KHO:2023:97

A Oy:lle, joka oli harjoittanut kaivoistoimintaa samalla alueella yli 15 vuotta, oli myönnetty ympäristölupa toiminnan olennaiseen muuttamiseen ja vesitalouslupa eräisiin siihen liittyviin vesitaloushankkeisiin. Luvan tarve johtui kaivoksen tuotannon laajentamisesta ja käsiteltyjen jätevesien johtamisesta uuteen purkupaikkaan sekä niihin liittyvistä muista toiminnan muutoksista.

Asiassa oli ratkaistavana, oliko lupaharkinta aluehallintovirastossa tehty tässä tilanteessa riittävällä tavalla siten, että se oli kattanut kaikki ne yhtiön harjoittamaan kaivostoimintaan kuuluvat osat, joihin toiminnan muutos saattoi vaikuttaa, ja ne ympäristöön kohdistuvat vaikutukset ja riskit, joita toiminnan muutos saattoi aiheuttaa. Lisäksi ratkaistavana oli kysymys kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelman merkityksestä osana ympäristöluvan myöntämisen edellytyksiä.

Asiassa oli selvitetty, että hakemuksen mukaisella toiminnan olennaisella muuttamisella oli merkittäviä vaikutuksia kaivoksen eri toimintoihin ja niistä aiheutuviin päästöihin. Tähän nähden korkein hallinto-oikeus totesi, että lupaharkinta oli lähtökohtaisesti tullut tehdä koko kaivoksen toimintaa koskien. Korkein hallinto-oikeus kuitenkin katsoi, että siltä osin kuin toiminnan olennainen muutos ei välittömästi kohdistunut kaivoksen käytössä oleviin ja lainvoimaisiin lupiin perustuviin rakenteisiin, eikä muutos ennalta arvioiden aiheuttaisi uusia ympäristövaikutuksia tai riskejä kyseisten rakenteiden luvanmukaisessa käytössä, näiden rakenteiden osalta ei ollut välttämätöntä tehdä uutta ympäristöluvan myöntämisen edellytysten arviointia. Lisäksi korkein hallinto-oikeus otti huomioon, että lupapäätöksen määräykset koskivat kaivoksen toiminnallista osuutta kokonaisuudessaan, ja sen, että toiminnan muutosta koskevassa lupaharkinnassa oli joka tapauksessa otettava huomioon myös muiden toimintojen päästöt ja niiden yhteisvaikutukset. Näillä perusteilla korkein hallinto-oikeus katsoi, että kyseisten rakenteiden sisällyttäminen osaksi toiminnan olennaista muuttamista koskevaa lupaharkintaa ei ollut ollut välttämätöntä. Ne kaivoksen rakenteita koskevat aikaisemmat lupapäätökset ja lupamääräykset, jotka oli yksilöity nyt esillä olevassa toiminnan olennaista muuttamista koskevassa lupapäätöksessä, oli siten voitu jättää voimaan.

Kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelman keskeisenä tehtävänä on ylläpitää ajantasaista tietoa kaivoksen kaivannaisjätteiden jätehuoltoon liittyvistä eri osa-alueista. Toiminnan olennaista muutosta koskevan lupahakemuksen yhteydessä esitettävän jätehuoltosuunnitelman tulee siten kattaa ainakin ne toiminnan osa-alueet, joista lupaharkinnassa kulloinkin on kyse. Kun lupaviranomainen arvioi jätehuoltosuunnitelman merkitystä osana ympäristöluvan myöntämisen edellytyksiä, myös se, mitä lupahakemuksessa on esitetty ja minkälaisia lupamääräyksiä lupapäätöksessä tultaisiin antamaan kaivannaisjätteistä, jätealueista, niiden päästöistä ja päästöjen hallinnasta, voidaan tässä arvioinnissa ottaa huomioon. Jos lupahakemuksen yhteydessä esitetty kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelma on puutteellinen, lupapäätöksessä on annettava määräys sen päivittämisestä. Lupaviranomaisen on tällöin yksilöitävä täsmällisesti, miltä osin jätehuoltosuunnitelmaa on päivitettävä sekä varmistauduttava siitä, että jätehuoltosuunnitelmaan tehdään vaaditut päivitykset.

Korkein hallinto-oikeus viittasi edellä mainittuihin lupaharkinnan lähtökohtiin ja katsoi, että A Oy:n lupahakemuksen liitteenä olleessa kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelmassa olisi tullut esittää joiltakin osin tarkemmat tiedot. Kun kuitenkin otettiin huomioon aluehallintoviraston lupaviranomaisena asettamat lupamääräykset ja se, että nämä muutoksenhakuvaiheessa tarkemmin yksilöidyt puutteet olivat jätehuoltosuunnitelmaa päivitettäessä korjattavissa, kysymys ei tässä tilanteessa ollut sellaisista puutteista, että ympäristölupaa A Oy:lle ei niiden johdosta olisi voitu myöntää.

Asiassa oli lisäksi muun ohella kysymys maanalaisen kaivoksen kuivanapitovesien pitkäaikaisten haitallisten vesistövaikutusten arvioinnista.

Ympäristönsuojelulaki 29 § 1 momentti, 39 § 2 ja 3 momentti, 48 § 2 ja 4 momentti, 89 § 1 momentti, 113 § 1 ja 2 momentti, 114 § 1, 2, 3 ja 4 momentti

Valtioneuvoston asetus ympäristönsuojelusta 6 § 1 momentti 1 ja 4–8 kohta, 5 momentti, 20 § 1 momentti

Valtioneuvoston asetus kaivannaisjätteistä 3 §, 4 § 1 ja 2 momentti, 7 § 1, 2, 3 ja 6 kohta, 8 § 1 momentti 1–3 kohta

Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2006/21/EY kaivannaisteollisuuden jätehuollosta ja direktiivin 2004/35/EY muuttamisesta (kaivannaisjätedirektiivi) 5 artikla, 7 artikla ja 8 artikla

Ks. myös KHO 2023:98

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Vaasan hallinto-oikeus 28.6.2022 nro 755/2022

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Suomen luonnonsuojeluliiton Lapin piiri ry:n ja Vesiluonnon puolesta ry:n valituslupahakemus hylätään. Korkein hallinto-oikeus ei siten anna ratkaisua yhdistysten valitukseen.

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan Agnico Eagle Finland Oy:lle (jäljempänä myös yhtiö) ja tutkii asian yhtiön valituksesta.

Yhtiön vaatimus suullisen käsittelyn toimittamisesta hylätään.

Vaasan hallinto-oikeuden päätös kumotaan. Korkein hallinto-oikeus saattaa hallinto-oikeudelle tehdyt valitukset enemmälti hyläten Pohjois-Suomen aluehallintoviraston päätöksen jäljempänä ilmenevällä tavalla muutettuna määräaikaisena voimaan.

Lupamääräykset

Aluehallintoviraston päätöksen lupamääräyksiä 23 ja 65 muutetaan seuraavasti (muutokset kursiivilla):

23. Purkuputkella Loukiseen johdettavien käsiteltyjen jätevesien aiheuttama vuotuinen kuormitus saa olla (poistettu tekstiä) enintään:

65. Luvan saaja saa ottaa Seurujoesta toiminnan tarvitsemaa käyttövettä enintään 250 m³/h Pohjois-Suomen ympäristölupaviraston päätöksen nro 69/02/1 lupamääräyksen 36 mukaisesta paikasta. Otettavan veden määrä on pidettävä mahdollisimman pienenä prosessivettä kierrättämällä.

Luvan voimassaolo

Ympäristölupapäätöksen voimassaolo

Päätös on määräaikaisena voimassa seitsemän (7) vuotta tämän päätöksen antamisesta lukien.

(---)

Vesitalouslupapäätöksen voimassaolo

Vesilain nojalla annetut luparatkaisut, jotka koskevat Seurujoesta tapahtuvan vedenoton ja maanalaisen kaivoksen kuivanapitopumppauksen lisäämistä, ovat voimassa seitsemän (7) vuotta tämän päätöksen antamisesta lukien. Viemäriputken rakentamista Seurujoen, Kapsajoen ja Aattasenojan ali koskeva vesitalouslupa on voimassa toistaiseksi.

(---)

Toiminnan jatkaminen

Jos luvansaaja haluaa jatkaa toimintaansa edellä mainittujen määräaikojen jälkeen, sen on haettava uutta ympäristö- ja vesitalouslupaa viimeistään 12 kuukautta ennen määräaikojen päättymistä. Toimintaa voidaan tällöin jatkaa tämän päätöksen mukaista ympäristölupaa ja vesilain mukaisia lupia noudattaen, kunnes lupahakemus on ratkaistu lainvoimaisella tai täytäntöönpanokelpoisella päätöksellä. Jos nyt määräaikaisina lupina tehdyt luparatkaisut korvataan ennen edellä mainittuja määräaikoja uudella ympäristöluvalla ja vesilain mukaisilla luvilla, ei tässä kohdassa tarkoitettua lupahakemusta ole tarpeen tehdä. Korvaavassa lupahakemuksessa on joka tapauksessa esitettävä seuraavassa kappaleessa mainitut selvitykset.

Uuden lupahakemuksen yhteydessä on esitettävä muun tarpeellisen selvityksen ohella seuraavat selvitykset ja suunnitelmat:

• Selvitys kaivoksen kuivanapitovesien arvioidusta määrästä ja laadusta ja niiden kehittymisestä kaivoksen arvioidun toiminta-ajan aikana. Selvityksen tulee sisältää suunnitelma haitta-aineiden tehokkaammaksi poistamiseksi kuivanapitovesistä.

• Selvitys käsiteltyjen jätevesipäästöjen pitkäaikaisvaikutuksista Loukiseen ja Ounasjokeen. Selvityksen tulee sisältää suunnitelmaan perustuva kuormituksen kokonaiskulkeuman mittaus ja sedimenttinäytteenotto Loukisesta ja Ounasjoesta kahdelta eri vuodelta siten, että jälkimmäinen mittaus ja näytteenotto tehdään aikaisintaan kuuden kuukauden kuluttua edellisestä mittauksesta ja näytteenotosta. Mittaus ja näytteenotto tulee toteuttaa sellaisilta suvantoalueilta, joilla virtausnopeuden oletetaan hidastuvan.

• Riskinarvio Loukisen pohjavesialueen vaarantumisesta tulvatilanteissa.

• Päivitetyt kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelma ja kaivoksen sulkemissuunnitelma, jotka kattavat kaivoksen nykyiset toiminnot ja joissa on otettu huomioon haetut toiminnan muutokset sekä kaivannaisjätelainsäädännön asettamat vaatimukset. Sulkemissuunnitelman tulee sisältää eri jätealueiden sulkemistoimenpiteiden tarkastelu sillä tarkkuudella, kuin se on silloisessa toiminnan vaiheessa mahdollista esittää, sekä perusteltu arvio eri toimintojen sulkemisen aikatauluista.

Täytäntöönpanomääräyksen raukeaminen

Tämän päätöksen tultua voimaan korkeimman hallinto-oikeuden 1.11.2022 antama välipäätös raukeaa.

Asian tausta

Pohjois-Suomen aluehallintoviraston päätös

(1) Aluehallintovirasto on päätöksellään 29.5.2020 nro 67/2020 myöntänyt Agnico Eagle Finland Oy:lle ympäristöluvan Kittilän kaivoksen toimintaan ja sen laajentamiseen. Lupa koskee uuden purkuputken rakentamista ja käsiteltyjen jätevesien johtamista Loukiseen Sotkajokisuun alapuolelle sekä sen jälkeen toteutettavaa kaivoksen tuotannon laajentamista (rikastettavan malmimäärän kasvattaminen 2,0 miljoonaan tonniin vuodessa), siihen liittyvää sivukiven louhintaa, sivukiven murskaamista rakennuskäyttöön, kaivannaisjätteiden loppusijoittamista jätealueille, prosessi-, kuivatus- ja talousjätevesien käsittelyä sekä muita kaivostoimintaan liittyviä aputoimintoja.

(2) Aluehallintovirasto on määrännyt toiminnasta yleiselle ja yksityiselle kalatalousedulle aiheutuvien kalasto- ja kalastusvahinkojen vähentämiseksi kalatalousmaksun ja kalatalousvelvoitteen. Lisäksi luvan saaja on velvoitettu maksamaan aluehallintoviraston päätöksestä ilmenevät korvaukset vesialueen omistajalle kalataloudellisen tuoton alenemisesta. Ennalta arvioiden hankkeesta ei aiheudu muuta vesistöön tai sen käyttöön kohdistuvaa korvattavaa tai toimenpitein hyvitettävää vahinkoa. Ennakoimattoman vahingon varalta on annettu ohjaus. Ennen uuden purkuputken käyttöönottoa jätevesien johtamisessa Seurujokeen on noudatettava Kittilän kaivoksen toimintaa koskevia ympäristölupapäätöksiä päätöksen kohdasta ”Korvattavat ja voimaan jäävät päätökset” ilmenevästi.

(3) Aluehallintovirasto on määrännyt kaivoksen käsiteltyjen jätevesien purkupaikan alapuolisen Loukisen 300 metrin matkalta purkuputken suusta mitattuna vesiympäristölle vaarallisista ja haitallisista aineista annetun valtioneuvoston asetuksen (1022/2006) 6 b §:n tarkoittamaksi sekoittumisvyöhykkeeksi. Sekoittumisvyöhykettä koskeva määräys on voimassa 31.12.2025 saakka.

(4) Aluehallintovirasto on lisäksi myöntänyt Agnico Eagle Finland Oy:lle vesitalousluvan Seurujoesta tapahtuvan vedenoton ja maanalaisen kaivoksen kuivanapitopumppauksen lisäämiseen sekä vesitalousluvan viemäriputken rakentamiseen Seurujoen, Kapsajoen ja Aattasenojan ali. Hankkeesta yleiselle ja yksityiselle kalatalousedulle aiheutuvien vahinkojen ehkäisemiseksi on määrätty kalatalousvelvoite ja kalatalousmaksu. Hankkeesta ei ennalta arvioiden aiheudu muuta vesilain mukaan korvattavaa edunmenetystä. Ennakoimattoman edunmenetyksen varalta on annettu ohjaus.

(5) Aluehallintovirasto on päättänyt, että purkuputki voidaan rakentaa aluehallintoviraston päätöstä noudattaen muutoksenhausta huolimatta ja purkuputki voidaan ottaa käyttöön ja sen jälkeen kaivoksen tuotantoa laajentaa aluehallintoviraston päätöstä noudattaen muutoksenhausta huolimatta. Luvan saaja on oikeutettu ryhtymään päätöksen tarkoittamiin vesilain mukaisiin toimenpiteisiin jo ennen päätöksen lainvoimaiseksi tulemista lupapäätöstä noudattaen. Pintaveden oton lisääminen saadaan aloittaa sen jälkeen, kun purkuputki on otettu käyttöön.

(6) Aluehallintoviraston päätökseen on sisällytetty yhteensä 87 lupamääräystä. Päätöksessä on lisäksi lueteltu korvattavat ja voimaan jäävät aikaisemmat toimintaa koskevat päätökset.

Vaasan hallinto-oikeuden päätös

(7) Hallinto-oikeus on päätöksellään 28.6.2022 nro 755/2022 Suomen luonnonsuojeluliiton Lapin piiri ry:n ja sen asiakumppanin, Levin Vesihuolto Oy:n ja Kittilän kunnan rakennus- ja ympäristölautakunnan valituksista kumonnut aluehallintoviraston päätöksen ja palauttanut asian aluehallintovirastolle uudelleen käsiteltäväksi. Toiminnalle myönnetty oikeus aloittaa toiminta muutoksenhausta huolimatta ja vesilain mukainen valmistelulupa ovat samalla kumoutuneet.

(8) Hallinto-oikeus on antanut kumotun päätöksen täytäntöönpanoa koskevan väliaikaisen määräyksen.

(9) Hallinto-oikeus on perustelujen oikeudellisessa arvioinnissa lausunut toiminnan olennaista muutosta koskevan lupahakemuksen ja päätöksen sisällön osalta keskeisesti seuraavaa:

(10) Tiedoksi annettu ja lupaharkinnan perusteena oleva hakemus on ollut puutteellinen. Merkittävimmät puutteet ovat kaivosalueen vesitasetta ja kaivannaisjätteiden jätehuoltoa koskevissa selvityksissä. Kun otetaan huomioon kysymyksessä olevan toiminnan olennaisen muutoksen laajuus, samanaikaisesti vireillä olleiden ja toisiinsa liittyvien hakemusasioiden käsitteleminen erikseen tarkoittaa, että lupaharkintaa ei ole toteutettu ympäristönsuojelulain 48 §:n 4 momentin edellyttämässä laajuudessa eikä asian käsittely siten ole tapahtunut lainmukaisesti.

(11) Lupapäätöksessä olisi tullut asettaa kaikki kysymyksessä olevaa toimintaa koskevat tarvittavat lupamääräykset uudestaan joko muutetussa tai aikaisemmassa muodossa. Aluehallintoviraston päätöksestä ei käy hallintolain 44 §:n tarkoittamalla tavalla riittävän selkeästi ilmi, mitä vaatimuksia toiminnassa on lupapäätöksen antamisen jälkeen noudatettava, ja mitkä asiat ja lupamääräykset ovat muutoksenhaun alaisia. Aluehallintoviraston päätös on siksi kumottava ja asia palautettava tämän ja myös muun hallinto-oikeuden perusteluissa lausutun vuoksi uudelleen käsiteltäväksi siten, että asiassa annetaan lupaharkinnan jälkeen kaikki ne tarpeelliset määräykset, joita luvan saajan on noudatettava toiminnassaan.

(12) Hallinto-oikeus on perustelujen oikeudellisessa arvioinnissa lausunut kaivoksen vesitaseen, kuivanapitovesien määrän ja laadun sekä toiminnan vesistövaikutusten osalta keskeisesti seuraavaa:

(13) Lupahakemuksen mukaisesta kaivostoiminnasta aiheutuvan vesistöpäästön suuruuteen vaikuttavat seuraavan 10–15 vuoden aikana ennen kaikkea kuivanapitovesien määrä ja laatu sekä kaivosalueen vesien hallinta. Edellä sanotun vuoksi hakemuksessa esitettyjen selvitysten ja lupaharkinnan laajuuden on katettava kuivanapitovesien määrän ja laadun arvioidut muutokset laajemmin kuin vain siltä osin, mihin rikastamon laajennus vaikuttaa.

(14) Yhtiölle on asetettu aikaisemmissa lupapäätöksissä vuodesta 2013 lähtien selvitysvelvoitteita antimoni-, sulfaatti- ja typpikuormituksen vähentämiseksi. Yhtiölle on asetettu vuonna 2013 myös velvoite selvittää kuivanapitovesien määrän vähentämismahdollisuuksia. Nyt käsillä olevassa hakemuksessa kuivanapitovesien määrän on arvioitu lisääntyvän merkittävästi hakemuksessa arvioidun ajanjakson aikana. Hakemuksessa ei ole kuitenkaan esitetty tekniikkaa haitta-aineiden poistamiseksi kuivanapitovesistä eikä toimenpiteitä kuivanapitovesien määrän vähentämiseksi tai kaivosalueen vesien kierrätysasteen nostamiseksi.

(15) Hakemusasiakirjoissa kuivanapitovesien määrä on arvioitu vain vuoteen 2023 saakka. Kun otetaan huomioon, että siihen mennessä kuivanapitovesien määrän on arvioitu lisääntyvän noin 0,5 Mm³ vuodessa, on todennäköistä, että kuivanapitovesien määrä lisääntyy myös vuoden 2023 jälkeen. Kun otetaan huomioon, että kuivanapitovesien määrä on vuodesta 2016 lisääntynyt merkittävästi ja prosessivesien käsittelyn jälkeen kuivanapitovesien osuus kokonaiskuormituksesta on tällä hetkellä metallipäästöjen osalta noin 95 %, typen ja sulfaatin osalta noin kaksi kolmasosaa ja kuivanapitovesissä olevat natrium- ja kloridipitoisuudet ovat nopeasti nousseet, vesistöpäästöjen hallinta edellyttää toimenpiteitä kuivanapitovesien määrän ja laadun suhteen.

(16) Kaivoksen vesitaseeseen vaikuttaa vesimäärää lisäävästi myös se, että luvan hakija on hakenut mahdollisuutta lisävedenottoon Seurujoesta. Koska lisävedenotolla on merkitystä kaivoksen vesitaseen lisäksi Seurujoen tilaan, hakemuksessa olisi tullut esittää selvitys mahdollisuuksista lisätä kaivosvesien kierrätystä ja sillä tavoin vähentää Seurujoesta otettavan veden määrää. Lisäksi kaivoksen vesitaseeseen ja Seurujoen tilaan vaikuttaa se, käsitelläänkö pintavalutuskentältä purkautuvat vedet lupamääräykseen 21 perustuen osana prosessijätevesiä vai johdetaanko ne Seurujokeen. Asiaa ei olisi tullut jättää selvitettäväksi luvan myöntämisen jälkeen lupamääräyksen 75 mukaisesti.

(17) Hakijan olisi tullut hakemuksessaan esittää toimenpiteitä, joilla kuivanapitovesien määrää voitaisiin pienentää ja vesien kierrätystä lisätä. Aluehallintoviraston olisi tullut edellyttää hakemusta täydennettäväksi tältä osin. Esimerkiksi lupamääräyksessä 25 tarkoitetut tiedot sekä lupamääräyksissä 76 ja 77 luvan myöntämisen jälkeen esitettäväksi vaaditut suunnitelmat olisi tullut vaatia esitettäväksi soveltuvin osin jo hakemusvaiheessa. Kun otetaan huomioon, että hakemuksessa ei ole esitetty luotettavaa selvitystä kuivanapitovesien määrän ja laadun kehittymisestä vuoden 2023 jälkeen eikä selvitystä kuivanapito- ja prosessivesissä olevien haitta-aineiden tehokkaaksi poistamiseksi, asiassa ei ole ollut mahdollista arvioida, täyttyvätkö toistaiseksi voimassa olevan luvan myöntämisen edellytykset hakemuksen mukaiselle toiminnalle. Edellä mainituin perusteluin lupapäätös on kumottava ja asia palautettava aluehallintovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

(18) Hallinto-oikeus on perustelujen oikeudellisessa arvioinnissa lausunut kaivannaisjätteiden jätehuollon osalta keskeisesti seuraavaa:

(19) Ympäristönsuojelulain 29 §:ssä tarkoitetun toiminnan olennaisen muuttamisen johdosta luvan saajan on ympäristönsuojelulain 114 §:n 4 momentin ja ympäristönsuojeluasetuksen 6 §:n 5 momentin säännökset huomioon ottaen esitettävä toiminnan suunnitellut muutokset huomioon ottava kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelma osana ympäristölupahakemusta.

