Muu päätös 808/2019

Vakiokorvaus sähkönjakelun keskeytymisen vuoksi (Kymenlaakson Sähköverkko Oy)

Antopäivä: 7.3.2019
Taltionumero: 808
Diaarinumero: 3274/3/17
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2019:T808

Asia Valitus sähkömarkkinoita koskevassa asiassa

Valittaja Kymenlaakson Sähköverkko Oy

Päätös, jota valitus koskee

Markkinaoikeus 1.6.2017 nro 294/17

Asia aikaisempi käsittely

Energiavirasto on 12.11.2015 tekemällään päätöksellä (dnro 793/420/2015) antanut ratkaisun A:n tutkintapyyntöön, joka on koskenut Kymenlaakson Sähköverkko Oy:n verkossa tapahtunutta sähkönjakelun keskeytymistä. Kotkan Vassaaressa on tutkintapyynnön mukaan ollut 48 tunnin ja neljän minuutin pituinen sähkökatkos 23.5.2014 kello 11.18 ja 25.5.2014 kello 11.22 välisenä aikana. Sähkönjakelun keskeytymisestä ei ole maksettu sähkömarkkinalain 100 §:ssä tarkoitettua vakiokorvausta. A on tutkintapyynnössään pyytänyt Energiavirastolta tulkintaa muun ohella sähkömarkkinalain 100 §:stä.

Energiavirasto on päätöksessään katsonut, että sähkömarkkinalain 100 §:n mukaiselle vakiokorvauksesta vapautumiselle ei ole perusteita. Energiavirasto on lausunut ratkaisunaan siltä osin kuin nyt on kysymys, että Kymenlaakson Sähköverkko Oy on menetellyt sähkömarkkinalain vastaisesti kieltäytyessään maksamasta vakiokorvausta sähkönjakelun keskeytymisestä. Energiavirasto on mainitulla päätöksellään velvoittanut Kymenlaakson Sähköverkko Oy:n korjaavana toimenpiteenä suorittamaan sähkömarkkinalain 100 §:n 2 momentin mukaisen vakiokorvauksen ja antamaan kirjallisen selvityksen vakiokorvauksen maksamisesta.

Energiavirasto on päätöksensä perusteluissa selostanut muun ohella sähkömarkkinalain 1, 19 ja 100 §:n.

Energiavirasto on lausunut päätöksensä perusteluina seuraavaa:

Tutkintapyynnössä on pyydetty Energiavirastolta kannanottoa sähkömarkkinalain 97 §:n ja 100 §:n tulkintaan. Näin ollen Energiavirasto ottaa asiaan kantaa ainoastaan näiden säädösten perusteella ja arvioi asiaa toimivaltansa rajoissa sähkömarkkinalain tavoitteen sekä jakeluverkonhaltijalle sähkömarkkinalain 19 §:ssä asetettujen velvoitteiden valossa.

Sähkömarkkinalain tavoite

Sähkömarkkinalain 1 §:n mukaan lain tarkoituksena on varmistaa edellytykset tehokkaasti, varmasti ja ympäristön kannalta kestävästi toimiville kansallisille ja alueellisille sähkömarkkinoille sekä Euroopan unionin sähkön sisämarkkinoille siten, että hyvä sähkön toimitusvarmuus, kilpailukykyinen sähkön hinta ja kohtuulliset palveluperiaatteet voidaan turvata loppukäyttäjille.

Säädöksen perusteluissa mainitaan erikseen, että lain tavoitteiden toteutuminen ilmenee viime kädessä sen vaikutuksina sähkön loppukäyttäjille. Lain tavoitteiden toteutumista tulisi tämän vuoksi arvioida loppukäyttäjien näkökulmasta.

Energiavirasto toteaa, että nyt kyseessä olevaa asiaa tulee arvioida sähkömarkkinalain tavoite huomioiden sähkön loppukäyttäjän näkökulmasta. Nyt käsittelyssä olevassa tapauksessa jakelun keskeytyksen johdosta vahingon kärsijänä on viime kädessä ollut loppukäyttäjä.

