jotka olisivat luvan lainvoimaiseksi tulon jälkeen estäneet ELY-keskusta puuttumasta hallintopakkomääräyksellä luvan täytäntöönpanoon muuttuneiden olosuhteiden tai rauhoitetuista lajeista saatujen uusien havaintojen perusteella.

Luonnonsuojelulaki 37 § 1 momentti, 38 § 1 momentti, 39 § 1 ja 2 momentti, 48 ja 49 § sekä 57 § 1 momentti

Hallintolaki 6 §

Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2009/147/EY luonnonvaraisten lintujen suojelusta 5 artikla

Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen tuomio 27.4.1988 asiassa C-252/85 (komissio v. Ranska), ECLI:EU:1988:202

Ks. myös KHO 2015:124

Päätös, jota valitus koskee

Turun hallinto-oikeus 23.4.2021 nro 21/0053/1

Asian tausta

Etelä-Suomen aluehallintovirasto on päätöksellään 10.2.2016 nro 29/2016/2 myöntänyt Rauman kaupungille ja Rauman Satama Oy:lle luvan vesialueen ruoppaamiseen ja pengertien rakentamiseen vesialueille 684-4-421-38 ja 684-402-2-5 telakan rannasta Vähään Järviluotoon ja edelleen Vähästä Järviluodosta Isoon Järviluotoon Rauman kaupungissa hakemuksen ja sen täydennysten mukaisesti.

Vaasan hallinto-oikeus on päätöksellään 7.7.2017 nro 17/0249/2 hylännyt aluehallintoviraston päätöksestä tehdyn valituksen lukuun ottamatta tarkkailua koskevaan lupamääräykseen tehtyä lisäystä. Korkein hallinto-oikeus on päätöksellään 17.7.2018 taltionumero 3503 hylännyt hallinto-oikeuden päätöksestä tehdyn valituksen.

Asian aikaisemmat vaiheet

Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ympäristö ja luonnonvarat vastuualue (ELY-keskus) on päätöksellään 11.12.2019 kieltänyt Rauman kaupunkia ja Rauman Satama Oy:tä jatkamasta harmaahaikaran ja merimetson pesiä vahingoittavia ja hävittäviä sekä mainittuja lintuja häiritseviä pengertien rakentamistöitä ja vesialueen ruoppaamista Meriteollisuuspuiston telakan sekä Vähän Järviluodon ja Ison Järviluodon välillä kiinteistöllä 684-402-2-5 Rauman kaupungissa. ELY-keskus on asettanut päävelvoitteen tehostamiseksi keskeyttämisuhan.

Hallinto-oikeuden päätös

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Rauman kaupungin ja Rauman Satama Oy:n vaatimuksen lausunnon pyytämisestä Etelä-Suomen aluehallintovirastolta sekä hylännyt muutoksenhakijoiden valituksen ja vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään muun ohella seuraavasti:

Vaatimus lausunnon pyytämisestä aluehallintovirastolta

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 37 §:n 1 momentin mukaan hallintotuomioistuimen on huolehdittava siitä, että asia tulee selvitetyksi. Saman pykälän 2 momentin mukaan hallintotuomioistuimen on hankittava oma-aloitteisesti selvitystä siinä laajuudessa kuin käsittelyn tasapuolisuus, oikeudenmukaisuus ja asian laatu sitä vaativat.

Hallinto-oikeus katsoo, ettei asian selvittäminen tai käsittelyn tasapuolisuus, oikeudenmukaisuus ja asian laatu vaadi lausunnon pyytämistä hanketta koskevan vesitalousluvan myöntäneeltä aluehallintovirastolta.

Pääasia

Sovellettujen säännösten sisältöä

Hallintolain 6 §:n mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.

Luonnonsuojelulain 6 luvun 37 §:n 1 momentin mukaan 6 luvun säännöksiä sovelletaan Suomessa ja Suomen talousvyöhykkeellä luonnonvaraisina esiintyviin eläin- ja kasvilajeihin lukuun ottamatta metsästyslain 5 §:ssä tarkoitettuja riistaeläimiä ja rauhoittamattomia eläimiä sekä taloudellisesti hyödynnettäviä kalalajeja. Tästä poiketen 44 ja 49 §:n soveltamisalasta säädetään mainituissa pykälissä.

Luonnonsuojelulain 6 luvun 38 §:n 1 momentin mukaan luvun soveltamisalaan kuuluvat nisäkkäät ja linnut ovat rauhoitettuja.

Luonnonsuojelulain 6 luvun 39 §:n 1 momentin mukaan kiellettyä on rauhoitettuihin eläinlajeihin kuuluvien yksilöiden:

1) tahallinen tappaminen tai pyydystäminen,

2) pesien sekä munien ja yksilöiden muiden kehitysasteiden ottaminen haltuun, siirtäminen toiseen paikkaan tai muu tahallinen vahingoittaminen ja

3) tahallinen häiritseminen, erityisesti eläinten lisääntymisaikana, tärkeillä muuton aikaisilla levähdysalueilla tai muutoin niiden elämänkierron kannalta tärkeillä paikoilla.

Luonnonsuojelulain 57 §:n 1 momentin mukaan, jos joku lyö laimin tämän lain tai sen nojalla annettujen säännösten tai määräysten noudattamisen taikka ryhtyy niiden vastaiseen toimeen, elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voi kieltää asianomaista jatkamasta tai toistamasta tekoa tai laiminlyöntiä ja sakon tai keskeyttämisen uhalla velvoittaa hänet määräajassa poistamaan oikeudenvastaisen tilan tai korjaamaan laiminlyönnin taikka asettaa uhan, että tarpeelliset toimenpiteet teetetään asianomaisen kustannuksella. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen päätöstä on noudatettava muutoksenhausta huolimatta, jollei valitusviranomainen toisin päätä.

Asiassa saatu selvitys

Hankkeelle 10.2.2016 myönnetty vesitalouslupa ja alueen kaavoitustilanne

Etelä-Suomen aluehallintovirasto on 10.2.2016 myöntänyt Rauman kaupungille ja Rauman Satama Oy:lle luvan vesialueen ruoppaamiseen ja pengertien rakentamiseen Meriteollisuuspuiston telakan ja Ison Järviluodon välille.

Vesitalousluvan mukaisessa hankkeessa on kysymys satama-alueen laajentamisesta. Hankealue sijaitsee välittömästi Sampaanalanlahden suun pohjoispuolisella vesialueella telakka-alueen edustalla. Alueen pohjoispuolella on salmen toisella rannalla Rauman satama. Iso Järviluoto on suurehko saari sataman ja telakan edustalla, jonka etelänpuoleinen vesialue on tarkoitus täyttää tulevaisuudessa satamakentäksi pääosin laivaväylän syventämisestä saatavilla louhe- ja ruoppausmassoilla. Sampaanalanlahden rannat ovat teollisuusaluetta. Vähä Järviluoto on pieni saari Ison Järviluodon ja mantereen välissä.

Hankkeessa on tarkoitus rakentaa pengeryhteys Meriteollisuuspuiston telakan puoleisesta rannasta Vähän Järviluodon kautta Isoon Järviluotoon, mikä mahdollistaa kulun Ison Järviluodon eteläpuolelle Rauman eteläisen laivaväylän ruoppaus- ja louhintamassojen läjitysalueelle. Myöhemmin tieyhteyden on tarkoitus palvella alueelle sijoittuvia sataman tai teollisuuden toimintoja.

Pengertien alue sijaitsee Rauman kaupungin omistamalla kiinteistöllä 684-4-421-38 (telakan alue ja sen lähivesialue) sekä Rauman Satama Oy:n hallinnoimalla ja Rauman kaupungin omistamalla kiinteistöllä 684-402-2-5 (Ison ja Vähän Järviluodon saaret ja niitä ympäröivät vesialueet).

Aluehallintovirasto on vesilain 11 luvun 6 §:n mukaisesti pyytänyt hakemuksen johdosta lausunnon muiden ohella Varsinais-Suomen ELY-keskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualueelta. ELY-keskus on antanut lausunnon ja myöhemmin vielä täydentänyt lausuntoa ilmoittamalla, että Vähällä Järviluodolla on harmaahaikarakolonia, arviolta 25‒33 paria. Harmaahaikara on rauhoitettu ja lintudirektiivin mukainen laji, jonka suojelusta poikkeamiseen sovelletaan lintudirektiivin säännöksiä. Laji pesii samassa paikassa käyttäen samoja pesäpaikkoja vuosittain, joten pesäpaikkojen hävittäminen tai lajin häiritseminen niin, että pesintä tällä paikalla häiriintyy, voi edellyttää poikkeuslupaa ELY-keskukselta. Tien tekeminen Vähän Järviluodon läpi voi vaatia ELY-keskuksen luvan poiketa rauhoitussäädöksistä. Käytännössä tielinjaa tulisi muuttaa esimerkiksi saaren pohjoispäähän niin, että kolonia säilyy eikä häiriinny.

Vesitalousluvan lupamääräyksen 5 mukaan ruoppaus- ja läjitystyöt on tehtävä siten ja sellaisena aikana, että vesialueelle ja sen käytölle aiheutuu mahdollisimman vähän haittaa ja häiriötä. Työt tulee tehdä mahdollisimman yhtäjaksoisesti. Töitä ei saa tehdä harmaahaikaroiden pesimäaikana touko-heinäkuussa. Lupamääräyksen 14 mukaan töiden aloittamisesta on etukäteen kirjallisesti ilmoitettava Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne ja ympäristökeskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualueelle ja Rauman kaupungin ympäristönsuojeluviranomaiselle.

