KHO:2022:64

Maahanmuuttovirasto oli hylännyt Somalian kansalaisen A:n työntekoa koskevan oleskelulupahakemuksen, koska hakija ei ollut esittänyt ulkomaalaislain 35 §:ssä edellytettyä voimassa olevaa matkustusasiakirjaa.

Matkustusasiakirjavaatimus työperäisen oleskeluluvan kohdalla koskee kaikkia oleskeluluvan hakijoita. Maahanmuuttovirasto ei ollut syrjinyt A:ta sillä perusteella, että hänen oli edellytetty esittävän oleskelulupahakemuksen yhteydessä voimassa olevan matkustusasiakirjan, vaikka Suomi ei tunnustanut Somalian tavallista passia matkustusasiakirjana.

Työntekijän oleskelulupaa koskeva sääntely koskee sellaista maahanmuuttoa, jossa ulkomaalaiselle voidaan asettaa vaatimus voimassa olevan matkustusasiakirjan esittämisestä. Sääntely ei ole ristiriidassa oikeutta työhön koskevan perusoikeuden tai unionin oikeuden kanssa. Ulkomaalaislain mukaan matkustusasiakirjan esittäminen ei kuitenkaan ole ehdoton edellytys oleskeluluvan myöntämiselle. Tämän vuoksi myös työtekijän oleskelulupa-asiassa voimassa olevan matkustusasiakirjan esittämistä koskevasta vaatimuksesta tulisi voida yksittäistapauksessa poiketa, mikäli vaatimusta pidettäisiin ulkomaalaisen kannalta kohtuuttomana ja hänen oikeuksiaan perusteettomasti rajoittavana.

A ei ollut Suomessa oleskellessaan esittänyt passia tai muuta luotettavaa selvitystä henkilöllisyydestään, eikä asiassa siten ollut edellytyksiä tapauskohtaisesti poiketa voimassa olevan matkustusasiakirjan esittämistä koskevasta vaatimuksesta. A:n oleskelulupahakemus oli voitu hylätä sillä perusteella, ettei hän täyttänyt matkustusasiakirjavaatimusta.

Euroopan unionin perusoikeuskirja 15 artikla

Perustuslaki 18 § 1 momentti

Ulkomaalaislaki 35 §

Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen päätös Abdulahi Awad v. Suomi (56179/19, 17.3.2022)

Vrt. KHO 2014:22, KHO 2015:107, KHO 2017:6 ja KHO 2022:45

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Helsingin hallinto-oikeus 15.6.2020 nro 20/1113/3

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Asian tausta

(1) Maahanmuuttovirasto on päätöksellään 14.1.2020 hylännyt Somalian kansalaisen A:n (jäljempänä myös hakija tai muutoksenhakija) hakemuksen työntekijän oleskeluluvan myöntämiseksi. Oleskelulupaa ei ole myönnetty työ- ja elinkeinotoimiston myönteisestä osapäätöksestä huolimatta, koska hakija ei ole esittänyt ulkomaalaislain 35 §:n mukaista voimassa olevaa matkustusasiakirjaa, jota oleskeluluvan myöntäminen edellyttäisi.

(2) Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt valituksen. Hallinto-oikeus on perusteluinaan lausunut muun ohella, ettei muutoksenhakija ole esittänyt voimassa olevaa matkustusasiakirjaa eikä hän Somalian kansalaisena edes voisi saada Suomen hyväksymää matkustusasiakirjaa kotimaastaan, koska Suomi ei hyväksy Somalian myöntämiä matkustusasiakirjoja. Ulkomaalaislain 35 §:n säännös matkustusasiakirjan voimassaolosta oleskeluluvan myöntämisen edellytyksenä ei ole ehdoton, vaikka oleskeluluvan myöntämisen perusteena eivät olisikaan pykälässä mainitut poikkeustapaukset. Työnteon perusteella haettava oleskelulupa ei kuulu niihin ulkomaalaislain 35 §:ssä mainittuihin poikkeustilanteisiin, joissa oleskelulupa voidaan myöntää voimassa olevan matkustusasiakirjan puuttumisesta huolimatta. Oikeutta työntekoon ei ole pidettävä myöskään sellaisena kansainvälisissä sopimuksissa määriteltynä oikeutena, minkä perusteella ulkomaalaislaissa säädetystä matkustusasiakirjavaatimuksesta tulisi poiketa.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Tero Särkikangas ja Mira Kallatsa. Esittelijä Riina Rajamäki.

Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(3) A on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja muutoksenhakijalle myönnetään oleskelulupa.

(4) Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

(5) Muutoksenhakija on Somalian kansalainen, eikä hänellä ole käytännössä mitään mahdollisuutta esittää kansallista passia oleskelulupahakemuksen yhteydessä, koska Suomi ei hyväksy Somalian passia virallisena matkustusasiakirjana. Matkustusasiakirjavaatimuksesta tulisi poiketa käytännön mahdottomuuden vuoksi. Muunlainen menettely asettaa muutoksenhakijan epäyhdenvertaiseen asemaan verrattuna hakijoihin, joiden matkustusasiakirjat Suomi hyväksyy. Maahanmuuttoviraston olisi lisäksi ennen oleskelulupahakemuksen hylkäämistä tullut ohjeistaa muutoksenhakijaa hakemaan muukalaispassia tai tiedustella haluaako hän hakea sellaista.

(6) Matkustusasiakirjavaatimuksesta on oikeuskäytännössä poikettu muun muassa perhe-elämän suojaan liittyvistä painavista syistä. Nämä eivät kuitenkaan ole ainoita tilanteita, joissa vaatimuksesta olisi mahdollista poiketa. Poikkeamisen mahdollisuus on hallinto-oikeuden päätöksen perusteluissa selkeästi kytketty oleskeluvan perusteen liittymiseen kansainvälisiin sopimuksiin. Vaikka työssä kyse ei ole sellaisesta oikeushyvästä kuin perhe-elämän suoja, asiaan liittyy kuitenkin olennaisesti yhdenvertaisuus ja hakijoiden tasapuolinen kohtelu. Tosiasiassa vaatimus matkustusasiakirjasta asettaa muutoksenhakijan epäyhdenvertaiseen asemaan sellaisiin hakijoihin verrattuna, joiden kansallisvaltioiden passit kelpaavat täyttämään ulkomaalaislain 35 §:n vaatimuksen.

(7) Muutoksenhakijan kansallisuuden voidaan tässä mielessä katsoa johtavan välillisesti syrjintään suhteessa muihin kansallisuuksiin. Hallinnon tasapuolisen kohtelun ja yhdenvertaisuuden vaatimus ei toteudu, jos oleskeluluvan myöntäminen riippuu sellaisesta seikasta, johon hakija itse ei voi vaikuttaa ja jonka osalta muiden maiden kansalaiset eivät kohtaa samansisältöistä ongelmaa. Yhdenvertaisuus hallintopäätöksiä tehtäessä ja oikeuksia luotaessa on peruste poiketa ulkomaalaislain 35 §:n vaatimuksesta. Matkustusasiakirjaa koskevan vaatimuksen tulee olla alisteinen yhdenvertaisuuden toteuttamiselle. Muutoksenhakija on saapunut Suomeen turvapaikanhakijana ja oleskellut maassa yli kymmenen vuoden ajan, josta osan ajasta oleskeluluvalla. Muutoksenhakijan voidaan katsoa perustellusti olevan jo siinä mielessä tunnettu henkilö viranomaisten silmissä, ettei hänen voida katsoa aiheuttavan vaaraa yleiselle turvallisuudelle tai järjestykselle. Oleskeluluvan myöntämättä jättäminen puuttuvan matkustusasiakirjan vuoksi on myös suhteellisuusperiaatteen vastaista.