(---)

Vakiokorvaus sähkönjakelun tai sähköntoimituksen keskeytymisen vuoksi

Sähkömarkkinalain 100 §:n mukaan loppukäyttäjällä on ilman eri vaatimusta oikeus sähkönjakelun tai sähköntoimituksen yhtäjaksoisen keskeytymisen perusteella vakiokorvaukseen, jos jakeluverkonhaltija tai vähittäismyyjä, joka toimittaa sähköä loppukäyttäjille kiinteistön tai sitä vastaavan kiinteistöryhmän sisäisen sähköverkon kautta, ei osoita, että sähkönjakelun tai sähköntoimituksen keskeytyminen johtuu hänen vaikutusmahdollisuuksiensa ulkopuolella olevasta esteestä, jota hänen ei kohtuudella voida edellyttää ottavan huomioon toiminnassaan ja jonka seurauksia hän ei kaikkea huolellisuutta noudattaen olisi voinut välttää tai voittaa.

Säädöksen perusteluissa todetaan, että pykälän 1 momentin mukaan jakeluverkonhaltija on tuottamuksesta riippumatta velvollinen suorittamaan loppukäyttäjälle vakiokorvauksen keskeytystilanteissa, joissa pykälässä asetetut keskeytysajat ylittyvät. Korvausvelvollisuudesta vapautuminen tulee kysymykseen vain poikkeustapauksissa. Säännöksessä asetetaan korvausvelvollisuudesta vapautumiselle kolme edellytystä. Näiden kaikkien kolmen edellytyksen on täytyttävä, jotta jakeluverkonhaltija välttyisi suorittamasta vakiokorvausta. Jakeluverkonhaltijalla on todistustaakka siitä, että vastuuvapauden edellytykset ovat käsillä.

Vakiokorvausjärjestelmän tavoitteena on ollut luoda kaavamainen korvausjärjestelmä, joka takaisi sähkönkäyttäjälle korvauksen keskeytyksestä tämän tarvitsematta turvautua tuomioistuintiehen sen saamiseksi. Asiakkaalla on oikeus vakiokorvaukseen koko sähkönjakelun keskeytyksen ajalta.

Korvausvelvollisuudesta vapautuminen on poikkeuksellista. Loppukäyttäjän näkökulma huomioiden ja edellä lausuttu tavoite siitä, ettei loppukäyttäjän tule joutua hakemaan oikeusteitse korvausta vahingolleen, osoittaa sen, että korvausvelvollisuudesta vapautumista tulee myös jatkossa pitää poikkeuksellisena. Tulkinnallisissa tilanteissa asia tulee ratkaista loppukäyttäjän hyväksi. On myös huomioitava, ettei sähkön loppukäyttäjiä tule myöskään asettaa eriarvoiseen asemaan vallitsevien olosuhteiden vuoksi.

Korvausvelvollisuudesta vapautumiselle on edellä esitetyllä tavalla ensinnäkin edellytyksenä, että keskeytyksen aiheuttava tapahtuma on jakeluverkonhaltijan vaikutusmahdollisuuksien ulkopuolella. Toinen korvausvelvollisuudesta vapautumisen edellytys on, että este on sellainen, ettei jakeluverkonhaltijan voida kohtuudella edellyttää ottavan sitä huomioon toiminnassaan. Kolmas korvausvelvollisuudesta vapautumisen edellytys on, että jakeluverkonhaltija ei kaikkea huolellisuutta noudattaen ole voinut välttää eikä voittaa estettä tai sen seurauksia. Näiden kaikkien kolmen edellytyksen tulee täyttyä, jotta korvausvelvollisuudesta voidaan vapautua. Todistustaakka vastuuvapaudesta on edellä mainitulla tavalla verkonhaltijalla.

Kymenlaakson Sähköverkko Oy:n (jäljempänä myös Kymenlaakson Sähköverkko tai yhtiö) vastineesta käy ilmi, että vahingon on aiheuttanut ulkopuolinen taho, eikä yhtiö ole ollut tietoinen vahingon aiheuttajan toiminnasta ennen vahingon syntymistä. Yhtiö on tarkoituksenmukaisella tavalla merkinnyt merikaapelin sijainnin ja suorittanut vaaditut suojaustoimenpiteet. Yhtiö on vahingon syntymisen jälkeen ryhtynyt korjaamaan vahinkoa mahdollisimman pian. Asiassa on ilmennyt, että kaapeli on laskettu yli 30 vuotta sitten. Asiassa ei ole selvitetty sitä, onko kaapelin mahdollista liikkumista merenpohjan liikkeiden johdosta huomioitu sijaintitiedoissa, mutta virasto toteaa, ettei sillä asialla ole ratkaisun lopputuloksen kannalta nyt merkitystä, koska se liittyy sähkömarkkinalain 19 §:n mukaiseen verkon ylläpitoon.