Lupapäätöksen perusteluissa on todettu, että pengertien ja varsinkin tien rakentaminen Vähän Järviluodon halki saattaa vaikuttaa häiritsevästi saaren harmaahaikarakoloniaan. Harmaahaikara (Ardea cinerea) ei ole Suomessa uhanalainen lintulaji, mutta se on rauhoitettu ja sitä koskevat luonnonsuojelulain 39 §:n rauhoitussäännökset, kuten valtaosaa maamme linnuista. Lintujen tahallinen häiritseminen erityisesti lisääntymisaikana on siten kielletty. Vähän Järviluodon harmaahaikaroiden pesäpuut eivät ole luonnonsuojelulain 39 §:n 2 momentin mukaisesti rauhoitettuja, ellei niitä ole asianmukaisesti viranomaisen taholta merkitty.

Vesitalouslupa on tullut lainvoimaiseksi korkeimman hallinto-oikeuden päätöksellä 17.7.2018.

Voimassa olevassa, Rauman kaupunginvaltuuston 25.3.2019 hyväksymässä yleiskaavassa alue on varattu satamalaajennukselle ja/tai teollisuuden käyttöön. Myös pengertien sijainti on esitetty yleiskaavassa ohjeellisena tielinjauksena, joka vastaa aluehallintoviraston lupapäätöksen liitteessä 1 esitettyä.

Asian käsittely ELY-keskuksessa

ELY-keskus on järjestänyt maastokatselmuksen hankealueella 26.7.2019. Paikalle on kutsuttu Rauman sataman ja Rauman kaupungin edustajat. Maastokatselmuksen syynä on ollut se, että vuonna 2019 Järviluotojen pesimälintutilanteen on arvioitu muuttuneen.

Maastokatselmuksesta on laadittu muistio, jossa todetaan asian taustaa koskevassa osiossa, että ELY-keskus antoi aluehallintovirastolle lupa-asian käsittelyn yhteydessä lausunnon alueen harmaahaikarayhdyskunnan huomioon ottamisesta. Aluehallintoviraston myöntämässä luvassa harmaahaikaran pesiin liittyvää suojeluvelvoitetta arvioitiin toisin kuin ELY-keskus oli arvioinut. ELY-keskus ei valittanut luvasta eikä suojeluvelvoitetta ja siihen liittyvää lainsäädäntöä arvioitu tuomioistuinkäsittelyissä.

Muistion mukaan Suomen ympäristökeskuksen (SYKE) ohjaamien merimetsolaskentojen perusteella luodoille on asettunut merimetsokolonia: Iso Järviluoto 814 puupesää, Vähä Järviluoto 407 puupesää. Lisäksi harmaahaikarakolonia on kasvanut. Vuonna 2015 annetun ELY-keskuksen lausunnon mukaan harmaahaikaroita oli noin 25–33 paria, kun vuonna 2019 Isossa Järviluodossa arvioitiin 10 pesää ja Vähässä Järviluodossa noin 80 paria (pesää). Harmaahaikarakeskittymä lienee Suomen suurimpia. (---)

Muistiossa todetaan lisäksi, että maastokäynnin aikana havaittiin, että Isossa Järviluodossa merimetson pesiä oli välittömästi tasoitetun läjitysalueen reunassa saaren eteläosassa. Kolonia keskittyy saaren etelä- ja itäosaan. Vähä Järviluoto oli kokonaan asutettu. Harmaahaikaroita näkyi vain yksi: linnut olivat jo todennäköisesti pesineet ja lähteneet alueelta. Saarten yläpuolella näkyi useita merikotkia. Muistiosta käy myös ilmi, että ELY-keskus on esittänyt tielinjauksen muuttamista esimerkiksi saaren pohjoispäähän niin, että kolonia säilyy eikä häiriinny.

ELY-keskus on maastokäynnin jälkeen pyytänyt kirjallisella, 27.8.2019 päivätyllä kannanotolla kaupungilta ja satamalta selvitystä siitä, miten luvan mukaisen hankkeen toteuttamisessa aiotaan edetä niin, että luonnonsuojelulain ja lintudirektiivin säännökset otetaan huomioon. Valittajat ovat vastineessaan 11.10.2019 muun ohella ilmoittaneet, että liikkumavara pengertien sijainnin suhteen on vesitalousluvassa hyvin pieni eikä myöskään lintujen pesäpaikat kiertävää teknistaloudellisesti järkevää vaihtoehtoa tieyhteydelle ole.

Valittajat ovat vesitalousluvan lupamääräyksen mukaisesti ilmoittaneet 13.11.2019 ELY-keskukselle pengertien rakentamista ja vesialueen ruoppaamista koskevien töiden aloittamisesta.

ELY-keskus on vielä varannut valittajille tilaisuuden antaa selitys asiassa, jossa ELY-keskus voi kieltää Rauman kaupunkia ja Rauman Satama Oy:tä jatkamasta pengertien rakentamistöitä. Valittajat ovat 26.11.2019 antaneet kirjallisen selityksen, jossa he ovat todenneet, että hakijoiden pitää voida luottaa eri viranomaisten toiminnan ennakoitavuuteen ja johdonmukaisuuteen.

ELY-keskuksen valituksenalainen päätös

ELY-keskus on valituksenalaisella päätöksellään kieltänyt Rauman kaupunkia ja Rauman Satama Oy:tä jatkamasta pengertien rakentamistöitä sekä vesialueen ruoppaamista.

Päätöksen perusteluissa on viitattu hankealueen pesimälintutilanteen muuttumiseen vuonna 2019 ja lisäksi todettu, että merimetso ja harmaahaikara ovat rauhoitettuja lintulajeja. Luonnonsuojelulain 39 § ja lintudirektiivin 5 artikla kieltävät lintujen tahallisen häiritsemisen erityisesti eläinten lisääntymisaikana sekä pesien tahallisen vahingoittamisen tai siirtämisen. Säännösten sanamuodoissa ei ole suoraa kirjausta, että kielto koskisi vain pesimäkautta. Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on todennut ratkaisussaan (C-252/85), että lintujen pesien suojelua on sovellettava ilman ajallisia rajoituksia. Keskeytymätön lintujen elinympäristön suojelu on tuomioistuimen mukaan välttämätöntä, koska monet lajit käyttävät uudelleen aiemmin rakennettuja pesiä. Tämä tarkoittaa sitä, että lintujen pesien suojelussa on otettava huomioon aiemmin rakennettujen tai käytössä olleiden vanhojen pesien erilainen merkitys eri lintulajien pesimäbiologiassa. Osa lajeista käyttää samaa pesää tai pesäpaikkaa toistuvasti, mikä on otettava huomioon arvioitaessa poikkeusluvan tarvetta pesäpaikan hävittämisessä.

Harmaahaikara ja merimetso ovat lähtökohtaisesti pesäpaikkauskollisia lajeja, jotka palaavat käyttämään pesimäpaikkojensa pesärakennelmia toistuvasti. Ottaen huomioon harmaahaikarayhdyskunnan suuren koon ja pitkän pesimishistorian tällä paikalla, Järviluotojen pesimäyhdyskunta on arvioitava lajin kannalta tärkeäksi pesimäpaikaksi, jossa pesien hävittämis- ja vahingoittamiskielto on voimassa ympärivuotisesti. Merimetsojen pesien hävittäminen pesimäkauden ulkopuolella on edellyttänyt poikkeuslupaa vakiintuneen oikeuskäytännönkin mukaisesti.

Sekä merimetson että harmaahaikaran pesimäkausi on pitkä ajoittuen huhtikuun alusta heinäkuun loppuun, joten ruoppaus- ja läjitystöiden keskeyttämisellä luvan mukaisesti touko-heinäkuun ajaksi ei vältetä luonnonsuojelulain 39 §:ssä kiellettyä lintujen tahallista häiritsemistä.

Edellä mainituista rauhoitussäännöksistä voidaan myöntää luonnonsuojelulain 49 §:n mukainen poikkeus lintudirektiivin 9 artiklassa mainituilla edellytyksillä. Sataman laajennushanke siihen liittyvine taloudellisine intresseineen ei täytä mitään lintudirektiivin poikkeamisperusteista, joten hankkeelle ei voida myöntää luonnonsuojelulain 49 §:n mukaista poikkeuslupaa.

ELY-keskuksen lausunto hallinto-oikeudelle

ELY-keskus on hallinto-oikeudelle antamassaan lausunnossa todennut muun ohella, että ottaen huomioon luodoilla olevien pesien suuren määrän, niiden sijainnin kahdella pinta-alaltaan rajallisella luodolla sekä pengertien suunnitellun linjauksen on ilmeistä, että pengertien rakentamisella hävitetään ja vahingoitetaan luonnonsuojelulain rauhoitussäännösten vastaisesti merimetson ja harmaahaikaran pesiä.