(8) Yhdenvertaisuusvaltuutettu on antanut lausunnon, jossa on todettu muun ohella seuraavaa:

(9) Muutoksenhakija on joutunut kansalaisuutensa perusteella syrjinnän kohteeksi. Maahanmuuttoviraston ja hallinto-oikeuden päätöksistä on luettavissa, ettei muutoksenhakijaa ole pyydetty täydentämään hakemustaan matkustusasiakirjalla, koska hän on Somalian kansalainen, minkä vuoksi hänen on mahdotonta esittää Suomessa hyväksyttävää kansallista matkustusasiakirjaa. Somalian kansalaiset vaikuttavat olevan muita kansalaisuuksia epäedullisemmassa asemassa työntekijän oleskelulupaharkinnassa. Matkustusasiakirjavaatimus on lakiin perustuva, näennäisesti yhdenvertainen sääntö. Tosiasiassa somalialaiset ovat kansalaisuutensa vuoksi muihin kansalaisuuksiin verrattuna epäedullisemmassa asemassa, mikä on välillistä syrjintää.

(10) Matkustusasiakirjavaatimuksella pyritään sinänsä hyväksyttävään tavoitteeseen. Somalialaisilta edellytetään kuitenkin matkustusasiakirjaa, jota he eivät käytännössä voi hankkia. Vaatimus ei ole perus- ja ihmisoikeuksien, erityisesti yhdenvertaisuusperiaatteen ja syrjinnän kiellon, toteutumisen näkökulmasta hyväksyttävä. Keinot hyväksyttyyn tavoitteeseen pääsemiseksi eivät ole oikeasuhtaisia johtaessaan välilliseen syrjintään kansalaisuuden vuoksi. Maahanmuuttoviraston tulisi arvioida matkustusasiakirjaedellytyksen oikeasuhtaisuus yksilöllisesti jokaisen somalialaisen hakijan kohdalla. Mikäli on käytettävissä yhdenvertaisuutta vähemmän rajoittavia keinoja, kuten muukalaispassin myöntäminen, on toimittava näin, jotta voidaan välttyä syrjintäolettaman syntymiseltä.

(11) Maahanmuuttovirasto on antanut lausunnon. Siinä on todettu muun muassa seuraavaa:

(12) Matkustusasiakirjavaatimuksen tarkoituksena on varmistaa Suomeen muuttavan henkilöllisyys ja mahdollinen paluu lähtömaahan oleskeluluvan edellytysten päättyessä. Matkustusasiakirjan puute ei estä oleskeluluvan myöntämistä, kun kyse on turvapaikanhakijasta tai kansainvälistä suojelua saaneen perheenjäsenestä. Muuta tavanomaista maahanmuuttoa koskee vaatimus voimassa olevasta matkustusasiakirjasta ja varmistetusta henkilöllisyydestä. Työperäistä oleskelulupaa ei voida myöntää ilman matkustusasiakirjaa. Työperusteinen oleskelulupa ei ole ulkomaalaislain 134 §:n 1 momentissa tarkoitettu erityinen syy korvata kansallinen matkustusasiakirja muukalaispassilla. Ulkomaalaiselle ei voida myöntää muukalaispassia työperusteisen oleskelulupahakemuksen yhteydessä.

(13) Maahanmuuttoviraston on antanut sisäisen ohjeen (MIGDno-2017-925) sellaista tilannetta varten, jossa erillistä oleskelulupaa hakeneen turvapaikanhakijan kansallisen passin voimassaolo on päättynyt hänen Suomessa ollessaan. Muukalaispassin myöntämiseen katsotaan olevan ulkomaalaislain 134 §:n 1 momentin mukainen muu erityinen syy, jos hakijalla on turvapaikkaa Suomesta hakiessaan ollut voimassa oleva kansallinen passi, jonka voimassaolo on päättynyt, ja jonka uusiminen ei ole mahdollista Suomesta käsin ja hakija täyttää muut oleskeluluvan myöntämisen edellytykset. Tällöin voidaan poikkeuksellisesti myöntää oleskelulupa ja muukalaispassi samanaikaisesti enintään yhdeksi vuodeksi. Hakijan on tuona aikana hankittava uusi kansallinen passi.