Kuten edellä on todettu, jakeluverkkotoimintaan liittyy usein esiintyviä ja tyypillisiä riskejä. Vaikka merikaapeleihin kohdistuvat vahingonteot olisivat äärimmäisen harvinaisia, kuten Kymenlaakson Sähköverkko esittää, myös niiden kohdalla sisältyy riski vahingosta, joka voi olla ulkopuolisen tahon aiheuttama. Saadun selvityksen mukaan edellinen vastaava tapaus on tapahtunut noin 10 vuotta sitten. Energiavirasto katsoo, että Kymenlaakson Sähköverkko on voinut kohtuudella ottaa merikaapeliin kohdistuvan vahingon huomioon toiminnassaan. Kymenlaakson Sähköverkko ei ole kiistänyt, ettei se voisi ottaa toiminnassaan huomioon merikaapeliyhteyden katkeamista.

Edellä on esitetty, että Energiaviraston näkemyksen mukaan kyseisessä tapauksessa olosuhteet eivät ole olleet poikkeukselliset Kymenlaakson Sähköverkon verkkoalueella. Vaikka yhtiö on varautunut korjaamaan kyseisen tapauksen kaltaiset vahingot varastoimalla osan korjaustarvikkeista ja varmistamalla korjaustoimenpiteisiin tarvittavan ulkopuolisen avun, se ei poista yhtiön vastuuta vakiokorvauksen suorittamisesta, jos korjaustoimenpiteet viivästyvät yli vakiokorvausrajan.

Kuten aiemmin on selostettu, virastolla ei ole toimivaltaa tutkintapyynnön muodossa vireille tulleen valvonta-asian yhteydessä ottaa kantaa siihen, millä tavoin verkonhaltijan tulee kehittää verkkoaan. Verkonhaltija kuitenkin vastaa verkkonsa kehittämisestä ja siitä, millä tavoin ja minkälaisilla teknisillä ratkaisuilla verkkoa kehitetään. Samalla tavoin yhtiö itse arvioi, millä tavalla ja minkälaisilla toimenpiteillä se varautuu mahdollisiin vahinkoihin. Verkkoyhtiö vastaa ja kantaa liiketaloudellisen riskin verkostaan myös tältä osin. Kuten aiemmin on esitetty, valvonta-asioiden käsittely on tapauskohtaista ja perustuu kokonaisharkintaan kyseiseen tapahtumaan liittyen.

Energiavirasto katsoo, ettei Kymenlaakson Sähköverkko ole osoittanut, että vakiokorvausvastuusta vapautumisen edellytykset kaikilta osin täyttyvät. Saadun selvityksen perusteella virasto katsoo, että edellytykset eivät täyty siltä osin, kun jakeluverkonhaltijan ei voida kohtuudella edellyttää ottavan kyseisenlaista vahinkoa huomioon toiminnassaan. Lain esitöiden mukaan vallitsevista olosuhteista riippuu luonnollisesti suuressa määrin, mitä tapahtumia jakeluverkonhaltijan on toiminnassaan otettava huomioon. Vakiokorvauksen yksi vapautumisen edellytys on, että esteen poistamisen edellyttämät toimenpiteet edellyttäisivät kohtuuttoman korkean varautumistason ylläpitämistä tai kohtuuttoman suurten investointien tekemistä vahinkotapahtuman välttämiseksi tapahtuman poikkeukselliseen luonteeseen tai harvinaisuuteen verrattuna. Huomioiden Kymenlaakson Sähköverkon verkkoalue ja vallitsevat olosuhteet, Energiavirasto katsoo, että Kymenlaakson Sähköverkko on voinut kohtuudella ottaa huomioon toiminnassaan tapahtuneen ja olosuhteet huomioiden kyseisenlaiseen tapahtumaan varautumista ei voida pitää kohtuuttomana. Yhtiö itse arvioi, millä tavalla ja minkälaisilla toimenpiteillä se varautuu vahinkoihin, vastaa verkostaan ja kantaa liiketaloudellisen riskin verkostaan myös tältä osin.