Luodoilla pesivä harmaahaikarakeskittymä on Suomen suurimpia ja se on perustellusti pesinnän jatkuvuus ja parimäärien kasvu huomioon ottaen nykytilanteessa arvioitavissa lajin kannalta tärkeäksi pesimäyhdyskunnaksi, joka edellä mainitun Euroopan unionin tuomioistuimen tuomion, lintudirektiivin suojelutavoitteen ja luonnonsuojelulain 5 §:n suotuisaan suojelutasoon tähtäävän velvoitteen mukaisesti edellyttää pesien ympärivuotisen suojelun. Valituksenalaisen päätöksen perusteluna ei ole ollut aluesuojelu, vaan yksittäisten ja yksilöitävien rauhoitettujen lintujen ja niiden pesien suojelu luonnonsuojelulain 39 §:n rauhoitussäännösten nojalla. Lainvoimaisenkin vesilain mukaisen luvan käytössä on otettava huomioon voimassa oleva muu lainsäädäntö ja muuttuneet olosuhteet, joista tässä tapauksessa on saatu selvitystä vuonna 2019 tehdyissä lintulaskennoissa (SYKE). On myös kyseenalaista, myönnettäisiinkö kyseessä olevaa lupaa lainkaan nykyisissä muuttuneissa olosuhteissa.

Oikeudellinen arviointi

Ratkaisun lähtökohdat

ELY-keskus on valituksenalaisella päätöksellään kieltänyt valittajia jatkamasta vesitalousluvan mukaisia ruoppaus- ja pengerrystöitä Rauman sataman edustalla olevalla vesialueella. ELY-keskus on katsonut, että rakennustyöt ovat luonnonsuojelulain 39 §:n vastaisia.

Valittajien mukaan asiassa kysymyksessä oleva satamarakentaminen kuuluu luonnonsuojelulain 48 §:n mukaisten poikkeusten soveltamisalaan. Valittajien mukaan lain 39 §:n rauhoitussäännökset eivät siten ylipäätään tule asiassa sovellettaviksi.

Hallinto-oikeus toteaa, että luonnonsuojelulain 48 §:n 3 momentin mukaan kyseinen pykälä ei koske lain 49 §:ssä tarkoitettuja eläin- ja kasvilajeja. Luonnonsuojelulain 49 §:ssä säädetään muun ohella kaikista lintudirektiivin artiklassa 1 tarkoitetuista lintulajeista. Luonnonsuojelulain 48 § ei siten tule tässä asiassa sovellettavaksi, vaan toiminnan vaikutuksia on arvioitava luonnonsuojelulain 39 §:n rauhoitussäännösten mukaan.

Hallintopakon käyttämisen edellytykset

Asiassa on valituksen johdosta arvioitavana, voidaanko valittajille myönnetyn aluehallintoviraston vesitalousluvan mukaisten rakennustöiden jatkamisen katsoa olevan sillä tavoin luonnonsuojelulain 39 §:n 1 momentin vastaista, että luonnonsuojelulain 57 §:ssä säädetyt pakkokeinon käyttämisen edellytykset täyttyvät.

Merimetso ja harmaahaikara ovat molemmat luonnonsuojelulain nojalla rauhoitettua lajeja. Luonnonsuojelulain 39 §:n 1 momentin 2 ja 3 kohdan mukaan kiellettyä on rauhoitettuihin eläinlajeihin kuuluvien yksilöiden pesien sekä munien ja yksilöiden muiden kehitysasteiden ottaminen haltuun, siirtäminen toiseen paikkaan tai muu tahallinen vahingoittaminen sekä yksilöiden tahallinen häiritseminen, erityisesti eläinten lisääntymisaikana, tärkeillä muuton aikaisilla levähdysalueilla tai muutoin niiden elämänkierron kannalta tärkeillä paikoilla.

Luonnonsuojelulaissa tai lintudirektiivissä ei ole määritelty, mitä luonnonsuojelulain 39 §:n 1 momentin 3 kohdassa mainitulla tahallisella häiritsemisellä tarkoitetaan. Oikeuskäytännössä on katsottu, että tahallinen häiritseminen ei edellytä tietoista häiritsemistarkoitusta, vaan riittävää voi olla, että tarkoituksellisesta toiminnasta aiheutuva häiriö ennalta arvioiden vaikuttaa rauhoitettuun lajiin haitallisesti. Tahallisena häiritsemisenä voidaan siten pitää myös tien rakentamisesta linnuille aiheutuvaa haittaa. Arvioinnissa on otettava huomioon lajikohtaiset erot. Huomioon on tapauskohtaisesti otettava myös hankkeen laatu, hankealueen ympäristölliset ominaisuudet ja lintujen ja niiden pesien sijainti hankealueella.

ELY-keskuksen valituksenalainen hallintopakkopäätös on tässä asiassa perustunut siihen, että valittajille myönnetyn vesitalousluvan mukaisen hankealueen linnusto on muuttunut merkittävästi vesitalousluvan myöntämisen jälkeen. ELY-keskuksen tietojen ja maastokatselmuksella saadun selvityksen mukaan Järviluodoille on asettunut suuri merimetsoyhdyskunta ja lisäksi luodoilla pesinyt harmaahaikarayhdyskunta on kasvanut Suomen suurimmaksi. Hallinto-oikeus toteaa, että lainvoimainen vesitalouslupa ei tämänkaltaisessa tilanteessa muodosta estettä sille, että saman toiminnan vaikutuksia arvioidaan luonnonsuojelulain nojalla uudestaan.

ELY-keskuksen päätöksen mukaan harmaahaikara ja merimetso ovat lähtökohtaisesti pesäpaikkauskollisia lajeja, jotka palaavat käyttämään samoja pesiä yhä uudelleen. Molempien lintulajien pesimäaika on pitkä ulottuen huhtikuusta heinäkuuhun. ELY-keskuksen mukaan linnut ovat vallanneet Vähän Järviluodon kokonaan ja Ison Järviluodon osittain, ja pesiä on paljon. Selvityksen mukaan erityisesti Vähä Järviluoto on pinta-alaltaan pieni. Tie tulisi kulkemaan Vähän Järviluodon halki ja Ison Järviluodon kaakkoiskulmalla.

Edellä mainitut seikat huomioon ottaen hallinto-oikeus katsoo, että pesien vahingoittamiselta ainakaan Vähällä Järviluodolla ei rakentamisen aikaan todennäköisesti voida välttyä. Aluehallintoviraston satamahankkeelle myöntämän vesitalousluvan lupamääräyksessä 5 on asetettu kielto rakentaa tietä ainoastaan harmaahaikaroiden pesimäaikana touko-heinäkuussa. Alueelle on kuitenkin asettunut merimetsokolonia ja selvitysten mukaan merimetson pesimäkausi on pitkä, ajoittuen huhtikuun alusta heinäkuun loppuun. Hallinto-oikeus katsoo, että vesitalousluvan lupamääräys 5 ei siten ole alueella tapahtuneen lintukannan muuttumisen jälkeen riittävä lintujen pesimärauhan turvaamiseksi.

Vesitalousluvalla ei ole ratkaistu tien linjausta tai toteutustapaa Järviluotojen alueella, vaikka tien sijainti luotojen alueella on osoitettu vesitalousluvan liitekartalla. Hallinto-oikeus katsoo kuitenkin, että pengertien ja tien rakentamista voidaan arvioida tämän hallintopakkoasian kannalta yhtenä hankekokonaisuutena. Kun otetaan huomioon lintuyhdyskunnista saatu selvitys sekä pengertiehankkeesta ja sen vaikutuksista edellä esitetyt seikat, hallinto-oikeus toteaa, että ei ole poissuljettavissa, että hankkeesta aiheutuu linnuille sellaista häiriötä, jota voidaan pitää luonnonsuojelulain 39 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitettuna kiellettynä häiritsemisenä ja lisäksi 2 kohdassa kiellettyä pesien vahingoittamista.

ELY-keskuksen poikkeamislupaa koskeva kannanotto

ELY-keskus on päätöksensä perusteluissa ottanut kantaa myös mahdollisen poikkeamisluvan myöntämisen edellytyksiin.

Hallinto-oikeus toteaa, että valituksenalaisella päätöksellä on ratkaistu ainoastaan kysymys luonnonsuojelulain 57 §:n mukaisesta pakkokeinosta. ELY-keskus ei siten tämän hallintopakkoasian yhteydessä ole ratkaissut poikkeamisluvan tarvetta tai sen myöntämisen edellytyksiä.

Koska pengertien toteuttamiseen liittyvien toimenpiteiden on muuttuneen tilanteen vuoksi katsottu olevan luonnonsuojelulain vastaisia, edellyttää hanke poikkeamislupamenettelyä. Poikkeamisen tarve ja sen mahdollisten edellytysten harkinta tulee perustua hankealueesta ja sen linnustosta saataviin ajankohtaisiin selvityksiin.

Johtopäätös ja täytäntöönpanoa koskeva vaatimus

Asiassa saatu selvitys ja edeltä ilmenevät perustelut huomioon ottaen hallinto-oikeus katsoo, että asiassa on ollut perusteet keskeyttää toiminnan jatkaminen luonnonsuojelulain 57 §:n nojalla, eikä valituksenalainen päätös siten ole myöskään luottamuksensuojaperiaatteen vastainen. ELY-keskuksen päätöksen kumoamiseen ei näin ollen ole syytä.

Valittajat ovat vastaselityksessään esittäneet, että hallinto-oikeuden tulisi ratkaista asia siten, että sen päätös olisi täytäntöönpantavissa mahdollisesta muutoksenhausta huolimatta. Hallinto-oikeuden tässä asiassa antamaan päätökseen saa siihen liitetyn valitusosoituksen mukaisesti hakea muutosta valittamalla, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan. Hallinto-oikeuden toimivaltaan ei kuulu antaa vastaselityksessä esitettyä täytäntöönpanoa koskevaa määräystä.