(14) Muutoksenhakija on antanut vastaselityksen.

Välipäätös

(15) Korkein hallinto-oikeus on 9.3.2021 kieltänyt muutoksenhakijan maasta poistamisen täytäntöönpanon, kunnes korkein hallinto-oikeus on ratkaissut valituslupahakemuksen tai asiassa toisin määrätään.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

Kysymyksenasettelu

(16) Somalian kansalaisen työntekijän oleskelulupahakemus on hylätty, koska hakija ei ole esittänyt oleskeluluvan edellytyksenä olevaa matkustusasiakirjaa. Asiassa on ratkaistavana, onko Maahanmuuttoviraston tullut poiketa työntekoa koskevan oikeuden toteuttamiseksi matkustusasiakirjan esittämistä koskevasta vaatimuksesta.

Sovellettava oikeusohje ja lain esitöitä

(17) Ulkomaalaislain 35 §:n mukaan oleskeluluvan myöntäminen edellyttää, että ulkomaalaisen matkustusasiakirja on voimassa. Oleskelulupa voidaan kuitenkin myöntää voimassa olevan matkustusasiakirjan puuttumisesta huolimatta, jos se myönnetään 51, 52, 52 a, 52 d, 52 e, 87, 88, 89 tai 110 §:n perusteella.

(18) Ulkomaalaislain 35 §:ää on muutettu lainmuutoksella 631/2011, jonka tavoitteena oli EU:n oleskelulupa-asetuksen ja sen muutosasetuksen edellyttämä biometristen tunnisteiden käyttöönotto oleskeluluvissa. Nyt käsiteltävänä olevan asian kannalta pykälään ei tehty olennaisia muutoksia. Lakimuutosta koskevan hallituksen esityksen (HE 104/2010 vp) yleisperusteluissa on kohdassa 2.1 selostettu nykytilan mukaista lainsäädäntöä ja käytäntöä, joka voidaan ottaa taustaselvityksenä tämän asian yhteydessä huomioon.

(19) Perustelujen kohdassa "Hakijan henkilöllisyyden todentaminen" todetaan muun ohella, että oleskeluluvan myöntäminen edellyttää pääsääntöisesti sitä, että ulkomaalaisen henkilöllisyys on varmistettu. Tämä ilmenee välillisesti ulkomaalaislain 35 §:stä, jonka mukaan oleskeluluvan myöntäminen edellyttää, että ulkomaalaisen matkustusasiakirja on voimassa. Saman pykälän mukaan oleskelulupa voidaan myöntää kuitenkin pykälässä erikseen mainituilla perusteilla voimassa olevan matkustusasiakirjan puuttumisesta huolimatta. Oleskelulupaa hakevan ulkomaalaisen henkilöllisyys pyritään selvittämään niin hyvin kuin se on mahdollista. Henkilöllisyyttä ei voida varmentaa, jos hakija ei pysty esittämään luotettavaa selvitystä henkilöllisyydestään, esimerkiksi passia tai muuta henkilöllisyyttä osoittavaa asiakirjaa.

Asiassa saatu selvitys

(20) Muutoksenhakija on saapunut Suomeen vuonna 2009. Hän on hakenut täällä useita kertoja kansainvälistä suojelua, mitä koskevat hakemukset on kuitenkin hylätty. Hänelle on myönnetty oleskelulupa maasta poistamisen estymisen nojalla ajalle 19.7.2013–21.7.2016. Hän ei ole missään vaiheessa esittänyt Suomen viranomaisille matkustusasiakirjaa tai muuta henkilöllisyyttä osoittavaa asiakirjaa.

