KHO:2023:11
Seurakuntayhtymän yhteisen kirkkoneuvoston päätös olla myöntämättä vainajalle tämän omaisen tietyltä hautausmaalta vaatimaa hautapaikkaa oli perustunut seurakuntayhtymän hautaustoimen ohjesäännön määräykseen, jonka mukaan etusija tulla haudatuksi kyseiseen hautausmaahan oli määräyksessä mainittujen seurakuntien samassa kaupunginosassa asuvilla jäsenillä. Vainaja ei ollut kuulunut evankelis-luterilaiseen kirkkoon eikä asunut kuollessaan kyseisessä kaupunginosassa.
Korkein hallinto-oikeus katsoi, että seurakuntayhtymällä oli ollut kirkkolain sinänsä väljän säännöksen puitteissa toimivalta hautaustoimen ohjesäännössä määrätä hautaoikeuksien myöntämisessä noudatettavista periaatteista sellaisella hautausmaalla, jolla on hyvin rajoitetusti tilaa ja vain joitakin vuosittain vapautuvia hautapaikkoja. Kun kysymys oli pienestä ja historiallisesti paikallisena pidettävästä niin sanotusta kaupunginosahautausmaasta, tarvetta varata hyvin rajalliset hautapaikat ensi sijassa kyseisessä kaupunginosassa asuneille vainajille oli myös pidettävä hyväksyttävänä perusteena eri asemaan asettamiselle. Seurakuntayhtymän hautaustoimen ohjesäännön nojalla tehty päätös ei siten ollut lainvastainen.
Suomen perustuslaki 6 §
Hallintolaki 6 §
Kirkkolaki 17 luku 2 § 1 momentti ja 7 § 2 momentti
Hautaustoimilaki 4 § 1 momentti
Päätös, jota muutoksenhaku koskee
Helsingin hallinto-oikeus 22.2.2022 nro H1051/2022
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.
Hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Helsingin seurakuntayhtymän yhteisen kirkkoneuvoston päätökset 27.8.2020 (§ 202) ja 9.10.2020 (§ 251), joilla on hylätty vaatimus uurnahautapaikan myöntämisestä helsinkiläiselle vainajalle Kulosaaren hautausmaalta, saatetaan voimaan.
Asian tausta
(1) Helsingin seurakuntayhtymän yhteinen kirkkoneuvosto on päätöksellään 27.8.2020 (§ 202) päättänyt olla myöntämättä vainajalle omaisen vaatimaa uurnahautapaikkaa Kulosaaren hautausmaalta.
(2) Päätöksen selostusosasta ilmenee muun ohella, että erillistä hautapaikkaa ei ole osoitettavissa Kulosaaren hautausmaalta, mutta vainajan tuhkan hautaaminen on mahdollista Kulosaaren hautausmaalla sijaitsevaan muistolehtoon. Hautausmaan rajoitetun tilan vuoksi hautapaikkaoikeus Kulosaaren hautausmaalla on hautaustoimen ohjesäännössä rajattu vain Kulosaaressa asuneille Herttoniemen ja ruotsinkielisen Matteuksen seurakunnan jäsenille. Vainajan tyttärelle on myös ilmoitettu, että erillisen uurnahautapaikan lunastaminen on mahdollista Maunulan uurnalehdosta, Malmin hautausmaalta tai Honkanummen hautausmaalta. Selostusosassa on edelleen todettu, että vainaja ei ollut evankelis-luterilaisen kirkon jäsen eikä hän asunut kuollessaan Kulosaaren alueella.
(3) Yhteinen kirkkoneuvosto on päätöksellään 9.10.2020 (§ 251) hylännyt omaisen oikaisuvaatimuksen.
(4) Hallinto-oikeus on kumonnut yhteisen kirkkoneuvoston päätökset ja palauttanut asian yhteiselle kirkkoneuvostolle uudelleen käsiteltäväksi. Hallinto-oikeus on perusteluissaan esittänyt muun ohella seuraavaa.