Oikeudenkäyntikulut

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Pykälän 2 momentin mukaan korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle.

Rauman kaupungin ja Rauman Satama Oy:n valitus on hylätty. Tähän nähden ei ole kohtuutonta, että he joutuvat pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Luonnonsuojelulaki 37 § 1 momentti, 38 § 1 momentti, 39 § 1 momentti ja 57 § 1 momentti

Hallintolaki 6 §

Laki oikeudenkäynnistä hallintoasioissa 37 § 1 ja 2 momentti ja 95 § 1 ja 2 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Kari Hartzell, Ilona Leinonen ja Satu Lehto, joka on myös esitellyt asian.

Asian käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Rauman kaupunki ja Rauman Satama Oy ovat pyytäneet lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden ja Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen päätökset kumotaan.

Muutoksenhakijat ovat vaatineet, että korkein hallinto-oikeus pyytää asiassa lausunnon asiaan liittyvän vesitalousluvan myöntäneeltä Etelä-Suomen aluehallintovirastolta. Muutoksenhakijat ovat myös vaatineet, että ELY-keskus määrätään korvaamaan muutoksenhakijoiden oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa laillisine korkoineen.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Lainvoimaisen vesitalousluvan mukaisessa pengertien rakentamisessa ja ruoppaamisessa ei ole kyse luonnonsuojelulain 39 §:ssä ja lintudirektiivin 5 artiklassa tarkoitetusta pesien tahallisesta vahingoittamisesta tai tahallisesta häiritsemisestä. Toisin kuin ELY-keskus ja hallinto-oikeus ovat katsoneet, luonnonsuojelulain 39 §:ssä ei kielletä kaikkea välillisesti lintujen pesiä hävittävää tai lintuja häiritsevää yhteiskunnan normaalia taloudellista toimintaa, kuten metsänhoitoa, maataloutta tai rakentamista.

ELY-keskuksen ja hallinto-oikeuden laventava tulkinta luonnonsuojelulain 39 §:stä on myös sääntelyn systematiikka huomioiden virheellinen. Rauhoitussäännösten asemaa luonnonsuojelulain systematiikassa ilmentää muun ohessa se, ettei säännösten toteuttamiseen liity erityistä korvaussääntelyä. Luonnonsuojelulain 39 §:ää ei tästäkään syystä ole mahdollista soveltaa samoin oikeusvaikutuksin kuin erityistä suojelua edellyttävien lajien lisääntymisalueiden osalta on säädetty.

ELY-keskuksen päätöksessä mainittu Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen ratkaisu (C-252/85) ei anna aihetta tulkita asiaa toisin. Päätöksellä todetaan ainoastaan se edellä mainittu seikka, että samalle paikalle palaavien lintujen, kuten merimetson, pesien tahallinen hävittäminen on kiellettyä myös pesimäkauden ulkopuolella. Tällä päätöksellä tai tuomioistuimen myöhemmilläkään päätöksillä ei sen sijaan ole annettu direktiivin rauhoitussäännöksille sellaisia oikeusvaikutuksia, joiden vuoksi kaikki lintujen pesiin välillisestikin vaikuttavat toimenpiteet ja maankäytön muutokset olisivat suoraan rauhoitussäännösten nojalla kiellettyjä.

Luonnonsuojelulain 48 §:ssä säädetään poikkeuksista rauhoitussäännösten soveltamiseen. Sanotun pykälän 1 momentin mukaan 39 §:ssä säädetty ei estä alueen käyttämistä maa- ja metsätalouteen tai rakennustoimintaan eikä rakennuksen tai laitteen tarkoituksenmukaista käyttämistä. Säännöksen mukaan tällöin tulee kuitenkin välttää vahingoittamasta tai häiritsemästä rauhoitettuja eläimiä ja kasveja, jos se on mahdollista ilman merkittäviä lisäkustannuksia. Vesitalousluvan mukainen pengertien rakentaminen ja siihen liittyvät ruoppaukset ovat lain 48 §:ssä tarkoitettua alueen muuta käyttöä, joka on mahdollista rauhoitussäännösten estämättä.

Hallinto-oikeuden mukaan luonnonsuojelulain 48 §:n 3 momentin viittauksesta lain 49 §:ään seuraa, ettei asiassa sovelleta lain 48 §:n 1 momenttia. Hallinto-oikeuden tulkinta luonnonsuojelulain 48 ja 49 §:n soveltamissuhteesta merkitsisi, ettei maata voitaisi käyttää esimerkiksi rakentamiseen, jos siellä elää yksikin lintudirektiivin 1 artiklassa mainittu eli mikä tahansa luonnonvarainen lintulaji. Hallinto-oikeuden tulkinta johtaisi myös siihen, että rakennushankkeisiin tulisi aina hakea luonnonsuojelulain 49 §:n mukaista poikkeuslupaa. Tätä ei tietenkään ole tarkoitettu EU:n luonto- tai lintudirektiiveissä eikä luonnonsuojelulaissa. Luonnonsuojelulain 49 §:ssä kielletään sen sijaan luontodirektiivin liitteen IV (a) tarkoittamien lajien lisääntymis- ja levähdyspaikkojen hävittäminen tai heikentäminen. Luonnonsuojelulain 48 §:n 3 momenttia on siten tulkittava suhteessa lain 49 §:n 1 ja 2 momenttiin niin, että lain 48 §:n 1 momenttia ei voida soveltaa luontodirektiivin liitteen IV (a) eläinlajien lisääntymis- tai levähdyspaikkojen hävittämiseen. Tässä tapauksessa kyse ei ole direktiivin liitteen IV (a) tarkoittamista lajeista tai niiden lisääntymis- ja levähdyspaikoista.

ELY-keskus ja hallinto-oikeus ovat perustelleet päätöstään sillä, että harmaahaikaroiden ja merimetsojen pesien määrät ovat lisääntyneet verrattuna vesitalousluvan myöntämisen ajankohtaan. Ajatuksena vaikuttaa olevan, että rauhoitussäännöksiä tulisi soveltaa eri tavalla sen mukaan, onko kyseessä laaja vai pieni pesimäyhdyskunta. ELY-keskus ja hallinto-oikeus ovat sekoittaneet rauhoitussäännökset ja aluesuojelun säännökset toisiinsa. Rauhoitussäännösten tarkoituksena on suojella yksilöitä ja niiden pesäpuita tahalliselta vahingoittamiselta. Rauhoitussäännökset suojaavat tappamiselta ja pesien hävittämiseltä kaikkia rauhoitettuja lintuja riippumatta niiden uhanalaisuudesta tai suojan tarpeesta. Rauhoitussäännösten soveltaminen ei siis riipu siitä, kuinka monta lintuyksilöä tai pesää alueella on.

ELY-keskuksen päätös loukkaa hallintolain 6 §:n mukaisiin oikeusperiaatteisiin sisältyvää luottamuksensuojaa, jonka mukaisesti toimijalla on lähtökohtaisesti oikeus luottaa lainvoimaisen hallintopäätöksen pysyvyyteen. Kyseessä olevassa asiassa luottamuksensuoja tarkoittaa, että toimijat voivat oikeutetusti olettaa lainvoimaisen vesitalousluvan oikeuttavan luvassa määriteltyihin rakentamistoimenpiteisiin. Luottamuksensuojan näkökulmasta tulee antaa erityistä merkitystä sille, että ELY-keskus ei ole valittanut luvasta, vaikka sillä on ollut tiedossa harmaahaikaroiden pesintä alueella.

Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on valituksesta antamassaan selityksessä vaatinut, että valitus sekä vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään, ja lausunut muun ohella seuraavaa:

Vuonna 2019 Vähän Järviluodon ja Ison Järviluodon pesimälintutilanne on merkittävästi muuttunut. ELY-keskus on lintujen ja niiden pesien määrien kuvauksella tuonut esille olosuhteiden muuttumista hankealueella suhteessa hankkeen vesitalousluvan myöntämisaikaan, perustellut tarvetta pesien hävittämis- ja vahingoittamiskiellolle ympärivuotisesti sekä perustellut pengertien rakentamisesta ja ruoppaustöistä aiheutuvaa ilmeistä lintujen pesiä hävittävää ja vahingoittavaa sekä lintuyksilöitä häiritsevää vaikutusta.

Luonnonsuojelulain 39 §:n mukainen rauhoitettujen eläinlajien häiritseminen ei edellytä tietoista tai tavoiteltua häiritsemistarkoitusta vaan riittävää on, että toiminnasta voidaan ennakolta mieltää konkreettisen häiriön aiheutuminen. Häiriön tulee aiheuttaa eläimen pelästymistä, karkottumista taikka sen pesinnän tai elinkierron kannalta tärkeän vaiheen muunlaista konkreettista häiriintymistä. Edellä esitetty saa tukea myös Euroopan unionin tuomioistuimen sekä kansallisesta oikeuskäytännöstä (asiat C-103/00, C- 473/19 ja C-474/19, KHO 2015:3 sekä KHO 5.4.2017 taltionumero 1554).

