Muu päätös 4379/2018

Ranta-asemakaavaa koskeva asia, Savitaipale

Antopäivä: 27.9.2018
Taltionumero: 4379
Diaarinumero: 3539/1/17
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2018:T4379

Asia Ranta-asemakaavaa koskeva valitus

Valittajat A ja B

Päätös, jota valitus koskee

Itä-Suomen hallinto-oikeus 15.6.2017 nro 17/0122/3

Asian aikaisempi käsittely

Savitaipaleen kunnanvaltuusto on 14.12.2015 tekemällään päätöksellä (§ 37) hyväksynyt Liinalikon ranta-asemakaavan muutoksen. Kaavamuutos koskee Savitaipaleen kunnassa sijaitsevia kiinteistöjä Liinaliko 739-427-1-193, Koivikko 739-427-1-248, Männistö 739-427-1-249 ja Katajikko 739-427-1-250. Kaavamuutosalue rajoittuu Saimaaseen. Kaavamuutosalueen pinta-ala on noin 24 hehtaaria.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Itä-Suomen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin nyt on kysymys, C:n ja D:n, E:n ja F:n sekä G:n ja H:n kuolinpesän osakkaiden valituksista kumonnut kunnanvaltuuston päätöksen selvitysten riittävyyttä koskevalla valitusperusteella erillispientalojen korttelialueiden 7 (AO) ja 8 (AO-r) osalta sekä niille osoitetun ohjeellisen venevalkaman (lv) osalta.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään tältä osin seuraavasti:

Sovellettavat säännökset

Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n 1 momentin mukaan kaavan tulee perustua kaavan merkittävät vaikutukset arvioivaan suunnitteluun ja sen edellyttämiin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus. Saman pykälän 2 momentin mukaan kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 1 §:n 1 momentin mukaan maankäyttö- ja rakennuslain (132/1999) 9 §:ssä tarkoitettuja kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon aikaisemmin tehdyt selvitykset sekä muut selvitysten tarpeellisuuteen vaikuttavat seikat. Selvitysten on annettava riittävät tiedot, jotta voidaan arvioida suunnitelman toteuttamisen merkittävät välittömät ja välilliset vaikutukset:

1) ihmisten elinoloihin ja elinympäristöön;

2) maa- ja kallioperään, veteen, ilmaan ja ilmastoon;

3) kasvi- ja eläinlajeihin, luonnon monimuotoisuuteen ja luonnonvaroihin;

4) alue- ja yhdyskuntarakenteeseen, yhdyskunta- ja energiatalouteen sekä liikenteeseen;

5) kaupunkikuvaan, maisemaan, kulttuuriperintöön ja rakennettuun ympäristöön;

6) elinkeinoelämän toimivan kilpailun kehittymiseen.

Maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 1 momentin mukaan asemakaavaa laadittaessa on maakuntakaava ja oikeusvaikutteinen yleiskaava otettava huomioon siten kuin siitä edellä säädetään. Saman pykälän 2 momentin mukaan asemakaava on laadittava siten, että luodaan edellytykset terveelliselle, turvalliselle ja viihtyisälle elinympäristölle, palvelujen alueelliselle saatavuudelle ja liikenteen järjestämiselle. Rakennettua ympäristöä ja luonnonympäristöä tulee vaalia eikä niihin liittyviä erityisiä arvoja saa hävittää. Kaavoitettavalla alueella tai sen lähiympäristössä on oltava riittävästi puistoja tai muita lähivirkistykseen soveltuvia alueita. Saman pykälän 3 momentin mukaan asemakaavalla ei saa aiheuttaa kenenkään elinympäristön laadun sellaista merkityksellistä heikkenemistä, joka ei ole perusteltua asemakaavan tarkoitus huomioon ottaen. Asemakaavalla ei myöskään saa asettaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle sellaista kohtuutonta rajoitusta tai aiheuttaa sellaista kohtuutonta haittaa, joka kaavalle asetettavia tavoitteita tai vaatimuksia syrjäyttämättä voidaan välttää. Saman pykälän 4 momentin mukaan, jos asemakaava laaditaan alueelle, jolla ei ole oikeusvaikutteista yleiskaavaa, on asemakaavaa laadittaessa soveltuvin osin otettava huomioon myös mitä yleiskaavan sisältövaatimuksista säädetään.

(= = =)

Maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:n mukaan laadittaessa yleiskaavaa tai asemakaavaa (ranta-asemakaava) pääasiassa loma-asutuksen järjestämiseksi ranta-alueelle on sen lisäksi, mitä yleis- tai asemakaavasta muutoin säädetään, katsottava, että:

1) suunniteltu rakentaminen ja muu maankäyttö sopeutuu rantamaisemaan ja muuhun ympäristöön;

2) luonnonsuojelu, maisema-arvot, virkistystarpeet, vesiensuojelu ja vesihuollon järjestäminen sekä vesistön, maaston ja luonnon ominaispiirteet otetaan muutoinkin huomioon; sekä

3) ranta-alueille jää riittävästi yhtenäistä rakentamatonta aluetta.