(20) Luvan hakija on liittänyt hakemukseensa 22.2.2018 päivätyn kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelman. Hallinto-oikeuden käytettävissä on myös ollut yhtiön 20.3.2018 päivittämä kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelma, joka on liitetty CIL2-altaan korottamista koskevan hakemusasian asiakirjoihin. Suunnitelma ei kaikilta osin vastaa lainsäädännössä kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelmalle asetettuja sisältövaatimuksia. Suunnitelmassa ei muun ohella ole esitetty kaivannaisjätealueiden pohja- ja patorakenteita ja ympäristöolosuhteita muuten kuin yleisluontoisesti.

(21) Jätealueen sulkemista koskeva suunnitelma on laadittu vuonna 2012. Suunnitelma on yleispiirteinen, eikä se pidä sisällään konkreettisia toimenpiteitä aikatauluineen. Suunnitelma on edellä mainittujen seikkojen lisäksi puutteellinen myös puuttuvan vesitasetarkastelun vuoksi.

(22) Merkittävä osa syntyvästä NP-rikastusjätteestä sijoitetaan takaisin kaivokseen pastatäyttönä. Kun otetaan huomioon, että kyseessä on vaarallisen jätteen sijoittaminen, toiminnalla saattaa olla vaikutusta kaivokseen kertyvien vesien laatuun ja määrään sekä pohjavesien virtauksiin toiminnan aikana ja toiminnan päätyttyä. Rikastusjätteen käsittelyllä on tarkoitus vähentää liukoisten haitta-aineiden määrää. Hakemuksessa ei kuitenkaan ole selvitystä kaivokseen sijoitettavan käsitellyn jätteen laadusta ja ominaisuuksista eikä täytön mahdollisista ympäristövaikutuksista.

(23) Hakemukseen liitetyssä kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelmassa olisi tullut selvittää patojen perustamisrakenne, jo tehdyt korotukset ja esittää toteuttamiskelpoiseen suunnitelmaan perustuvat geoteknisen vakauden varmistamiseksi tarvittavat toimenpiteet suunnitelluilla patokorkeuksilla sekä tarkastella eri läjitysvaihtoehtojen ympäristövaikutuksia. Lisäksi hakemuksessa olisi tullut esittää tiedot patojen suunniteltujen korotusten aiheuttamista muutoksista suuronnettomuuden torjumiseksi tarvittaviin toimenpiteisiin ja sisäiseen pelastussuunnitelmaan.

(24) Siihen nähden, että nyt kysymyksessä olevalla hakemuksella on vaikutuksia kaivannaisjätteen määrään ja sitä kautta edellä mainittuja ympäristövaikutuksia, olisi jo nyt käsiteltävänä olleen hakemusasian yhteydessä tullut esittää mahdolliset toimenpiteet, joilla liukoisen arseenin määrää jätteessä voidaan vähentää.

(25) Asiakirjoista ilmenee, että CIL-rikastusjätteen sijoittamista ei ole mahdollista jatkaa nykyiseen altaaseen, ja että altaan tilavuuden kasvattamiseen patoja korottamalla haetaan ympäristölupaa erillisellä hakemuksella. Lähtökohtaisesti toiminnan olennaista muuttamista koskevat samanaikaisesti vireillä olevat ja toisiinsa liittyvät asiat on käsiteltävä yhdessä lupaharkinnan riittävän laajuuden varmistamiseksi.

(26) Kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelma ja jätealueita ja jätteitä koskevat selvitykset ovat olleet puutteellisia edellä mainitut lainkohdat ja kaivannaisjäteasetuksen säännökset huomioon ottaen. Kun otetaan huomioon, että jätehuoltosuunnitelmassa olevia puutteita ei ole korjattu myöskään muualla hakemusasiakirjoissa, aluehallintoviraston olisi tullut edellyttää hakijaa täydentämään hakemusta puutteellisilta osin.

(27) Kun otetaan huomioon, että lainsäädännössä tapahtuva kehitys ja tieto parhaasta käyttökelpoisesta tekniikasta muuttuvat ajan myötä, toiminnan lainmukaisuutta ja parhaan käyttökelpoisen tekniikan vaatimuksen täyttymistä on tarkasteltava uudelleen osana toiminnan olennaista muuttamista koskevaa lupaharkintaa. Tätä seikkaa korostaa se, että Kittilän kultakaivosta koskeva ensimmäinen ympäristölupapäätös on annettu vuonna 2002. Sen jälkeen on säädetty muun muassa kaivannaisjätedirektiivi ja laadittu kaivannaisjätteen käsittelyä koskevat BREF-asiakirjat. Lupaharkinnassa olisi tullut muun ohella arvioida kaivannaisjätteiden käsittelystä vuonna 2018 annetun BREF-asiakirjan ja tarvittaessa muiden dokumenttien avulla, ovatko rikastushiekka-altaiden ja sivukivialueen suoja- ja patorakenteet, esitetyt jätteiden sijoittamiset jätealueille ja kaivokseen, suotovesien keräilyjärjestelmät, vesipäästöille asetetut raja-arvot ja toiminnan lopettamista koskevat toimenpiteet edelleen BAT-periaatteen mukaisia.

(28) Kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelma ei ole ympäristönsuojelulain 54 §:n tarkoittama erityinen selvitys, joka voitaisiin ratkaista erillisenä asiana toiminnan aloittamisen jälkeen. Hakemus on ollut puutteellinen kaivannaisjätteiden jätehuoltoa koskevilta osin. Aluehallintovirasto ei ole edellyttänyt hakemusta tältä osin täydennettäväksi. Osin tästä johtuen myös lupaharkinta laajennusta koskevan luvan myöntämiseksi ja tarpeellisten lupamääräysten asettamiseksi on jäänyt kaivannaisjätealueiden ja kaivannaisjätteiden osalta puutteelliseksi. Ympäristölupa on sen vuoksi kumottava ja asia palautettava aluehallintovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

(29) Hallinto-oikeus on perustelujen oikeudellisessa arvioinnissa lausunut purkuputken ja purkupaikan soveltuvuuden osalta keskeisesti seuraavaa:

(30) Purkupaikkavaihtoehtojen tarkastelu on sisällöllisesti toteutettu riittävällä tavalla.

(31) Hankkeen tulevien vesistövaikutusten arviointi on koskenut vain vuosia 2016–2020 ja siihen sisältyy merkittävää epävarmuutta kaivoksen koko elinkaarensa aikana aiheuttaman kuormituksen määrän ja laadun osalta. Hakemuksessa ei ole esitetty luotettavaa arviota kuivanapitovesien määrän ja laadun kehittymisestä vuoden 2023 jälkeen eikä selvitystä kuivanapitovesissä olevien haitta-aineiden tehokkaaksi poistamiseksi. Vesistövaikutuksia ja purkupaikan soveltuvuutta koskeva tarkastelu on painottunut haitta-aineiden laskennalliseen laimenemiseen purkupaikan alapuolella. Lupahakemuksessa ei siten ole riittävällä tavalla esitetty ympäristönsuojeluasetuksen 5 §:n 1 momentin 3 ja 4 kohdissa edellytettyä selvitystä hakemuksen mukaan ainakin vuoteen 2037 jatkettavan kaivostoiminnan vaikutuksesta veden laatuun, kalastoon ja muihin vesieliöihin sekä selvitystä päästöjen vaikutuksista vesistön käyttöön. Esitettyjen selvitysten epävarmuudesta johtuen asiassa ei ole voitu varmistua siitä, aiheutuuko hakemuksen mukaisesta toiminnasta ympäristöluvan myöntämisen esteenä olevaa merkittävää vesistön pilaantumisen vaaraa toiminnan suunniteltu kesto huomioon ottaen eikä poissulkea sitä, etteikö toiminnasta voisi pitkällä aikavälillä aiheutua luonnonsuojelulaissa kiellettyä vaikutusta Ounasjoen Natura-alueelle. Kuormitusmääriin liittyvän epävarmuuden vuoksi myöskään Loukisen pohjavesialueelle Loukisen tulvaherkkyyden vuoksi aiheutuvaa riskiä ei ole pystytty arvioimaan luotettavasti eikä ympäristönsuojelulain 17 §:ssä tarkoitettua pohjavesien pilaantumisen vaaraa ole näin ollen pystytty poissulkemaan.

(32) Kun otetaan huomioon, että purkupaikan soveltuvuutta tulee arvioida erityisesti suhteessa aiheutuviin päästöihin ja niiden vaikutuksiin, joiden määrästä ja laadusta hakija ei ole esittänyt luotettavaa selvitystä pitkällä aikavälillä, uuden purkuputken sijoituspaikan soveltuvuutta ei ole voitu arvioida ympäristönsuojelulaissa edellytetyllä tavalla eikä asiassa ole voitu varmistua siitä, täyttyvätkö ympäristönsuojelulain 49 §:n mukaiset ympäristöluvan myöntämisen edellytykset muuttuvalle toiminnalle suunnitellulla purkupaikalla. Aluehallintoviraston päätös on näin ollen myös purkupaikan sijoittamista koskevilta osin kumottava ja asia palautettava aluehallintovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

(33) Hallinto-oikeus on lausunut muista vaatimuksista ja valitusperusteista seuraavaa:

(34) Yhtiö on vaatinut, että lupamääräyksiä muutetaan sen valituksessa tarkemmin yksilöidyllä tavalla. Sirkan-Könkään jakokunnan yhteisalue on vaatinut, että jakokunnalle kalataloudellisen tuoton alenemisesta maksettava vuosittainen korvaus korotetaan 500 eurosta 1 500 euroon.

(35) Kun otetaan huomioon, että aluehallintoviraston päätös on kokonaisuudessaan kumottu ja asia palautettu uudelleen käsiteltäväksi, vaatimuksia, jotka koskevat lupamääräyksiä ja kalataloudellisen tuoton alenemisesta maksettavaa korvausta, ei ole tarpeen arvioida ja lausuminen niistä raukeaa.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Arto Hietaniemi, Noora Britschgi ja Sauli Viitasaari, joka on myös esitellyt asian.

Vaatimukset ja lausumat korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(36) Agnico Eagle Finland Oy (jäljempänä myös yhtiö) on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä. Yhtiö on valituksessaan ensisijaisesti vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja aluehallintoviraston päätös saatetaan voimaan. Jos aluehallintoviraston päätöstä ei voida saattaa voimaan sellaisenaan, yhtiö on vaatinut päätöksen saattamista voimaan siten, että vedenotto Seurujoesta saa olla enintään 350 m³/h 31.12.2023 saakka, jonka jälkeen vedenotto Seurujoesta saa olla enintään 250 m³/h. Päätös on lisäksi saatettava voimaan siten, että purkuputkella Loukiseen johdettavien puhdistettujen jätevesien aiheuttama vuotuinen kuormitus kokonaistypen osalta saa olla 100 tonnia vuodessa 31.12.2022 saakka, jonka jälkeen kyseistä päästöä koskeva raja-arvo on 60 tonnia vuodessa.

(37) Toissijaisesti yhtiö on vaatinut, että aluehallintoviraston päätös saatetaan voimaan toistaiseksi purkuputken osalta ja muilta osin lupa myönnetään määräaikaisena viideksi vuodeksi siten, että päätös on voimassa mainitun määräajan jälkeen siihen saakka, kunnes toiminnanharjoittajan viimeistään yhdeksän kuukautta ennen mainitun määräajan päättymistä vireille panema uutta ympäristölupaa koskeva lupahakemus on lainvoimaisella tai täytäntöönpanokelpoisella päätöksellä ratkaistu.

(38) Yhtiö on myös vaatinut, että korkein hallinto-oikeus toimittaa suullisen käsittelyn ja katselmuksen.

(39) Yhtiö on pyytänyt antamaan valituksessa tarkemmin yksilöimänsä väliaikaisen täytäntöönpanomääräyksen.

(40) Vaatimustensa tueksi yhtiö on esittänyt muun ohella seuraavaa:

(41) Hallinto-oikeuden tulkinta ympäristönsuojelulain 48 §:n 4 momentin mukaisesta lupaharkinnan alasta tai vaihtoehtoisesti lupahakemuksen käsittämästä muutoksesta on virheellinen. Lainsäätäjän tahtotila näyttäisi nimenomaisesti olleen luopua lupamääräysten tarkistamisesta kokoavana menettelynä ja mahdollistaa toiminnan eri osien ratkaiseminen vain siltä osin, kuin mihin muutokset vaikuttavat. Nyt käsillä oleva asia ei koske kaivosta kokonaisuudessaan, sillä muutoksella ei ole vaikutusta muun ohella kaivoksen vesivarastoaltaisiin, jätealueisiin, jätealueiden käyttöön tai kaivoksen tuotantoprosesseihin tai vesikiertoon.

(42) Samanaikaisesti vireillä olleet lupa-asiat käsittelevät toisistaan selvästi erilaisia asioita, joten asioiden käsitteleminen erikseen ei ole vaarantanut vireillä oleviin asioihin liittyvää lupaharkintaa. Tosiasiallista tarvetta lupa-asioiden yhteiskäsittelylle ei aluehallintovirastossa ole ollut, vaikka tietyssä tilanteessa asioiden käsittely olisi voitu yhdistää. Aluehallintoviraston menettely ei ole vaikuttanut lupapäätöksen lainmukaisuuteen. Aluehallintovirasto on asiamukaisesti arvioinut eri lupa-asioiden yhdistämistä ja tehnyt niin, kun se on ollut asioiden käsittelyn kannalta tarpeellista.

(43) Lainsäätäjän tarkoituksena ei ole ollut, että toiminnan olennaista muutosta koskevassa lupapäätöksessä olisi tarpeen antaa automaattisesti kaikki luvanvaraista toimintaa koskevat lupamääräykset. Sen sijaan lupapäätöksen sisältö määräytyisi sen mukaan, mihin toimintoihin ja jo annettuihin lupamääräyksiin haettavalla olennaisella muutoksella olisi vaikutusta. Lupapäätös on yksiselitteinen sen osalta, mitä määräyksiä toiminnassa on noudatettava ja lupapäätös täyttää siten hallintolain 44 §:n asettamat hallintopäätöksen sisältöä koskevat vaatimukset.

(44) Yhtiö on syksyllä 2020 käynnistänyt uuden YVA-menettelyn, jonka pohjalta laaditun YVA-selostuksen osalta yhteysviranomainen on antanut lausuntonsa 14.3.2022. Yhtiö on 27.5.2022 jättänyt aluehallintovirastolle YVA-menettelyyn pohjautuvan toiminnan olennaista muuttamista koskevan ympäristölupahakemuksen, jonka tarkoituksena on päästä tilanteeseen, jossa muun ohella toiminnan vesienhallinta (sulfaatinpoistolaitos, purkuputki ja typenpoistolaitos) ja jätealueiden kapasiteetti (uusi CIL3-alue) ja hallinta on arvioitu ja mitoitettu koko kaivoksen elinkaaren tarpeet ja vaikutukset huomioiden. Uudella YVA-menettelyllä ja lupahakemuksella on myös tarkoitus päästä tilanteeseen, jossa uuden YVA-lain mukainen YVA-menettely ja ympäristölupahakemus huomioi mahdollisimman kattavasti viimeaikaiset ympäristölupakäytännön ja oikeuskäytännön muutokset muun muassa toiminnan pidemmän aikavälin vaikutuksiin.

(45) Yhtiön nyt kyseessä oleva laajennusta ja purkuputken rakentamista koskeva hanke on ympäristölupaharkinnassa luonteeltaan aivan erilaisessa asemassa kuin uudet toiminnat, joiden ympäristövaikutukset pohjautuvat mallinnuksiin ja arviointeihin, eivätkä pitkäaikaiseen toimintaan ja toteutuneiden vaikutusten seurantaan. Yhtiön toimintaan ei liity huomattavia riskejä ennakoimattomista ympäristövaikutuksista. Hallinto-oikeuden päätös on virheellinen siltä osin, kuin se on perusteltu pitkäaikaisvaikutuksiin liittyvillä epävarmuuksilla.

(46) Hallinto-oikeuden päätöksessä ei ole huomioitu, että lupapäätöksellä ei ole muutettu Kittilän kaivoksen louhintatekniikkaa, eikä vuodesta 2012 käytössä olevaan pastatäyttöön liity muutoksia, jotka edellyttäisivät arvioimaan tekniikan ympäristövaikutuksia uudelleen. Hallinto-oikeuden päätös on lainvastainen NP-rikastushiekkaa koskevan perusteen osalta. Pastatäyttöä koskevia lupa-asioita on ollut myös hallinto-oikeudessa käsiteltävänä aikaisemmin, eikä hallinto-oikeus ole katsonut tekniikkaan liittyvien vaikutusselvitysten olleen puutteellisia. Hallinto-oikeus on lisäksi jättänyt huomioimatta sen, että kovettuneessa tilassa oleva NP-rikastushiekka sen jälkeen, kun se on sijoitettu pastatäyttönä maanalaiseen kaivokseen, ei ole jätettä. Pastatäyttö vähentää merkittävästi rikastushiekka-alueelle varastoitavan NP-hiekan määrää, lisäaltaiden rakentamistarvetta ja varastoinnista aiheutuvia ympäristöriskejä. Kuivanapitovesien kulloinkin voimassa olleet tarkkailuohjelmat ovat olleet niin laajoja, että niiden voidaan katsoa kattaneen pastatäytön mahdolliset vaikutukset.

(47) Sen lisäksi, että hallinto-oikeus on muuttanut ratkaisukäytäntöään kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelman toimittamismenettelyn osalta, hallinto-oikeus on jättänyt päätöksessään huomioimatta sen, että kaivannaisjätteiden sijoittaminen tapahtuu jätealueille, joille on ollut jo lainvoimaiset lupapäätökset tai joita koskevat lupa-asiat ovat olleet vireillä. Lupapäätöksen mukainen tuotannon laajentaminen ei myöskään ole muuttanut toiminnassa muodostuvien jätteiden lajeja, luokituksia tai niiden hyötykäyttöä. Käsillä olevan lupa-asian yhteydessä ei siten ole ollut tarvetta hakea muutosta kaivannaisjätteiden käsittelyn osalta, vaan niitä koskien on olemassa jo lainvoimaiset luparatkaisut, joissa jätteiden käsittelylle on annettu ympäristönsuojelulainsäädännön edellyttämät lupamääräykset. Kaivoksen kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelma on ollut ajantasainen jo lupa-asiaa ratkaistaessa. Suunnitelmassa on kuvattu yksityiskohtaisesti tiedot kaivannaisjätteistä, niiden hyödyntämisestä ja haitallisuuden vähentämisestä. Hallinto-oikeus ei ole aikaisemmissa päätöksissään kyseenalaistanut nyt käsillä olevan menettelyn lainmukaisuutta.

(48) Hallinto-oikeus on viitannut BREF-asiakirjojen päätelmiin, mutta epäselväksi jää, mitä BAT-vaatimuksia ei ole lupapäätöksessä sovellettu. Lisäksi asiassa on merkityksellistä se, että hallinto-oikeuden viittaama BREF-asiakirja ei ole oikeudellisesti sitova eli viranomaisten ei ole perustettava lupaharkintaa kyseisen asiakirjan päätelmiin. Uutta luparatkaisua uusien kaivannaisjätteiden jätealueiden osalta ei ole nyt annettu. Jätteiden sijoittaminen tapahtuu jätealueille, joille on ollut jo lainvoimaiset lupapäätökset. Näiden jätealueiden rakenteiden, vesien keräämisen ja käsittelyn sekä muun toiminnan järjestämisen parhaan käyttökelpoisen tekniikan mukaisuus on arvioitu kulloinkin tehdyn lupakäsittelyn yhteydessä. Lupapäätöksen perusteluista ilmenee kuitenkin, että aluehallintovirasto on arvioinut, että jätealueiden rakenteet ja toiminta vastaavat referenssidokumentin mukaista vaatimustasoa.

(49) Uusi purkupaikka sijaitsee Loukisessa, jonka virtaama on mittausten perusteella 5,7-kertainen edelliseen vastaanottavaan vesistöön Seurujokeen verrattuna. Loukisen virtaaman myötä kaikkien muuttujien pitoisuustasot Loukisessa jäävät selvästi aikaisemmin Seurujoessa havaittuja pienemmiksi. Todettakoon, ettei puhdistettujen jätevesien johtaminen Seurujokeen ole aiheuttanut ympäristön pilaantumista kaivoksen toiminnan käynnistämisestä vuodesta 2008 alkaen. Asiantuntija-arvioiden perusteella lupapäätöksen mukainen toiminta ei aiheuta vesistöjen ekologisen tilan huonontumista, vaan vaikutukset pintavesimuodostumien arvioidaan pysyvän edelleen nykyisissä ekologisen tilan luokissa. Todennäköisyys tilaluokan pysymiseksi ennallaan on kasvanut olennaisesti purkuputken käyttöönoton jälkeen ja parantuu entisestään MBBR-prosessilaitoksen (typenpoistolaitos) käyttöönoton jälkeen. Tämän lisäksi on huomioitava, että purkuputkiratkaisun tarkoituksena on nimenomaan muuttaa kuormituksen kohdistumista herkemmistä latvavesistä virtaamaltaan ja laimenemisolosuhteiltaan saman vesimuodostuman kantokykyisempään osaan. Lupahakemuksen vaikutusarvioinnissa on käytetty ylimitoitettua kokonaistyppikuormitusta (200 t/a). Edes näin korkea kokonaistyppikuormitus, yhdessä jokiveden taustapitoisuuden kanssa, ei asiantuntija-arvioiden mukaan aiheuttaisi Loukisen ekologisen tilaluokan heikennyksiä. Kaivoksen purkuvesien vaikutusalue on myös purkuputken käyttöönoton myötä pienentynyt merkittävästi aikaisemmasta, koska uusi purkupiste sijaitsee Loukisen pääuoman alaosassa. Putken käyttöönoton jälkeen vain noin 18 prosenttia Loukisen pääuomasta on kaivoskuormituksen vaikutusalueella.

(50) Hankkeen vaikutukset Ounasjoen Natura 2000 -alueeseen on arvioitu hankkeen YVA-menettelyn yhteydessä. Natura-arvioinnin mukaan hankkeen vaikutukset koko Natura 2000 -alueen mittakaavassa on arvioitu suojeluperusteena oleville luontotyypeille ja lajille vähäisiksi. Natura-arvioinnissa käytettiin ylimitoitettua kokonaistyppikuormitusta (200 t/a). Lisäksi Natura-arvioinnin päivityksessä on todettu, että tuotannon noston ei arvioida aiheuttavan vaikutuksia direktiiviluontotyypille Fennoskandian luonnontilaiset jokireitit. Lähimmät tunnetut laaksoarhoesiintymät sekä tulvametsät ja tulvaniityt sijoittuvat yli 100 kilometrin etäisyydelle, minkä vuoksi myöskään niille, kuten ei myöskään Natura-alueen eheydelle, arvioida aiheutuvan vaikutuksia.