(21) Nyt kyseessä oleva asia koskee muutoksenhakijan 24.12.2018 vireille panemaa työntekijän oleskelulupaa koskevaa hakemusta. Maahanmuuttovirasto on hylännyt hakemuksen, koska hakija ei ole esittänyt voimassa olevaa matkustusasiakirjaa.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

Hyväksyttävät matkustusasiakirjat ja vaatimuksen tausta

(22) Ulkomaalaislain 35 §:n mukaan oleskeluluvan myöntäminen edellyttää yleensä voimassa olevaa matkustusasiakirjaa. Ulkomaalaisella tulee lain 14 §:n 1 momentin mukaan olla maahan saapuessaan ja maassa oleskellessaan matkustusasiakirja, jonka Suomi tunnustaa. Euroopan unionin ulkorajan ylittämiseen oikeuttavien matkustusasiakirjojen luettelosta säädetään Euroopan parlamentin ja neuvoston päätöksessä N:o 1105/2011/EU. Ulkoasiainministeriö tekee tämän ulkomaalaislain 13 §:n 1 momentissa tarkoitetun päätöksen edellyttämät ilmoitukset Euroopan unionin komissiolle.

(23) Ulkoasiainministeriön Euroopan komissiolle tekemän ilmoituksen mukaan Suomi hyväksyy Somalian osalta matkustusasiakirjaksi vain Somalian vuonna 2014 käyttöön ottamat biometriset diplomaattipassit (e-passi) (Euroopan komissio, Luettelo ulkorajojen ylittämiseen oikeuttavista matkustusasiakirjoista, joihin voidaan liittää viisumi, I osa: Kolmansien maiden ja alueellisten yhteisöjen myöntämät matkustusasiakirjat).

(24) Korkein hallinto-oikeus on todennut vuosikirjaratkaisussa KHO 2017:61, että ulkomaalaislain 35 §:n vaatimus voimassa olevasta matkustusasiakirjasta oleskeluluvan myöntämisen edellytyksenä koskee henkilöllisyyden selvittämisen lisäksi henkilön kansalaisuuden ja siihen verrattavan valtiollisen aseman varmistamista. Kansalaisuus on valtion ja yksityisen henkilön välinen perustavanlaatuinen oikeudellinen suhde, jolla on vaikutusta myös mahdollisuuksiin liikkua muiden valtioiden alueella. Passin tai muun matkustusasiakirjan myöntämisellä kansalaisuusvaltio osoittaa, että kyseinen henkilö on valtion kansalainen ja valtion diplomaattisessa suojeluksessa ulkomailla eikä henkilön matkustamisella ulkomailla ole valtion lainsäädännöstä johtuvaa estettä.

(25) Ulkomaalaislakia koskevan hallituksen esityksen (HE 28/2003 vp) mukaan Suomen valtiolla on oikeus selvittää maahan saapuvan ulkomaalaisen henkilöllisyys luotettavasti muun ohella sen selvittämiseksi, onko henkilö määrätty koko Schengen-aluetta tai muutoin Suomea koskevaan maahantulokieltoon tai onko viranomaisten tiedossa muita seikkoja, joiden perusteella maahantulo tulisi estää esimerkiksi yleiseen järjestykseen ja turvallisuuteen liittyvistä syistä.

Muutoksenhakijan tilanteen arviointi

(26) Muutoksenhakijan oleskelulupahakemus on hylätty sillä perusteella, että hän ei ole esittänyt voimassa olevaa matkustusasiakirjaa. Hakijan on tullut oma-aloitteisesti esittää matkustusasiakirja hakemuksensa yhteydessä. Hakija on oleskellut Suomessa vuodesta 2009 lähtien eikä hän ole missään vaiheessa esittänyt matkustusasiakirjaa. Somalian kansalaisena hakija ei ole myöskään voinut esittää sellaista Somalian passia, jonka Suomi hyväksyisi. Asian ratkaiseminen ei ole edellyttänyt, että hakijaa olisi tullut kehottaa täydentämään hakemustaan voimassa olevalla matkustusasiakirjalla (vrt. lyhyenä ratkaisuselosteena julkaistu päätös KHO 28.12.2017 taltionumero 6741, jossa on ollut kyse erilaisesta tapauksesta).