Ranta-asemakaavasta on muutoin voimassa, mitä asemakaavasta säädetään.

(= = =)

Maankäyttö- ja rakennuslain 214 §:n 1 momentin mukaan rantakaava on voimassa tämän lain mukaisena asemakaavana, johon sovelletaan tämä lain 10 luvussa tarkoitettua ranta-asemakaavaa koskevia säännöksiä.

(= = =)

Asiassa saatu selvitys

Voimassa oleva Liinalikon ranta-asemakaava

Alueella on voimassa Liinalikon tilan rantakaava, joka on hyväksytty Savitaipaleen kunnanvaltuustossa 2.10.1990 ja vahvistettu Kymen lääninhallituksessa 30.11.1990. Rantakaava on voimassa maankäyttö- ja rakennuslain mukaisena ranta-asemakaavana.

Kaavaselostuksen mukaan ranta-asemakaavan mitoitus on 12 loma-asuntoa 1,613 kilometriä kohti. Rannan käyttö loma-asuntorakentamiseen on 803 metriä eli 49,8 prosenttia koko kaava-alueen rantaviivan määrästä. Ranta-asemakaavasta on jäänyt vahvistamatta yksi RA-kortteli, jolloin kaavassa osoitettujen loma-asuntojen määrä on 11.

Voimassa olevan ranta-asemakaavan kaavamääräysten mukaan loma-asuntojen korttelialueella (RA) olevalle rakennuspaikalle saa rakentaa yhden loma-asunnon, saunan ja talousrakennuksen, joiden yhteenlaskettu kerrosala saa olla enintään 120 kerrosneliömetriä. Suurimman kerrosluvun estämättä saa varsinaiseen loma-asuntorakennukseen rakentaa huonetilaksi luettavan parven (kerrosluku I ½). Rakennusten tulee olla rakennustavaltaan, -tyyliltään ja materiaaleiltaan ympäristöön sopeutuvia. Rakennuspaikkojen lukumäärä loma-asuntokorttelissa ei saa olla suurempi kuin palstoitussuunnitelmassa on kortteliin ohjeellisesti merkitty. Mikäli ohjeellisesta rakennuspaikkajaosta poiketaan, tulee jokaiseen rakennuspaikkaan sisältyä vähintään 40 metriä rantaviivaa. Rakennuspaikoilla on säilytettävä maiseman kannalta merkittävä puusto. Rakennuspaikkojen rakentamaton osa on hoidettava luonnonvaraisena puistona. Erityisesti rakennusten ja rannan väliin tulee jättää riittävästi suojaavaa puustoa. Muu osa ranta-asemakaavasta on osoitettu maa- ja metsätalousalueeksi (M). Kaavamääräyksen mukaan alueelle saa rakentaa ainoastaan maa- ja metsätaloudessa tarvittavia rakennuksia vähintään 2 hehtaarin suuruiselle rakennuspaikalle.

Suur-Saimaan alueen rantaosayleiskaava

Suur-Saimaan alueen rantaosayleiskaava on hyväksytty Savitaipaleen kunnanvaltuustossa 16.3.2005. Kaavaselostuksen mukaan rantayleiskaava käsittää Savitaipaleen kunnan Saimaan puoleiset ranta-alueet noin 200 metrin syvyiseltä rantavyöhykkeeltä. Rantaosayleiskaavaan on merkitty vahvistetun tai hyväksytyn ranta-asemakaavan aluerajaukset mukaan lukien voimassa oleva Liinalikon ranta-asemakaava sekä asuinrakennusten alueet ranta-asemakaavoissa (A-ak) ja loma-asuntoalueet ranta-asemakaavoissa (RA-ak). Kaavaselostuksen mukaan yleiskaava-alueen peruskartan mukaisen rantaviivan pituus on noin 238 kilometriä, josta 58 kilometriä on ranta-asemakaavoitettua aluetta. Mitoitusrantaviivaa poisluettuna ranta-asemakaavat, alle 50 metriä kapeat niemet, pienet saaret, rakennuskelvottomat alueet ja alle hehtaarin saaret on 132 kilometriä. Muunnettua rantaviivaa on 102 kilometriä.

Rantaosayleiskaavan kaavamääräysten mukaan kullekin loma-asuntoalueen (RA) rakennuspaikalle saa rakentaa yhden loma-asunnon, jonka kerrosala on enintään 100 kerrosneliömetriä, saunan, jonka kerrosala on enintään 25 kerrosneliömetriä, vierasmajan, jonka kerrosala on enintään 25 kerrosneliömetriä sekä muita talousrakennuksia. Rakennusten yhteenlaskettu kerrosala saa olla enintään 180 kerrosneliömetriä. Rakentamista koskevien kaavan yleisten määräysten mukaan alueelle sijoitettavien rakennusten vähimmäisetäisyydet keskivedenkorkeuden mukaisesta rantaviivasta ovat asunnon osalta 25 metriä, kerrosalaltaan yli 25 kerrosneliömetrin suuruisen saunan osalta 25 metriä ja kerrosalaltaan korkeintaan 25 kerrosneliömetrin suuruisen saunan osalta 15 metriä.