(51) Lapin ELY-keskus on antanut 3.3.2017 lausunnon Natura-arvioinnista. Lausunnon johtopäätöksenä ELY-keskus on katsonut, että luontotyyppien tulvaniityt ja tulvametsät sekä luontodirektiivin liitteen II lajin laaksoarhon suhteen arviointi on riittävä ja osoittaa, että merkittävästi heikentäviä vaikutuksia ei ole. ELY-keskus on 5.5.2017 päivätyssä lausuntonsa täydennyksessä todennut, että Fennoskandian luonnontilaiset jokireitit -luontotyypin osalta hankkeen heikentävä vaikutus on suuruudeltaan lievää ja merkittävyydeltään vähäistä. Kokonaisuutena ELY-keskus katsoo, että hankkeesta aiheutuu heikentävää vaikutusta Ounasjoen Natura-alueen suojeluperusteille, mutta heikentäminen ei ole merkittävää eikä uhkaa suojeluperusteina olevien luontotyyppien eikä lajin säilymistä alueella. ELY-keskus on lausunnossaan katsonut, että ympäristölupavaiheessa on kiinnitettävä huomiota typpipitoisuuden nousun rajoittamiseen. Edellä selostettu on huomioitu lupaharkinnassa siten, että typpipitoisuuden nousua on rajoitettu laitosmaista typenpoistoratkaisua koskevalla lupamääräyksellä 21. Typenpoistolaitoksen käyttöönotto ajoittuu vuoden 2022 loppuun. Toisin kuin hallinto-oikeus on valituksenalaisessa päätöksessä katsonut, Ounasjoen Natura-arviointiin ei liity tieteellisiä epävarmuuksia eikä esimerkiksi Lapin ELY-keskus ole tuonut tämänkaltaista näkökulmaa esille lausunnoissaan.

(52) Hallinto-oikeuden arvio purkuvesien vaikutuksista Loukisen pohjavesialueelle on perusteeton, kun huomioidaan lupapäätöksen lupamääräykset, Loukisen pohjavesialueen etäisyys purkupaikasta, se tosiasia, että kuormitus on koko kaivoksen toiminta-ajan kohdistunut Loukisenvaaran vedenottaman valuma-alueelle ja muut asiaan vaikuttavat seikat. Loukisen pohjavesialueen etäisyys uudesta purkupaikasta on yli 10 kilometriä. Tällä matkalla päästöt ovat jo täysin sekoittuneet Loukisen koko vesimassaan Loukisen pohjavesialueen kohdalla, eivätkä haitta-aineiden pitoisuudet lupamääräysten mukaisesti toimittaessa ylitä talousveden laatuvaatimuksia tai -suosituksia Loukisen pohjavesialueella tai vedenottamon kohdalla. Vedenottamon pääasiallinen valuma-alue on ottamon pohjois- ja itäpuolella, joka pysyy kuivana myös tulvatilanteissa. Lupapäätöksessä on annettu määräykset pohjavesitarkkailun lisäämiseksi, jotta vaikutukset voidaan poissulkea myös luotettaviin ja kattaviin tarkkailutuloksiin perustuen. Edellä mainittuun perustuen yhtiö on käynnistänyt alueella pohjavesitarkkailun neljän pohjavesiputken kautta. Vuoden 2021 tarkkailuaineiston perusteella vedenottamon alueen tarkkailuputkien tulokset olivat alueelle tavanomaisia, eikä purkuputken käyttöönotto joulukuussa 2020 ole havaittavissa pohjavesituloksissa (Eurofins, 2022).

(53) Suomen luonnonsuojeluliiton Lapin piiri ry ja Vesiluonnon puolesta ry (jäljempänä myös yhdistykset) ovat pyytäneet lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä. Yhdistykset ovat valituksessaan ensisijaisesti vaatineet, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin asia on palautettu aluehallintovirastolle uudelleen käsiteltäväksi ja yhtiön lupahakemus hylätään. Yhdistykset ovat toissijaisesti vaatineet, että asia palautetaan aluehallintovirastolle uudelleen käsiteltäväksi luvan muuttamiseksi valituksessa tarkemmin esitettyjen vaatimusten mukaisesti.

(54) Pohjois-Suomen aluehallintoviraston ympäristölupavastuualue on antanut lausunnon. Aluehallintovirasto on lausunnossaan katsonut, että sen päätös ei ole ollut lainvastainen. Lausunnossa on lisäksi todettu muun ohella seuraavaa:

(55) Pohjois-Suomen ympäristölupavirasto ja 1.1.2010 jälkeen Pohjois-Suomen aluehallintovirasto ovat antaneet Kittilän kaivoksen toimintaa koskien Agnico Eagle Finland Oy:lle ja Riddarhyttan Resources AB:lle (alkuperäinen luvanhaltija) 40 ympäristölupapäätöstä. Päätösten suuri lukumäärä kuvaa hyvin kaivostoiminnan luonteeseen liittyviä erityispiirteitä. Kaivostoiminta poikkeaa luonteeltaan merkittävästi useasta muusta teollisuudenalasta. Kittilän kaivoksen lupa-asioiden yhdistäminen ja yhteiskäsittely ei ole ollut kaikissa tilanteissa hallintoviranomaisessa hakijan palveluperiaate ja viivytyksetön käsittely huomioon ottaen aikataulullisesti mahdollista eikä myöskään ympäristönsuojelulain perusteella välttämätöntä tai ympäristönsuojelullisestikaan perusteltua. Asioiden ratkaiseminen on kuitenkin tapahtunut aluehallintovirastossa uuden ympäristönsuojelulain periaatteiden mukaisesti.

(56) Lupaharkinnassa ei ole rajattu mitään toiminnallista osaa tarkastelun ulkopuolelle, vaikka hakija on näin alkuperäisissä hakemuksissaan osin esittänyt. Täydennettyjen hakemusten sisältö on ollut kokonaisuutena arvioiden riittävä lupaharkinnan tekemiseksi ja lupamääräysten asettamiseksi. Nyt annetut lupamääräykset kattavat koko kaivoksen toiminnallisen osuuden, eikä niissä ole viitattu aiempiin lupamääräyksiin.

(57) Aluehallintoviraston päätöksessä ei kuitenkaan ole annettu uudelleen luparatkaisua tai lupamääräyksiä, jotka koskevat jo toteutettujen altaiden ja jätealueiden rakenteita. Tältä osin aluehallintovirasto on tulkinnut ympäristönsuojelulakia siten, että kertaalleen ratkaistujen ympäristölupa-asioiden saattaminen uudelleen valituksenalaisiksi ei ole toiminnan olennaisen muutoksen yhteydessäkään ympäristönsuojelulaissa vaadittu menettely, jos olennainen muutos ei kohdistu kyseisiin rakenteisiin eikä aiheuta vaikutuksia niiden luvanmukaiseen käyttöön.

(58) Aluehallintoviraston näkemyksen mukaan hallinto-oikeus on ratkaisussaan ja siihen liittyvissä hakemuksen ja lupaharkinnan rajaamista koskevissa perusteluissaan nojannut vain hakijan hakemuksessaan esittämiin rajausnäkemyksiin ja hakemuksen yksittäisiin sisältötekijöihin. Hallinto-oikeuden päätöksessä ei ole riittävässä määrin otettu huomioon hakemusasiakirjojen sisällöllistä kokonaisuutta, kaivostoiminnan aiempia lupaprosesseja ja sitä, miten aluehallintovirasto on antanut hakemuksen tiedoksi ja asian ratkaissut. Lupamääräyksillä on olennaisesti vaikutettu juuri niihin asioihin, joiden osalta hallinto-oikeus on katsonut hakemuksessa olevan puutteita.

(59) Uuden NP4-altaan rakentamista ja CIL2-altaan korottamista koskevat lupa-asiat on rakentamisaikataulujen ja altaiden käyttöön liittyvän ympäristön pilaantumisen vaaran estämisen ja ympäristöriskien minimoinnin mahdollistamiseksi sekä hallintolain mukaisen palveluperiaatteen ja asioiden viivytyksettömän käsittelyn vuoksi ollut tarve ratkaista erillään nyt valituksenalaisesta lupa-asiasta. Menettelylle on ollut ympäristönsuojelulaissa tarkoitettu perusteltu syy.

(60) Aluehallintoviraston näkemyksen mukaan hallinto-oikeus on tulkinnut ympäristönsuojelulakia virheellisesti todetessaan ilman ympäristön pilaantumiseen tai sen vaaraan liittyvää erillistä syytä, että kaikkien toimintaa koskevien lupien ja lupamääräysten pitäisi tulla asiassa valituksenalaisiksi. Tämä on ongelmallista päätösten pysyvyyden näkökulmasta.

(61) Aluehallintovirastolle ei ole tullut tietoon, että toiminnanharjoittajalla, valvontaviranomaisella tai haitankärsijöillä olisi hallinto-oikeuden päätöksessä epäiltyjä ongelmia olla selvillä toimintaa koskevista päätöksistä.

(62) Aluehallintoviraston päätös on sisältänyt siitä ilmenevästi useita vesilain mukaisia luparatkaisuja. Hallinto-oikeuden päätöksellä on kumottu myös vesilain mukaiset luparatkaisut. Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluissa ei ole kuitenkaan esitetty oikeudellista arviointia siitä, että myös päätökseen sisältyvä vesitalousluparatkaisu olisi ollut lainvastainen.

(63) Kyseessä on jo pitkään toiminnassa ollut kaivos. Kaivoksen toiminnasta saatujen kokemusten perusteella keskeisiin vesitaseeseen vaikuttaviin tekijöihin tai päästöjen laatuun ei liity enää merkittäviä epävarmuuksia. Tältä osin käytössä on huomattavasti laajempi tietopohja, kuin esimerkiksi millään suunnitellulla uudella kaivoshankkeella voi olla käytössä.

(64) Kuivanapitovesien määrän rajoittamisen lisäksi niistä aiheutuvaa pilaantumista ja sen vaaraa rajoittaa tehokkaasti jätevesien johtamiseen liittyvät ympäristölupamääräykset 20–27. Määräykset koskevat kaikkia alueella muodostuvia likaantuneita vesiä, myös kuivanapitovesiä. Hallinto-oikeuden perustelusta ei ilmene, minkä merkityksen se on antanut ratkaisussaan lupamääräyksessä 66 asetetulle rajoitukselle kuivanapitovesien kokonaismäärästä. Vastaavasti ei ole myöskään arvioitu muiden lupamääräysten merkitystä.

(65) Kaivoksen vesitasetta ja kuivanapitoveden määrän vähentämistä on tutkittu laajasti kaivoksen toiminta-aikana. Tähän liittyvät asiat on esitetty riittävästi myös nyt kyseessä olevassa hakemuksessa. Kuivanapitovesien määrän vähentämiseen ei ole löytynyt sellaista yksiselitteistä tekniikkaa, josta olisi ollut luvassa mahdollista määrätä. Asiassa on syytä ottaa huomioon, että kaivoksen vesitasetta on selvitetty kattavasti aiemmissa lupaprosesseissa ja niissä on annettu siihen liittyviä määräyksiä. Otettaessa huomioon annetut lupamääräykset, ei kuivanapitovesien määrän ja laadun arvioinnin epävarmuudet muodosta luvan myöntämisen estettä.

(66) Hakemusasiassa esitetty kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelma on ollut asiakirjat kokonaisuutena ja luparatkaisu ja siinä annetut määräykset huomioon ottaen riittävä. Muodostuvien kaivannaisjätteiden laatu tai käsittelytapa ei ole muuttunut toiminnan olennaisen muutoksen seurauksena. Hakemuksen koskiessa myös tuotannon nostamista ei asiassa ole ollut myöskään epäselvyyttä siitä, etteikö jätteiden määrä nousisi muutoksen vuoksi.

(67) Lupapäätöksen perusteluissa todetusti aluehallintovirasto on katsonut jätealueiden rakenteiden olevan myös ei-sitovassa BREF-asiakirjassa olevien periaatteiden mukaisia. Hallinto-oikeus ei ole esittänyt seikkoja, joiden perusteella se olisi arvioinut, että näin ei olisi.

(68) Jo toteutettuja jätealueita koskevien rakennesuunnitelmien puuttuminen kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelmasta ei ole sellainen puute, että asiaa tulisi sen vuoksi palauttaa uudelleen käsiteltäväksi. Asetuksessa kaivannaisjätteistä ei yksiselitteisesti säädetä, että jätehuoltosuunnitelmassa on oltava liitettynä jätealuekohtaiset yksityiskohtaiset rakennussuunnitelmat. Toteutetut rakenteet on hyväksytty aiemmilla päätöksillä, joiden käsittelyn yhteydessä on ollut käytettävissä tarvittavat suunnitelmat. Päätöksissä on määrätty toimitettavaksi tarkennetut rakennus- ja laadunvalvontasuunnitelmat ELY-keskukselle ympäristönsuojeluviranomaisena ja patoturvallisuusviranomaisena. Tätä on pidettävä sekä ympäristönsuojelulain että kaivannaisjäteasetuksen tavoitteiden kannalta riittävänä menettelynä.

(69) Pastatäyttö on kaivostoiminnassa yleinen ja kaivannaisjätteistä annetun asetuksen mukainen käytäntö. Kyseessä on ympäristön kannalta paras käytäntö, jolla vähennetään maanpäällisten kaivannaisjätteen jätealueiden tarvetta ja vähennetään tehokkaasti niistä aiheutuvaa pilaantumisen vaaraa. Täyttötoiminnan vaikutukset ovat mukana kuivanapitovesien tarkkailussa.

(70) Kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelman toimittaminen hakemuksena aluehallintovirastolle on menettely, joka on ollut yleisesti käytössä. Vaasan hallinto-oikeus ja korkein hallinto-oikeus ovat myös omissa päätöksissään yleisesti hyväksyneet menettelyn käytön. Esimerkinomaisesti mainitaan korkeimman hallinto-oikeuden 12.3.2019 antama päätös taltionumero 851.

(71) Yleisesti voidaan todeta, että päästöjä ja niiden vaikutuksia on arvioitu kattavasti. Lupaharkinnassa on voitu hyödyntää myös jo toteutuneen vaikutustarkkailun tietoja, joiden kautta on saatavilla todellista tietoa toiminnan päästöjen vaikutuksesta vesistössä. Kaivoksen käsiteltyjä jätevesiä on johdettu niiden alkuperäiseen purkupaikkaan, Seurujokeen, vuosien ajan. Käsitellyn jäteveden johtamisen vaikutukset on kattavasti tarkkailussa dokumentoitu. Suurempien vaikutusten tai edes samantasoisten vaikutusten esiintyminen virtaamiltaan 6–7 kertaa suuremmassa Loukisessa on asetetut lupamääräykset huomioon ottaen niin epätodennäköistä, että lisäselvitykset eivät ole olleet tarpeen. Aluehallintovirasto on myös arvioinut ratkaisunsa perusteluissa vesiin johdettavien päästöjen vaikutuksia huomattavan laajasti. Hallinto-oikeus ei ole edellä todettu huomioon ottaen esittänyt myöskään perusteltua syytä sille, että laadittu Natura-vaikutusarviointi ei olisi ollut riittävä.

(72) Lapin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (Lapin ELY-keskus) on antanut lausunnon, jossa se on muun ohella todennut seuraavaa:

(73) Seurujoki on luokiteltu kokonaisuutena hyvään ekologiseen tilaan vuosien 2012–2017 seuranta-aineiston perusteella. Purkupaikan siirron jälkeen Seurujokeen kohdistuu edelleen kuormitusta käytöstä poistetuilta pintavalutuskentiltä, mutta joen vedenlaatu on merkittävästi parantunut. Loukinen on myös hyvässä ekologisessa tilassa, mutta luokittelua tukevat ravinnetasot vastaavat erinomaista. Typpipitoisuus purkuputkesta alajuoksulle on voimakkaasti kohonnut. Vaikutus näkyy Loukisen jokisuulla saakka aiempia vuosia (2017–2020) suurempina pitoisuuksina. Vuosikeskiarvoina tarkasteltava kokonaistypen pitoisuus on kuitenkin pysynyt jokityypille erinomaisella tasolla (alle 450 µg/l), pois lukien purkuputken ensimmäinen alapuolinen tarkkailupaikka, jonka tulokset vastaavat nyt hyvää tilaa. Ounasjoen tarkkailupaikkojen kokonaistyppipitoisuus on jokityypille erinomaisella tasolla. Suolakuormitus näkyy purkuputken alajuoksun näytteiden sähkönjohtavuuden suurenemisessa. Loukisen alaosalla on vuonna 2021 havaittu muun muassa suolaisuudesta johtuvia muutoksia piilevästön lajikoostumuksessa. Toistaiseksi nikkelin pitoisuus aluehallintoviraston määräämällä sekoittumisvyöhykkeellä ei ole ylittänyt ympäristönlaatunormeja.

(74) Vuositietojen 2021 perusteella kaivoksen toteutuneet purkuveden kuormitusmäärät ovat jääneet alle lupahakemusvaiheessa arvioiduista ja edelleen lupapäätöksessä rajoitetuista määristä. Vastaavasti myös eri haitta-ainepitoisuudet purkuvedessä ovat olleet pienempiä kuin lupapäätöksessä sallitut enimmäispitoisuudet.

(75) Edelleen velvoitetarkkailussa analysoidut haitta-ainepitoisuudet Loukisessa purkuputken alajuoksulla ovat olleet lupahakemusvaiheessa arvioitua pienempiä. Poikkeuksena on kuitenkin sulfaattipitoisuus, joka on Loukisessa paikoin jo kohonnut lupahakemusvaiheessa arvioiduille tasoille, vaikka toteutunut vuosikuormitus 2021 on arvioituun nähden vähäinen (toteuma 7,6 Mt/a, kun luparaja-arvo 11 Mt/a, ja lupahakemusvaiheen arvioinnissa on käytetty 14 Mt/a).

(76) Vuonna 2021 toteutuneet purkuveden sulfaatin ja antimonin kuormitusmäärät ovat olleet selvästi alhaisemmalla tasolla, kuin mitä hallinto-oikeuden tiukemmalla toimeenpanomääräyksellä on nyt asetettu raja-arvoiksi. Toteutunut typpikuormitus sen sijaan on ollut 96 tonnia. Purkuveden kokonaistypen pitoisuus on pysynyt purkuputken käyttöönotosta lähtien alle hallinto-oikeuden asettaman 24 mg/l -pitoisuuden (virtaamapainotteinen kuukausikeskiarvo).

(77) Seurujoesta pumpattu raakavesimäärä oli vuonna 2021 yhteensä noin 2,5 Mm³, pumppausmäärän ollessa keskimäärin noin 286 m³/h. Määrä on jäänyt alle aluehallintoviraston kumotussa lupapäätöksessä rajoitetusta määrästä (350 m³/h), mutta on enemmän kuin hallinto-oikeuden täytäntöönpanomääräyksellä asetettu enimmäismäärä (250 m³/h).

(78) Lapin ELY-keskuksen tiedossa ei ole, miten uusi purkuputki, kasvanut raakavedenotto tai maanalaisen kaivoksen kuivanapitovesien pumppaus on toistaiseksi vaikuttanut Seurujoen virtaamaan.

(79) Lapin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen kalatalousviranomaiselle on varattu tilaisuus antaa lausunto.

(80) Kainuun elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (Kainuun ELY-keskus) on antanut patoturvallisuusviranomaisena lausunnon, jossa on käsitelty muun ohella tilannetta CIL2-rikastushiekka-altaalla hallinto-oikeuden päätöksen antamisen jälkeen. Lausunnossa on todettu muun ohella patojen ja muiden allasrakenteiden suunnitelmien esittämisen osalta seuraavaa:

(81) Kaivospatojen rakentamisessa ei ole lainkaan harvinaista, että hyväksytyt rakennussuunnitelmat muutetaan esimerkiksi tarkentuneiden maaperätutkimustietojen perusteella ja päivitetyt suunnitelmat hyväksytetään uudestaan. Jos yksityiskohtaiset suunnitelmat hyväksyttäisiin sitovasti ja lopullisesti jo lupaprosessin aikana, edellä mainitut mahdolliset tarkennusten aiheuttamat muutokset vaatisivat muutoshakemuksen ympäristölupaan. Usein suunnitelmamuutokset ovat sellaisia, että ne parantavat ympäristö- ja patoturvallisuutta.

(82) Kittilän kunta on antanut vastineen.

(83) Kittilän kunnan ympäristönsuojeluviranomainen on antanut vastineen, jossa se on vaatinut hallinto-oikeuden päätöksen pitämistä voimassa. Yhtiön esittämien toissijaisten vaatimusten osalta kunnan ympäristönsuojeluviranomainen on esittänyt muun ohella, että vedenoton Seurujoesta tulee olla enintään 250 m³/h ja että purkuputkella Loukiseen johdettavien käsiteltyjen jätevesien on alitettava ympäristönsuojeluviranomaisen vastineessa esitetyt pitoisuusraja-arvot ja vuotuinen jätevesien aiheuttama kuormitus saa olla enintään vastineessa esitetyn. Kaivoksen tuotantokapasiteetin noston tulisi olla riippuvaista vesien puhdistuksen tehostamisesta ja kuormituksen vähentämisestä ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi.

(84) Kittilän kunnan terveydensuojeluviranomaiselle on varattu tilaisuus antaa vastine.

(85) Levin Vesihuolto Oy on antanut vastineen, jossa se on pyytänyt pitämään hallinto-oikeuden päätöksen voimassa. Kaivoksen purkuvesien haitta-aineiden laskeutumisvaikutukset ovat olennaisen suuret ja aiheuttavat olennaisen pohjaveden pilaantumisriskin. Tarkkailua purkuputken vaikutusalueelle ulottuvalla pohjavesialueella on lisättävä. Nyt toteutetun neljän tarkkailupisteen kautta tapahtuva tarkkailu ei ole riittävää.

(86) Suomen luonnonsuojeluliiton Lapin piiri ry ja Vesiluonnon puolesta ry ovat antaneet yhtiön valituksen johdosta vastineen, jossa yhdistykset ovat ensisijaisesti vaatineet yhtiön valituksen hylkäämistä. Vastineeseen on liitetty aluehallintovirastolta saatuja ennakkoneuvottelupöytäkirjoja ja tarkastuskertomuksia.