Euroopan unionin tuomioistuin on todennut ratkaisussaan asiassa C-252/85, että lintujen pesien suojelua on sovellettava ilman ajallisia rajoituksia. Keskeytymätön lintujen elinympäristön suojelu on tuomioistuimen mukaan välttämätöntä, koska monet lajit käyttävät uudelleen aiemmin rakennettuja pesiä. Tämä tarkoittaa sitä, että lintujen pesien suojelussa on otettava huomioon aiemmin rakennettujen tai käytössä olleiden vanhojen pesien erilainen merkitys eri lintulajien pesimäbiologiassa. Osa lajeista käyttää samaa pesää tai pesäpaikkaa toistuvasti eli osalla lajeista pesäuskollisuus kuuluu lajin elinkiertoon, ja tällä on merkitystä lajin lisääntymismenestykselle. Harmaahaikara ja merimetso ovat lähtökohtaisesti pesäpaikkauskollisia lajeja, jotka palaavat käyttämään pesimäpaikkojensa pesärakennelmia toistuvasti. Kun otetaan huomioon harmaahaikarayhdyskunnan suuri koko ja pitkä pesimishistoria tällä paikalla, Järviluotojen pesimäyhdyskunta on arvioitava lajin kannalta tärkeäksi pesimäpaikaksi, jossa pesien hävittämis- ja vahingoittamiskielto on voimassa ympärivuotisesti.

Ottaen huomioon pesien suuren määrän, niiden sijainnin kahdella pinta-alaltaan rajallisella luodolla sekä pengertien suunnitellun linjauksen on ilmeistä, että pengertien rakentamisella hävitetään ja vahingoitetaan luonnonsuojelulain rauhoitussäännösten vastaisesti merimetson ja harmaahaikaran pesiä.

Luonnonsuojelulain 48 §:n 3 momentin mukaan sanottu pykälä ei koske lain 49 §:ssä tarkoitettuja eläin- ja kasvilajeja, toisin sanoen ei mitään lintulajeja eikä luontodirektiivin liitteen IV(a) eläinlajeja ja liitteen IV(b) kasvilajeja. Euroopan yhteisöjen lajisuojelusta on säädetty erikseen luonnonsuojelulain 49 §:ssä. Lintujen osalta asia on myös todettu oikeuskäytännössä (KHO 2015:124 ja KHO 5.4.2017 taltionumero 1554). Luonnonsuojelulain 48 §:ää ei siten sovelleta valituksen kohteena olevaan tapaukseen.

Vesilain mukaisen lainvoimaisenkin luvan käytössä on otettava huomioon voimassa oleva muu lainsäädäntö kuten luonnonsuojelulaki sekä muuttuneet olosuhteet, joista tässä tapauksessa on saatu selvitystä vuonna 2019 tehdyissä lintulaskennoissa.

Muutoksenhakijat ovat antaneet vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

1. Muutoksenhakijoiden vaatimus lausunnon pyytämisestä Etelä-Suomen aluehallintovirastolta hylätään.

2. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulosta ei muuteta.

3. Muutoksenhakijoiden vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa hylätään.

Perustelut

1. Lausunnon pyytäminen

Muutoksenhakijat ovat vaatineet, että korkein hallinto-oikeus pyytää asiassa lausunnon Etelä-Suomen aluehallintovirastolta, joka on myöntänyt vesilain mukaisen luvan Varsinais-Suomen ELY-keskuksen päätöksessä tarkoitettuun pengertien rakentamiseen ja vesialueen ruoppaamiseen. Muutoksenhakijoiden valituksesta ei käy tarkemmin ilmi, missä tarkoituksessa aluehallintoviraston lausunto tulisi pyytää.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei asian selvittäminen eivätkä muutkaan edellä sanotut seikat edellytä lausunnon pyytämistä aluehallintovirastolta.

2. Pääasiaratkaisu

2.1 Kysymyksenasettelu

Asiassa on kysymys siitä, onko Varsinais-Suomen ELY-keskus voinut luonnonsuojelulain 57 §:n nojalla kieltää pengertien rakentamistyöt ja vesialueen ruoppaamisen luonnonsuojelulain 39 §:n rauhoitussäännösten vastaisina. Rauman kaupungin ja Rauman Satama Oy:n valituksesta on korkeimmassa hallinto-oikeudessa ensiksi ratkaistavana, voidaanko lain 39 §:n rauhoitussäännöksiin soveltaa tässä tapauksessa lain 48 §:ssä säädettyjä poikkeuksia. Asiassa on tämän jälkeen ratkaistava, voiko suunnitelluista rakentamis- ja ruoppaustöistä aiheutua lain 39 §:n rauhoitussäännösten vastainen seuraus, ja tämän jälkeen tarvittaessa se, täyttyvätkö asiassa lain 57 §:ssä säädetyt edellytykset. Tämän jälkeen on arvioitava, mikä merkitys asiassa on sillä, että rakennustöihin on saatu vesilain mukainen lupa ja onko hallintopakkopäätös muutoin lainmukainen.

2.2 Sovellettavat säännökset

Hallinto-oikeuden soveltamissa oikeusohjeissa mainittujen säännösten lisäksi korkein hallinto-oikeus viittaa seuraaviin säännöksiin.

Luonnonsuojelulain 39 §:n 2 momentin mukaan sellainen rauhoitetun linnun pesäpuu, joka on asianmukaisesti merkitty, tai suuren petolinnun pesäpuu, jossa oleva pesä on säännöllisessä käytössä ja selvästi nähtävissä, on rauhoitettu.

Luonnonsuojelulain 48 §:n 1 momentin mukaan, mitä lain 39 §:ssä säädetään, ei estä alueen käyttämistä maa- ja metsätalouteen tai rakennustoimintaan eikä rakennuksen tai laitteen tarkoituksenmukaista käyttämistä. Tällöin on kuitenkin vältettävä vahingoittamasta tai häiritsemästä rauhoitettuja eläimiä ja kasveja, jos se on mahdollista ilman merkittäviä lisäkustannuksia.

Pykälän 2 momentin mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voi myöntää luvan poiketa 39 §:ssä säädetyistä rauhoitussäännöksistä, jos lajin suojelutaso säilyy suotuisana. Jos hakemus koskee koko maata, poikkeuksen myöntää ympäristöministeriö. Poikkeusta koskevaan päätökseen voidaan liittää tarpeellisia ehtoja.

Luonnonsuojelulain 48 §:n 3 momentin mukaan, mitä sanotussa pykälässä säädetään, ei koske 49 §:ssä tarkoitettuja eläin- ja kasvilajeja.

Luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentin mukaan luontodirektiivin liitteessä IV (a) tarkoitettuihin eläinlajeihin kuuluvien yksilöiden lisääntymis- ja levähdyspaikkojen hävittäminen ja heikentäminen on kielletty.

Luonnonsuojelulain 49 §:n 2 momentin mukaan luontodirektiivin liitteessä IV (a) tarkoitettuihin eläinlajeihin, lukuun ottamatta metsästyslain 5 §:ssä tarkoitettuja riistaeläimiä ja rauhoittamattomia eläimiä, ja liitteessä IV (b) tarkoitettuihin kasvilajeihin kuuluvan yksilön, sen osan tai johdannaisen hallussapito, kuljetus, myyminen ja vaihtaminen sekä tarjoaminen myytäväksi ja vaihdettavaksi on kielletty. Sama koskee lintudirektiivin artiklassa 1 tarkoitettuja lintuja sanotun direktiivin artiklasta 6 (2) ja (3) johtuvin poikkeuksin.

Luonnonsuojelulain 49 §:n 3 momentin mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voi yksittäistapauksessa myöntää luvan poiketa 1 momentin kiellosta sekä 2 momentissa tarkoitettujen eläin- ja kasvilajien osalta 39 §:n, 42 §:n 2 momentin sekä 47 §:n 2 ja 5 momentin kielloista luontodirektiivin artiklassa 16 (1) mainituilla perusteilla. Vastaavasti lintudirektiivin artiklassa 1 tarkoitettujen lintujen osalta voidaan myöntää poikkeus sanotun direktiivin artiklassa 9 mainituilla perusteilla.

Luonnonvaraisten lintujen suojelusta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2009/147/EY (lintudirektiivi) 1 artiklan mukaan sanottu direktiivi koskee kaikkien luonnonvaraisina elävien lintulajien suojelua jäsenvaltioiden Eurooppaan kuuluvalla alueella, johon perustamissopimusta sovelletaan.

Lintudirektiivin 5 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava, kuitenkaan rajoittamatta 7 ja 9 artiklan soveltamista, kaikkien 1 artiklassa tarkoitettujen lintulajien yleisen suojelujärjestelmän luomiseksi tarvittavat toimenpiteet, joilla kielletään muun ohella erityisesti kyseisten lintujen pesien ja munien tahallinen tuhoaminen tai vahingoittaminen ja pesien siirtäminen sekä lintujen tahallinen häirintä erityisesti lisääntymis- ja jälkeläisten kasvatusaikana, jos häirintä vaikuttaisi merkittävästi tämän direktiivin tavoitteisiin.