(27) Maahanmuuttovirasto ei ole menetellyt myöskään virheellisesti siinä, että virasto ei ole kehottanut hakijaa hakemaan muukalaispassia. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan muukalaispassi voidaan myöntää ulkomaalaiselle henkilölle, joka oleskelee Suomessa oleskeluluvan tai vastaavan oleskeluoikeuden perusteella. Muukalaispassia ei voida myöntää korvaamaan puuttuvaa kansallista matkustusasiakirjaa oleskeluvan hakemisen yhteydessä, eikä oleskeluluvan hakeminen ole ulkomaalaislain 134 §:n 1 momentissa tarkoitettu erityinen syy myöntää muukalaispassi. Hakija ei ole voinut täyttää matkustusasiakirjavaatimusta hakemalla muukalaispassia.

(28) Muutoksenhakija ja yhdenvertaisuusvaltuutettu ovat pitäneet syrjivänä matkustusasiakirjavaatimusta Somalian kansalaisten kohdalla, koska somalialaiset eivät voi esittää Suomen hyväksymää matkustusasiakirjaa.

(29) Somalian kansalaisen tekemän työntekijän oleskelulupahakemuksen hylkäämisestä puuttuvan matkustusasiakirjan vuoksi on ollut kysymys Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen päätöksessä 17.3.2022 asiassa Abdulahi Awad v. Suomi (56179/19). Ihmisoikeustuomioistuin hylkäsi mainitun valituksen, koska se ei täyttänyt tutkittavaksi ottamisen edellytyksiä. Ihmisoikeustuomioistuin totesi muun ohella, että Suomen lainsäädännössä on edellytetty kaikkien työntekijän oleskelulupaa hakevien todistavan henkilöllisyytensä. Euroopan ihmisoikeussopimuksessa ei turvata oikeutta työhön, eikä ihmisoikeussopimuksen tulkinnan voida tässä asiayhteydessä katsoa edellyttävän poikkeuksen tekemistä henkilöllisyyden todistamista koskevasta vaatimuksesta. Henkilöllisyyden todistaminen on keskeinen tekijä, joka on myös samalla neutraali ja koskee kaikkia samalla tavoin riippumatta heidän alkuperästään. Työluvan hakijaa ei ollut kohdeltu eri tavoin kuin muita vastaavassa tilanteessa. Hakija ei ollut missään vaiheessa esittänyt Somalian matkustusasiakirjaa. Henkilöllisyyden todistamisen vaatimukselle oli yleisen järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitämiseen liittyvät hyväksyttävät perusteet.

(30) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että matkustusasiakirjavaatimus työperäisen oleskeluluvan kohdalla koskee kaikkia oleskeluluvan hakijoita. Somalian kansalaisia ei siten kohdella eri tavoin kuin muita vastaavassa asemassa olevia ulkomaalaisia. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen edellä mainitussa päätöksessä on katsottu, että matkustusasiakirjaa koskevan vaatimuksen soveltaminen Somalian kansalaisiin ei ole vastoin Euroopan ihmisoikeussopimusta. Maahanmuuttovirasto ei nyt ratkaistavana olevassa tapauksessa ole syrjinyt muutoksenhakijaa sillä perusteella, että hänen on edellytetty esittävän oleskelulupahakemuksen yhteydessä voimassa olevan matkustusasiakirjan.