(87) Yhtiö on antanut yhdistysten valituksen ja annettujen lausumien johdosta vastineen. Yhtiö on tässä yhteydessä vaatinut, että korkeimman hallinto-oikeuden välipäätöstä muutetaan siten, että kaivoksen tuotanto saa olla tasolla 2,0 Mt/a, kunnes asia on ratkaistu. Yhtiö on myös pyytänyt, että raakavedenoton rajoittamiselle määrättäisiin siirtymäaika, joka mahdollistaisi tarvittavien infrarakentamistoimien toteutuksen, jotta puhtaat vesijakeet saataisiin eristettyä maan alla ja toimitettua prosessin hyötykäyttöön ilman, että kaivoksen toiminnan jatkuvuus vaarantuu. Vastineessa on todettu lisäksi muun ohella seuraavaa:

(88) Vuoden 2022 toteutunut kuivanapitovesimäärä on 15 prosenttia alemmalla tasolla kuin mitä viimeisimpien mallinnusten perusteella on arvioitu. Toteuma ja viimeisimmät ennustemallit osoittavat päinvastaista kehitystä, kuin mihin hallinto-oikeus on päätöksensä perustanut.

(89) Kittilän kunnan ympäristönsuojeluviranomaisen vastineen osalta yhtiö katsoo, että vastineessa esitetyt päästöraja-arvot saavutetaan Kittilän kaivoksen toimiessa tuotantotasolla 2,0 Mt/a, pois lukien antimonia koskeva raja-arvo. Kattavien velvoite- ja yhteistarkkailun tulosten perusteella kaivoksen lievät ja merkittävyydeltään vähäiset vaikutukset ovat havaittavissa Loukisen alaosan sekä Ounasjoen vedenlaadussa Loukisen yhtymäkohdan alapuolella. Tulosten perusteella vaikutukset ovat kuitenkin tuotannon nostoa ja purkuputkea käsittelevän ympäristölupahakemuksen vesistövaikutusten arvioinnin tuloksia vähäisempiä. Yhteistarkkailutulosten perusteella yhtiön osuus Ounasjoen typpikuormituksesta oli noin 4,5 prosenttia vuonna 2021. Tämän osuuden arvioidaan pienentyvän noin 3 prosenttiin typenpoistolaitoksen käyttöönoton jälkeen vuodesta 2023 lähtien.

(90) Yhdistykset ovat antaneet vastaselityksen.

(91) Yhtiö on antanut vastaselityksen, jossa on muun ohella todettu seuraavaa:

(92) Typenpoistolaitoksen (MBBR-laitos) käyttöönotto on edennyt suunnitellusti ja laitoksella puhdistettujen vesien johtaminen purkuputkeen on alkanut. Tällä hetkellä typen säännöllinen reduktiotaso laitoksessa on noin 80 prosenttia, nousten hetkellisesti jopa 95 prosenttiin. Säännöllisen reduktiotason ennakoidaan vielä paranevan säännöllisen käytön edetessä. Vuodesta 2023 alkaen kaivoksen typpikuormitus tulee MBBR-laitoksen myötä olemaan tasolla 60 t/a myös luvan mukaisella 2,0 Mt/a tuotantotasolla. MBBR-laitoksen kapasiteetti on mitoitettu siten, että kaivos pystyy hetkellisesti käsittelemään myös suurempia vesimääriä.

(93) Kittilän kunnan ympäristönsuojeluviranomaisen aloitteesta tehty Loukisen alaosan seuranta vahvistaa sen, mitä hakija on arvioinut purkuputken vaikutuksista. Seurantatulokset osoittavat, etteivät putken kautta johdetut puhdistetut kaivosvedet ole merkittävästi vaikuttaneet Loukisen alajuoksun piilevä- tai pohjaeläinlajistoon. Edellä mainittuun viitaten voidaan entistä varmemmin todeta, ettei Loukisen ja Seurujoen tilaluokittelu tule purkuputken vuoksi tulevaisuudessa heikentymään.

(94) Ympäristölupaharkinta on perustunut jo kertaalleen valitustuomioistuimessa riittäväksi todettuun jätehuoltosuunnitelmaan. Koska jätehuoltosuunnitelma on jo määrätty päivitettäväksi 17.4.2019 annetun NP4-allasta koskevan lupapäätöksen yhteydessä 31.12.2021 mennessä, ei 19.5.2020 annetussa valituksenalaisessa päätöksessä ole ollut tarpeen antaa uutta määräystä jätehuoltosuunnitelman päivittämisestä.

(95) Kittilän kunnan ympäristönsuojeluviranomainen on toimittanut lisäselvityksenä Suomen ympäristökeskuksen loppuraportin ”Kittilän kaivoksen purkuputkilinjan ekologisten vaikutusten seuranta Loukisen alajuoksulla 2019–2021”. Selvitys on toimitettu muutoksenhakijoille tiedoksi.

(96) Yhtiön vastaselitys on toimitettu yhdistyksille tiedoksi.

Välipäätökset

(97) Korkein hallinto-oikeus on 1.11.2022 antanut väliaikaisen täytäntöönpanopäätöksen, jolla se on sallinut aluehallintoviraston päätöksen 29.5.2020 nro 67/2020 noudattamisen kokonaisuudessaan, kuitenkin päätöksestä tarkemmin ilmenevin muutoksin, siihen saakka, kunnes korkein hallinto-oikeus on ratkaissut valituslupahakemukset tai asiassa toisin määrätään.

(98) Korkein hallinto-oikeus on 13.4.2023 päättänyt katselmuksen toimittamisesta.

Katselmus

(99) Korkein hallinto-oikeus on toimittanut Kittilän kaivoksen alueella 15.6.2023 katselmuksen, joka on koskenut tämän asian ohella asiaa, jossa on ollut kysymys muun ohella kaivannaisjätteen jätealueen laajentamisesta (CIL2-rikastushiekka-altaan patojen korottaminen, korkeimman hallinto-oikeuden diaarinumerot 2308/2022 ja 2312/2022). Katselmuksella havainnoitiin erityisesti hankkeen vesistö- ja muita ympäristövaikutuksia sekä kaivannaisjätehuollon järjestämistä. Katselmuksella käytiin maanalaisen kaivoksen valvomossa, sivukiven läjitysalueen edustalla, maanalaisessa kaivoksessa, CIL2-rikastushiekka-altaalla, pohjoisella ja eteläisellä vesivarastoaltaalla, sulfaatinpoistolaitoksella sekä typenpoistolaitoksella. Katselmuksella oli mahdollista tehdä havaintoja myös NP3-altaasta, NP4-altaasta, Rouran avolouhoksesta ja maanalaisen kaivoksen vesienselkeytysaltaista.

(100) Katselmuksesta laadittu pöytäkirja on lähetetty asianosaisille tiedoksi ja liitetty asiakirjoihin.

Lisäselvitykset

(101) Agnico Eagle Finland Oy on toimittanut katselmuksen jälkeen lisäselvityksen, jossa se on muun ohella antanut tarkentavaa tietoa kaivoksen vesienkäsittelystä. Lisäselvitys on toimitettu Suomen luonnonsuojeluliiton Lapin piiri ry:lle ja sen asiakumppanille tiedoksi.

(102) Suomen luonnonsuojeluliiton Lapin piiri ry asiakumppaneineen on toimittanut katselmuksen jälkeen lisäselvityksen, jonka liitteenä on muun ohella ollut yhdistysten tilaamia näytteenottotuloksia ojavesistä kaivosalueen lähistöltä. Lisäselvitys on toimitettu Agnico Eagle Finland Oy:lle tiedoksi.

(103) Pohjois-Suomen aluehallintovirasto on toimittanut lisätietoa yhtiön vireillä olevien lupa-asioiden tilanteesta. Selvitys on annettu yhtiölle ja yhdistyksille tiedoksi.

Merkintä

(104) Merkitään, että korkein hallinto-oikeus on tänään antamallaan toisella päätöksellä ratkaissut Agnico Eagle Finland Oy:n valituksen Vaasan hallinto-oikeuden päätöksestä koskien Kittilän kaivoksen CIL2-rikastushiekka-altaan korottamista (korkeimman hallinto-oikeuden diaarinumero 2308/2022) sekä antanut päätöksen Suomen luonnonsuojeluliiton Lapin piirin ja sen asiakumppanin valituslupahakemukseen samassa asiassa (diaarinumero 2312/2022).

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

Agnico Eagle Finland Oy:n valitus

1. Vaatimus suullisesta käsittelystä

(105) Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 57 §:n 1 momentin mukaan hallintotuomioistuimen on järjestettävä suullinen käsittely, jos tuomioistuin pitää sitä tarpeellisena tai yksityinen asianosainen sitä vaatii. Suullisessa käsittelyssä voidaan kuulla asianosaista, päätöksen tehnyttä viranomaista, todistajia ja asiantuntijoita sekä ottaa vastaan muuta selvitystä.

(106) Pykälän 2 momentin mukaan tuomioistuin voi asianosaisen vaatimuksesta huolimatta jättää suullisen käsittelyn järjestämättä, jos:
1) suullista käsittelyä vaatineen asianosaisasema perustuu hyvinvointialueen, kunnan tai muun yhteisön jäsenyyteen;
2) asian ratkaisemiseksi merkityksellisistä tosiseikoista on jo saatu riittävä selvitys, jonka perusteella asia voidaan ratkaista ilman, että tuomioistuimelle jää varteenotettavaa epäilystä tosiseikoista;
3) tosiseikat voidaan selvittää muulla tavoin;
4) suullinen käsittely on jo järjestetty samassa asiassa hallintotuomioistuimessa; tai
5) suullisen käsittelyn järjestäminen on muuten ilmeisen tarpeetonta, kun otetaan huomioon asian laatu ja merkitys asianosaiselle sekä oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin vaatimukset.

(107) Pykälän 3 momentin mukaan korkein hallinto-oikeus voi asianosaisen vaatimuksesta huolimatta jättää suullisen käsittelyn järjestämättä myös, jos asiassa on kyse muutoksenhausta hallintotuomioistuimen päätökseen eikä suullisen käsittelyn järjestäminen ole tarpeen asian selvittämiseksi.

(108) Pykälän 4 momentin mukaan suullista käsittelyä vaativan on ilmoitettava, minkä vuoksi sen järjestäminen on tarpeen ja mitä selvitystä se esittäisi suullisessa käsittelyssä.

(109) Kun otetaan huomioon perusteet, joiden vuoksi Agnico Eagle Finland Oy on vaatinut suullisen käsittelyn järjestämistä, selvitys, jota yhtiö on ilmoittanut siinä esittävänsä, sekä asiakirjoista saatava selvitys, suullisen käsittelyn järjestäminen ei ole tarpeen asian selvittämiseksi.

2. Pääasia

2.1 Kysymyksenasettelu

(110) Hallinto-oikeus on päätöksessään katsonut, ettei ympäristönsuojelulain mukaista lupaharkintaa toiminnan olennaista muutosta koskevassa asiassa ole toteutettu riittävällä tavalla, eikä lupapäätös ole ollut riittävän selkeä noudatettavien lupamääräysten osalta. Hallinto-oikeuden päätöksen mukaan maanalaisen kaivoksen kuivanapitovesien määrästä ja laadusta sekä kaivoksen pitkäaikaisista vesistövaikutuksista on jäänyt siinä määrin epävarmuutta, että lupaharkintaa ei ole voitu saadun selvityksen perusteella tehdä. Edelleen hallinto-oikeus on katsonut, että lupaharkinnassa käytettävissä olleet tiedot kaivannaisjätteiden jätehuollon järjestämisestä sekä kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelma ja kaivoksen sulkemissuunnitelma ovat olleet puutteelliset.

(111) Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on Agnico Eagle Finland Oy:n valituksesta ratkaistavana, onko aluehallintoviraston päätös ollut mainituilla hallinto-oikeuden esittämillä perusteilla lainvastainen.

2.2 Lupahakemuksen ja päätöksen sisältö

Sovellettavat oikeusohjeet

(112) Ympäristönsuojelulain 29 §:n 1 momentin mukaan ympäristöluvanvaraisen toiminnan päästöjä tai niiden vaikutuksia lisäävään tai muuhun toiminnan olennaiseen muuttamiseen on oltava lupa. Lupaa ei kuitenkaan tarvita, jos muutos ei lisää ympäristöön kohdistuvia vaikutuksia tai riskejä eikä lupaa toiminnan muutoksen vuoksi ole tarpeen tarkistaa. Toiminnan muutos on aina olennainen, jos toiminta sen seurauksena muuttuu direktiivilaitoksen toiminnaksi.

(113) Ympäristönsuojelulain 39 §:n 2 momentin mukaan hakemukseen on liitettävä lupaharkinnan kannalta tarpeellinen selvitys toiminnasta, sen vaikutuksista, asianosaisista ja muista merkityksellisistä seikoista. Jos hakemus koskee ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetussa laissa tarkoitettua toimintaa, hakemukseen on liitettävä mainitun lain mukainen ympäristövaikutusten arviointiselostus ja yhteysviranomaisen perusteltu päätelmä ennen päätöksentekoa. Hakemukseen on lisäksi tarvittaessa liitettävä luonnonsuojelulain 65 §:ssä tarkoitettu arviointi. Pykälän 3 momentissa on muun ohella säädetty, että hakemuksesta on käytävä tarvittaessa ilmi, mihin aineistoon ja laskenta-, tutkimus- tai arviointimenetelmään annetut tiedot perustuvat.

(114) Ympäristönsuojelulain 48 §:n 4 momentin mukaan toiminnan olennaista muuttamista koskeva lupahakemus on ratkaistava siten, että harkinta kattaa ne toiminnan osat, joihin olennainen muutos voi vaikuttaa ja ne ympäristöön kohdistuvat vaikutukset ja riskit, joita muutos voi aiheuttaa.

(115) Ympäristönsuojelulain 89 §:n 1 momentin mukaan toiminnanharjoittaja voi hakea ympäristöluvan muuttamista. Luvan muuttamista koskevaan toiminnanharjoittajan hakemukseen sovelletaan, mitä 39 §:ssä säädetään lupahakemuksesta.

(116) Ympäristönsuojelusta annetun valtioneuvoston asetuksen (713/2014, ympäristönsuojeluasetus) 20 §:n 1 momentin mukaan, jos toimintaa muutetaan ja siihen on haettava lupa ympäristönsuojelulain 29 §:n perusteella, lupapäätöksestä on käytävä ilmi tarpeellisin osin 14–19 §:ssä säädetyn lisäksi, miten muutos vaikuttaa toiminnan kokonaisuuteen sekä perusteltu ratkaisu siitä, miten aiemmin myönnettyä lupaa muutetaan.

(117) Hallintolain (434/2003) 44 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan kirjallisesta päätöksestä on käytävä selvästi ilmi päätöksen perustelut ja yksilöity tieto siitä, mihin asianosainen on oikeutettu tai velvoitettu taikka miten asia on muutoin ratkaistu.

Oikeudellinen arviointi

(118) Toiminnan olennaista muuttamista koskeva lupahakemus on ympäristönsuojelulain 48 §:n 4 momentin mukaan ratkaistava siten, että harkinta kattaa ne toiminnan osat, joihin olennainen muutos voi vaikuttaa ja ne ympäristöön kohdistuvat vaikutukset ja riskit, joita muutos voi aiheuttaa.

(119) Aluehallintovirasto ei päätöksensä perustelujen mukaan ole rajannut lupaharkintaa koskemaan vain jotakin tiettyä toiminnan osaa, vaan on arvioinut lupahakemusta kuten kokonaan uutta lupaa. Aluehallintovirasto on päätöksensä perustelujen sekä korkeimmalle hallinto-oikeudelle antamansa lausunnon mukaan jättänyt lupaharkinnan ulkopuolelle lähinnä toiminnan rakenteita koskevia aikaisempia lupapäätöksiä, jotka ovat koskeneet kaivoksen vesivarastoaltaita, jätealtaita ja niiden padonkorotuksia sekä tiettyjä vedenottorakenteita. Aluehallintovirasto on jättänyt voimaan myös aikaisemmin annetut lupamääräykset, jotka koskevat Seurujokeen johdettavien jätevesien käsittelyä siihen asti, kunnes uusi purkuputki on otettu käyttöön. Edellä mainitut päätökset on nyt esillä olevassa lupapäätöksessä yksilöity ja todettu niiden jäävän edelleen voimaan. Aluehallintoviraston lausunnossa edellä kohdassa (56) todetun mukaan nyt annetut lupamääräykset kattavat koko kaivoksen toiminnallisen osuuden.

(120) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että nyt kyseessä olevassa, pääasiassa kaivoksen tuotannon laajentamista ja purkupaikan sijainnin muuttamista koskevassa lupahakemuksessa on ollut kyse kaivoksen eri toimintoihin ja niistä aiheutuviin päästöihin keskeisesti vaikuttavista muutoksista. Aluehallintoviraston lähtökohta hakemuksen käsittelylle koko kaivostoimintaa koskevana on siten ollut oikea.

(121) Kaivoksen toimintaa koskevat aikaisemmin annetut lupapäätökset, jotka aluehallintovirasto on jättänyt sellaisenaan voimaan, ovat edellä todetusti koskeneet muun muassa kaivosalueen vesivarastoaltaiden, jätealtaiden ja vedenottamisen rakenteita. Korkein hallinto-oikeus selvyyden vuoksi toteaa, että näitä rakenteita koskevia päätöksiä ei voida pitää yksinomaan teknisluonteisina päätöksinä, sillä ne liittyvät myös toiminnan päästöjen ja ympäristövaikutusten hallintaan. Jos lupahakemuksen mukainen toiminnan olennainen muutos ei kuitenkaan välittömästi ole kohdistunut näihin käytössä oleviin ja lainvoimaisiin lupiin perustuviin rakenteisiin eikä muutos ennalta arvioiden aiheuttaisi uusia ympäristövaikutuksia tai riskejä rakenteiden luvanmukaisessa käytössä, niiden osalta ei ole välttämätöntä tehdä uutta ympäristöluvan myöntämisen edellytysten arviointia. Lisäksi esimerkiksi vesivarasto- ja jätealtaiden rakenteisiin voi liittyä sellaista pysyväisluonteisuutta, että niitä ei ole kaikissa toiminnan muutostilanteissa tarkoituksenmukaista saattaa uudelleen lupaharkintaan.

(122) Jätevesien johtaminen pintavalutuskentälle ja sitä kautta Seurujokeen on päättynyt purkuputken käyttöönoton myötä joulukuussa 2020. Aluehallintovirasto on määrännyt yhtiön selvittämään käytöstä poistettujen pintavalutuskenttien tilaa ja niistä aiheutuvaa kuormitusta lupamääräyksessä 75 sekä muutosten vaikutuksia Seurujoen virtaamaan lupamääräyksessä 77. Selvitysten perusteella aluehallintovirasto voi täydentää lupaa.

(123) Hallinto-oikeus on päätöksessään katsonut, että haettu muutos vaikuttaa kaivostoimintaan kokonaisuudessaan, ja lupaharkinnan olisi tullut kattaa toiminnan kaikki osat. Hallinto-oikeuden päätöksessä ei ole kuitenkaan tuotu esiin, millä tavoin nyt haettu toiminnan muutos vaikuttaa edellä mainittuihin lupaharkinnan ulkopuolelle jätettyihin toimintoihin tai rakenteisiin siten, että myös niitä koskevat luvan myöntämisen edellytykset olisi ollut tarpeen arvioida uudelleen osana haetun toiminnan muutosta. Pintavalutuskenttien osalta kyse on kaivoksen yhden toiminnallisen osan poistamisesta käytöstä ja siihen liittyvistä selvitysvelvoitteista. Tähän nähden korkein hallinto-oikeus katsoo, että sitä koskevat vaatimukset voidaan lähtökohtaisesti käsitellä nyt tehtävästä lupaharkinnasta erillään. Kun lupamääräykset on annettu koko kaivoksen toiminnallista osuutta koskien ja kun kussakin toiminnan muutosta koskevassa ympäristölupaharkinnassa on joka tapauksessa otettava huomioon myös muiden toimintojen päästöt ja niiden yhteisvaikutukset asiassa, korkein hallinto-oikeus katsoo, että aluehallintovirasto on voinut ympäristönsuojelulain 48 §:n 4 momentin estämättä jättää edellä sanotut lupapäätökset ja lupamääräykset voimaan ja nyt tehdyn lupaharkinnan ulkopuolelle.

(124) Nyt kyseessä olevan lupahakemuksen kanssa ovat olleet samaan aikaan vireillä NP4-rikastushiekka-altaan rakentamista sekä CIL2-rikastushiekka-altaan korottamista koskevat lupa-asiat. NP4-allasta koskeva lupa on tullut lainvoimaiseksi korkeimman hallinto-oikeuden päätöksellä 16.6.2021 taltionumero 369 ja CIL2-altaan korottamista koskeva lupa-asia on käsitelty korkeimmassa hallinto-oikeudessa yhdessä nyt esillä olevan lupa-asian kanssa (katso tarkemmin edellä kohta (104)). Korkein hallinto-oikeus katsoo, että uuden rikastushiekka-altaan rakentaminen ja vanhan rikastushiekka-altaan korottaminen liittyvät kaivoksen tuotantomäärän ja rikastushiekan läjitystarpeen kasvamiseen. Altaiden läjittämisen ympäristövaikutuksia ei siten voida erottaa toiminnan laajentamisen tai kaivoksella syntyvien jätevesien käsittelyn ja ympäristöön purkamisen ympäristövaikutuksista. Näin ollen kyseiset lupa-asiat sinänsä ovat olleet sellaisia toiminnan muutoksia, jotka olisi lähtökohtaisesti ollut perusteltua käsitellä ja ratkaista nyt kyseessä olevan toiminnan olennaista muutosta koskevan lupa-asian kanssa yhdessä.

(125) Edellä lausutusta huolimatta aluehallintovirasto on kuitenkin käsitellyt ja ratkaissut asiat erikseen muun muassa altaiden rakentamisaikatauluihin, käsittelyajan kohtuullisuuteen ja pilaantumisen vaaran ehkäisemiseen liittyvistä sekä kuulutusteknisistä ja luvanhakijan palveluperiaatteen mukaisista syistä. Tähän nähden ja kun otetaan huomioon, että NP4-allasta koskeva päätös on jo lainvoimainen ja CIL2-allasta koskeva päätös on tullut lainvoimaiseksi korkeimman hallinto-oikeuden tänään antamalla toisella päätöksellä, korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei pelkästään sitä seikkaa, että kyseiset lupa-asiat on käsitelty ja ratkaistu aluehallintovirastossa erikseen, voida pitää osoituksena lupaharkinnan puutteellisuudesta ja perusteena päätöksen kumoamiselle.