Vakiokorvauksesta säädetään sähkömarkkinalaissa. Tässä päätöksessä vakiokorvausta on käsitelty ainoastaan sähkömarkkinalain näkökulmasta. Virastolla on tarvittaessa toimivalta arvioida myös vakiokorvauksen suhdetta muuhun lainsäädäntöön. Tässä asiassa keskeistä on, että Kymenlaakson Sähköverkko on voinut kohdistaa korvausvaateen yhtiölle aiheutuneista vahingoista ruoppaustyön suorittajalle tai tämän toimeksiantajaan. Sähkön loppukäyttäjä ei lainsäädännön mukaan ole voinut kohdistaa vahingonkorvausvaatimustaan näihin tahoihin muutoin kuin oikeusteitse, joka on aiemmin esitetyn sähkömarkkinalain tavoitteen ja vakiokorvausjärjestelmän lähtökohdan vastaista. Viraston tulee, sähkömarkkinalain 1 § huomioiden, arvioida asiaa loppukäyttäjän näkökulmasta, koska lain tavoitteiden toteutuminen ilmenee viime kädessä sen vaikutuksina sähkön loppukäyttäjille. Lain esitöissä on myös nimenomaisesti todettu, että jos keskeytys kestää pitkään, sähkönkäyttäjän kannalta ei voida pitää kohtuullisena, ettei hän saa keskeytyksen johdosta lainkaan hyvitystä. Näin ollen virasto katsoo, että vakiokorvauksen maksamatta jättämiselle ei ole perusteita.

(---)

Energiavirasto katsoo, että sähkömarkkinalain 100 §:ssä asetetut edellytykset vakiokorvauksesta vapautumiselle eivät kaikilta osin täyty. Edellytykset eivät täyty siltä osin, kun verkonhaltijan ei voida kohtuudella edellyttää ottavan kyseisenlaista vahinkoa huomioon toiminnassaan.

Käsittely markkinaoikeudessa

Kymenlaakson Sähköverkko Oy on markkinaoikeudelle tekemässään valituksessa vaatinut, että markkinaoikeus keskeyttää Energiaviraston päätöksen täytäntöönpanon, kumoaa Energiaviraston päätöksen ja velvoittaa Energiaviraston korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa viivästyskorkoineen. Lisäksi yhtiö on pyytänyt, että asiassa toimitetaan suullinen käsittely.

Kymenlaakson Sähköverkko Oy on lausunut vaatimustensa perusteluina muun ohella seuraavaa:

Ulkopuolinen urakoitsija on ruoppaustöitä suorittaessaan laskenut ruoppauslautan jalat merikaapelin päälle, ja tästä on aiheutunut vahinkoa kahdessa eri kohdassa. Vaurio on paikannettu noin kahdeksan ja puolen tunnin kuluttua sen alkamisesta. Kymenlaakson Sähköverkko Oy:llä on ollut kalusto yhden vauriokohdan korjaamiseen. Toisen kohdan korjaaminen on edellyttänyt tarvikkeiden hankkimista. Tarvikkeet on saatu paikalle seuraavana päivänä. Yhtiöllä ei ole ollut tietoa ruoppaustöiden suorittamisesta ennen kuin vika-automaatiosta on saatu tieto sähkönjakelun keskeytymisestä.

Yhtiö on toimittanut kaapelin sijaintitiedot Merenkulkulaitokselle ja kaapeli on ollut merkittynä merikarttaan. Kaapeli on lisäksi asianmukaisesti ja havaittavasti merkitty rannalle kyltein. Kaapelin laskeminen ja asettaminen meren pohjaan on suoritettu lupaehtojen mukaisesti. Vahinkotapahtumien ennaltaehkäisemiseksi yhtiöllä on ollut sopimus kaapelinnäyttöpalveluista Johtotieto Oy:n kanssa ja lisäksi yhtiö on mukana www.hengenvaara.fi -sivustolla.