(31) Matkustusasiakirjaa koskevasta, ulkomaalaislain 35 §:n ensimmäisessä virkkeessä säädetystä pääsäännöstä voidaan poiketa pykälän toisessa virkkeessä luetelluissa tilanteissa. Vaatimus ei siten ole oleskeluluvan myöntämisen ehdoton edellytys, vaan oleskelu Suomessa on katsottu eräissä tapauksissa hyväksyttäväksi huolimatta puuttuvasta matkustusasiakirjasta. Kun otetaan huomioon ulkomaalaislain 35 §:n sanamuoto, lainsäätäjän tarkoituksena on ilmeisesti ollut se, että säännönmukainen poikkeaminen matkustusasiakirjaedellytyksestä rajoitetaan säännöksessä mainittuihin tilanteisiin, lähinnä kansainvälisen suojelun myöntämiseen. Työnteon perusteella haettava oleskelulupa ei kuulu ulkomaalaislain 35 §:ssä mainittuihin poikkeustilanteisiin.

Poikkeaminen matkustusasiakirjaa koskevasta vaatimuksesta oikeuskäytännössä

(32) Korkeimman hallinto-oikeuden oikeuskäytännössä on katsottu, että tapauskohtaisesti tunnustetun matkustusasiakirjan esittämistä koskevasta vaatimuksesta on voitu poiketa kokonaisarvioinnin nojalla muissakin kuin ulkomaalaislain 35 §:ssä säädetyissä tilanteissa. Tämä käy ilmi vuosikirjaratkaisuista KHO 2014:22 ja KHO 2015:107. Näissä ratkaisuissa Somalian tavallinen passi on tällöin hyväksytty ulkomaalaislain 35 §:ssä tarkoitetuksi matkustusasiakirjaksi. Edellytyksestä on poikettu tilanteissa, joissa poikkeamista on pidetty kansainvälisten sopimusten, erityisesti Euroopan ihmisoikeussopimuksen ja lapsen oikeuksien yleissopimuksen, perusteella tarpeellisena. Kysymys on ollut perhe-elämän suojaan tai lapsen etuun liittyvistä painavista syistä silloin, kun hyväksyttävän matkustusasiakirjan hankkiminen on ollut henkilölle käytännössä mahdotonta hänestä riippumattomista syistä.

(33) Perhe-elämän suojaa koskevassa ratkaisukäytännössä on myös toisen suuntaisia päätöksiä. Perhesiteen perusteella haettua oleskelulupa-asiaa koskevassa vuosikirjaratkaisussa KHO 2017:61 katsottiin, ettei edellytyksiä poiketa matkustusasiakirjavaatimuksesta ollut Yhdysvaltain kansalaisen kohdalla, jolle passia ei ollut myönnetty elatusapuvelvollisuuden laiminlyömisen vuoksi. Etiopian kansalaista koskevassa ratkaisussa KHO 2022:45 katsottiin, ettei perhe-elämän suoja tai lapsen etu edellyttänyt poikkeamista matkustusasiakirjaa koskevasta vaatimuksesta. Henkilöllä ei ollut estettä hankkia kotimaansa passia.

Oikeutta työhön koskevat ihmis- ja perusoikeusvelvoitteet

(34) Nyt puheena olevassa tapauksessa ei ole kyse perhe-elämän suojasta, vaan ansiotyön tekemisestä Suomessa. Oikeus työntekoon ei ole sellaisenaan Euroopan ihmisoikeussopimuksessa turvattu oikeus eikä ihmisoikeussopimus takaa ulkomaalaiselle oikeutta asettua tiettyyn valtioon. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on asiassa Abdulahi Awad v. Suomi annetussa päätöksessä 17.3.2022 ilmaissut hyväksyvänsä sen, että Suomen lainsäädännössä on edellytetty kaikkien työntekijän oleskelulupaa hakevien todistavan henkilöllisyytensä. Euroopan ihmisoikeussopimuksen tulkinnan ei voida tässä asiayhteydessä edellyttävän poikkeuksen tekemistä henkilöllisyyden todistamista koskevasta vaatimuksesta.