(126) Aluehallintoviraston lupapäätöksen kohdassa ”Korvattavat ja voimaan jäävät päätökset” on yksilöity kaikki ne aikaisemmat lupapäätökset, jotka on korvattu nyt annetulla päätöksellä, sekä ne aikaisemmat lupapäätökset, jotka jäävät kokonaan tai osittain edelleen voimaan. Yhtiö luvansaajana tai Lapin ELY-keskus valvontaviranomaisena eivät ole esittäneet, että lupapäätös ja noudatettavat lupamääräykset olisivat jääneet niille epäselviksi. Hallinto-oikeus ei ole osoittanut, että päätös olisi edellä mainitun rakenteensa vuoksi jäänyt myöskään muutoksenhakijoille tai yleisölle epäselväksi esimerkiksi siten, etteivät ne olisi voineet käyttää muutoksenhakuoikeuttaan riittävällä tavalla. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että yksinään se, että voimaan jääviä päätöksiä tai lupamääräyksiä ei ole lupapäätöksessä yksityiskohtaisesti selostettu, ei ole sellainen seikka, joka merkitsisi päätöksen olevan hallintolain 44 §:ssä tarkoitetulla tavalla epäselvä ja siksi lainvastainen. Jos luvansaaja tai valvontaviranomainen perustellusti tuo esille, ettei noudatettavista lupapäätöksistä tai lupamääräyksistä ole täyttä selvyyttä, on lupaa mahdollista selventää ympäristönsuojelulain 92 §:n mukaisessa menettelyssä erikseen.

(127) Edellä sanotun johdosta korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei ympäristö- ja vesitalouslupaa ole voitu kumota pelkästään niillä yleisillä perusteilla, jotka hallinto-oikeus on esittänyt päätöksensä kohdassa ”Toiminnan olennaista muutosta koskevan lupahakemuksen ja päätöksen sisältö”.

(128) Korkein hallinto-oikeus samalla kuitenkin toteaa, että lupaharkinnan riittävää laajuutta ympäristönsuojelulain 48 §:n 4 momentin nojalla on joka tapauksessa arvioitava erikseen jokaisen sellaisen toiminnan osan tai ympäristövaikutusten osalta, joihin haettu toiminnan muutos voi vaikuttaa.

2.3 Kaivannaisjätteiden jätehuolto ja jätteiden pitkäaikaisvaikutukset

Sovellettavat oikeusohjeet

(129) Ympäristönsuojelulain 48 §:n 2 momentin mukaan ympäristölupa on myönnettävä, jos toiminta täyttää tämän lain ja jätelain sekä niiden nojalla annettujen säännösten vaatimukset.

(130) Saman pykälän 4 momentin mukaan toiminnan olennaista muuttamista koskeva lupahakemus on ratkaistava siten, että harkinta kattaa ne toiminnan osat, joihin olennainen muutos voi vaikuttaa ja ne ympäristöön kohdistuvat vaikutukset ja riskit, joita muutos voi aiheuttaa.

(131) Ympäristönsuojelulain 113 §:n 1 momentin mukaan kaivannaistoimintaa koskevassa ympäristöluvassa tai 119 §:n mukaisen ilmoituksen johdosta annettavassa päätöksessä on annettava tarpeelliset määräykset kaivannaisjätteestä sekä toimintaa koskevasta kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelmasta ja sen noudattamisesta.

(132) Saman pykälän 2 momentin mukaan kaivannaisjätteen jätealueen luvassa on annettava tarpeelliset määräykset jätealueen perustamisesta, hoidosta, käytöstä poistamisesta ja jälkihoidosta sekä määräykset suuronnettomuuden vaaraa aiheuttavan kaivannaisjätteen jätealueen sisäisestä pelastussuunnitelmasta.

(133) Ympäristönsuojelulain 114 §:n 1 momentin mukaan toiminnanharjoittajan on tehtävä kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelma muun muassa luvanvaraisesta kaivannaistoiminnasta, jossa syntyy kaivannaisjätettä.

(134) Saman pykälän 2 momentin mukaan kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelma on laadittava siten, että ehkäistään kaivannaisjätteen syntyä ja vähennetään sen haitallisuutta sekä edistetään jätteen hyödyntämistä ja turvallista käsittelyä. Jätehuoltosuunnitelmaan on sisällytettävä tiedot alueen ympäristöstä, kaivannaisjätteestä, kaivannaisjätteen hyödyntämisestä, kaivannaisjätteen jätealueista, vaikutuksista ympäristöön, toimista ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi, toiminnan tarkkailusta ja toiminnan lopettamiseen liittyvistä toimista. Jätehuoltosuunnitelman tavoitteista ja sisällöstä annetaan tarkempia säännöksiä valtioneuvoston asetuksella.

(135) Saman pykälän 3 momentin mukaan toiminnanharjoittajan on arvioitava ja tarvittaessa tarkistettava kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelma vähintään viiden vuoden välein ja ilmoitettava tästä valvontaviranomaiselle.

(136) Saman pykälän 4 momentin mukaan kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelmaa on muutettava, jos kaivannaisjätteen määrä tai laatu taikka jätteen loppukäsittelyn tai hyödyntämisen järjestelyt muuttuvat merkittävästi. Tällöin ympäristölupaa on muutettava siten kuin 89 §:ssä säädetään tai ilmoitusta koskevaa päätöstä on tarkistettava. Jos toiminta kuitenkin muuttuu olennaisesti, sovelletaan, mitä 29 §:ssä säädetään.

(137) Ympäristönsuojeluasetuksen 6 §:n 1 momentin 1 ja 4–8 kohtien mukaan, jos toiminta koskee jätteen hyödyntämistä tai loppukäsittelyä, lupahakemuksessa on oltava selvitys: 1) hyödynnettäväksi tai loppukäsiteltäväksi aiotun jätteen laadusta ja määrästä; 4) jätteen hyödyntämisestä ja loppukäsittelystä sekä kaaviopiirros hyödyntämisen tai loppukäsittelyn kulusta; 5) hyödyntämisen tai loppukäsittelyn tuottaman jätteen lajista, laadusta ja määrästä sekä siinä syntyvän jätteen hyödyntämisestä tai loppukäsittelystä; 6) jätteestä, joka käytyään läpi hyödyntämistoimen ei enää ole jätettä jätelain 5 b §:ssä säädettyjen jätteeksi luokittelun päättymistä koskevien edellytysten nojalla (979/2021); 7) ympäristönsuojelulain 59 §:n mukaisesta vakuudesta; 8) hakijan käytettävissä olevasta alan asiantuntemuksesta.

(138) Saman pykälän 5 momentin mukaan, jos toimintaan sovelletaan kaivannaisjätteistä annettua valtioneuvoston asetusta (190/2013, kaivannaisjäteasetus), hakemuksessa on lisäksi oltava tiedot kaivannaisjätteen jätealueen ehdotetusta sijainnista ja tarvittaessa vaihtoehtoisista sijoituspaikoista. Hakemukseen on lisäksi liitettävä kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelma ja suuronnettomuuden vaaraa aiheuttavasta kaivannaisjätteen jätealueesta sisäinen pelastussuunnitelma.

(139) Kaivannaisjäteasetuksen 3 §:ssä on säädetty niistä seikoista, jotka kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelman laatimisessa on otettava huomioon.

(140) Kaivannaisjäteasetuksen 4 §:n 1 momentissa säädetään niistä seikoista, jotka kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelman tulee sisältää.

(141) Saman pykälän 2 momentin mukaan kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelmaa käsittelevä viranomainen voi 1 momentissa säädetyn lisäksi vaatia, että jätehuoltosuunnitelmassa on esitettävä muita tarpeellisia tietoja sen arvioimiseksi, että kaivannaisjätteen määrän ja haitallisuuden vähentäminen sekä jätteen hyödyntäminen ja loppukäsittely järjestetään ympäristönsuojelulain (527/2014) ja jätelain (646/2011) sekä kaivannaisjäteasetuksen mukaisesti.

(142) Kaivannaisjäteasetuksen 7 §:n 1, 2, 3 ja 6 kohtien mukaan kaivannaisjätteen jätealue on perustettava ja sitä on hoidettava siten, että: 1) jätealueesta ei aiheudu maaperän, vesistön, pohjaveden tai ilman pilaantumista eikä muuta ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa ottaen huomioon alueen sijainti sekä alueen geologiset, hydrologiset, hydrogeologiset ja geotekniset ominaisuudet; 2) jätealueesta ei aiheudu pitkänkään ajan kuluessa ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa ottaen huomioon syntyvä suotovesi ja muu jätevesi sekä eroosio; 3) jätealueen fyysinen vakaus varmistetaan sekä ympäristön pilaantuminen ja maisemahaitta ehkäistään asianmukaisin rakentein ja suunnitelmallisella hoidolla ja ylläpidolla; 6) ryhdytään asianmukaisiin toimiin jätealueen käytöstä poistamiseksi ja sen jälkihoidon järjestämiseksi.

(143) Kaivannaisjäteasetuksen 8 §:n 1 momentin 1-3 kohtien mukaan kaivannaisjätteen jätealueen toiminnanharjoittajan on: 1) arvioitava kaivannaisjätteestä syntyvän suotoveden ja muun jäteveden määrä ja epäpuhtauspitoisuudet sekä määritettävä jätealueen vesitase toiminnan aikana ja sen käytöstä poistamisen jälkeen; 2) ehkäistävä kaivannaisjätteestä aiheutuva maaperän, vesistön ja pohjaveden pilaantuminen sekä suotoveden ja muun jäteveden syntyä ja jätteestä syntyvää kuormitusta vesiin; 3) kerättävä ja käsiteltävä tehokkaasti jätealueelta syntyvä suotovesi ja muu jätevesi.

(144) Hallituksen esityksessä ympäristönsuojelulaiksi ja laeiksi eräiden siihen liittyvien lakien muuttamisesta (HE 214/2013 vp) todetaan 48 §:n 4 momenttia koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa muun ohella, että 4 momentin mukaisessa lupaharkinnassa tulee tarkastella toimintaa vain siinä laajuudessa kuin se on tarpeen muutoksen vaikutusten arvioimiseksi luvan myöntämisen edellytysten ja lupamääräysten asettamisen kannalta.

(145) Euroopan komissio on joulukuussa 2018 julkaisut referenssidokumentin parhaista käyttökelpoisista tekniikoista kaivannaisjätteiden käsittelyssä: ”Best Available Techniques (BAT) Reference Document for the Management of Waste from Extractive Industries, JRC Science for policy report, 2018” (MWEI BREF). Dokumentin luvussa 5, ”Best available techniques (BAT) conclusions”, on julkaistu keskeiset parhaat käytännöt ja tekniikat, joita tulisi käyttää kaivannaisjätteiden jätehuollon järjestämisessä.

(146) Ympäristöministeriö on aluehallintoviraston päätöksen antamisen jälkeen 2.6.2020 julkaissut oppaan vertailuasiakirjan soveltamiseksi (Opas kaivannaisjätteiden hallinnan MWEI BREF -vertailuasiakirjan parhaita käyttökelpoisia tekniikoita koskevien päätelmien soveltamiseen, Ympäristöministeriön julkaisuja 2020:12).

Oikeudellinen arviointi

Arvioinnin lähtökohdat

(147) Kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelman laatiminen perustuu kaivannaisteollisuuden jätehuollosta ja direktiivin 2004/35/EY muuttamisesta annettuun direktiiviin 2006/21/EY. Direktiivin 7 artiklan mukaan jätealueen toimintaan on haettava lupa ja lupahakemuksessa on esittävä muun ohella tiedot 5 artiklan mukaisesta jätehuoltosuunnitelmasta. Lupahakemuksen käsittelyssä on otettava huomioon 8 artiklan mukaisesti yleisön osallistuminen. Suomessa direktiivin vaatimukset on pantu täytäntöön ympäristönsuojelulailla ja sen nojalla annetulla valtioneuvoston asetuksella. Kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelmasta säädetään ympäristönsuojelulain 114 §:ssä ja sen hyväksymisestä osana ympäristölupaa 49 §:ssä.

(148) Direktiivin ja ympäristönsuojelulain lähtökohtana on, että kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelma hyväksytään osana ympäristölupaa. Jätehuoltosuunnitelman tavoite on direktiivin 5 artiklan ja kaivannaisjätteistä annetun valtioneuvoston asetuksen 3 §:n mukaisesti antaa kokonaisvaltainen kuva kaivannaisjätehuollosta toiminnan kulloisessakin vaiheessa. Ympäristölupahakemukset voivat kuitenkin käsittää tapauskohtaisesti erilaisia toiminnan muutostilanteita. Jätehuoltosuunnitelmaan on sisällytettävä sellaiset tiedot kaivannaisjätteistä, jotka perustuvat lupahakemuksen mukaiseen toimintaan. Jos toiminta-alueella on useita eri osatoimintoja, joilla on erillisiä lupia, on lupa-asian käsittelyssä varmistuttava joka tapauksessa siitä, että jätehuoltosuunnitelman tiedot vastaavat riittävällä tavalla hakemuksen mukaista toimintaa.

(149) Ympäristönsuojelulain 114 §:n 4 momentti huomioon ottaen lähtökohtana toiminnan olennaisessa muutostilanteessa on, että jätehuoltosuunnitelma esitetään päivitettynä ainakin sellaisen muutoshakemuksen yhteydessä, jossa kaivannaisjätteen määrä tai laatu tai jätteen loppukäsittelyn tai hyödyntämisen järjestelyt muuttuvat merkittävästi. Jokaisen toiminnan muuttamista koskevan hakemuksen yhteydessä on arvioitava muutoksen vaikutuksia kaivannaisjätteen määrään ja laatuun sekä jätteenkäsittelyn järjestämisen mahdolliseen muuttumiseen. Jos merkittäviä muutoksia aiheutuu, jätehuoltosuunnitelmaa on päivitettävä.

(150) Toiminnan olennaista muutosta koskevan hakemuksen yhteydessä kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelman tarkkuus ja laajuus on ratkaistava tapauskohtaisesti. Kun toiminta koskee olemassa olevien rakenteiden, kuten jätealueiden, hyödyntämistä toiminnan muutostilanteessa, tulee lupahakemuksen yhteydessä esitetyn kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelman kattaa ainakin ne toiminnan osat, joista lupaharkinnassa on kyse. Kun kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelman merkitystä arvioidaan ympäristönsuojelulain 48 §:n 2 ja 4 momenttien sekä 49 §:n nojalla osana ympäristöluvan myöntämisen edellytyksiä, on samalla otettava huomioon, mitä lupahakemuksessa on esitetty kaivannaisjätteistä ja jätehuoltosuunnitelmaan kuuluvista seikoista. Osana luvan myöntämisen edellytysten arviointia on myös se, minkälaisia lupamääräyksiä kaivannaisjätteistä ja jätealueista sekä jätteistä aiheutuvista päästöistä ja niiden käsittelystä annetaan. Lupaharkinnassa on näin käytettävissä kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelman, lupahakemuksen ja muun esitetyn aineiston muodostama kokonaisuus, jonka perusteella voidaan arvioida, täyttääkö toiminta lainsäädännön vaatimukset yhdessä annettujen lupamääräysten kanssa.

(151) Luvan myöntämisen yhteydessä lupaviranomaisen on varmistauduttava siitä, että kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelmasta puuttuvat tiedot ja määräyksistä johtuvat seikat päivitetään kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelmaan. Jos lupahakemuksen mukaisessa toiminnassa hyödynnetään rakenteita, joilla on erillisiä lupia ja joita ei ole tarkoitus sisällyttää osaksi lupaharkintaa, lupaviranomaisen on varmistauduttava siitä, että jätehuoltosuunnitelman tiedot vastaavat näiltä osin aikaisemmin myönnettyjä lupia ja että näitä rakenteita koskevat tiedot päivitetään osaksi ajantasaista kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelmaa. Tietojen päivittämisestä on annettava määräys.

(152) Koska kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelman keskeisenä tehtävänä on ylläpitää ajantasaista tietoa kaivoksen jätehuoltoon liittyvistä eri osa-alueista, sitä on päivitettävä toiminnan muuttuessa lupa-asian käsittelyn yhteydessä. Kaivannaisjätealueen toiminnanharjoittajalla on siten oltava ajantasainen kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelma, joka täyttää lainsäädännössä suunnitelmalle asetetut vaatimukset.

(153) Lupahakemuksen yhteydessä esitetyn jätehuoltosuunnitelman puutteellisuus ei kuitenkaan sellaisenaan merkitse sitä, että edellytyksiä ympäristöluvan myöntämiseen ei voisi olla olemassa. Lupahakemuksesta on kuitenkin aina käytävä ilmi lupaharkinnan kannalta olennaiset tiedot kaivannaisjätteistä, niiden jätehuollosta ja päästöjen hallinnasta. Lupaa ei voida myöntää, jos tällaiset tiedot puuttuvat. Vaikka lupaharkinta ei käsittäisi joitakin osatoimintoja, lupaviranomaisella on oltava näihin toimintoihin liittyvästä kaivannaisjätteen jätehuollosta riittävät tiedot sen varmistamiseksi, että kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelma on lainmukainen. Jos kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelmaa ei voida hakemuksen mukaisena pitää lupaharkinnassa riittävänä, on luvassa annettava määräys sen päivittämisestä. Koska kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelman lainmukaisuudesta on voitava varmistua, on lupamääräyksessä yksilöitävä täsmällisesti, miltä osin jätehuoltosuunnitelmaa on tällöin päivitettävä.

(154) Parhaan käyttökelpoisen tekniikan (BAT) vertailuasiakirjoissa (BREF) esitetään muun muassa päätelmät parhaista käytettävissä olevista tekniikoista. Kaivannaisjätteiden hallintaa koskeva vertailuasiakirja (Best Available Techniques (BAT) Reference Document for the Management of Waste from Extractive Industries in accordance with Directive 2006/21/EC, MWEI BREF) on julkaistu joulukuussa 2018. Vertailuasiakirja ei ole oikeudellisesti sitova. Tästä huolimatta kaivannaisjätteen jätehuollossa käytettävien tekniikoiden on BREF-asiakirjan julkaisemisen jälkeen vastattava yleisellä tasolla asiakirjassa esitettyjä tekniikoita. Kun kyse on toiminnan olemassa olevista ja jo käyttöönotetuista tekniikoista ja niihin liittyvistä rakenteista ja järjestelmistä, toiminnan olennaista muuttamista koskevassa ympäristölupaharkinnassa on tapauskohtaisesti arvioitava se, onko näitä tekniikoita ja rakenteita mahdollista ja tarkoituksenmukaista muuttaa BREF-asiakirjassa esitettyjä päätelmiä vastaaviksi.

Lupahakemuksen ja kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelman sisältö

(155) Lupahakemuksen käsittelyssä aluehallintovirastolla on ollut käytettävissään vuonna 2018 päivitetyt kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelma ja kaivoksen sulkemissuunnitelma. Hallinto-oikeus on päätöksessään katsonut, että lupahakemus ja esitetyt suunnitelmat ovat olleet puutteellisia useista kaivannaisjätehuoltoon liittyvistä syistä, jotka liittyvät erityisesti kaivannaisjätteiden pitkäaikaisvaikutuksiin. Koska aluehallintovirasto ei ollut täydennyttänyt lupahakemusta edellä sanotuilta osin, hallinto-oikeus on katsonut, että lupaharkinta on ollut näiltä osin puutteellinen.

(156) Hallinto-oikeuden mukaan lupahakemus on ollut puutteellinen sillä perusteella, että siinä ei ole arvioitu jätemäärän lisääntymisen vaikutuksia jätealtaiden pohjarakenteisiin ja suotoveden muodostumiseen. Hallinto-oikeus on todennut, että jätealtaiden pohja- ja patorakenteet ja niiden ympäristöolosuhteet on esitetty kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelmassa vain yleisluontoisesti. Hallinto-oikeuden mukaan hakemuksessa tai jätehuoltosuunnitelmassa ei ole esitetty tietoa patojen perustamisrakenteesta, korotuksista ja niiden vaikutuksista patojen geotekniseen vakauteen.

(157) Aluehallintovirasto on lausunnossaan korkeimmalle hallinto-oikeudelle todennut, että hakemuksen koskiessa myös tuotannon nostamista on selvää, että myös jätteiden määrä kasvaa muutoksen vuoksi. Aluehallintoviraston mukaan kaivannaisjätteiden laatu tai käsittelytapa ei ole kuitenkaan muuttunut toiminnan muutoksen seurauksena. CIL2-altaan korottamista koskevassa lausunnossaan aluehallintovirasto on todennut, että rikastushiekka-altaiden korottaminen on ollut osa lupaharkintaa jo vuoden 2002 ympäristö- ja vesitalouslupapäätöksessä ja vuoden 2013 koko toimintaa koskevassa lupapäätöksessä. CIL2-rikastushiekka-altaan kapasiteetti kaivannaisjätteille ei ole nyt käsiteltävien korotusten myötä kasvanut siitä, mikä se alun perin on vuoden 2013 lupaharkinnassa esitetyillä korotuksilla ollut. Tuotannon laajentaminen ei siten vaikuta CIL2-altaan käytettävissä olevaan kapasiteettiin, vaan tuotannon laajentamisen myötä allas tulee täyttymään aiempaa arvioitua nopeammin.

(158) Vaikka kaivannaisjätteen laatu ja sen käsittelyn järjestelyt edellä esitetyn mukaisesti pysyisivätkin ennallaan, jätteen määrän kasvu ja läjittäminen olemassa oleviin altaisiin voi korkeimman hallinto-oikeuden arvion mukaan vaikuttaa altaiden pohja- ja patorakenteiden pidätyskykyyn ja altaasta suotautuviin vesiin. Jätealtaiden korottaminen ja sen vaikutukset on kuitenkin otettu huomioon jo kaivoksen aikaisemmissa ympäristöluvissa ja uusien altaiden rakentamista ja olemassa olevien altaiden korottamista koskevien lupakäsittelyjen yhteydessä, ja viimeistään rakentamisvaiheessa on ollut käytettävissä korotuksia koskevat yksityiskohtaiset rakennus- ja laadunvalvontasuunnitelmat, jotka valvontaviranomainen ja patoturvallisuusviranomainen ovat hyväksyneet. Tähän nähden korkein hallinto-oikeus katsoo, että nyt esitetty laajennusta koskeva lupahakemus ei ole hallinto-oikeuden esittämillä perusteilla ollut sillä tavoin puutteellinen, että lupaharkintaa olisi sen vuoksi pidettävä riittämättömänä.