Liinalikon ranta-asemakaavan muutos

Liinalikon ranta-asemakaavan muutos koskee kiinteistöjä Liinaliko 739-427-1-193, Koivikko 739-427-1-248, Männistö 739-427-1-249 ja Katajikko 739-427-1-250. Kaavaselostuksen mukaan ranta-asemakaavan muutoksella käsitellään voimassa olevan kaavan loma-asuntojen RA-kortteleita 1 (tontit 1 ja 2) ja 2 (tontti 1) sekä maa- ja metsätalousaluetta (M). Vahvistettua ranta-asemakaavaa ei käsitellä kokonaan uudelleen (rakennetut tontit jäävät muutoksen ulkopuolelle). Kaavamuutokseen ei oteta myöskään aluetta, joka jäi aikanaan vahvistamatta alkuperäisestä kaavasta.

Kaavamuutos koskee kolmea rantaan rajautuvaa loma-asuntojen korttelialueille (RA) sijoittuvaa rakennuspaikkaa. Kaavamääräyksen mukaan kullekin tontille saa rakentaa yhden yksiasuntoisen lomarakennuksen sekä sauna- ja muita talousrakennuksia siten, että talousrakennusten lukumäärä on enintään neljä. Tonttikohtainen rakennusoikeus on 120 + t80. Kaavamääräyksen mukaan ensimmäinen luku ilmoittaa sallitun asuinkerrosalan neliömetrimäärän ja toinen luku (t) sallitun erillisten talousrakennusten kerrosalan neliömetrimäärän. Loma-asuntojen korttelialueita 1 ja 2 koskee myös merkintä I u ½. Kaavamääräyksen mukaan roomalainen numero osoittaa rakennusten, rakennuksen tai sen osan suurimman sallitun kerrosluvun. Murtoluku roomalaisen numeron jäljessä osoittaa, kuinka suuren osan rakennuksen suurimman kerroksen alasta ullakon tasolla saa käyttää kerrosalaan laskettavaksi tilaksi.

Kaavamuutoksessa on lisäksi osoitettu kaksi uutta erillispientalojen korttelialuetta (AO kortteli 7 ja AO-r kortteli 8), joihin kumpaankin on osoitettu kaksi tonttia. Kaavamääräyksen mukaan korttelissa 7 kullekin tontille saa rakentaa yhden yksiasuntoisen asuinrakennuksen sekä sauna- ja muita talousrakennuksia siten, että talousrakennusten lukumäärä on enintään neljä. Korttelissa 8 korttelialueelle voidaan vaihtoehtoisesti sijoittaa korkeatasoisia ympärivuotiseen käyttöön soveltuvia loma-asuntoja. Korttelia 7 koskee merkintä 250 + t100 ja I u ½ ja korttelia 8 merkinnät 200 + t100 ja ½ k I.

Ranta-asemakaavan muutoksessa on myös osoitettu ohjeellinen venevalkama kortteleille 7 ja 8 sekä kolme maisemallisesti ja luonnonarvoiltaan paikallisesti arvokasta aluetta (ma). Kyseiset alueet tulee kaavamääräyksen mukaan säilyttää mahdollisimman luonnontilaisena. Muu osa kaavamuutosalueesta on osoitettu maa- ja metsätalousalueeksi (M).

Yleisten kaavamääräysten mukaan rakennukset on sijoitettava vähintään 25 metrin etäisyydelle rantaviivasta. Yli 80 kerrosneliömetrin suuruiset rakennukset on sijoitettava vähintään 30 metrin etäisyydelle rantaviivasta ja yli 100 kerrosneliömetrin suuruiset rakennukset vähintään 40 metrin etäisyydelle rantaviivasta. Enintään 25 kerrosneliömetrin suuruinen sauna voidaan sijoittaa vähintään 15 metrin etäisyydelle rantaviivasta. Rakennukset on sopeutettava ympäristöön sijainnin, mittakaavan, tyylin, materiaalin ja värityksen osalta. Rakentamisessa tulee mahdollisuuksien mukaan säilyttää tonttien puustoa ja arvokkaat kasvillisuuden reunavyöhykkeet, merkittävät luonnon kauneusarvot sekä luonnonmuodostumat. Rantapuustoa tulee säilyttää siten, että rakentaminen ei näy järveltä päin merkittävästi. Lisää ohjeistusta on kunnan rakennusjärjestyksessä.

Kaavaselostuksen mukaan ranta-asemakaavamuutoksen tarkoituksena ja tavoitteena on saneerata nykyistä ranta-asemakaavaa siten, että RA-tonttikohtaisia rajoja tarkistetaan, rakennusoikeuksia pyritään nostamaan sekä kaavakartta ja -määräykset nykyaikaistetaan. Takamaalle pyritään osoittamaan tontteja ympärivuotiseen käyttöön ja näiden käyttöön yksi yhteinen venevalkama. Perusteena on Pettilän kyläyhteisön läheisyys (oma yleiskaava kyseessä olevalla alueella, jossa runsaasti vakituista asumista) sekä maakuntakaavan määräykset. Kaavaselostuksen mukaan alueelle on laadittu kunnan toimesta Saimaan rantaosayleiskaava (hyväksytty 16.3.2005), jossa alueelle laaditut ranta-asemakaavat on osoitettu vain informatiivisina sisältönsä mukaisesti. Varsinainen rantayleiskaava-alue ei ulotu 200 metrin rantavyöhykkeen ulkopuolelle.