Keskeytyksen välttäminen ja vakiokorvausvelvoitteen laukaisevan tuntirajan alittaminen ei ole mahdollista varautumiseen liittyvillä toimenpiteillä, ellei kohteeseen rakenneta varayhteyttä. Tällaisen yhteyden rakentaminen maksaisi 1,3 miljoonaa euroa. Vakiokorvauksen suuruus käsiteltävässä olevassa tapauksessa on 40 000 euroa. Vahingoittunut Kuusinen–Kuutsalo-kaapeli on ollut paikallaan noin 32 vuotta, ja tämä on ensimmäinen kerta, kun se on vahingoittunut. Alueella sijaitseva merikaapeli Kuutsalo–Vassaari on vaurioitunut 29 vuoden aikana kerran. Toista reittiä kulkeva varayhteys ei ole sähkön loppukäyttäjien edun mukainen, koska se nostaisi merkittävästi saariston sähköistämiskustannuksia.

Vakiokorvausvelvollisuutta on Energiaviraston päätöksessä perusteltu myös sillä, että loppukäyttäjiä ei saa eriarvoistaa vallitsevien olosuhteiden vuoksi. Yhtiön käsityksen mukaan saariston sähkönjakelun toimitusvarmuuden edellyttämä investointitaso syrjisi sellaisia loppukäyttäjiä, joiden käyttöpaikat eivät kyseisissä olosuhteissa sijaitse, mutta jotka viime kädessä joutuvat osaltaan vastaamaan kustannuksista. Lisäksi tulisi ottaa huomioon se, että käyttöpaikat Kuutsalon saaressa ovat pääsääntöisesti vapaa-ajan asuntoja.

Energiavirasto on soveltanut päätöksessään väärää lainkohtaa arvioidessaan vakiokorvausvastuun edellytysten täyttymistä. Virasto on päätöksessään viitannut virhettä koskevan sähkömarkkinalain 97 §:n esitöihin. Väärän lainkohdan soveltaminen on itsessään sellainen seikka, jonka perusteella Energiaviraston päätös tulisi kumota.

Energiaviraston päätöksen perustelujen mukaan tulkinnallisissa tilanteissa asia tulee ratkaista loppukäyttäjän hyväksi. Tämä ei perustu sähkömarkkinalakiin. Loppukäyttäjä tulee ottaa huomioon yhtenä osatekijänä, mutta lakiin perustumattoman pääsäännön käyttäminen antaa perusteen epäillä Energiaviraston menetelleen hallintolain tarkoituksenmukaisuusvaatimuksen, luottamuksensuojan ja yhdenvertaisuusperiaatteen vastaisesti.

Energiavirasto on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen.

Energiavirasto on lausunut vaatimuksensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Energiaviraston päätös on sähkömarkkinalain mukainen ja lopputulokseltaan oikea. Päätös on asianmukaisesti perusteltu, eikä viittaus sähkömarkkinalain 97 §:ään ole virheellinen, koska lain esitöiden mukaan vakiokorvaus täydentää lain sähkönjakelun virhettä ja sopimusrikkomusta koskevia säännöksiä. Päätöksessä on sovellettu nimenomaan vakiokorvausta koskevaa sähkömarkkinalain 100 §:ää.

Kymenlaakson Sähköverkko Oyon antanut vastaselityksen.

Energiavirasto on toimittanut lisäkirjelmän.

Markkinaoikeuden välipäätös

Markkinaoikeuson 25.1.2016 antamallaan välipäätöksellä nro 30/16 kieltänyt Energiaviraston päätöksen täytäntöönpanon.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Markkinaoikeus on, toimitettuaan asiassa suullisen käsittelyn, valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Kymenlaakson Sähköverkko Oy:n valituksen ja oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen. Lisäksi valituksenalaisessa päätöksessä on lausuttu, että markkinaoikeuden 25.1.2016 antama päätös Energiaviraston päätöksen täytäntöönpanon kieltämisestä on rauennut.

Markkinaoikeus on lausunut päätöksensä perusteluina seuraavaa:

Oikeusohjeet

Sähkömarkkinalain 100 §:n 1 momentin mukaan loppukäyttäjällä on ilman eri vaatimusta oikeus sähkönjakelun tai sähköntoimituksen yhtäjaksoisen keskeytymisen perusteella vakiokorvaukseen, jos jakeluverkonhaltija tai vähittäismyyjä, joka toimittaa sähköä loppukäyttäjille kiinteistön tai sitä vastaavan kiinteistöryhmän sisäisen sähköverkon kautta, ei osoita, että sähkönjakelun tai sähköntoimituksen keskeytyminen johtuu hänen vaikutusmahdollisuuksiensa ulkopuolella olevasta esteestä, jota hänen ei kohtuudella voida edellyttää ottavan huomioon toiminnassaan ja jonka seurauksia hän ei kaikkea huolellisuutta noudattaen olisi voinut välttää tai voittaa.