(159) Kaivannaisjäteasetuksen 4 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan jätehuoltosuunnitelmassa on esitettävä muun ohella selvitys kaivannaisjätteen jätealueesta ja sen ympäristöstä. Kittilän kaivoksen kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelmassa on esitetty varsin yleisluonteiset tiedot jätealueiden pohja- ja patorakenteista. Korkein hallinto-oikeus toisaalta kuitenkin toteaa, että lupakäsittelyn aikana useimmat kaivoksen jätealtaista ovat olleet jo olemassa ja käytössä, ja altaita ja korotuksia koskevat rakentamissuunnitelmat on edellä todetusti esitetty kunkin lupahakemuksen yhteydessä tai määrätty kussakin lupapäätöksessä esittämään lähempänä rakentamisvaihetta. Kainuun ELY-keskus on patoturvallisuusviranomaisena lausunut, että padonkorotussuunnitelmien ja tarkempien teknisten selvitysten esittäminen lähempänä rakentamisvaihetta on perusteltua ja usein myöhemmin esitetyt yksityiskohtaiset suunnitelmat parantavat ympäristö- ja patoturvallisuutta. Muun muassa CIL2-altaan korottamista koskevan päätöksen lupamääräyksissä on edellytetty toimittamaan tiedot rikastushiekan pohjatutkimuksista, stabiliteettilaskelmista ja rikastushiekan mahdollisesta lujittamisesta sekä runsasrikkisen sivukiven teknisistä laatukriteereistä ja todentamisesta yhdessä rakennus- ja laadunvalvontasuunnitelmien kanssa. Vaikka edellä mainitut tiedot tulee lähtökohtaisesti olla esitettynä kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelmassa, korkein hallinto-oikeus katsoo kokonaisuutena arvioiden, että lupaharkintaa tehtäessä käytettävissä on ollut näiltä osin riittävät tiedot, eikä jätehuoltosuunnitelmaa voida pitää yksinomaan tämän vuoksi niin puutteellisena, etteikö sitä voitaisi päivittää sanottujen tietojen osalta myöhemmin.

(160) Hallinto-oikeuden mukaan osoituksena lupahakemuksen puutteellisuudesta on edelleen ollut se, että kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelmassa ei ole esitetty tietoa jätealtaiden suotovesien määrästä, laadusta ja niiden muutoksista pitkän ajan kuluessa sekä niiden käsittelytavoista ja käsittelytarpeesta toiminnan päättymisen jälkeen. Myöskään sivukiven sekä CIL- ja NP-rikastushiekan haponmuodostuskyvystä pitkän ajan kuluessa ei ole esitetty tietoa.

(161) Kaivannaisjäteasetuksen 4 §:n 1 momentin 6 kohdan mukaan kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelmassa tulee esittää tiedot kaivannaisjätteen ja kaivannaisjätteen jätealueen aiheuttamista ympäristövaikutuksista sekä 7 kohdan mukaan tiedot maaperän, vesistön, pohjaveden ja ilman pilaantumisen sekä muiden vaikutusten ehkäisemiseksi toteutettavista toimista toiminnan aikana ja sen päätyttyä. Kaivannaisjäteasetuksen 7 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan kaivannaisjätteen jätealue on perustettava ja sitä on hoidettava siten, että jätealueesta ei aiheudu pitkänkään ajan kuluessa ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa ottaen huomioon syntyvä suotovesi ja muu jätevesi sekä eroosio.

(162) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että Kittilän kaivoksen kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelmassa ei ole yksityiskohtaisesti käsitelty suotovesien syntymistä ja niiden hallintaa. Myöskään lupahakemuksessa suotovesistä ei ole esitetty tarkempia tietoja. Aluehallintovirasto on määrännyt suotovesien hallinnasta lupamääräyksessä 21, jossa on määrätty suotovedet sekä muut vastaavat likaantuneet vedet palautettavaksi kaivoksen vesikiertoon tai puhdistettavaksi ennen niiden johtamista purkuputkella Loukiseen siten, että lupamääräyksessä 22 määrätyt pitoisuusraja-arvot alittuvat. Lupamääräyksessä 47 on määrätty suotovesien käsittelystä niin kauan kuin se ympäristön pilaantumisen estämiseksi on tarpeen. Aluehallintovirasto on lausunnossaan korkeimmalle hallinto-oikeudelle todennut, että jätealueiden likaantuneet suotovedet on määrätty valituksenalaisessa ja aiemmissa päätöksissä kerättäväksi käsittelyyn, ja jätealueiden ympäristössä on ympäristölupamääräysten mukainen kattava pohjavesitarkkailu.

(163) Kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelmassa on käsitelty yleispiirteisesti sivukiven, NP- ja CIL-rikastushiekan haponmuodostuspotentiaalia. Suunnitelmassa todetaan sivukiven haponmuodostuspotentiaalista muun ohella, että suurin osa valmiista aumoista sisältää itsessään neutralointipotentiaalia, jolloin hapon muodostuksen riski on vähäinen. NP-hiekan osalta on todettu, että vuonna 2016 tehtyjen analyysitulosten mukaan NP-hiekka ei ole happoa tuottavaa, koska sulfidirikkipitoisuus on alle 0,1 %. Suunnitelman mukaan analyysitulosten perusteella CIL-hiekkaa voisi pitää happoa tuottavana, mutta koska autoklaavin hapetusprosessissa sulfidit hapettuvat lähes täydellisesti, käytännössä CIL-hiekassa ei oleteta tapahtuvan enää sulfidien hapettumista. Edelleen todetaan, että NP- ja CIL-rikastushiekkojen ei voida arvioida olevan happoa muodostavia niiden hyvän neutralointikapasiteetin ja/tai vähäisen sulfidimäärän perusteella. Aluehallintovirasto on määrännyt rikkipitoisen sivukiven käsittelystä ja sijoittelusta sivukivialueella lupamääräyksessä 45.

(164) Kun otetaan huomioon se, mitä nyt annetussa ympäristöluvassa on määrätty suotovesien käsittelystä ja pohjavesien tarkkailusta sekä happoa mahdollisesti muodostavan sivukiven sijoittelusta, korkein hallinto-oikeus katsoo, etteivät kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelman puutteet näiltä osin ole sellaisia, että niiden perusteella lupaharkintaa olisi pidettävä riittämättömänä. Korkein hallinto-oikeus korostaa kuitenkin, että kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelmaa on tarpeen täydentää suotovesien käsittelyn ja happoa mahdollisesti muodostavan sivukiven eli PWR-sivukiven käsittelyn ja sijoittamisen osalta siten, että suunnitelmassa on otettu huomioon myös suotovesien ja PWR-sivukiven käytön vaikutukset pitkällä aikavälillä. Lisäksi CIL- ja NP-rikastushiekan haponmuodostuskykyä pitkällä aikavälillä on perusteltua arvioida osana jätehuoltosuunnitelmaa.

(165) Hallinto-oikeus on edelleen katsonut, että NP-rikastushiekasta sakeutetun ja maanalaisen kaivoksen louhemateriaalina käytettävän pastan ympäristövaikutuksista ei ole esitetty riittävästi selvitystä, vaikka kyse on vaarallisen jätteen sijoittamisesta. Yhtiö on valituksessaan tuonut esille, että pastatäyttö on ollut käytössä vuodesta 2012, eikä siihen liity nyt sellaisia muutoksia, jotka edellyttäisivät arvioimaan tekniikan ympäristövaikutuksia uudelleen. Yhtiön mukaan kovettuneessa tilassa oleva NP-rikastushiekka sen jälkeen, kun se on sijoitettu pastatäyttönä maanalaiseen kaivokseen, ei ole jätettä. Yhtiö katsoo pastatäytön olevan asianmukainen tapa vähentää kaivostoiminnassa syntyvän jätteen määrää. Pastatäytöllä turvataan myös louhosrakenteen lujuutta ja se vähentää merkittävästi rikastushiekka-altaalle varastoitavan NP-rikastushiekan määrää, lisäaltaiden rakentamistarvetta ja varastoinnista aiheutuvia ympäristöriskejä.

(166) Aluehallintovirasto on lausunnossaan korkeimmalle hallinto-oikeudelle todennut, että pastatäyttö on kaivostoiminnassa yleinen ja kaivannaisjätteistä annetun asetuksen mukainen käytäntö. Kyseessä on ympäristön kannalta paras käytäntö, jolla vähennetään maanpäällisten kaivannaisjätteen jätealueiden tarvetta ja vähennetään tehokkaasti niistä aiheutuvaa pilaantumisen vaaraa. Täyttötoiminnan vaikutukset ovat mukana kuivanapitovesien tarkkailussa.

(167) Ottaen huomioon, että pastatäyttö on ollut kaivoksella jo pitkään käytössä ollut menetelmä eikä NP-rikastushiekan tai pastan laadussa ole tapahtunut muutoksia, korkein hallinto-oikeus katsoo, että pastatäyttöä koskevan ympäristövaikutustarkastelun puuttuminen kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelmassa ei ole riittävä peruste pitää tehtyä lupaharkintaa tältä osin puutteellisena. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että pastatäyttö on sinänsä asianmukainen tapa vähentää jätteen syntymistä kaivosalueella, ja sen ympäristövaikutuksia on tämänhetkisten tietojen perusteella mahdollista tarkkailla riittävällä tavalla osana kuivanapitovesien tarkkailua.

(168) Hallinto-oikeus on vielä katsonut, että CIL-hiekan arseenin liukoisuuden vähentämiskeinoja olisi tullut esittää lupahakemuksessa, sillä aluehallintovirasto on vaatinut selvittämään niitä jo vuonna 2019. Aluehallintovirasto on lausunnossaan korkeimmalle hallinto-oikeudelle ilmoittanut, että yhtiö on jättänyt aluehallintovirastolle toukokuussa 2022 lupahakemuksen, jossa on esitetty myös suunnitelma arseenin liukoisuuden vähentämiseksi. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että vaadittuja keinoja olisi ollut perusteltua esittää jo nyt käsillä olevan lupahakemuksen yhteydessä. Kun kuitenkin otetaan huomioon se, että asiaa koskeva hakemus on vireillä aluehallintovirastossa, tätä puutetta lupaharkinnassa ei ole tässä tilanteessa pidettävä sellaisena perusteena, jonka nojalla lupapäätös olisi kumottava.

(169) Hallinto-oikeus on osana hakemuksen puutteellisuutta lisäksi katsonut, että kaivoksen sulkemissuunnitelma on yleispiirteinen muun muassa puuttuvan vesitasetarkastelun osalta sekä sen vuoksi, ettei suunnitelma sisällä konkreettisia sulkemistoimenpiteitä aikatauluineen. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että kaivoksen sulkemissuunnitelma on sinänsä yleispiirteinen näiltä osin. Toiminnan laajentuessa ja jätealueiden kasvaessa on perusteltua kaivannaisjäteasetuksen 4 §:n 1 momentin 6 kohta sekä 7 §:n 1 momentin 2 kohta huomioon ottaen, että kaivoksen pitkäaikaisvaikutuksia arvioidaan ja kaivoksen sulkemista suunnitellaan hyvissä ajoin.

(170) Saadun selvityksen perusteella kaivoksen toiminta jatkuu vielä ainakin vuoteen 2037 asti. Kaivoksen eri jätealtaita suljetaan myös jo toiminnan aikana niiden läjityskapasiteetin täytyttyä. Yhtiö on CIL2-altaan korottamista koskevan lupa-asian yhteydessä lausunut, että altaan osalta suunnittelussa on useita peittorakennevaihtoehtoja, joista sopivin valitaan kenttäkokeiden perusteella. Kenttäkokeet on yhtiön mukaan mahdollista käynnistää altaan läjityskapasiteetin ehdyttyä aikaisintaan vuonna 2028. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että jätealueiden sulkemista koskevat yksityiskohtaiset sulkemistoimenpiteet aikatauluineen tulee esittää sulkemista koskevissa lupahakemuksissa. Kaivoksen sulkemissuunnitelmaan tulee näiltä osin sisältyä perusteltu arvio näistä toimenpiteistä ja aikatauluista sillä tarkkuudella, kuin se kulloisessakin toiminnan vaiheessa on mahdollista esittää. Kuten kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelmaa, myös kaivoksen sulkemissuunnitelmaa on tarpeen päivittää näiden yksityiskohtaisten sulkemissuunnitelmien tarkennuttua.

(171) Edellä lausuttuun nähden korkein hallinto-oikeus toteaa, ettei sulkemissuunnitelman puutteellisuus hallinto-oikeuden mainitsemilta osin ole merkinnyt sellaista lupaharkinnan puutteellisuutta, että ympäristölupa olisi tämän vuoksi lainvastaisena kumottava. Täydennetty sulkemissuunnitelma on perusteltua esittää yhdessä täydennetyn kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelman kanssa, joten tähän nähden lupamääräystä 64 on pidettävä riittävänä luvan myöntämisedellytysten kannalta. Korkein hallinto-oikeus katsoo kuitenkin, että myös sulkemissuunnitelmaan on jatkossa perusteltua sisällyttää suotovesien hallinnan sekä rikastushiekan ja sivukiven pitkäaikaisen haponmuodostuskyvyn tarkastelu edellä kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelman osalta todettua vastaavasti.

(172) Hallinto-oikeus on lopuksi vielä katsonut, että lainsäädännön kehityksen ja ajan myötä tapahtuvasta parhaasta käyttökelpoisesta tekniikasta käytettävissä olevan tiedon muuttumisen johdosta toiminnan lainmukaisuutta ja parhaan käyttökelpoisen tekniikan vaatimuksen täyttymistä on tullut tarkastella uudelleen osana toiminnan olennaista muuttamista koskevaa lupaharkintaa. Lupaharkinnassa olisi hallinto-oikeuden mukaan tullut arvioida kaivannaisjätteiden käsittelystä vuonna 2018 annetun BREF-asiakirjan ja tarvittaessa muiden dokumenttien avulla, ovatko rikastushiekka-altaiden ja sivukivialueen suoja- ja patorakenteet, esitetyt jätteiden sijoittamiset jätealueille ja kaivokseen, suotovesien keräilyjärjestelmät, vesipäästöille asetetut raja-arvot ja toiminnan lopettamista koskevat toimenpiteet edelleen BAT-periaatteen mukaisia. Hallinto-oikeus on perusteluissaan maininnut ne päätelmät, joita olisi tässä yhteydessä tullut ainakin tarkastella.

(173) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että nyt kyseessä oleva toiminnan laajentaminen tarkoittaa kaivannaisjätteiden osalta sitä, että jätealtaiden kapasiteettia lisätään käyttäen olemassaolevia allasrakenteita. NP4-altaan rakenteiden BAT-mukaisuus on arvioitu kyseisen altaan rakentamista koskevassa luvassa, joka on tullut korkeimman hallinto-oikeuden päätöksellä 16.6.2021 lainvoimaiseksi. Korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei tiedon lisääntyminen parhaista käyttökelpoisista tekniikoista voi tarkoittaa olemassa olevan toiminnan ja käytössä olevien rakenteiden osalta sitä, että niiden lainmukaisuutta toiminnan olennaista muuttamista koskevan lupahakemuksen yhteydessä olisi tältä osin arvioitava kokonaan uudelleen. Jo käytössä olevien rakenteiden osalta ei voida myöskään kohtuudella edellyttää, että ne on jokaisen muutoshakemuksen yhteydessä päivitettävä aina vastaamaan uusinta tietoa parhaasta käyttökelpoisesta tekniikasta. Kun kaivoksella otetaan käyttöön uusia toimintoja tai korvataan esimerkiksi aikaisempia rakenteita, niiden BAT-mukaisuus on arvioitava kulloinkin ajantasaisen tiedon ja muun muassa BREF-asiakirjassa esitettyjen päätelmien perusteella.

(174) Aluehallintovirasto on päätöksensä perusteluissa todennut, että jätealueiden rakenteet ovat BREF-asiakirjassa olevien periaatteiden mukaisia. Hallinto-oikeus on luetellut ne BAT-päätelmät, joiden perusteella toiminnan BAT-mukaisuutta olisi tullut ainakin arvioida. Hallinto-oikeus ei kuitenkaan ole päätöksessään täsmentänyt sitä, miltä osin ja millä perusteilla BREF-asiakirjan mukaiset päätelmät eivät täyty. Korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei hallinto-oikeuden päätöksessä ole esitetty perusteita sille, että kaivoksen toiminta olisi lainvastaista tai lupaharkinta tämän muutoshakemuksen johdosta olisi tehty puutteellisesti sen vuoksi, että parasta käyttökelpoista tekniikkaa vastaava ympäristönsuojelun taso ei hakemuksen mukaisessa toiminnassa täyttyisi.

(175) Korkein hallinto-oikeus katsoo kuitenkin, että BREF-asiakirjassa on todettu soveltuvia keinoja toteuttaa kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelma ja sulkemissuunnitelma siten, että ne vastaavat kaivannaisjätelainsäädännön vaatimuksia. Korkein hallinto-oikeus viittaa muun ohella siihen, että aluehallintoviraston asettamassa lupamääräyksessä 64 on edellytetty päivitettävässä sulkemissuunnitelmassa otettavaksi huomioon BREF-asiakirjan sisältö.

Kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelman esittäminen

(176) Aluehallintovirasto on lupamääräyksessä 46 muun ohella määrännyt, että kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelma on päivitettävä vastaamaan myönnetyn lupapäätöksen mukaista muuttuvaa toimintaa noin 18 kuukautta päätöksen antamisen jälkeen.

(177) Hallinto-oikeuden päätöksessä on todettu, että kaivannaisjätteiden jätehuollon järjestäminen on olennainen osa kaivostoiminnan ympäristövaikutusten hallinnan kokonaisuutta. Hallinto-oikeuden mukaan luvan saajan olisi nyt esillä olevan toiminnan olennaisen muuttamisen johdosta tullut esittää toiminnan suunnitellut muutokset huomioon ottava kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelma osana ympäristölupahakemusta. Hallinto-oikeus on katsonut, ettei jätehuoltosuunnitelma ole sellainen ympäristönsuojelulain 54 §:ssä tarkoitettu erityinen selvitys, joka voidaan esittää vasta luvan myöntämisen jälkeen.

(178) Aluehallintovirasto on lausunnossaan korkeimmalle hallinto-oikeudelle todennut, että toiminnanharjoittajalle on Kittilän kaivoksen toiminnan aikana myönnetty 40 eri lupapäätöstä, minkä aluehallintovirasto on lupaviranomaisena katsonut kuvaavan hyvin kultakaivostoiminnan luonnetta verrattuna muihin teollisuudenaloihin. Aluehallintoviraston lausunnosta ja siihen myöhemmin toimitetusta täydennyksestä ilmenee, että myös nyt kyseessä olevan lupahakemuksen vireilläolon aikana on ollut vireillä muita kaivoksen toiminnan muutoshakemuksia, ja hakemus- sekä ilmoitusasioita on pantu vireille myös lupapäätöksen antamisen jälkeen.

(179) Kuten edellä on todettu, ympäristönsuojelulain 114 §:n 4 momentin mukaan kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelmaa on muutettava, jos kaivannaisjätteen määrä tai laatu taikka jätteen loppukäsittelyn tai hyödyntämisen järjestelyt muuttuvat merkittävästi. Korkein hallinto-oikeus viittaa edellä kohdassa ”Lupahakemuksen ja kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelman sisältö” lausuttuun ja toteaa, että saadun selvityksen perusteella kaivannaisjätteen laatu tai loppukäsittelyn ja hyödyntämisen järjestelyt eivät nyt esillä olevan toiminnan olennaisen muuttamisen johdosta muutu merkittävästi. Selvää kuitenkin on, että jätteen määrä kasvaa tilanteessa, jossa toiminnan tuotanto kasvaa tasolta 1,6 Mt/a tasolle 2 Mt/a.

(180) Yhtiö on esittänyt nyt esillä olevan lupahakemuksen yhteydessä vuonna 2018 päivitetyn kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelman. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että sikäli kuin jätehuoltosuunnitelmassa ei ole otettu huomioon yksityiskohtaisesti kaikkia toiminnan muuttamisesta aiheutuvia kaivannaisjätehuoltoon liittyviä seikkoja, lupahakemuksesta on kuitenkin käytävä ilmi jätehuoltosuunnitelmaan vaikuttavat riittävät tiedot, jotka ovat myös tarpeellisia lupaharkintaa varten. Tällöin lupapäätöksestä on käytävä ilmi, miten jätehuoltosuunnitelmaa on päivitettävä puuttuvien tietojen osalta. Korkein hallinto-oikeus arvioi, että aluehallintovirastolla on ollut lupaharkinnan kannalta käytettävissään riittävät tiedot kaivannaisjätehuoltoon liittyen. Annettujen määräysten vaikutus kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelmaan on edellyttänyt joka tapauksessa suunnitelman päivittämistä. Lisäksi kun tiedossa on ollut, että myös muita lupahakemuksia on ja tulee olemaan vireillä toiminnan muuttamiseksi edelleen, korkein hallinto-oikeus pitää tässä tilanteessa riittävänä, että kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelma on lupapäätöksessä määrätty päivitettäväksi tiettyyn myöhempään ajankohtaan mennessä, jossa voidaan samalla ottaa huomioon myös kaikki muut toimintaa koskevat ja vireillä olevat muutokset. Selvyyden vuoksi korkein hallinto-oikeus samalla toteaa, että kysymys ei tällöin ole ympäristönsuojelulain 54 §:ssä tarkoitetusta erityisestä selvityksestä.

(181) Kun otetaan huomioon edellä lausuttu, korkein hallinto-oikeus katsoo asiaan liittyviä olosuhteita kokonaisuutena arvioituaan, että myöhemmin päivitettäväksi ja esitettäväksi vaadittu kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelma ei näissä oloissa merkitse puutetta luvan myöntämisen edellytysten arvioinnissa, eikä lupapäätöstä ole sen vuoksi tullut kumota lainvastaisena.

Johtopäätös kaivannaisjätehuollon osalta

(182) Korkein hallinto-oikeus katsoo edellä lausutun perusteella, että kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelmassa olisi ollut perusteltua esittää tarkemmat tiedot jätealtaiden pohja- ja patorakenteista, suotovesien määrän ja laadun kehittymisestä sekä sivukiven ja NP- ja CIL-rikastushiekan haponmuodostuspotentiaalin kehittymisestä pitkällä aikavälillä. Vastaavasti korkein hallinto-oikeus katsoo sulkemissuunnitelman osalta, että siinä olisi ollut perusteltua esittää tarkemmat tiedot suotovesien hallinnasta sekä sivukiven ja rikastushiekan haponmuodostuspotentiaalista pitkällä aikavälillä. Kun otetaan erityisesti huomioon se, mitä aluehallintovirasto on lupamääräyksissä määrännyt, kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelman ja sulkemissuunnitelman puutteet näiltä osin eivät yksinään tai yhdessäkään ole sellaisia, että lupaharkinta olisi jäänyt sillä tavoin puutteelliseksi, että ympäristölupaa ei olisi voitu myöntää.

(183) Edelleen korkein hallinto-oikeus katsoo edellä lausutun perusteella, että kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelma ja kaivoksen sulkemissuunnitelma on voitu asian olosuhteet kokonaisuutena huomioon ottaen vaatia esitettäväksi lupamääräyksissä 46 ja 64 sanotussa määräajassa luvan myöntämisen jälkeen. Tällöin lupaviranomaisen olisi kuitenkin tullut yksilöidä lupamääräyksissä tarkemmin, miltä osin suunnitelmia on päivitettävä. Hallinto-oikeus on sille tehtyjen valitusten johdosta tarkastellut suunnitelmien puutteita yksityiskohtaisesti. Kun otetaan huomioon, mitä korkein hallinto-oikeus on niiden osalta edellä lausunut, lupaa ei ole näiden puutteiden yksilöimiseksi tarpeen kumota ja palauttaa aluehallintovirastolle uudelleen käsiteltäväksi. Edellä todettuihin puutteellisuuksiin tulee kuitenkin kiinnittää asianmukaista huomiota kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelmaa ja sulkemissuunnitelmaa päivitettäessä jatkossa.