Kaavaselostuksen mukaan kaavamuutoksella osoitetaan loma-asuntojen korttelialueen RA-tonteille uutta rakennusoikeutta 3 x 80 = 240 kerrosneliömetriä (120 - > 200 kerrosneliömetriä/tontti) kunnan rakennusjärjestyksen, viimeaikaisten rantayleiskaavojen, ympäristönäkökohtien ja maastotarkastelun perusteella. Nykyisessä kaavassa tonttikohtainen rakennusoikeus on 120 kerrosneliömetriä. Lisäksi pyritään muodostamaan uusia rakennuspaikkoja varsinaisen rantavyöhykkeen ulkopuolelle 4 kappaletta eli rakennuspaikkojen lukumäärä ja esimerkiksi kantatilamitoitus säilyy rantavyöhykkeellä ennallaan.

Kaavaselostuksen mukaan maisemallisesti arvokkaimmat ranta-alueet alueen keski- ja pohjoisosassa on jätetty edelleen rakentamisen ulkopuolelle ja korostettu kaavamerkinnällä (ma). Vapaan rantaviivan määrä pysyy ennallaan (vrt. nykyinen kaava). Ohjeellinen venevalkaman paikka (lv) kortteleille 7 ja 8 on osoitettu alueen pohjoisosaan. Alueella on suoritettu mittavia avohakkuita kevään 2014 aikana kuitenkin siten että nykyisillä korttelialueilla on säilytetty rantapuustoa. Alueella ei ole erityisiä luontokohteita tai ympäristöarvoja. Suunnittelualue eli kaavamuutosalue on rakentamaton. Sen sijaan alkuperäisen kaavan korttelien muut osat ovat rakennettu (yhteensä 8 lomarakennuspaikkaa).

Kaavaselostuksen mukaan kaavaratkaisu tukee lähialueen yleisintä maankäyttömuotoa (omarantainen loma-asutus ja osin melko tiiviskin kyläasutus). Liikennejärjestelyihin kaavalla ei ole juurikaan vaikutuksia. Tontit on pyritty asettelemaan niin, että ne eivät aiheuta häiriötä naapurikiinteistöille. Paikalliset olosuhteet on kaavaratkaisussa pyritty ottamaan huomioon. Maisemallisesti tärkeät alueet rannan lähistöllä jätetään edelleen rakentamisen ulkopuolelle. Kaavaselostuksessa todetaan myös, että Sorronveden vesistöön kaavamuutoksella ei ole juuri laisinkaan vaikutuksia. Tilanne hieman paranee, jos verrataan tilannetta nykyiseen kaavatilanteeseen. Nyt vireillä olevaan kaavamuutokseen on otettu mukaan nykyaikaiset kaavamääräykset esimerkiksi jätevesihuollosta ja maiseman hoidosta.

Oikeudellinen arviointi

(= = =)

Rantavyöhyke ja mitoitus

C:n ja D:n valituksen mukaan kaavaa koskevissa suunnitelmissa ei ole selvitetty maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä todettuja vaikutuksia eikä vaikutuksia naapureihin. E ja F ovat muun ohella katsoneet, että kortteleiden 7 ja 8 rakentaminen tukeutuu rantaan. G:n ja hänen asiakumppaneidensa valituksessa on todettu, että rantaosayleiskaavassa rantavyöhyke on määritelty 200 metriksi. Valituksen mukaan kortteli 7 sijoittuu osittain ja kortteli 8 kokonaan alle 200 metrin etäisyydelle rantaviivasta. Valituksessa on muun ohella myös todettu, että kortteleille ehdotetaan perustettavaksi yhteinen venevalkama, joten kyse on ranta-alueesta. Valituksessa on vaadittu, että suunnitellut tontit on otettava huomioon mitoituksessa.

Asiassa on aluksi arvioitava, sijoittuvatko korttelit 7 ja 8 rantavyöhykkeelle ja olisiko kaavamuutoksessa siten ollut tarpeen tehdä mitoitustarkastelu.

Kaavaselostuksen mukaan kaavamuutoksella pyritään muodostamaan uusia rakennuspaikkoja varsinaisen rantavyöhykkeen ulkopuolelle neljä kappaletta, jolloin rakennuspaikkojen lukumäärä ja kantatilamitoitus säilyvät ennallaan. Kaavamuutokseen on uusia rakennuspaikkoja osoitettu erillispientalojen korttelialueelle (AO) 7 sekä erillispientalojen korttelialueelle, jolle voidaan vaihtoehtoisesti sijoittaa korkeatasoisia ympärivuotiseen käyttöön soveltuvia loma-asuntoja (AO-r) 8.

Maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:n 1 momentin mukaan yleiskaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa asemakaavaa sekä ryhdyttäessä muutoin toimenpiteisiin alueiden käytön järjestämiseksi. Maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 4 momentin mukaan, jos asemakaava laaditaan alueelle, jolla ei ole oikeusvaikutteista yleiskaavaa, on asemakaavaa laadittaessa soveltuvin osin otettava huomioon myös mitä yleiskaavan sisältövaatimuksista säädetään. Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n 1 momentissa todetaan muun ohella, että kaavan tulee perustua kaavan merkittävät vaikutukset arvioivaan suunnitteluun ja sen edellyttämiin tutkimuksiin ja selvityksiin.

Voimassa oleva Liinalikon ranta-asemakaava, kuten muutkin Suur-Saimaan alueen rantaosayleiskaavan alueella kaavan laatimisen aikaan voimassa olleet ranta-asemakaavat, on merkitty rantaosayleiskaavakarttaan. Ranta-asemakaavojen alueelle ei ole osoitettu rantavyöhykettä. Rantaosayleiskaavan kaavaselostuksesta ei myöskään käy ilmi, että ranta-asemakaavojen alueet olisi laskettu mukaan kaavan mitoitukseen. Valituksenalaista ranta-asemakaavamuutosta koskevan kaavaselostuksen mukaan alueelle laaditut ranta-asemakaavat on osoitettu vain informatiivisina sisältönsä mukaisesti. Hallinto-oikeus toteaa, että edellä todetusta huolimatta valituksenalaista kaavaa laadittaessa on tullut ottaa huomioon se, mitä yleiskaavan sisältövaatimuksista säädetään sekä maanomistajien tasapuolisen kohtelun vaatimus. Asiakirjoista ei käy ilmi, että valituksenalaisen ranta-asemakaavan muutosalueella tai sen lähialueella olisi Suur-Saimaan alueen rantaosayleiskaavan lisäksi tehty jokin muu yleiskaavatasoinen selvitys.

Hallituksen esityksessä luonnonsuojelulainsäädännön uudistamiseksi (HE 79/1996) todetaan, että rantavyöhykkeen käsitettä on tulkittava lähtien säännöksen tarkoitusperästä. Se on maankäytön muutosten suunnitelmallisuuden varmistaminen sillä rannan läheisyydessä olevalla vyöhykkeellä, jonka luonnonolosuhteisiin meren tai vesistön vaikutus ulottuu, joka maisemallisesti mielletään rantaan kuuluvaksi tai jolle kohdistuu erilaisia rantaa hyödyntäviä maankäyttötarpeita. Näistä käytännössä keskeisin on loma-asuntojen rakentaminen. Rantavyöhykkeen leveys vaihtelee maaston muodoista, kasvillisuudesta ja muista olosuhteista riippuen. Maisemallisen vaikutuksen osalta ratkaisevia ovat maaston muodot ja rannan kasvillisuus. Rannan rajautuessa avoimeen pelto- tai niittymaisemaan, rantavyöhyke on yleensä merkittävästi leveämpi kuin metsäisellä rannalla. Edellä sanotun perusteella voidaan rantavyöhykkeen katsoa ulottuvan noin 100 metrin etäisyydelle, mutta ei kuitenkaan missään pitemmälle kuin 200 metrin päähän keskivedenkorkeuden mukaisesta rantaviivasta. Samassa hallituksen esityksessä todetaan, että rantavyöhykkeelle rakentamiseen on katsottava sisältyvän rakennukseen välittömästi liittyvä pihamaa. Hallinto-oikeus toteaa, että rantavyöhykkeen leveyttä ei ole määritelty laissa, jolloin kunnalla on harkintavalta, muun muassa edellä hallituksen esityksessä todetut seikat sekä maanomistajien tasapuolinen kohtelu huomioon ottaen, määrittää kussakin kaavassa se alue, joka katsotaan rantavyöhykkeeksi.

Valituksenalaisessa ranta-asemakaavan muutoksessa korttelin 7 rannan puoleinen raja on noin 180 metrin etäisyydellä rantaviivasta. Karttatarkastelun ja katselmushavaintojen perusteella voidaan todeta, että kortteli 7 on tonttien välisellä rajalla kartalta mitattuna noin 175 metriä syvä ja kortteli kapenee kolmiomaisesti rannasta poispäin. Maasto laskee korttelin 7 rannan puoleiselta rajalta rantaa kohti siten, että kortteli 7 on selvästi rantaviivaa ylempänä sijoittuen pääosin rinteen melko tasaiselle lakialueelle. Rannan ja korttelin 7 väliin sijoittuu viisi rantaan rajautuvaa rakennuspaikkaa, joista kolme on rakennettua. Rannassa on jonkun verran puustoa, mutta rantaan rajautuvien rakennuspaikkojen ja korttelin 7 välinen rinnealue samoin kuin uusi korttelialuekin on avohakattu siten, että korttelin 7 rannan puoleisesta osasta aukeaa järvinäkymä.