(5) Hautaustoimilain ja kirkkolain säännöksistä tai niiden esitöistä ei ilmene, että hautaustoimen järjestämisestä vastaava viranomainen voisi asettaa hautasijaa osoittaessaan vainajat etusijajärjestykseen tietyn kirkkokunnan tai seurakunnan jäsenyyden perusteella tai osoittaa hautasijoja tietyltä yleiseltä hautausmaalta vain tiettyjen seurakuntien jäsenille taikka vain vainajille, jotka ovat ennen kuolemaansa asuneet tietyssä kaupunginosassa. Yhteisen kirkkoneuvoston esittämät syyt hautasijan osoittamista koskevan vaatimuksen hylkäämiselle eivät siten perustu voimassa olevaan lakiin. Vuonna 1958 annetussa ja näin ollen nykyisen kirkkolain ja hautaustoimilain säätämistä edeltävässä seurakuntien yhteistalouteen liittymistä koskevassa valtioneuvoston määräyksessä ja Helsingin seurakuntayhtymän hautaustoimen ohjesäännössä sanottu ei anna aihetta arvioida asiaa toisin. Yhteinen kirkkoneuvosto on toiminut vastoin hallintolain 6 §:stä ilmenevää yhdenvertaisen kohtelun vaatimusta hylätessään valittajan vaatimuksen käyttämillään perusteilla.
Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Virpi Ikkelä, Mika Paavilainen, joka on myös esitellyt asian, ja Saija Haapalehto.
Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa
(6) Helsingin seurakuntayhtymän yhteinen kirkkoneuvosto on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan. Vaatimuksensa tueksi muutoksenhakija on esittänyt muun ohella seuraavaa.
(7) Hallinto-oikeuden päätös rajoittaa väärin perustein seurakuntien mahdollisuuksia ohjata hautausmaiden käyttöä. Hallinto-oikeuden päätöksestä on tulkittavissa, että erillisten ja rajattujen kaupunginosahauta-alueiden ylläpitäminen on kielletty, koska sitä ei ole erikseen sallittu. Päätös ei koske pelkästään Kulosaaren hautausmaata, vaan laajemmin Helsingin seurakuntayhtymän ja koko Suomen seurakuntien ja seurakuntayhtymien hautaustoimen toimintaa.
(8) Kulosaaren hautausmaa on tällä hetkellä hautaustoimen ohjesäännön ja käyttösuunnitelman mukaan yleinen hautausmaa ainoastaan muistolehdon osalta. Hautausmaan käyttöä on rajoitettu uusien hautojen luovuttamisen osalta. Kulosaaren hautausmaa on ollut hautausmaaksi vihkimisvuodestaan 1925 asti ensin paikallinen Kulosaaren huvilayhdyskunnan käyttöön perustettu hautausmaa ja kuntaliitoksen myötä vuodesta 1946 niin sanottu kaupunginosahautausmaa, joka on tarkoitettu kulosaarelaisten vainajien hautaamiseen.
(9) Muistolehto on otettu käyttöön hautaustoimilain voimaan tulon jälkeen. Tällä pyrittiin vastaamaan hautaustoimilain vaatimuksiin, jotta hautausmaa voitaisiin muilta osin säilyttää Kulosaaren paikallisidentiteettiä ja historiaa tukevana.
(10) Kulosaaren hautausmaalla erillisiä hautoja on erittäin rajallinen määrä ja hautaustoimen ohjesäännön hautaoikeusrajauksella on haluttu taata mahdollisimman monelle kulosaarelaiselle mahdollisuus tulla haudatuksi paikalliselle hautausmaalle. Hallinta-ajan päättymisen takia hautausmaalla palautuu uudelleen luovutettavaksi muutama hautapaikka vuodessa. Vuonna 2021 luovutettiin hautausmaan kolmesta vapaasta hautapaikasta kaksi.
(11) Tilan rajallisuus on perustuslaillisesti hyväksyttävä syy hautaoikeuden rajaamiselle. Rajausta on noudatettu johdonmukaisesti ja hakemusten käsittelyssä on toimittu tasa-arvoisesti.
(12) Paikallisidentiteetin lisäksi rajattuja hautausmaa-alueita on Helsingin seurakuntayhtymässä määritelty myös muilla perusteilla. Esimerkiksi Hietaniemen hautausmaalla on Suomen Kaartin hautausmaa, veteraanilehto ja sankarihauta-alue, joilta uusia hautapaikkoja ei ole myönnetty kaikille helsinkiläisille, vaikka alueet sijaitsevat yleisillä hautausmailla.
(13) Helsinkiläisille vainajille pystytään aina osoittamaan hautapaikka joltain Helsingin seurakuntayhtymän hautausmaista. Vainajan omaiselle on ilmoitettu, että erillisen uurnahautapaikan lunastaminen on mahdollista eräiltä muilta hautausmailta ja tuhkan hautaus Kulosaaren hautausmaan muistolehtoon olisi myös mahdollista.