2.4 Kaivoksen vesienhallinta ja vesistövaikutukset

Keskeiset sovellettavat oikeusohjeet

(184) Ympäristönsuojelulain 6 §:n mukaan toiminnanharjoittajan on oltava selvillä toimintansa ympäristövaikutuksista, ympäristöriskeistä ja niiden hallinnasta sekä haitallisten vaikutusten vähentämismahdollisuuksista (selvilläolovelvollisuus).

(185) Ympäristönsuojelulain 7 §:n 1 momentin mukaan toiminnanharjoittajan on järjestettävä toimintansa niin, että ympäristön pilaantuminen voidaan ehkäistä ennakolta. Jos pilaantumista ei voida kokonaan ehkäistä, se on rajoitettava mahdollisimman vähäiseksi. Toiminnanharjoittajan on rajoitettava toimintansa päästöt ympäristöön ja viemäriverkostoon mahdollisimman vähäisiksi.

(186) Ympäristönsuojelulain 11 §:n 1 momentin mukaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttava toiminta on mahdollisuuksien mukaan sijoitettava siten, että toiminnasta ei aiheudu pilaantumista tai sen vaaraa ja pilaantuminen voidaan ehkäistä. Pykälän 2 momentin mukaan toiminnan sijoituspaikan soveltuvuutta arvioitaessa on otettava huomioon toiminnan: 1) luonne, kesto, ajankohta ja vaikutusten merkittävyys sekä pilaantumisen todennäköisyys ja onnettomuusriski; 2) vaikutusalueen herkkyys ympäristön pilaantumiselle; 3) merkitys elinympäristön terveellisyyden, ja viihtyisyyden kannalta; 4) sijoituspaikan ja vaikutusalueen nykyinen ja oikeusvaikutteisen kaavan osoittama käyttötarkoitus; 5) muut mahdolliset sijoituspaikat alueella.

(187) Ympäristönsuojelulain 15 §:n 1 momentin mukaan luvanvaraisen ja ilmoituksenvaraisen toiminnan harjoittajan on ennakolta varauduttava toimiin onnettomuuksien ja muiden poikkeuksellisten tilanteiden estämiseksi ja niiden terveydelle ja ympäristölle haitallisten seurausten rajoittamiseksi.

(188) Ympäristönsuojelulain 17 §:n 1 momentin mukaan ainetta, energiaa tai pieneliöitä ei saa panna, päästää tai johtaa sellaiseen paikkaan tai käsitellä siten, että:
1) tärkeällä tai muulla vedenhankintakäyttöön soveltuvalla pohjavesialueella pohjaveden laadun muutos voi aiheuttaa vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle taikka pohjaveden laatu voi muutoin olennaisesti huonontua;
2) toisen kiinteistöllä olevan pohjaveden laadun muutos voi aiheuttaa vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle taikka tehdä pohjaveden kelpaamattomaksi tarkoitukseen, johon sitä voitaisiin käyttää; tai
3) toimenpide vaikuttamalla pohjaveden laatuun muutoin saattaa loukata yleistä tai toisen yksityistä etua (pohjaveden pilaamiskielto).

(189) Ympäristönsuojelulain 20 §:n mukaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavassa toiminnassa on periaatteena, että: 1) menetellään toiminnan laadun edellyttämällä huolellisuudella ja varovaisuudella ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi sekä otetaan huomioon toiminnan aiheuttaman pilaantumisen vaaran todennäköisyys, onnettomuusriski sekä mahdollisuudet onnettomuuksien estämiseen ja niiden vaikutusten rajoittamiseen (varovaisuus- ja huolellisuusperiaate); 2) noudatetaan ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi tarkoituksenmukaisia ja kustannustehokkaita eri toimien yhdistelmiä (ympäristön kannalta parhaan käytännön periaate).

(190) Ympäristönsuojelulain 29 §:n 1 momentin mukaan ympäristöluvanvaraisen toiminnan päästöjä tai niiden vaikutuksia lisäävään tai muuhun toiminnan olennaiseen muuttamiseen on oltava lupa. Lupaa ei kuitenkaan tarvita, jos muutos ei lisää ympäristöön kohdistuvia vaikutuksia tai riskejä eikä lupaa toiminnan muutoksen vuoksi ole tarpeen tarkistaa.

(191) Ympäristönsuojelulain 39 §:n 2 momentin mukaan hakemukseen on liitettävä lupaharkinnan kannalta tarpeellinen selvitys toiminnasta, sen vaikutuksista, asianosaisista ja muista merkityksellisistä seikoista. Jos hakemus koskee ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetussa laissa tarkoitettua toimintaa, hakemukseen on liitettävä mainitun lain mukainen ympäristövaikutusten arviointiselostus ja yhteysviranomaisen perusteltu päätelmä ennen päätöksentekoa.

(192) Ympäristönsuojelulain 48 §:n 1 momentin mukaan lupaviranomaisen on tutkittava ympäristöluvan myöntämisen edellytykset ja otettava huomioon asiassa annetut lausunnot ja tehdyt muistutukset ja mielipiteet. Lupaviranomaisen on muutoinkin otettava huomioon, mitä yleisen ja yksityisen edun turvaamiseksi säädetään. Pykälän 2 momentin mukaan ympäristölupa on myönnettävä, jos toiminta täyttää tämän lain ja jätelain sekä niiden nojalla annettujen säännösten vaatimukset. Pykälän 4 momentin mukaan toiminnan olennaista muuttamista koskeva lupahakemus on ratkaistava siten, että harkinta kattaa ne toiminnan osat, joihin olennainen muutos voi vaikuttaa ja ne ympäristöön kohdistuvat vaikutukset ja riskit, joita muutos voi aiheuttaa.

(193) Ympäristönsuojelulain 49 §:n 1 momentin 1–5 kohtien mukaan ympäristöluvan myöntäminen edellyttää, ettei toiminnasta, asetettavat lupamääräykset ja toiminnan sijoituspaikka huomioon ottaen, aiheudu yksinään tai yhdessä muiden toimintojen kanssa: 1) terveyshaittaa;
2) merkittävää muuta 5 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettua seurausta tai sen vaaraa; 3) 16–18 §:ssä kiellettyä seurausta; 4) erityisten luonnonolosuhteiden huonontumista taikka vedenhankinnan tai yleiseltä kannalta tärkeän muun käyttömahdollisuuden vaarantumista toiminnan vaikutusalueella; 5) eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta.

(194) Ympäristönsuojelulain 51 §:n 1 momentin mukaan ympäristöluvassa on 49 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitetun seurauksen merkittävyyttä arvioitaessa otettava huomioon, mitä vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain (1299/2004) mukaisessa vesienhoitosuunnitelmassa tai merenhoitosuunnitelmassa esitetään toiminnan vaikutusalueen vesien ja meriympäristön tilaan ja käyttöön liittyvistä seikoista. Luvassa on muun muassa toiminnan sijoituspaikan soveltuvuutta 11 §:n 2 momentin mukaisesti arvioitaessa sekä onnettomuuksien ehkäisemiseksi tarpeellisia lupamääräyksiä annettaessa otettava huomioon, mitä toiminnan sijoituspaikkaa ja vaikutusaluetta koskevassa tulvariskien hallinnasta annetun lain (620/2010) mukaisessa tulvariskien hallintasuunnitelmassa esitetään.

(195) Ympäristönsuojelulain 52 §:n 1 momentissa säädetään muun ohella niistä seikoista, joista ympäristöluvassa on annettava tarpeelliset määräykset.

(196) Ympäristönsuojelulain 53 §:ssä säädetään niistä seikoista, jotka on otettava huomioon parhaan käyttökelpoisen tekniikan sisältöä arvioitaessa.

(197) Ympäristönsuojelulain 87 §:n 1 momentin mukaan ympäristöluvan myöntämistä koskeva päätös määrätään olemaan voimassa toistaiseksi. Se voidaan kuitenkin määrätä olemaan voimassa määräajan toiminnanharjoittajan hakemuksesta tai jos siihen on toiminnan erityisiin ominaisuuksiin, siinä käytetyn tekniikan tai käytettyjen menetelmien uutuuteen tai toiminnan haitallisten vaikutusten arvioinnin vaikeuteen liittyvä painava syy. Määräaikainen ympäristölupa raukeaa määräajan päättyessä, jollei lupapäätöksessä ole toisin määrätty.

(198) Ympäristönsuojeluasetuksen 3 §:n 1 momentin 6 kohdan mukaan lupahakemuksessa on oltava tiedot toiminnan päästöjen laadusta ja määrästä veteen, ilmaan ja maaperään sekä toiminnan aiheuttamasta melusta ja tärinästä.

(199) Ympäristönsuojeluasetuksen 3 §:n 2 momentin 6–8 kohtien mukaan lupahakemuksessa on lisäksi oltava, jos se on toiminnan luonne ja vaikutukset huomioon ottaen päätösharkinnan kannalta tarpeellista, 6) yksilöidyt tiedot toiminnan päästölähteistä ja niiden päästöistä sekä melutasosta, 7) arvio parhaan käyttökelpoisen tekniikan soveltamisesta suunnitellussa toiminnassa ja 8) selvitys päästöjen vähentämistä ja puhdistamista koskevista toimista.

(200) Ympäristönsuojeluasetuksen 5 §:n 1 momentin 1–5 kohtien mukaan, jos laitos tai toiminta aiheuttaa päästöjä vesistöön, lupahakemuksessa on oltava: 1) purkuvesistön yleiskuvaus ja tiedot virtaamista, veden laadusta, kalastosta sekä kalastuksesta; 2) tiedot vesistön käytöstä; 3) selvitys toiminnan vaikutuksesta veden laatuun, kalastoon ja muihin vesieliöihin; 4) selvitys päästöjen vaikutuksista vesistön käyttöön; 5) selvitys vahinkojen ehkäisemiseksi tai vähentämiseksi tarvittavista toimenpiteistä.

(201) Ympäristönsuojeluasetuksen 8 §:n mukaan, jos toimintaa muutetaan siten, että siihen on haettava lupa ympäristönsuojelulain 29 §:n perusteella, lupahakemuksessa on oltava: 1) tieto siitä, miten muutos vaikuttaa toimintaan sekä sen ympäristövaikutuksiin; 2) 3–7 §:ssä vaadituista tiedoista ja selvityksistä vain ne, jotka koskevat toiminnan muutosta ja sen ympäristövaikutuksia.

(202) Vesilain 3 luvun 4 §:n 1 momentin mukaan lupa vesitaloushankkeelle myönnetään, jos: 1) hanke ei sanottavasti loukkaa yleistä tai yksityistä etua; tai 2) hankkeesta yleisille tai yksityisille eduille saatava hyöty on huomattava verrattuna siitä yleisille tai yksityisille eduille koituviin menetyksiin.

(203) Vesilain 3 luvun 8 §:n 1 momentin mukaan lupa myönnetään toistaiseksi tai erityisistä syistä määräajaksi.

(204) Vesilain 3 luvun 10 §:n 1 momentissa säädetään muun ohella niistä seikoista, joista lupapäätöksessä on annettava tarpeelliset määräykset. Pykälän 3 momentin mukaan, jos vesilain mukaan luvanvaraisesta hankkeesta aiheutuu ympäristönsuojelulain 5 §:ssä tarkoitettua ympäristön pilaantumista vesialueella tai sen vaaraa, lupamääräyksiä annettaessa on sovellettava myös, mitä ympäristönsuojelulaissa säädetään lupamääräysten antamisesta.

Hallinto-oikeuden esittämät keskeiset kumoamisperusteet

(205) Hallinto-oikeus on perustellut lupapäätöksen kumoamista vesistövaikutusten osalta erityisesti maanalaisen kaivoksen kuivanapitovesien määrän ja laadun kehittymisen epävarmuudella ja toiminnan vesistövaikutusten epävarmuudella vuoden 2023 jälkeen. Hallinto-oikeus on johtopäätöksenään todennut, ettei asiassa ole voitu varmistua siitä, aiheutuuko hakemuksen mukaisesta toiminnasta ympäristöluvan myöntämisen esteenä olevaa merkittävää vesistön pilaantumisen vaaraa toiminnan suunniteltu kesto huomioon ottaen eikä poissulkea sitä, etteikö toiminnasta voisi pitkällä aikavälillä aiheutua luonnonsuojelulaissa kiellettyä vaikutusta Ounasjoen Natura-alueelle. Loukisen pohjavesialueen osalta pilaantumisriskiä ei ole hallinto-oikeuden mukaan myöskään voitu sulkea pois. Hallinto-oikeus on edelleen katsonut, että purkupaikka Loukisessa saattaa täyttää luvan myöntämisen edellytykset myös koko kaivostoiminnan keston ajaksi. Pitkäaikaisten vesistövaikutusten epävarmuuden vuoksi purkupaikan sijoituspaikan sopivuutta ei ole hallinto-oikeuden mukaan ollut kuitenkaan mahdollista arvioida.

Asiassa saatu keskeinen selvitys

Kuivanapitovesien määrä, laatu ja käsittely

(206) Yhtiö on toteuttanut vuosina 2014–2016 maanalaisen kaivoksen kuivatusvesiselvityksen, jonka tavoitteena oli arvioida maanalaisen kaivoksen vesitaseen kehittymistä tulevaisuudessa kolmessa eri louhoksessa Roura, Rimpi ja Suurikuusikko. Selvityksen tulosten perusteella kuivatusvesimäärien on arvioitu kasvavan vähintään 10 % vuodesta 2017 vuoteen 2021 mennessä. Selvityksen perusteella on mallinnettu kuivanapitovesien määrän kehitystä vuoteen 2023 saakka. Mallinnuksen perusteella kuivanapitovesien määrä on vuosittain kasvava.

(207) Kuivanapitovesien määrä on vuonna 2018 ollut noin 4,5 Mm³ ja vuonna 2019 alle 3 Mm³. Lupahakemuksessa on arvioitu, että toiminnan laajentumisen myötä kuivanapitovesien määrä kasvaa siten, että vuoteen 2023 mennessä se on noin 5,5–6,7 Mm³.

(208) Yhtiölle on aiempien lupaprosessien yhteydessä asetettu selvitysvelvoitteita kuivanapitovesien määrän vähentämiseksi. Yhtiö ei toistaiseksi ole esittänyt tätä koskevia toimenpiteitä. Aluehallintovirasto on lausunnossaan korkeimmalle hallinto-oikeudelle todennut, että kuivanapitovesien määrän vähentämistä on tutkittu laajasti kaivoksen toiminta-aikana, mutta toistaiseksi ei ole löytynyt sellaista yksiselitteistä tekniikkaa, josta luvassa olisi ollut mahdollista määrätä. Yhtiö on vastineessaan korkeimmalle hallinto-oikeudelle todennut, että kuivanapitovesien määrän huippu on saavutettu vuonna 2020, ja vuoden 2022 toteutunut kuivanapitovesimäärä on 15 prosenttia alemmalla tasolla kuin mitä viimeisimpien mallinnusten perusteella on arvioitu. Keskeisiä syitä kuivanapitovesien laskuun on vastineen mukaan ollut purkuputken käyttöönotto ja pintavalutuskentälle vesien johtamisen lopettaminen, koska kuivatusvedet eivät imeydy sitä kautta enää takaisin louhoksiin.

(209) Yhtiön korkeimmalle hallinto-oikeudelle toimittaman lisäselvityksen mukaan kaikki maanalaisen kaivoksen kuivanapitovedet käsitellään ennen niiden johtamista vesistöön. Vedet selkeytetään ensin orgaanisen saostuskemikaalin avulla maan alla. Esikäsitelty vesi pumpataan maan pinnalle jatkokäsittelyyn puhdistusyksikköön ja siitä joko MK1- tai MK2
-selkeytysaltaaseen, jossa ensisijaisesti tehostetaan kiintoaineen hallintaa. Selkeytysaltaasta vesi johdetaan joko suoraan purkupumppaamolle tai uudelle typenpoistolaitokselle ennen purkamista ympäristöön.

(210) Uusi käsiteltyjen jätevesien purkupaikka Loukisessa sijaitsee Sotkajoen yhtymäkohdan alapuolella, jossa virtaama on saadun selvityksen perusteella noin kuusinkertainen aiempaan purkupaikkaan Seurujokeen verrattuna. Karttatarkastelun perusteella Seurujoki yhtyy Loukiseen ja Loukinen Ounasjokeen, ja uusi purkupaikka sijaitsee useita kymmeniä kilometrejä entisen purkupaikan alapuolella. Loukinen yhtyy Ounasjokeen saadun selvityksen perusteella noin 10,8 kilometriä uuden purkupaikan alapuolella.

(211) Hakemuksen mukaan kuivanapitovesissä olevat haitta-ainepitoisuudet eivät lähivuosina muutu olennaisesti lukuun ottamatta natriumia ja kloridia, joiden pitoisuudet nousevat merkittävästi. Kuivanapitovesien osuus kokonaiskuormituksesta on arvioitu olevan metallipäästöjen osalta noin 95 % ja typen ja sulfaatin osalta noin kaksi kolmasosaa.

(212) Yhtiö on aiemmissa lupaprosesseissa selvittänyt sille asetettujen selvitysvelvoitteiden perusteella teknisiä keinoja, joilla voitaisiin vähentää jätevesistä muun muassa antimonia, sulfaattia ja typpeä. Yhtiö on vuoden 2016 lopussa ottanut käyttöön sulfaatinpoistolaitoksen, jonka tarkoituksena on poistaa sulfaattia prosessivesistä. Vuodesta 2017 lähtien prosessivesien sulfaattikuormitus on pienentynyt. Kuivanapitovesien aiheuttaman sulfaattikuormituksen on arvioitu kuitenkin kasvavan lähivuosina kuivanapitovesien purkumäärän kasvun vuoksi. Hakemuksen mukaan kuivanapitovesien keskimääräinen sulfaattipitoisuus on ollut noin 1 000 mg/l aiempina vuosina.

(213) Lapin ELY-keskuksen korkeimmalle hallinto-oikeudelle antaman lausunnon mukaan suolakuormitus näkyy purkupaikan alajuoksulla, ja sulfaattipitoisuudet ovat ajoittain kohonneet lupahakemusvaiheessa arvioidulle tasolle, vaikka toteutunut vuosikuormitus on ollut lupahakemusvaiheessa arvioituun nähden vähäinen. Vuonna 2021 sulfaatin ja antimonin kuormitusmäärät ovat olleet selvästi alhaisemmalla tasolla kuin mitä hallinto-oikeuden väliaikaisessa täytäntöönpanomääräyksessä on määrätty.

(214) Lapin ELY-keskuksen lausunnon mukaan typpi näkyy kohonneina pitoisuuksina Loukisen jokisuulle saakka ja erityisesti purkuputken alajuoksulla. Toistaiseksi typen osalta on pysytty kuitenkin luvassa määrättyjen raja-arvojen alapuolella. Vuonna 2021 toteutunut typpikuormitus on ollut 96 tonnia.

(215) Mikrobiologiseen typenpoistoon perustuva MBBR-typenpoistolaitos on otettu kaivoksella käyttöön vuoden 2023 alussa. Laitos poistaa saadun selvityksen perusteella jätevesistä typpeä suunnitellun mukaisesti. Yhtiön vastaselityksessä on todettu, että laitoksen käyttöönoton jälkeen typen säännöllinen reduktiotaso laitoksessa on ollut noin 80 prosenttia, nousten hetkellisesti jopa 95 prosenttiin. Vuodesta 2023 alkaen kaivoksen typpikuormitus tulee yhtiön arvion mukaan olemaan MBBR-laitoksen myötä tasolla 60 t/a myös luvan mukaisella 2,0 Mt/a tuotantotasolla.

(216) Hakemuksessaan yhtiö ei ole esittänyt keinoja antimonin vähentämiseen, vaan on katsonut, että päästöjen vähentämiseen ei ole vesiensuojelullista tarvetta purkupaikassa, jossa laimenemisolosuhteet ovat Seurujokea paremmat.

Toiminnan vaikutukset Loukisen pohjavesialueelle

(217) Asiassa saadun selvityksen mukaan noin yhdeksän kilometrin etäisyydellä uuden purkupaikan alapuolella on 1E-luokkaan kuuluva Loukisen pohjavesialue, joka sijoittuu joen itäpuolelle ennen kuin Loukinen yhtyy Ounasjokeen. Lupahakemuksen täydennyksen 22.3.2018 (Pöyry Finland Oy) mukaan pohjavesialue on tulvaherkkää aluetta, ja korkeassa tulvatilanteessa Loukisen jokivesi voi ulottua pohjavesialueella sijaitsevan vedenottamon alueelle. Maakerroksen ohuus voi lisätä pohjaveden muuttumisriskiä. Vedenottamon pääasiallinen valuma-alue on ottamon pohjois- ja itäpuolella, joka pysyy kuivana myös tulvatilanteissa. Vedenottamo suljetaan keväisin tulvan ajaksi. Jos jokivettä ja siinä olevia haitta-aineksia päätyy vedenottamon valuma-alueelle, on täydennykseen sisältyvän arvion mukaan epätodennäköistä, että vedenottamon vedessä havaittaisiin pitkänkään ajan kuluessa laadullisia muutoksia pienistä pitoisuuksista ja tulvavaiheen lyhyestä kestosta johtuen.

Keskeiset lupamääräykset ja tarkkailu

(218) Aluehallintovirasto on lupamääräyksessä 66 rajoittanut maanalaisen kaivoksen kuivanapitopumppausta siten, että kaivokseen kertyviä vesiä saa pumpata enintään 6,1 Mm³/a. Jätevesien käsittelystä, laadusta ja raja-arvoista on määrätty lupamääräyksissä 20–29. Lupamääräysten 22 ja 23 mukaiset pitoisuusraja-arvot ja vuotuiset enimmäiskuormitusraja-arvot koskevat myös kuivanapitovesiä ennen niiden johtamista purkuputkella Loukiseen. Lupamääräyksessä 76 on edellytetty esittämään selvitys muun ohella kuivanapitovesimääristä ja esitys pumppausten vähentämismahdollisuuksista. Sanotun lupamääräyksen perusteluissa aluehallintovirasto on todennut muun ohella, että kuivanapitovesiä koskevan mallinnuksen tuloksissa on suurta hajontaa, eikä niiden perusteella ole yksiselitteisesti voitu arvioida kuivanapitovesimäärien kehittymistä lähitulevaisuudessa.