Kortteli 8 on sijoitettu suurimmalta osin alle 200 metrin etäisyydelle rantaviivasta. Karttatarkastelun ja katselmushavaintojen perusteella voidaan todeta, että korttelin 8 tontit sijoittuvat jonkin verran korkeammalle kuin rantaviivaan rajoittuvat rakennuspaikat. Kortteli 8 rajoittuu rannan puoleiselta osaltaan yksityistiehen ja korttelin tontti 2 sijoittuu osittain voimassa olevassa ranta-asemakaavassa osoitettujen, rantaviivaan rajoittuvien lomarakennuspaikkojen taakse. Kyseisistä kolmesta lomarakennuspaikasta kaksi on rakennettua. Korttelin 8 ja rannan välinen alue on suurelta osin hakattua ja maastonmuodoltaan melko tasaista. Alueella on jonkin verran puustoa, lähinnä olemassa olevien rakennuspaikkojen eteläpuolelle sijoittuvalla maisemallisesti ja luonnonarvoiltaan paikallisesti arvokkaaksi osoitetulla alueella (ma).

Suur-Saimaan alueen rantaosayleiskaavassa rantavyöhyke on määritelty noin 200 metriksi. Rantaosayleiskaavaa koskevassa kaavaselostuksessa on todettu pysyvän asutuksen osalta, että yli 200 metrin etäisyydellä rakentaminen voi tapahtua normaalilla rakennusluvalla. Karttatarkastelun ja katselmushavaintojen perusteella sekä kun otetaan huomioon maanomistajien tasapuolisen kohtelun vaatimus, erityisesti rakennusoikeuden tasapuolinen jakautuminen sekä muiden maanomistajien mahdollisuudet vastaavaan rakentamiseen Suur-Saimaan alueen rantaosayleiskaavan alueella, hallinto-oikeus arvioi, että valituksenalaisella ranta-asemakaava-alueella rantavyöhykkeen syvyyttä ei ole syytä arvioida kapeammaksi kuin se on osoitettu Suur-Saimaan alueen rantaosayleiskaavassa.

Koska korttelin 8 tontit sijoittuvat suurimmalta osin alle 200 metrin etäisyydelle rantaviivasta, hallinto-oikeus katsoo edellä todetun perusteella, että kyseisen korttelin rakennuspaikat sijoittuvat rantavyöhykkeelle. Korttelin 7 tontit sijoittuvat 200 metrin vyöhykkeelle vain osittain. Kun kuitenkin otetaan huomioon tonttien koko ja muoto, edellä todetut katselmushavainnot maastonmuodoista ja maisemallisista seikoista sekä se, että tonteille ei ole osoitettu erillistä rakennusalaa, jolloin rakennuksia tai piha-aluetta on mahdollista sijoittaa 200 metrin rajan sisäpuolelle tai aivan 200 metrin rajan tuntumaan, hallinto-oikeus katsoo, että myös korttelin 7 rakennuspaikat sijoittuvat rantavyöhykkeelle. Asiaa ei ole syytä arvioida toisin sen vuoksi, että uudet rakennuspaikat sijoittuvat osittain olemassa olevien rakennuspaikkojen taakse tai että rannan ja uusien rakennuspaikkojen välissä kulkee yksityistie.

Kaavaselostuksen mukaan kaavamuutoksessa kortteleihin 7 ja 8 osoitetut uudet rakennuspaikat sijoittuvat varsinaisen rantavyöhykkeen ulkopuolelle, minkä vuoksi kantatilamitoituksen on todettu säilyvän ennallaan. Koska mitoitustarkastelua ei edellä todetusta syystä ole kaavamuutosta laadittaessa lainkaan tehty, kaavamuutos ei perustu maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n mukaisiin selvityksiin eikä asiassa ole mahdollista luotettavasti arvioida, täyttääkö kaava perustuslain 6 §:n vaatimuksen maanomistajien yhdenvertaisesta kohtelusta. Näin ollen kaavamuutos on tältä osin lainvastaisena kumottava kortteleiden 7 ja 8 osalta.

Koska valituksenalainen kaavamuutos tulee edellä todetulla perusteella kumotuksi kortteleiden 7 ja 8 osalta, lausunnon antaminen vesi- ja jätevesihuoltoa, valtakunnallisia alueidenkäyttötavoitteita, yhdyskuntarakennetta, Pettilän kyläyleiskaavaa koskevista tai muista kyseisiin kortteleihin kohdistuvista valitusperusteista raukeaa.

Ohjeellinen venevalkama

Ranta-asemakaavan muutoksella kaavaan on lisätty merkintä lv, mikä kaavamääräysten mukaan tarkoittaa ohjeellista venevalkamaa kortteleille 7 ja 8. Koska hallinto-oikeus edellä todetulla tavalla kumoaa ranta-asemakaavan muutoksen kortteleiden 7 ja 8 osalta, kumotaan kaavamuutos myös siltä osin, kuin siinä on osoitettu ohjeellinen venevalkama kyseisille kortteleille. Näin ollen lausunnon antaminen venevalkamaan kohdistuneista valitusperusteista raukeaa.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslaki 39 §

Päätöksen ovat tehneet hallinto-oikeuden jäsenet Riikka Tiainen, Paula Vesterinen ja Terhi Vanala, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A ja B ovat ranta-asemakaavan laatimisesta huolehtineina maanomistajina tekemässään valituksessa vaatineet, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan niiltä osin kuin kunnanvaltuuston päätös on sillä kumottu. Kunnanvaltuuston päätös on saatettava myös näiltä osin voimaan.