2.3 Oikeuskäytäntöä

Korkein hallinto-oikeus totesi vuosikirjaratkaisussaan KHO 2015:124, että luonnonsuojelulaissa ei tarkemmin määritellä, mitä lain 39 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitetaan tahallisella häiritsemisellä. Lintujen tahallisen häiritsemisen kielto perustuu lintudirektiivin 5 artiklan d alakohtaan. Vastaava tahallisen häiritsemisen kielto on luontodirektiivin (92/43/ETY) 12 artiklan 1 kohdan b alakohdassa. Suomessa kummankin direktiivin mainitut kohdat on pantu täytäntöön luonnonsuojelulain 39 §:n 1 momentin 3 kohdalla. Luontodirektiivin mainittua kohtaa koskeva ohjeistus ja oikeuskäytäntö voidaan tämän vuoksi ottaa huomioon myös lintudirektiivin asianomaisen kohdan tulkinnassa.

Korkein hallinto-oikeus totesi sanotussa ratkaisussaan lisäksi, että komission antaman luontodirektiiviä koskevan ohjeen mukaan (Guidance document on the strict protection of animal species of Community interest under the Habitats Directive 92/43/EEC, Final version, February 2007) häiritsemisen pitää ilmetä tarkoituksellisen toiminnan seurauksena eikä vahingossa. Komission ohjeessa tarkoituksellisuuden tai tahallisuuden ei voida kuitenkaan katsoa tarkoittavan, että häiritsemisen tulisi ilmetä tavoiteltuna häirintänä, vaan riittävää on, että tarkoituksellisesta toiminnasta aiheutuva häiriö vaikuttaa suoraan suojeltuun lajiin haitallisesti. Haitalliset vaikutukset on ymmärrettävä eri tavoin lajin yksilöiden elinkierron aikana. Erityisesti on kiinnitettävä huomiota lajille tärkeän pesimäajan suojaamiseen.

Korkein hallinto-oikeus totesi lisäksi Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen (nykyisin unionin tuomioistuin) asiassa C-103/00 (komissio v. Kreikka) antaman tuomion kohtiin 34–36 viitaten, että jos korkeimman hallinto-oikeuden käsiteltävänä olleen ympäristöluvan mukaisesta toiminnasta (turvetuotanto) voi aiheutua häiriöitä, jotka vaikuttavat haitallisesti kyseessä olleen lintulajin (maakotka) pesintään, tällaista toimintaa on pidettävä tahallisena häiritsemisenä, vaikka toiminnan varsinaisena tavoiteltuna tuloksena ei olisi häirintä. Häiriön todennäköisyyttä ja vakavuutta luonnonsuojelulain 39 §:n 1 momentin 3 kohdan kannalta on myös arvioitava Euroopan unionin ympäristölainsäädännön ja ympäristöoikeudessa vakiintuneen varovaisuusperiaatteen mukaisesti.

Korkein hallinto-oikeus totesi lyhyenä ratkaisuselosteena julkaistussa päätöksessään KHO 30.5.2011 taltionumero 1439, että rakennuksen, jossa oli rauhoitetun lintulajin tervapääskyn pesiä, purkaminen tervapääskyn pesinnän ja jälkeläisten hoidon aikana merkitsi samalla lintudirektiivin 5 artiklan b ja d alakohdassa ja luonnonsuojelulain 39 §:n 1 momentin 2 ja 3 kohdassa kiellettyä lintujen pesien ja munien tahallista tuhoamista ja vahingoittamista ja lintujen muuta tahallista häiritsemistä tuona aikana.

Euroopan yhteisöjen tuomioistuin totesi asiassa C-252/85 (komissio v. Ranska) antamansa tuomion kohdassa 9, että luonnonvaraisten lintujen suojelusta annetun neuvoston direktiivin 79/409/ETY 5 artiklan b ja c kohdassa säädetyt kiellot ovat voimassa ilman ajallista rajoitusta ja että lintujen elinympäristön keskeytymätön suojelu on välttämätöntä, koska joka vuosi monet lajit käyttävät uudestaan aikaisempina vuosina rakennettuja pesiä. Tuomiossa sovelletun direktiivin 79/409/ETY 5 artikla oli saman sisältöinen kuin voimassa olevan lintudirektiivin 5 artikla.

Euroopan unionin tuomioistuin totesi yhdistetyissä asioissa C-473/19 ja 474/19 (komissio v. Ruotsi) antamansa tuomion kohdassa 36, että lintudirektiivin 5 artiklan selvästä ja yksiselitteisestä sanamuodosta ilmenee, että säännöksessä tarkoitettujen kieltojen soveltamista ei ole millään tavoin rajattu lajeihin, jotka on lueteltu kyseisen direktiivin liitteessä I, jotka ovat uhanalaisia jollakin tasolla tai joiden kanta pienenee pitkällä aikavälillä. Tuomioistuin totesi sanotun tuomion 78 kohdassa muun ohella, että luontodirektiivin 12 artiklan 1 kohdan a-c alakohdasta johtuvia kieltoja, mukaan lukien siten c alakohdassa tarkoitettu tahallista häiritsemistä koskeva kielto, on tulkittava siten, että se on esteenä kansalliselle käytännölle, jonka mukaan siinä tapauksessa, että metsätaloustoiminnan tai maankäytön kaltaisen ihmisen toiminnan tarkoitus on selvästi muu kuin eläinlajien tappaminen tai häiritseminen, kyseisessä säännöksessä säädettyjä kieltoja sovellettaisiin ainoastaan silloin, jos on olemassa vaara siitä, että kyseisten lajien suojelun taso heikkenee.

Euroopan unionin komissio on luontodirektiivin soveltamista koskevassa oikeudellisesti sitomattomassa ohjeessa (Guidance document on the strict protection of animal species of Community interest under the Habitats Directive 92/43/EEC, Final version, February 2007) tarkastellut tahallisuuden käsitettä, jota on tulkittu ohjeen mukaisesti edellä todetussa KHOn päätöksessä KHO 2015:124. Komissio on antanut tämän ohjeen korvaavan ohjeen 12.10.2021 julkaistussa tiedonannossa (Ohjeasiakirja luontodirektiivin mukaisesta yhteisön tärkeinä pitämien eläinlajien tiukasta suojelusta). Mainittu ohje vastaa sisällöltään aiempaa ohjetta. Ohjeet voidaan ottaa huomioon tulkittaessa tahallisuuden käsitettä luontodirektiivin mukaan ja myös vastaavasti lintudirektiivin mukaan.

2.4 Asiassa saatu selvitys

Etelä-Suomen aluehallintovirasto on päätöksellään 10.2.2016 nro 29/2016/2 myöntänyt Rauman kaupungille ja Rauman Satama Oy:lle luvan vesialueen ruoppaamiseen ja pengertien rakentamiseen vesialueelle telakan rannasta Vähä Järviluoto -nimiseen saareen ja edelleen Vähästä Järviluodosta Iso Järviluoto -nimiseen saareen Rauman kaupungissa. Lupamääräyksen 5 mukaan ruoppaus- ja läjitystöitä ei saa tehdä harmaahaikaroiden pesimäaikana touko-heinäkuussa. Lupamääräyksen 14 mukaan töiden aloittamisesta on etukäteen ilmoitettava Varsinais-Suomen ELY-keskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualueelle ja Rauman kaupungin ympäristönsuojeluviranomaiselle.

Rauman kaupunki ja Rauman Satama Oy ovat ilmoittaneet töiden aloittamisesta Varsinais-Suomen ELY-keskukselle 13.11.2019. ELY-keskus on päätöksellään 11.12.2019 töiden keskeyttämisen uhalla kieltänyt jatkamasta harmaahaikaran ja merimetson pesiä vahingoittavia ja hävittäviä sekä näitä lintuja häiritseviä pengertien rakentamistöitä sekä vesialueen ruoppaamista.

Merimetsokolonia on asettunut Vähään Järviluotoon ja Isoon Järviluotoon vuonna 2019 sen jälkeen, kun vesialueen ruoppaamiseen ja pengertien rakentamiseen oli myönnetty lupa. Suomen ympäristökeskuksen ohjaamien merimetsolaskentojen mukaan Vähässä Järviluodossa on 407 ja Isossa Järviluodossa 814 merimetson puupesää. Harmaahaikarakolonia saarissa on myös kasvanut vesitalousluvan myöntämisen jälkeen. Vuonna 2019 Vähässä Järviluodossa on arvioitu olleen 80 ja Isossa Järviluodossa 10 harmaahaikaran pesää.

Harmaahaikaran ja merimetson pesimäkausi ajoittuu huhtikuun alusta heinäkuun loppuun. Harmaahaikara ja merimetso ovat lähtökohtaisesti pesäpaikkauskollisia lajeja, jotka käyttävät pesimäpaikkojensa pesärakennelmia toistuvasti.

ELY-keskus on 26.7.2019 järjestänyt hankealueella maastokatselmuksen, josta laaditun muistion mukaan Isossa Järviluodossa havaittiin merimetson pesiä välittömästi tasoitetun läjitysalueen reunassa saaren eteläosassa. Kolonia keskittyi saaren etelä- ja itäosaan. Vähä Järviluoto oli kokonaan pesimäaluetta.

Maanmittauslaitoksen karttapalvelusta saadun tiedon perusteella Vähän Järviluodon pinta-ala on noin 2,3 hehtaaria ja Ison Järviluodon noin 22 hehtaaria.