(14) Vainajan omainen on antanut selityksen, jossa hän on vaatinut valituslupahakemuksen ja valituksen hylkäämistä.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut
Kysymyksenasettelu
(15) Asiassa on ratkaistavana, onko Helsingin seurakuntayhtymän yhteinen kirkkoneuvosto voinut jättää myöntämättä vainajalle uurnahautapaikan Kulosaaren hautausmaalta sillä perusteella, että hautaustoimen ohjesäännön määräyksen mukaan siinä mainittujen seurakuntien Kulosaaressa asuneilla jäsenillä on etusija tulla haudatuksi hautausmaalle. Vainaja ei ollut seurakunnan jäsen eikä hän ollut kuollessaan asunut Kulosaaren alueella.
Sovellettava lainsäädäntö
(16) Kirkkolain 17 luvun 2 §:n 1 momentin mukaan oikeudesta tulla haudatuksi seurakunnan hautausmaahan säädetään hautaustoimilaissa. Kirkkoneuvosto voi luovuttaa hautaoikeuden muullekin kuin hautaustoimilain 4 §:ssä tarkoitetulle vainajalle. Oikeus hautaan luovutetaan kuolemantapauksen yhteydessä. Samalla hautaoikeus voidaan luovuttaa myös vainajan omaisille. Kirkkoneuvosto voi erityisestä syystä luovuttaa hautaoikeuden muulloinkin.
(17) Saman lain 17 luvun 7 §:n 2 momentin mukaan hautaustoimen ohjesääntöön on otettava tarkemmat toimeenpanoa ja menettelyä koskevat määräykset haudoista, hautakirjanpidosta, haudan hoidolle asetetuista vaatimuksista ja hautamuistomerkkien hyväksymisestä sekä hautausmaalla noudatettavasta järjestyksestä.
(18) Hautaustoimilain 4 §:n 1 momentin mukaan evankelis-luterilaisen kirkon seurakunta tai seurakuntayhtymä on velvollinen vaadittaessa osoittamaan hautasijan vainajalle, jonka kotikuntalaissa (201/1994) tarkoitettu kotikunta oli kuolinhetkellä seurakunnan tai seurakuntayhtymän alueella.
(19) Perustuslain 6 §:n 1 momentin mukaan ihmiset ovat yhdenvertaisia lain edessä. Saman pykälän 2 momentin mukaan ketään ei saa ilman hyväksyttävää perustetta asettaa eri asemaan sukupuolen, iän, alkuperän, kielen, uskonnon, vakaumuksen, mielipiteen, terveydentilan, vammaisuuden tai muun henkilöön liittyvän syyn perusteella.
(20) Hallintolain 6 §:n mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.
Helsingin seurakuntayhtymän hautaustoimen ohjesääntö
(21) Helsingin seurakuntayhtymän yhteisen kirkkovaltuuston 15.6.2017 hyväksymän ja Helsingin hiippakunnan tuomiokapitulissa 13.9.2017 vahvistetun hautaustoimen ohjesäännön 6 §:n 1 momentin mukaan hautasijan osoittamisesta on voimassa, mitä siitä erikseen säädetään.
(22) Pykälän 2 momentin mukaan hautasija luovutetaan Helsingin seurakuntayhtymän hautausmaalta kotikuntalain 4 §:ssä mainituille vainajille, joiden kotikunta oli kuolinhetkellä Helsinki. Myös muulle kuin kotikuntalain 4 §:ssä mainitulle vainajalle voidaan luovuttaa pyynnöstä hautasija Helsingin seurakuntayhtymän hautausmaalta, mikäli se on seurakuntayhtymän hautausmaiden käytön kannalta mahdollista.
(23) Pykälän 5 momentin mukaan Herttoniemen seurakunnan ja Matteus församling -seurakunnan Kulosaaressa asuvilla jäsenillä on etusija tulla haudatuksi Kulosaaren hautausmaahan.
Historiallinen oikeusohje
(24) Valtioneuvoston Tampereen hiippakunnan tuomiokapitulille eräiden seurakuntien yhteistalouteen liittymistä koskevassa asiassa antaman 23.1.1958 päivätyn määräyksen mukaan Kulosaaren seurakunnan jäsenillä on etusija tulla haudatuiksi Kulosaaren seurakunnan nykyiseen hautausmaahan.
Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös
(25) Helsingin seurakuntayhtymän yhteinen kirkkoneuvosto on päättänyt olla myöntämättä vainajalle tämän omaisen hakemaa uurnahautapaikkaa Kulosaaren hautausmaalta, koska vainaja ei ole ollut evankelis-luterilaisen kirkon jäsen eikä hän asunut kuollessaan Kulosaaren alueella. Päätös on perustunut Helsingin seurakuntayhtymän vuonna 2017 vahvistetun hautaustoimen ohjesäännön määräykseen, jonka mukaan Herttoniemen seurakunnan ja Matteus församling -seurakunnan Kulosaaressa asuvilla jäsenillä on etusija tulla haudatuksi Kulosaaren hautausmaahan. Yhteinen kirkkoneuvosto on päätöksessään ja valituksessaan korkeimmalle hallinto-oikeudelle esittänyt, että hautaustoimen ohjesäännön määräys ja hakemuksen hylkäävä päätös perustuvat hautausmaan rajoitettuun tilaan ja vapautuvien hautapaikkojen erittäin vähäiseen määrään.
(26) Hautaustoimen ohjesäännöstä säädetään kirkkolain 17 luvun 7 §:n 2 momentissa. Sen mukaan hautaustoimen ohjesääntöön on otettava tarkemmat toimeenpanoa ja menettelyä koskevat määräykset muun ohella haudoista. Kirkkolaissa tai hautaustoimilaissa ei ole nimenomaisesti säädetty siitä, että ohjesäännössä voidaan antaa määräyksiä hautaoikeuksien myöntämisen rajoittamisesta hautausmailla. Korkein hallinto-oikeus kuitenkin katsoo, että seurakuntayhtymällä on kirkkolain säännöksen sinänsä väljän sanamuodon puitteissa toimivalta hautaustoimen ohjesäännössä määrätä hautaoikeuksien myöntämisessä noudatettavista periaatteista sellaisella hautausmaalla, jolla on hyvin rajoitetusti tilaa ja vain joitakin vuosittain vapautuvia hautapaikkoja.
(27) Hautaustoimen ohjesäännön määräyksen mukaan etusija tulla haudatuksi Kulosaaren hautausmaahan määrittyy vainajan tiettyyn seurakuntaan kuulumisen ja asuinpaikan perusteella. Kyseinen määräys puolestaan perustuu vuonna 1958 annettuun seurakuntien yhteistalouteen liittymistä koskevan valtioneuvoston määräyksen samansisältöiseen etusijasäännökseen. Kun kysymys on pienestä ja historiallisesti paikallisena pidettävästä niin sanotusta kaupunginosahautausmaasta, tarvetta varata hyvin rajalliset hautapaikat ensi sijassa kyseisessä kaupunginosassa asuneille vainajille on pidettävä hyväksyttävänä perusteena eri asemaan asettamiselle. Hautaustoimen ohjesäännön määräys ei siten ole ristiriidassa perustuslain 6 §:n yhdenvertaisuussäännöksen tai syrjintäkiellon kanssa eikä se myöskään muodostu hallintolain 6 §:n yhdenvertaisuusperiaatteen tai tasapuolisen kohtelun vaatimuksen vastaiseksi.
(28) Seurakuntayhtymän yhteisen kirkkoneuvoston päätös on perustunut hautaustoimen ohjesäännön kyseiseen rajoittavaan määräykseen. Etusijamääräystä on seurakuntayhtymän yhteisen kirkkoneuvoston hallinto-oikeudelle antaman lausunnon mukaan jouduttu tulkitsemaan siten, että muille vainajille kuin määräyksessä mainittujen seurakuntien Kulosaaressa asuneille jäsenille ei ole voitu osoittaa hautapaikkoja niiden vähäisyyden vuoksi. Vainaja ei ole asunut Kulosaaressa eikä ole ollut Herttoniemen seurakunnan tai Matteus församling -seurakunnan jäsen. Hän ei siten ole kuulunut etusijamääräyksessä tarkoitettujen henkilöiden joukkoon. Kun lisäksi otetaan huomioon, että vainajan omaiselle on saadun selvityksen mukaan ilmoitettu hautaustoimilain 4 §:n 1 momentin mukaisesti mahdollisuudesta tuhkan hautaamiseen Kulosaaren hautausmaan muistolehtoon tai vaihtoehtoisesti lunastaa uurnahautapaikka eräiltä muilta Helsingin seurakuntayhtymän hautausmailta, päätös olla myöntämättä hautapaikkaa Kulosaaren hautausmaalta ei ole ollut lainvastainen.
(29) Edellä lausutuilla perusteilla ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja yhteisen kirkkoneuvoston päätökset on saatettava voimaan.
Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Outi Suviranta, Janne Aer, Petri Helander, Monica Gullans ja Juha Lavapuro. Asian esittelijä Anne Rautiainen.