Vaatimustensa tueksi muutoksenhakijat ovat esittäneet muun ohella seuraavaa:

Korttelialueet 7 ja 8 eivät ole varsinaista rantavyöhykettä, eikä kyseisille takamaaston korttelialueille ole tarpeen mitoittaa rantarakentamisoikeutta. Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään lähinnä rantaosayleiskaavassa käytetyllä 200 metrin levyisellä rantavyöhykkeellä. Lähestymistapa on virheellinen. Asiaa olisi tullut tarkastella paikallisten olosuhteiden perusteella eikä yleistäen. Rantaosayleiskaava on hyvin yleispiirteinen suunnitteluväline, jota tarkempaan ja paikalliset olosuhteet huomioon ottavampaan suunnitteluun päästään nyt käytetyllä ranta-asemakaavalla. Kaavaratkaisu on maakuntakaavassa esitettyjen periaatteiden ja tavoitteiden suuntainen.

Korttelialue 8 ulottuu vain vähäisiltä osin 200 metrin etäisyydelle rantaviivasta. Korttelialueiden 7 ja 8 edessä korttelialueiden 7 ja 8 sekä rannan välissä on tiestöä sekä olemassa olevaa rantarakennuskantaa. Ne kaventavat rantavyöhykettä hallinto-oikeuden päätöksessä esitettyä kapeammaksi. Alueella tehdyt hakkuut eivät vaikuta maisemaan muutaman vuoden päästä lainkaan. Kaavaa laadittaessa on tehty hankkeen merkitykseen nähden riittävät selvitykset. Kaavahanke on vaikutuksiltaan pienimuotoinen.

Savitaipaleen kunnanhallitus on antanut selityksen, jossa on esitetty A:n ja B:n valituksen hyväksymistä ja valtuuston kaavapäätöksen saattamista myös hallinto-oikeuden kumoamilta osin voimaan.

C ja D ovat antaneet selityksen. Valitus on hylättävä kaikilta osin. Kaavamuutos on kumottava kaikilta osin.

G ja H:n kuolinpesän osakkaat ovat antaneet selityksen, jossa on vaadittu valituksen hylkäämistä. Kaavamuutos loukkaa muiden kiinteistönomistajien oikeussuojaa. Maanomistajat eivät ole esittäneet muutokselle laillista perustetta. Ranta-asemakaavan muutos ei täytä maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:ssä ranta-asemakaavalle asetettuja sisältövaatimuksia erityisesti vesihuollon järjestämisen ja vapaan rannan vaatimuksen osalta.

E ja F ovat antaneet selityksen, jossa on vaadittu valituksen hylkäämistä.

A ja B ovat antaneet vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus ei tutki C:n ja D:n selityksessä esitettyä vaatimusta kaavamuutoksen kumoamisesta myös siltä osin kuin hallinto-oikeus ei ole kumonnut kaavapäätöstä.

Korkein hallinto-oikeus on muutoin tutkinut asian.

2. A:n ja B:n valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

1. Tutkimatta jätettävä vaatimus

Hallinto-oikeus on kumonnut kunnanvaltuuston päätöksen siltä osin kuin ranta-asemakaavan muutoksessa oli osoitettu erillispientalojen korttelialueet 7 (AO) ja 8 (AO-r) sekä ohjeellinen venevalkama (lv) mainittujen korttelialueiden käyttöä varten. Kaavamuutos on jäänyt muilta osin voimaan. C ja D eivät ole valittaneet hallinto-oikeuden päätöksestä valitusajan kuluessa. Näin ollen heidän valitusajan päättymisen jälkeen esittämänsä vaatimus kaavamuutoksen kumoamisesta on myös muilta kuin hallinto-oikeuden jo kumoamilta osin jätettävä tutkimatta.

2. Ranta-asemakaavan muutoksen lainmukaisuus

Ranta-asemakaavan muutoksen kuvaus ja kysymyksenasettelu

Muiden ohella A:n ja B:n kiinteistöilleen laatimassa ranta-asemakaavan muutoksessa on osoitettu muun ohella erillispientalojen korttelialueet 7 (AO) ja 8 (AO-r) sekä näitä korttelialueita palveleva ohjeellinen venevalkama (lv). Kumpikin AO-korttelialue sisältää kaksi rakennuspaikkaa. Kullekin rakennuspaikalle saa rakentaa yhden yksikerroksisen asuinrakennuksen sekä sauna- ja muita talousrakennuksia. AO-korttelialuetta koskevan kaavamerkinnän määräyksen mukaan AO-r-merkinnällä osoitetulle korttelialueelle 8 voidaan vaihtoehtoisesti sijoittaa korkeatasoisia ympärivuotiseen käyttöön soveltuvia loma-asuntoja.