(35) Oikeus työhön on taattu perusoikeutena Euroopan unionin perusoikeuskirjan 15 artiklassa sekä Suomen perustuslain 18 §:ssä. Suomen on turvattava tämän perusoikeuden toteutuminen Suomen lainkäyttövallan piirissä olevien henkilöiden kohdalla heidän kansallisuudestaan riippumatta. Tämän vuoksi on arvioitava, voiko perusoikeutena turvattu oikeus työntekoon edellyttää poikkeamista matkustusasiakirjaa koskevasta vaatimuksesta.

(36) Unionin oikeudessa sallitaan jäsenvaltioiden työmarkkinoilla laillisesti jo olevien ja sinne vasta pyrkimässä olevien kolmansien maiden kansalaisten erilainen kohtelu unionin sääntelyn määrittelemissä rajoissa. Suomen perustuslain mukaan ulkomaalaisten oikeutta työhön voidaan rajoittaa lailla, ja ulkomaalaisen tulee täyttää laissa vaaditut edellytykset, jotta hän voi käyttää kyseistä oikeuttaan Suomessa työskentelyyn (HE 309/1993 vp).

Johtopäätökset ja lopputulos

(37) Korkein hallinto-oikeus toteaa edellä esitetyn perusteella, että työntekijän oleskelulupaa koskeva sääntely koskee sellaista maahanmuuttoa, jossa ulkomaalaiselle voidaan asettaa vaatimus voimassa olevan matkustusasiakirjan esittämisestä. Sääntely ei ole ristiriidassa oikeutta työhön koskevan perusoikeuden tai unionin oikeuden kanssa eikä sen soveltaminen merkitse sellaisenaan muutoksenhakijan asettamista muihin nähden eri asemaan ilman hyväksyttävää perustetta.

(38) Ulkomaalaislain mukaan matkustusasiakirjan esittäminen ei kuitenkaan ole ehdoton edellytys oleskeluluvan myöntämiselle. Tämän vuoksi myös työntekijän oleskelulupa-asiassa voimassa olevan matkustusasiakirjan esittämistä koskevasta vaatimuksesta tulisi voida yksittäistapauksessa poiketa, mikäli vaatimusta olisi pidettävä ulkomaalaisen kannalta kohtuuttomana ja hänen oikeuksiaan perusteettomasti rajoittavana. Poikkeaminen voisi tulla kysymykseen, jos oleskeluluvan hakijan henkilöllisyys voidaan riittävällä tavalla varmistaa esimerkiksi matkustus-asiakirjasta, joka ei ole enää voimassa, tai jos hakijan henkilöllisyys on jo aikaisemmin voitu selvittää muutoin riittävällä tavalla.

(39) Nyt kyseessä olevassa tapauksessa muutoksenhakija ei ole Suomessa oleskellessaan esittänyt passia tai muuta luotettavaa selvitystä henkilöllisyydestään. Hänen yli kymmenen vuoden pituinen oleskelunsa Suomessa on perustunut turvapaikkahakemuksiin ja maasta poistamisen estymisen nojalla myönnettyihin oleskelulupiin. Tämä itsessään ei riitä vahvistamaan hänen henkilöllisyyttään, vaikka hän onkin johdonmukaisesti käyttänyt samoja henkilötietoja verrattain pitkään. Tähän nähden edellytyksiä tapauskohtaisesti poiketa matkustusasiakirjaa koskevasta vaatimuksesta ei ole. Maahanmuuttovirasto on voinut hylätä A:n työntekijän oleskelulupaa koskevan hakemuksen.

(40) Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Kari Kuusiniemi sekä oikeusneuvokset Anne E. Niemi, Janne Aer, Monica Gullans ja Juha Lavapuro. Asian esittelijä Vilma Vanhamäki.