(219) Aluehallintovirasto ei ole nyt kyseessä olevassa päätöksessään antanut uusia päästöraja-arvoja Seurujokeen käytöstä poistetuilta pintavalutuskentiltä huuhtoutuvien jätevesien osalta, vaan on lupamääräyksessä 75 määrännyt yhtiön selvittämään pintavalutuskenttien tilaa ja niistä aiheutuvaa kuormitusta. Selvityksen perusteella on laadittava suunnitelma pintavalutuskenttien jälkihoidosta ja tarpeesta johtaa kentiltä tulevat vedet käsiteltäväksi.

(220) Lupapäätöksen liitteenä 2 on toiminnan tarkkailua koskeva tarkkailuliite. Tarkkailuliitteessä ei ole määrätty Seurujoen, Loukisen eikä Ounasjoen sedimenttien säännöllisestä tarkkailusta. Yhtiö on esittänyt korkeimmalle hallinto-oikeudelle antamansa vastineen liitteenä Seurujoen ja Loukisen sedimenttien metallipitoisuuksista selvityksen (Ramboll 11.12.2020), jonka johtopäätöksissä on todettu, että tutkimuksen perusteella ei suositella sedimenttiseurannan toteuttamista osana ympäristötarkkailua. Selvityksen mukaan alueelle ei havaintojen perusteella kerry sedimenttiä tutkittavaksi, eivätkä tulokset osoita viitteitä sedimenttiin kohdistuvasta kuormituksesta tai haitallisista pitoisuuksista. Selvityksessä on katsottu, että kaivoksen ympäristövaikutusten tarkkailussa veden pitoisuuksien sekä eliöstön seuranta nykyisellä tasolla on riittävää metallien kuormituksen vaikutusten arvioimiseksi.

Oikeudellinen arviointi

(221) Lupahakemuksen käsittelyn yhteydessä esitettyjen selvitysten perusteella maanalaisen kaivoksen kuivanapitovesien määrä on viime vuosina ollut kasvussa ja mallinnuksen perusteella on odotettavissa, että määrä kasvaa myös vuoden 2023 jälkeen. Yhtiö on korkeimmassa hallinto-oikeudessa kuitenkin ilmoittanut, että kuivanapitovesien määrä on kääntynyt laskuun vuoden 2020 jälkeen. Korkein hallinto-oikeus pitää yhtiön ilmoittamaa kuivanapitovesien määrän vähenemistä vesienhallinnan kannalta myönteisenä. Tältä osin esitetty mittaushistoria on kuitenkin toistaiseksi siinä määrin lyhyt, että sen perusteella ei voida vielä tehdä lopullisia johtopäätöksiä kuivanapitovesien määrän kehityksestä tulevina vuosina.

(222) Korkein hallinto-oikeus pitää myös tähänastista käyttökokemusta MBBR-laitoksen toimivuudesta jätevesien typpipäästöjen vähentämisen kannalta myönteisenä. Laitoksen tehokkuudesta pitkäaikaisessa käytössä ei kuitenkaan ole vielä riittävää kokemusta, sillä laitos on otettu käyttöön vasta vuoden 2023 alussa. Selvitystä ei ole myöskään esitetty siitä, poistaako MBBR-laitos jätevedestä metalleja.

(223) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että uusi, virtaamaltaan selvästi suurempi purkupaikka Loukisessa laimentaa jätevesipäästöistä haitta-aineita tehokkaammin kuin aiempi purkupaikka Seurujoessa. Toisaalta kuitenkin Lapin ELY-keskus on lausunnossaan tuonut muun ohella esille, että uuden purkuputken käyttöönoton myötä Loukisen purkupaikan alajuoksulla näkyy kohonneita typpipitoisuuksia Loukisen jokisuulle saakka. Myös suolakuormitus näkyy joen alajuoksulla.

(224) Kittilän kaivoksen toiminta on jatkunut jo vuodesta 2008 lähtien ja toiminnan tähänastisista vesistövaikutuksista on saatavilla seurantatietoa. Kyse ei siten ole uudesta toiminnasta, vaan yli 15 vuotta toimineesta kaivoksesta. Korkein hallinto-oikeus kuitenkin katsoo, että tässä tilanteessa, jossa kaivoksen käsiteltyjä jätevesiä puretaan uuteen vesistöön Loukisessa, on huolehdittava siitä, että jätevesien ekologisten vaikutusten arviointia alapuolisessa vesistössä tarkastellaan riittävän laajasti. Vaikka jätevesien kuormitus on aiemminkin kohdistunut osaksi myös Loukiseen, purkupaikan vaihtuessa sekä purettavan jätevesimäärän lisääntyessä on perusteltua esittää samalla tarkempaa selvitystä purkupaikan vaihtumisen myötä aiheutuvista pitkäaikaisista vesistövaikutuksista ja haitta-aineiden mahdollisesta kertymisestä.

(225) Lupaharkintaa varten ei ole esitetty selvitystä kuivanapitovesien määrän kehittymisestä vuoden 2023 jälkeen. Tätä on pidettävä merkittävänä puutteena, kun otetaan huomioon, että esitetyn mallinnuksen perusteella on edellä todetulla tavalla odotettavissa kuivanapitovesien määrän kasvavan tulevina vuosina. Tämä epävarmuus kuivanapitovesien määrässä on otettava huomioon, kun arvioidaan kaivoksen toiminnan vesistövaikutuksia tilanteessa, jossa toiminnan on ilmoitettu jatkuvan ainakin vuoteen 2037 asti. Korkeimman hallinto-oikeuden käsityksen mukaan edellä sanottu merkitsee epävarmuutta erityisesti sulfaatin ja antimonin pitkäaikaisten haitallisten vaikutusten arvioinnissa vastaanottavissa vesistöissä eli Loukisessa ja Ounasjoessa. Saadun selvityksen perusteella myös kloridin ja natriumin vaikutuksia vastaanottavissa vesistöissä olisi ollut tarpeen tarkastella pitkällä aikavälillä. Luvan myöntämisen jälkeen käyttöön otetun typenpoistolaitoksen toiminta on sen alkuvaiheessa ollut suunnitellun mukaista, mutta sen käytön perusteella ei ole vielä riittävästi tietoa pitkän aikavälin vaikutuksista vastaanottavassa vesistössä. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että tarve haitta-aineiden vähentämiseksi purkuvesistä ei ole poistunut pelkästään siitä syystä, että purkuvedet laimenevat tehokkaammin Loukisessa kuin aikaisemmassa purkupaikassa.

(226) Kuten edellä on todettu, kysymys on toisaalta jo yli 15 vuotta toimineesta kaivoksesta. Aluehallintoviraston lausunnon mukaan käytössä on nyt huomattavasti laajempi tietopohja kuin vasta suunnitteluasteella olevalla uudella kaivoshankkeella. Korkein hallinto-oikeus katsoo, etteivät kaivoksen vesienhallinnan epävarmuudet ole siten verrattavissa tilanteeseen, jossa on kysymys kokonaan uudesta toiminnasta, kuten oli esimerkiksi Soklin kaivoshanketta koskevassa lupa-asiassa (KHO 2022:38). Pitkään toimineessa kaivostoiminnassa ei siten ole ennalta arvioiden samanlaista epävarmuutta vesitaseen hallinnassa ja lupamääräysten mukaisissa raja-arvoissa pysymisessä, kuin mitä kokonaan uudessa toiminnassa olisi.

(227) Toisaalta on kuitenkin otettava huomioon, että jätevesikuormitus on koko kaivoksen arvioidun elinkaaren ajalta merkittävää. Kuivanapitovesien osuus kaivoksen kokonaiskuormituksesta metallipäästöjen osalta on 95 % ja typen ja sulfaatin osalta kaksi kolmasosaa. Hankkeen tulevien vesistövaikutusten arviointi on koskenut vain vuosia 2016–2020. Koska jätevesipäästöjen ekologisiin vaikutuksiin Loukisen ja Ounasjoen jokiekosysteemeissä laajennetun toiminnan vaikutuksesta jää pitkällä aikavälillä epävarmuutta ja koska mahdollisuutta lupamääräysten tarkistamismenettelyyn ei ympäristönsuojelulainsäädännössä ole, korkein hallinto-oikeus katsoo varovaisuusperiaate huomioon ottaen, että ympäristöluvan myöntämisen edellytyksistä toistaiseksi voimassa olevalle luvalle ei asiassa saadun selvityksen perusteella ole esitetty riittävästi selvitystä.

(228) Tähän nähden ja asian tapauskohtaisia olosuhteita kokonaisuutena arvioiden, ja ottaen huomioon myös kaivoksen toimintaa koskevan lupakokonaisuuden pirstoutuneisuuden, korkein hallinto-oikeus katsoo, että toiminnan pitkäaikaisten haitallisten vesistövaikutusten arvioinnin vaikeus haetulla ja luvan mukaisella tuotantomäärällä 2 Mt/a ja uudessa purkupaikassa muodostaa ympäristönsuojelulain 87 §:n 1 momentin mukaisen painavan syyn ympäristöluvan muuttamiseksi määräaikaiseksi. Edellä sanottuun nähden korkein hallinto-oikeus katsoo, että ympäristöluvan myöntäminen tässä tilanteessa edellyttää sen myöntämistä ainoastaan määräaikaisena yhtiön toissijaisen vaatimuksen mukaisesti. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että seitsemän vuoden määräaikaa on pidettävä kohtuullisena tämän päätöksen ratkaisuosassa mainittujen selvitysten ja uuden lupahakemuksen tekemiseksi. Tämä määräaika mahdollistaa myös sen, mahdollisesti merkittävät haitalliset vesistövaikutukset on estettävissä.

(229) Korkein hallinto-oikeus on edellä lausutun johdosta muuttanut myös tähän määräaikaiseen lupaan liittyvää lupamääräystä 23 sulfaattia, typpeä ja antimonia koskevien raja-arvojen osalta.

(230) Jos yhtiö haluaa jatkaa toimintaansa edellä ratkaisuosassa asetettujen määräaikojen päätyttyäkin, sen on ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla pantava uusi lupahakemus vireille. Lupahakemukseen on sisällytettävä selvitys kuivanapitovesien määrän ja laadun kehittymisestä vuoden 2023 jälkeen sekä sen pohjalta suunnitelma haitta-aineiden tehokkaammaksi poistamiseksi kuivanapitovesistä. Kuivanapitovesien määrää koskevassa selvityksessä voidaan ottaa huomioon lupamääräyksessä 76 vaaditun selvityksen tulokset. Typen osalta voidaan tarkastella esimerkiksi sitä, kuinka paljon kuivanapitovesiä on käsitelty MBBR-typenpoistolaitoksella ja mikä laitoksen käytön vaikutus on ollut purkuvesien typpipitoisuuden alentamiseen. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että esimerkiksi antimonin poistamiseksi jätevesistä on olemassa teknisiä keinoja, joita myös yhtiö on aiemmissa lupaprosesseissaan selvittänyt. Siitä huolimatta, että antimonipitoisuudet ovat jääneet toistaiseksi luvassa asetettujen raja-arvojen alapuolelle, korkein hallinto-oikeus katsoo, että jo parhaan käyttökelpoisen tekniikan vaatimus edellyttää ottamaan käyttöön parempaa tekniikkaa antimonin tehokkaammaksi poistamiseksi jätevesistä. Sama koskee myös jätevesien sulfaattipitoisuuden alentamista.

(231) Uuden lupahakemuksen yhteydessä on esitettävä myös selvitys käsiteltyjen jätevesipäästöjen pitkäaikaisvaikutuksista Loukiseen ja Ounasjokeen. Yhtiö on hakemuksessaan esittänyt Loukisessa sijaitsevan purkupaikan osalta, miten jätevedessä olevat haitta-aineet laimenevat purkupaikan alapuolella. Yhtiö on myös esittänyt vuonna 2020 tehdyn, Seurujokea ja Loukista koskevan sedimenttiselvityksen, jonka johtopäätöksissä on katsottu, ettei sedimenttien säännöllinen tarkkailu ole tarpeen sen vuoksi, että alueelle ei havaintojen perusteella kerry sedimenttiä tutkittavaksi eivätkä tulokset osoita viitteitä sedimenttiin kohdistuvasta kuormituksesta tai haitallisista pitoisuuksista.

(232) Päästöjen laimenemisolosuhteiden paranemisesta huolimatta on mahdollista, että osa kuormituksesta kertyy pidemmän ajan kuluessa alapuolisen vesistön eri osien sedimentteihin. Toiminnan mahdolliset haitalliset ekologiset vaikutukset näkyvät siten hitaasti. Korkein hallinto-oikeus toteaa edellä lausuttuun viitaten, että yhtiö ei ole esittänyt riittävää selvitystä siitä, mihin toiminnan koko elinkaaren aikana merkittäväksi katsottava kuormitus lopulta päätyy ja mitkä ovat mahdolliset ekologiset pitkäaikaisvaikutukset alapuolisessa vastaanottavassa vesistössä. Sedimentoitumisen määrää ja laatua koskevat selvitykset eivät ole ulottuneet Ounasjokeen asti, eivätkä ne ole myöskään sisältäneet riittävää selvitystä Loukisen sellaisista suvantoalueista, joilla virtaus hidastuu ja sedimentoituminen on mahdollista.

(233) Korkein hallinto-oikeus katsoo, että purkupaikan vaihduttua vuonna 2020 annetun lupapäätöksen jälkeen on perusteltua, että yhtiö selvittää alueellisesti riittävän laajasti sekä Loukisen että Ounasjoen kuormituksen kokonaiskulkeumaa ja sedimenttien tilaa uudella, ratkaisuosasta ilmenevällä selvityksellä. Suunnitelma selvityksestä on mahdollista esittää ennakolta Lapin ELY-keskukselle sen laadun arvioimiseksi. Selvityksen tulosten perusteella ELY-keskus voi myös arvioida tarvetta muuttaa tarkkailuohjelmaa esimerkiksi silloin, jos tulosten perusteella kokonaiskulkeuman ja sedimenttien säännöllinen tarkkailu suvantoalueilla osoittautuu tarpeelliseksi.

(234) Korkein hallinto-oikeus katsoo, että jätevesien haitallisia vaikutuksia Loukisen pohjavesialueeseen voidaan ennalta arvioiden pitää epätodennäköisenä purkupaikan ja pohjavesialueen välisen etäisyyden sekä sen vuoksi, että mahdollisessa Loukisen tulvatilanteessa tulvavesi ulottuu vain pienelle osalle pohjaveden muodostumisaluetta. Ottaen kuitenkin huomioon edellä sanotun epävarmuuden jätevesien määrässä ja laadussa pitkällä aikavälillä sekä sen, että Loukisen pohjavesialue on merkittävä vedenhankintakohde Levin matkailualueella, korkein hallinto-oikeus pitää varovaisuusperiaatteen ja ympäristönsuojelulain 17 §:n mukaisen pohjaveden pilaamiskiellon nojalla perusteltuna, että hakija esittää riskinarvion toiminnan mahdollisista pohjavesivaikutuksista tulvatilanteessa Loukisen pohjavesialueelle ja pohjaveden laadulle ja sen muodostumiselle. Selvityksen perusteella on muun muassa arvioitava, onko pohjavettä koskeva tarkkailu nykyisten tarkkailupisteiden kautta riittävää.

(235) Korkein hallinto-oikeus katsoo lähtökohtaisesti, että Loukisen purkupaikka täyttää ennalta arvioiden ympäristöluvan myöntämisen edellytykset. Koska edellä todetulla tavalla toiminnan pitkäaikaisista vesistövaikutuksista Loukiseen ja Ounasjokeen ei ole esitetty riittävää selvitystä ja vesistövaikutuksilla voi olla merkitystä myös Loukisen pohjavesialueeseen, hakijan on uudessa lupahakemuksessaan arvioitava nyt vaadittujen selvitysten perusteella myös Loukisen purkupaikan soveltuvuus jätevesistä aiheutuvien ympäristövaikutusten kannalta.

(236) Vesilain 3 luvun 8 §:n mukaan vesitalouslupa voidaan myöntää erityisistä syistä määräajaksi. Nyt myönnetty vesitalouslupa maanalaisen kaivoksen kuivanapitopumppauksen ja Seurujoesta tapahtuvan vedenoton lisäämiseen on perusteltua muuttaa ympäristölupaa vastaavasti määräaikaiseksi seitsemäksi vuodeksi, koska kyseisillä vesitalousratkaisuilla on toiminnan laajentamisen ja purkupaikan siirtämisen ympäristölupaan liittyvä välitön vesitaloudellinen yhteys, jolloin mainitut ympäristö- ja vesitalousluvat on perusteltua käsitellä ja ratkaista yhdessä. Edellä sanottua voidaan pitää myös vesilaissa tarkoitettuna erityisenä syynä sille, että kyseiset vesitalousluvat ovat voimassa saman määräajan kuin ympäristölupa. Seurujoen, Kapsajoen ja Aattasenojan alituksiin myönnetyt vesitalousluvat, jotka on jo toteutettu purkuputken rakentamisen yhteydessä, pysyvät voimassa toistaiseksi.

(237) Yhtiö on valituksessaan muun ohella vaatinut, että vedenotto Seurujoesta voidaan määrätä olevan 250 m³/h vuoden 2024 alusta lukien. Lisäselvityksessään korkeimmalle hallinto-oikeudelle yhtiö on todennut, että se on kyennyt rajoittamaan raakaveden oton Seurujoesta väliaikaisen täytäntöönpanomääräyksen mukaisesti 250 m³ tunnissa. Yhtiö on kaivoksen vedenottotarpeen kattamiseksi muun muassa kesällä 2023 ottanut käyttöön maanalaisen kaivoksen hyvälaatuista kuivanapitovettä keräävän kaivon, ja pyrkii edelleen kasvattamaan rikastamovesien kierrätysastetta. Tähän nähden korkein hallinto-oikeus katsoo, että vedenottomäärä Seurujoesta on yhtiön kannalta kohtuullista ja jätevesien määrän hallinnan kannalta perusteltua pitää tasolla 250 m³/h myös tuotantomäärällä 2 Mt/a.

(238) Siltä osin kuin hallinto-oikeus on perustellut lupapäätöksen kumoamista pintavalutuskentiltä Seurujokeen huuhtoutuvien päästöjen vaikutuksella Seurujoen tilaan, korkein hallinto-oikeus viittaa Lapin ELY-keskuksen edellä kohdassa (73) lausumaan. Ottaen huomioon, että Seurujoen tila on merkittävästi parantunut jätevesien pintavalutuskentälle johtamisen päättymisen jälkeen, korkein hallinto-oikeus katsoo nyt esillä olevan määräaikaisen luvan myöntämisedellytysten kannalta riittäväksi, että pintavalutuskentän tilaa ja sen kuormittavaa vaikutusta Seurujokeen on määrätty selvittämään luvan myöntämisen jälkeen.

2.5 Johtopäätös niistä perusteista, joiden nojalla hallinto-oikeus on kumonnut aluehallintoviraston päätöksen

(239) Korkein hallinto-oikeus katsoo edellä lausutun johdosta, ettei hallinto-oikeus ole voinut kumota Kittilän kaivoksen toiminnan olennaiseen muuttamiseen myönnettyä ympäristölupaa ja vesitalouslupaa ja palauttaa asiaa aluehallintovirastolle uudelleen käsiteltäväksi hallinto-oikeuden päätöksessä esitetyillä lupaharkinnan puutteellisuuteen, päätöksen epäselvyyteen ja luvan myöntämisedellytysten täyttymättä jäämiseen liittyvillä syillä. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätös on kumottava.

2.6 Hallinto-oikeudessa tutkimatta jääneet vaatimukset

Yhtiön vaatimukset

(240) Agnico Eagle Finland Oy on hallinto-oikeudessa vaatinut, että lupamääräyksiä 13, 22, 23, 39, 42 ja 66 muutetaan sen valituksessa tarkemmin yksilöidyllä tavalla. Yhtiö ei ole uudistanut mainittuja vaatimuksia enää korkeimmassa hallinto-oikeudessa, eikä niistä ole sen vuoksi tarpeen lausua.

Sirkan-Könkään jakokunnan yhteisalueen vaatimus

(241) Sirkan-Könkään jakokunnan yhteisalue on hallinto-oikeudessa vaatinut, että jakokunnalle kalataloudellisen tuoton alenemisesta maksettavaa vuosittaista korvausta korotetaan. Yhtiö on hallinto-oikeudessa lausunut, että vaatimus on hylättävä perusteettomana. Yhtiö on hallinto-oikeudessa ilmoittanut, että korvauksen määrästä on päästy sovintoon jakokunnan yhteisalueen kanssa valituksen jättämisen jälkeen. Jakokunnan yhteisalue ei ole hallinto-oikeudessa antanut vastaselitystä annettujen lausumien johdosta.

(242) Korkein hallinto-oikeus katsoo edellä lausuttuun nähden, että perusteita aluehallintoviraston päätöksen muuttamiseen ei korvauksen osalta ole.

2.7 Lopputulos

(243) Korkein hallinto-oikeus kumoaa hallinto-oikeuden päätöksen ja hallinto-oikeudelle tehdyt valitukset enemmälti hyläten saattaa Kittilän kaivoksen toiminnan olennaista muuttamista koskevan aluehallintoviraston myöntämän ympäristölupapäätöksen voimaan ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla muutettuna ja määräaikaisena siten, että se on voimassa seitsemän vuotta tämän päätöksen voimaantulosta lukien. Vesitalouslupa jää ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla voimaan osittain toistaiseksi ja osittain määräaikaisena.

(244) Yhtiön tulee esittää uuden lupahakemuksen yhteydessä edellä ratkaisuosassa mainitut selvitykset, jos se aikoo jatkaa toimintaansa sanottujen määräaikojen jälkeen. Lupamääräykset 23 ja 65 saatetaan muutettuna voimaan.

Suomen luonnonsuojeluliiton Lapin piiri ry:n ja Vesiluonnon puolesta ry:n valituslupahakemuksen hylkääminen

(245) Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 111 §:n 1 momentin mukaan valituslupa on myönnettävä, jos:
1) lain soveltamisen kannalta muissa samanlaisissa tapauksissa tai oikeuskäytännön yhtenäisyyden vuoksi on tärkeätä saattaa asia korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi;

2) asian saattamiseen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi on erityistä aihetta asiassa tapahtuneen ilmeisen virheen vuoksi; tai

3) valitusluvan myöntämiseen on muu painava syy.

(246) Sen perusteella, mitä Suomen luonnonsuojeluliiton Lapin piiri ry ja sen asiakumppani ovat esittäneet ja mitä asiakirjoista muutoin ilmenee, asian saattamiseen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi ei ole valitusluvan myöntämisen perustetta.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Mika Seppälä, Kari Tornikoski, Tuomas Kuokkanen ja Jaakko Autio sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Olli Dahl ja Jukka Horppila. Asian esittelijä Päivi Korkeakoski.