C ja D, G ja H:n kuolinpesän osakkaat sekä E ja F ovat valittaneet ranta-asemakaavan hyväksymistä koskevasta kunnanvaltuuston päätöksestä hallinto-oikeuteen. Valituksissaan he olivat esittäneet muun ohella, että ranta-asemakaavan muutosta varten laaditut selvitykset eivät ole olleet riittäviä vakituisen asumisen ja loma-asumisen osoittamisen osalta. Hallinto-oikeus on kumonnut ranta-asemakaavan muutoksen selvitysten riittävyyttä koskevalla valitusperusteella edellä mainittujen AO-korttelialueiden ja lv-alueen osalta mitoitustarkastelun puuttumisen vuoksi.

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on A:n ja B:n valituksesta ratkaistavana, ovatko kaavaa varten laaditut selvitykset olleet riittämättömiä kaavamuutoksen lainmukaisuuden arvioimiseksi.

Oikeudellinen arviointi

Ranta-asemakaava voidaan maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:n mukaan laatia, kun kysymys on pääasiassa loma-asutuksen järjestämisestä ranta-alueella. Ranta-asemakaavassa voidaan näin ollen osoittaa jossain määrin myös vakituista asumista. Vakituisen asumisen sijoittamisen mahdollisuuksia ja vaikutuksia on kuitenkin riittävällä tavalla selvitettävä.

Nyt kysymyksessä oleva maanomistajien laatiman ranta-asemakaavan muutoksen alue on pinta-alaltaan noin 24 hehtaaria ja se sijaitsee Saimaaseen rajoittuvalla ranta-alueella. Ranta-asemakaavan muutoksessa on voimassa olevaan ranta-asemakaavaan nähden uusina rakentamiseen tarkoitettuina alueina osoitettu ainoastaan vakituiseen asumiseen tarkoitetut AO-korttelialueet 7 ja 8. Korttelin 8 kaavamerkintä AO-r sallii tosin myös loma-asumisen. Kaavaa varten tehtävien selvitysten riittävyyttä arvioitaessa on kuitenkin ensisijaisesti kiinnitettävä huomiota maankäytöllisesti vaativampaan rakentamiseen eli tässä tapauksessa vakituiseen asumiseen tarkoitettuun rakentamiseen. Ratkaisevaa merkitystä asiassa ei tällöin ole sillä pidetäänkö korttelialueita rantavyöhykkeeseen tai -alueeseen kuuluvina. Kaavamuutos edellyttää siten lähtökohtaisesti laajemman kaavallisen tarkastelun tekemistä kuin tavanomaisen ranta-asemakaavan yhteydessä edellytetään.

Ranta-asemakaavan muutosta varten ei ole laadittu erillisiä selvityksiä kaavan vaikutuksista, vaan kaavan vaikutuksia on vain kuvattu lyhyesti kaavaselostuksessa. Kaavaselostuksessa vakituisen asumisen sijoittamista kaavamuutoksen alueelle on perusteltu lähinnä Pettilän kyläyhteisön läheisyydellä. Karttatarkastelun perusteella korttelialue 7 sijoittuu kuitenkin lähimmillään noin 400 metrin päähän Pettilän melko tiiviin kyläalueen jo rakennetusta osasta ja korttelialue 8 puolestaan noin 800 metrin päähän kyläalueesta. Myöskään uuden vakituiseen asumiseen tai loma-asumiseen tarkoitetun rakentamisen osoittamisen mahdollisuuksia jo tiiviisti rakennetulle ranta-alueelle ei ole arvioitu.

Kaavamuutoksen mahdollistama rakentaminen hajauttaisi kylärakennetta sijoittamalla vakituista asumista kyläalueen ulkopuolelle sellaiselle alueelle, jolla nykyisellään sijaitsee lähes yksinomaan loma-asumista. Vakituisen asumisen sijoittamista alueelle ei ole vielä yleiskaavatasoisestikaan selvitetty. Pääosin vakituisen asumisen sijoittaminen ranta-asemakaavalla nyt kysymyksessä olevalle ranta-alueelle edellyttäisi maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:ssä säädettyjen ranta-asemakaavan sisältövaatimusten täyttymisen arvioimisen lisäksi, että saman lain 54 §:ssä säädettyjen asemakaavan sisältövaatimusten täyttymistä olisi arvioitu. Ranta-asemakaavan muutosta varten laaditut selvitykset ovat puutteellisia siltä osin kuin kaavamuutoksessa on osoitettu uusia rakennuspaikkoja vakituiseen asumiseen tai vaihtoehtoisesti loma-asumiseen. Ranta-asemakaavan muutos on siten korttelialueita 7 ja 8 koskevilta osiltaan lainvastainen.

Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja hallinto-oikeuden päätöksestä ilmenevä asiassa saatu selvitys sekä hallinto-oikeuden päätöksessä selostetut oikeusohjeet, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole korttelialueiden 7 ja 8 osalta perusteita. Koska hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei edellä mainituilta osin muuteta, myöskään korttelialueita 7 ja 8 palvelevan lv-alueen osalta hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Joonas Ahtonen.

 
Julkaistu 27.9.2018