2.5 Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

2.5.1 Luonnonsuojelulain 39 §:n rauhoitussäännösten soveltamista koskeva poikkeus

Luonnonsuojelulain 48 §:n 1 momentin mukaan lain 39 §:ssä säädetyt rauhoitussäännökset eivät estä alueen käyttämistä muun muassa rakennustoimintaan. Pykälän 3 momentin mukaan sanottu pykälä ei kuitenkaan koske lain 49 §:ssä tarkoitettuja eläin- ja kasvilajeja.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että luonnonsuojelulain 49 §:n 1–4 momentin mukaan pykälässä tarkoitettuja eläinlajeja ovat paitsi luontodirektiivin liitteessä IV (a) tarkoitetut eläinlajit myös lintudirektiivin 1 artiklassa tarkoitetut linnut. Lintudirektiivin 1 artiklan mukaan direktiivi koskee kaikkien luonnonvaraisina elävien lintulajien suojelua jäsenvaltioiden Eurooppaan kuuluvalla alueella, johon perustamissopimusta sovelletaan. Näin ollen lain 48 §:n 1 ja 2 momenttia ei myöskään sovelleta lintudirektiivissä tarkoitettuihin lintulajeihin eli nyt kyseessä olevassa tapauksessa harmaahaikaraan ja merimetsoon. Sanottu vastaa myös korkeimman hallinto-oikeuden päätöksessä 30.5.2011 taltionumero 1439 omaksuttua kantaa. Edellytyksistä, joiden perusteella luonnonvaraisten lintujen suojelussa voidaan poiketa luonnonsuojelulain 39 §:n mukaisista kielloista, säädetään siten ainoastaan luonnonsuojelulain 49 §:ssä eikä lain 48 §:ssä.

Korkein hallinto-oikeus toteaa edellä sanotun mukaisesti, että kieltoa määrätessään ELY-keskuksen on tullut luonnonsuojelulain 48 §:n 1 momentin estämättä soveltaa lain 39 §:ää.

2.5.2 Luonnonsuojelulain 39 §:n tulkinnan lähtökohdat

Luonnonsuojelulain 39 §:n 1 momentin rauhoitussäännöksen mukaan kiellettyä on muun ohella momentin 2 kohdassa tarkoitettu pesien tahallinen vahingoittaminen ja momentin 3 kohdassa tarkoitettu rahoitettujen eläinten tahallinen häiritseminen. Mainituilla säännöksillä on pantu täytäntöön muun ohella Euroopan unionin lintudirektiivin 5 artiklan b ja d kohta.

ELY-keskuksen päätöksestä tai sen perusteluista ei käy ilmi, onko ELY-keskus kieltänyt tien rakentamistyöt luonnonsuojelulain 39 §:n 1 momentin 2 vai 3 kohdan säännöksen rikkomisen vuoksi. ELY-keskuksen päätöksen perusteluissa on kuitenkin mainittu erityisesti lintujen ja niiden pesinnän häiritseminen, mikä viittaa momentin 3 kohdan soveltamiseen. Hallinto-oikeuden päätöksestä ei myöskään suoraan ilmene, kumpaa edellä sanotuista kielloista hallinto-oikeus on soveltanut, mutta päätöksen perusteluissa on mainittu lain 39 §:n 1 momentin molemmat mainitut kohdat. Sanotuista puutteista huolimatta korkein hallinto-oikeus pitää selvitettynä, että ELY-keskus ja hallinto-oikeus ovat soveltaneet asiassa molempia luonnonsuojelulain 39 §:n 1 momentin 2 ja 3 kohdassa säädettyjä kieltoja.

Luonnonsuojelulain 39 §:n 1 momentin 2 ja 3 kohdan mukaan kiellettyä on rauhoitettuihin eläinlajeihin kuuluvien yksilöiden pesien tahallinen vahingoittaminen sekä yksilöiden tahallinen häiritseminen. Jos lupaan perustuvasta toiminnasta voi aiheutua haitallisesti lintulajin pesintään vaikuttavia häiriöitä, korkeimman hallinto-oikeuden oikeuskäytännön mukaan (KHO 2015:124) tällaista toimintaa on pidettävä tahallisena häiritsemisenä, vaikka toiminnan varsinaisena tavoiteltuna tuloksena ei olisi häiritseminen. Tulkinta tahallisuudesta on perustunut Euroopan unionin lintu- ja luontodirektiivien yhteneväiseen tulkintaan tältä osin (ks. myös unionin tuomioistuimen ratkaisu yhdistetyissä asioissa C-473-474/19, komissio v. Ruotsi).

Pesien vahingoittamisen ja pesinnän häiritsemisen tahallisuutta on arvioitava tapauskohtaisesti ottaen huomioon arvioinnin kohteena oleva toiminta. Rauhoitussäännös ei siten merkitse kaiken mahdollisen ihmistoiminnan kieltämistä lintujen yleisenä pesimäaikana. Myös lajikohtaiset erot muun muassa siinä, mitä yleensä tiedetään yksilöiden lajityypillisestä käyttäytymisestä ja pesinnästä sekä ekologisista olosuhteista, on otettava huomioon tahallisuutta arvioitaessa.

Luonnonsuojelulain 39 §:n 1 momentin 2 kohdassa on kysymys suoranaisesta pesän vahingoittamisesta, kun taas 3 kohdassa yksilöiden häiritsemisestä. Toisaalta 3 kohdassa tahallinen häiritseminen on kielletty erityisesti lisääntymisaikana, joka kattaa lintujen osalta muun ohella pesän rakentamisen, muninnan, haudonnan ja poikasten pesävaiheen. Kumpikin mainittu lainkohta liittyy siten osaltaan pesintäaikaan. Lisäksi lain 39 §:n 2 momentissa on rauhoitettu linnun pesäpuu, joka on asianmukaisesti merkitty. Suuren petolinnun pesäpuu on rauhoitettu ilman merkitsemistä, jos pesä on säännönmukaisessa käytössä ja selvästi havaittavissa. Säännöksen tavoitteena on suojella sellaisia pesiä, joita linnut käyttävät useina vuosina, ja estää pesäpuiden tahaton kaataminen. Lain 39 §:n 2 momentin säännös ei sellaisenaan perustu lintudirektiiviin, mutta säännöstä on tulkittava direktiivin tavoitteiden mukaisesti lintujen suojelua edistävänä.

Luonnonsuojelulain 39 §:n 2 momentin erityissäännöstä pesäpuun suojelusta on myös tulkittava yhdessä pykälän 1 momentin 2 ja 3 kohdan kanssa siten, että säännöksellä on osin laajennettu lintujen pesien ja lisääntymisen suojaa. Tämä konkretisoituu 2 momentin sanamuodon mukaisesti siten, että pesän ohella pesäpuutakaan ei saa vahingoittaa. Säännöksellä pyritään erityisesti varmistamaan, ettei tulevaa pesintää vaaranneta myöskään pesimäajan ulkopuolella. Säännöstä ei kuitenkaan voida tulkita erityissäännöksenä niin, että lain 39 §:n 1 momentin 2 ja 3 kohdan estämättä merkitsemätön pesäpuu voitaisiin kaataa, vaikka tiedossa on, että jokin lintulaji käyttää puussa olevaa pesää vuodesta toiseen.

Lintujen pesien ja pesinnän rauhoitusta on myös arvioitava lajikohtaisesti. Linnut, jotka pesivät kolonioissa suppealla alueella, ovat yleensä, kuten tässäkin tapauksessa, paikkauskollisia. Kolonian käytössä olevaa aluetta on tällöin arvioitava kokonaisuutena pesäalueena, jolla jo aiemmin rakennettuja pesiä käytetään toistuvasti tai usein. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä vastaava tulkinta on esitetty tapauksessa C-252/85 (komissio v. Ranska). Tulkinta perustuu lintudirektiivin 5 artiklaan, eikä tulkinnassa näin ollen ole kysymys myöskään direktiivissä tarkoitetusta aluesuojelusta. Luonnonsuojelulain 39 §:n 1 momentin 2 ja 3 kohdassa säädettyjä pesiä ja pesintää suojaavia rauhoitussäännöksiä on vastaavasti perusteltua tulkita siten, ettei kolonioiden lisääntymisolosuhteita saa heikentää häiritsemällä lintuja niiden lisääntymisaikana tai vahingoittamalla niiden pesiä taikka muuttamalla alueen olosuhteita muulla tavoin niin, että pesien myöhempi käyttö estyy.

2.5.3 ELY-keskuksen päätöksen lainmukaisuuden arviointi

Luonnonsuojelulain 39 §:n soveltaminen

Etelä-Suomen aluehallintoviraston myöntämä vesilain mukainen lupa koskee vesialueen ruoppausta ja vesialueelle rakennettavaa pengertietä. Varsinais-Suomen ELY-keskuksen luonnonsuojelulain mukainen päätös töiden keskeyttämisestä koskee myös sanamuotonsa mukaisesti ainoastaan vesialueella tehtävää ruoppausta ja pengertien rakentamista. Päätöksen perusteluista käy kuitenkin ilmi, että ELY-keskuksen tarkoituksena on ollut kieltää luonnonsuojelulain vastaisena myös tien rakentaminen maa-alueella Vähässä Järviluodossa ja Isossa Järviluodossa. Muutoksenhakijoiden hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa esittämät vaatimukset perusteluineen osoittavat myös muutoksenhakijoiden ymmärtäneen ELY-keskuksen päätöksen edellä sanotulla tavalla.

Vesialueella ja maa-alueella tehtävät työt vaikuttavat eri tavalla harmaahaikaroiden ja merimetsojen häiriintymiseen sekä erityisesti näiden lintujen maalla sijaitseviin pesiin Vähässä Järviluodossa ja Isossa Järviluodossa. Samaa tielinjaa koskevia, osittain vesialueelle ja osittain maa-alueelle sijoittuvia rakentamistöitä on kuitenkin luonnonsuojelulain noudattamisen arvioimiseksi perusteltua tarkastella yhtenä kokonaisuutena.

ELY-keskuksen päätöksestä ei käy ilmi, mitkä pesät sijaitsisivat suunnitellun tielinjan kohdalla Vähässä Järviluodossa ja Isossa Järviluodossa tai mille pesille tien rakentamisesta aiheutuisi muuten vahinkoa. Kun kuitenkin otetaan huomioon pesien arvioitu lukumäärä erityisesti Vähässä Järviluodossa, Vähän Järviluodon suhteellisen pieni pinta-ala sekä tien suunniteltu linjaus saaressa, korkein hallinto-oikeus pitää selvitettynä, että tien rakentamisesta aiheutuisi vahinkoa ainakin osalle erityisesti Vähässä Järviluodossa sijaitsevista harmaahaikaran ja merimetson pesistä. Näiltä osin on kysymys luonnonsuojelulain 39 §:n 1 momentin 2 kohdan vastaisesta seurauksesta.

Aluehallintoviraston myöntämän vesitalousluvan lupamääräyksen 5 mukaan ruoppaus- ja läjitystyöt on tehtävä siten ja sellaisena aikana, että vesialueelle ja sen käytölle aiheutuu mahdollisimman vähän haittaa ja häiriötä. Työt tulee tehdä mahdollisimman yhtäjaksoisesti. Töitä ei saa tehdä harmaahaikaroiden pesimäaikana touko-heinäkuussa. Lajien pesimäbiologiasta saadun selvityksen mukaan mainittu rajoitus ei ole ajallisesti riittävä, jotta Isossa Järviluodossa ja Vähässä Järviluodossa sijaitsevien kasvaneiden merimetso- ja harmaahaikarakolonioiden pesimärauhaa ei häirittäisi. Pengertien rakentamisesta saattaa siten aiheutua melun, koneiden ja ihmisten liikkumisen sekä valojen vuoksi sellaista häiriötä, joka voi aiheuttaa pakoreaktioita, karkottumista pesiltä ja myös mahdollisesti kolonian pesien häviämistä tai niiden hylkäämistä. Näiltä osin rakentamisesta on katsottava aiheutuvan luonnonsuojelulain 39 §:n 1 momentin 3 kohdan vastainen seuraus.

Muutoksenhakijat ovat katsoneet, että ELY-keskuksen ja hallinto-oikeuden päätöksissä luonnonsuojelulain 39 §:n rauhoitussäännöksiä olisi sovellettu virheellisesti aluesuojelun toteuttamiseen vastaavalla tavalla kuin erityistä suojelua edellyttävien lajien lisääntymisalueiden suojelusta on säädetty. Virheellisyyttä osoittaisi muutoksenhakijoiden mukaan myös se, ettei lain 39 §:n rauhoitussäännöksiin sisälly aluesuojeluun kuuluvaa korvausjärjestelmää.

Korkein hallinto-oikeus toteaa edellä jaksossa 2.5.2 esitettyyn viitaten, että lain 39 §:n rauhoitussäännösten tarkoituksena on suojata lintujen pesiä ja lisääntymistä paitsi erityisesti lisääntymisaikana myös riittävästi lisääntymisajan ulkopuolella lajikohtaisen käyttäytymisen niin edellyttäessä. Säännöksissä ei ole kyse sisällöltään eikä vaikutuksiltaan luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentin ja luontodirektiivin 12 artiklan 1 kohdan d alakohdan mukaiseen lisääntymis- ja levähdyspaikkojen suojeluun verrattavasta suojelusta. Luonnonsuojelulain 39 §:n ja lintudirektiivin 5 artiklan rauhoitussäännöksiä ei myöskään voida tulkita supistavasti sen perusteella, ettei niitä koskevaan poikkeamislupasääntelyyn liity erillistä korvausjärjestelmää. Luonnonsuojelulain 39 §:n rauhoitussäännöksiä voidaan tulkita tapauskohtaisesti joustavasti, eivätkä säännökset lähtökohtaisesti estä käyttämästä koko kiinteistöä alkuperäistä vastaavaan tarkoitukseen, kun toiminta esimerkiksi ajoitetaan tai sijoitetaan niin, että rauhoitussäännöksiä voidaan noudattaa.

ELY-keskuksen päätöksen muu lainmukaisuus

Aluehallintoviraston muutoksenhakijoille myöntämä vesitalouslupa koskee vesialueen ruoppausta ja pengertien rakentamista vesialueelle. ELY-keskus on todennut lupamenettelyn aikana aluehallintovirastolle antamassaan lausunnossa, että Vähässä Järviluodossa on harmaahaikarakolonia ja että tien tekeminen saaren läpi voi vaatia ELY-keskuksen luvan poiketa rauhoitussäännöksistä. Luvan mukaisesta vesitaloushankkeesta harmaahaikaroille aiheutuva häiriö ja sen estäminen on otettu huomioon luvassa ja sen lupamääräyksessä 5.

Vesitalousluvan myöntämisen jälkeen olosuhteet hankkeen vaikutusalueella ovat muuttuneet siten, että pesivien harmaahaikaroiden määrä on lisääntynyt ja alueelle on asettunut myös merimetsokolonia. Lintujen määrän lisääntyminen alueella on lisännyt myös niiden pesien määrää ja laajentanut pesintäaluetta lähelle rantaa ja pengerrettävää aluetta. Näin ollen myös pesinnän aikainen töistä aiheutuva häiriö linnuille on entistä todennäköisempää.

Korkein hallinto-oikeus toteaa lisäksi, että muutoksenhakijoille myönnetty vesitalouslupa ei koske tien rakentamista maa-alueelle. Tien linjausta Vähässä Järviluodossa ja Isossa Järviluodossa on siten vesitalousluvan estämättä mahdollista muuttaa luonnonsuojelulain 39 §:n 1 ja 2 momentin rauhoitussäännösten noudattamiseksi.

Vesitalous- tai muuta vastaavaa lupaa täytäntöön pantaessa on luvan sisällöstä ja siinä myönnetyistä oikeuksista riippumatta noudatettava, mitä luonnonsuojelulaissa säädetään. Viranomaisen myöntämä lupa ei tällaisessa tilanteessa ole muutoinkaan pysyvä siten, etteivätkö muuttuneet olosuhteet tai uudet havainnot rauhoitetutuista lajeista voisi mahdollistaa hallintopakon käyttämisen luonnonsuojelulain nojalla ja siten estää luvan täytäntöönpanon.

Aluehallintoviraston myöntämä lainvoimainen vesitalouslupa ei ole synnyttänyt luvan haltijoille sellaisia oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja ja hallinnon oikeusperiaatteiden mukaisesti suojattuja odotuksia, jotka voisivat estää ELY-keskusta puuttumasta hallintopakkomääräyksellä luvan täytäntöönpanoon luvan myöntämisen jälkeen muuttuneiden olosuhteiden tai rauhoitetuista lajeista saatujen uusien havaintojen perusteella. Tällöin asiassa ei ole merkitystä myöskään sillä, ettei ELY-keskus ole hakenut muutosta aluehallintoviraston myöntämään vesitalouslupaan.

ELY-keskuksen päätös on luonnonsuojelulain 57 §:n mukainen hallintopakkopäätös. Tällaisen päätöksen tekemisen yleisenä edellytyksenä on, että joku toimii lainvastaisesti. Saadun selvityksen perusteella tien rakentamista ei ollut päätöstä annettaessa vielä aloitettu, mutta rakennustöiden aloittamisesta oli tehty ELY-keskukselle ilmoitus. Oikeuskäytännössä (muun muassa KHO 2003:38) omaksutun kannan mukaan myös tällainen ilmoitus työn aloittamisesta on riittävä, jotta asiaintilaa voidaan pitää lainvastaisena ja siten perusteena hallintopakon käyttämiselle.

ELY-keskus on hallintopakkopäätöksen perusteluissa todennut, ettei päätöksessä kiellettyyn toimintaan voida myöntää luonnonsuojelulain 49 §:n 3 momentissa tarkoitettua poikkeamislupaa. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että ELY-keskuksen on tullut hallintopakkopäätöksellään ratkaista ainoastaan se, ovatko ELY-keskukselle tehdyssä ilmoituksessa tarkoitetut työt luonnonsuojelulain 39 §:n rauhoitussäännösten vastaisia ja edellyttääkö töiden toteuttaminen siksi edellä sanottua lupaa. ELY-keskus ei sen sijaan ole hallintopakkoasian yhteydessä voinut ratkaista, ovatko edellytykset poikkeamisluvan myöntämiseksi olemassa.

2.5.4 Lopputulos

Edellä lausuttuun nähden ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys sekä oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan hallinto-oikeuden ratkaisun osalta hallintolainkäyttölain (586/1996) 74 §, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

3. Oikeudenkäyntikuluvaatimus korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §, Rauman kaupungille ja Rauman Satama Oy:lle ei ole määrättävä korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Kari Kuusiniemi sekä oikeusneuvokset Mika Seppälä, Kari Tornikoski, Jaakko Autio ja Veronica Storträsk. Asian esittelijä Pekka Kemppainen.