Aiempaa sähkömarkkinalain vakiokorvausvelvollisuutta koskevan hallituksen esityksen (HE 218/2002 vp s. 29) mukaan tavoitteena on ensinnäkin parantaa sähkönkäyttäjien oikeusasemaa sähkön toimituksen keskeytystilanteissa, koska nykyinen sähköntoimituksen virheeseen perustuva korvausjärjestelmä ei ole pystynyt riittävästi täyttämään siihen asetettuja odotuksia sähkön toimituksen keskeytysten haittojen hyvittämiseksi sähkönkäyttäjille.

Sähkömarkkinalain 100 §:n 1 momentin esitöiden (HE 20/2013 vp s. 133–136) mukaan jakeluverkonhaltija on tuottamuksesta riippumatta velvollinen suorittamaan loppukäyttäjälle vakiokorvauksen keskeytystilanteissa, joissa pykälässä asetetut keskeytysajat ylittyvät. Korvausvelvollisuudesta vapautuminen tulee kysymykseen vain poikkeustapauksissa. Säännöksessä asetetaan korvausvelvollisuudesta vapautumiselle kolme edellytystä. Näiden kaikkien on täytyttävä, jotta jakeluverkonhaltija välttyisi suorittamasta vakiokorvausta. Jakeluverkonhaltijalla on todistustaakka siitä, että vastuuvapauden edellytykset ovat käsillä.

Korvausvelvollisuudesta vapautumiselle on esitöiden mukaan ensinnäkin edellytyksenä, että keskeytyksen aiheuttava tapahtuma on jakeluverkonhaltijan vaikutusmahdollisuuksien ulkopuolella. Tämä merkitsee, että seikat, jotka voidaan lukea jakeluverkonhaltijan omaan vaikutuspiiriin, aiheuttavat hänelle lähtökohtaisesti aina 100 §:ssä tarkoitetun korvausvastuun.

Toinen korvausvelvollisuudesta vapautumisen edellytys on, että este – sen lisäksi, että se on jakeluverkonhaltijan vaikutusmahdollisuuksien ulkopuolella – on sellainen, ettei jakeluverkonhaltijan voida kohtuudella edellyttää ottavan sitä huomioon toiminnassaan.

Esitöissä on edelleen todettu, että vallitsevista olosuhteista riippuu luonnollisesti suuressa määrin, mitä tapahtumia jakeluverkonhaltijan tai vähittäismyyjän on toiminnassaan otettava huomioon. Jakeluverkkotoimintaan liittyy usein esiintyviä ja tyypillisiä riskejä, jotka verkonhaltijan on säännönmukaisesti otettava huomioon toiminnassaan sekä pyrittävä ennalta ehkäisemään niiden vaikutusten toteutumista tai varautumaan asianmukaisesti niiden aiheuttamien vahinkotapahtumien vaikutusten korjaamiseen. Sähköntoimituksen keskeytyksettömyyttä ei ole mahdollista toteuttaa jakeluverkoissa eikä kaikkien mahdollisten varautumiskeinojen käyttäminen keskeytyksettömän verkkopalvelun turvaamiseksi ole taloudellisesti tarkoituksenmukaista. Tämän vuoksi säännöksessä ehdotetaan, että korvausvelvollisuuden vapautumisen edellytykset täyttyvät tältä osin, jos esteen poistamisen edellyttämät toimenpiteet edellyttäisivät kohtuuttoman korkean varautumistason ylläpitämistä tai kohtuuttoman suurten investointien tekemistä vahinkotapahtuman välttämiseksi tapahtuman poikkeukselliseen luonteeseen tai harvinaisuuteen verrattuna.

Esitöiden mukaan sääolosuhteiden seurauksena syntyvät keskeytykset ovat tyypillisiä jakeluverkkotoimintaan liittyviä keskeytystapahtumia. Esimerkiksi myrskytuuli, salamointi, tulva tai puiden oksille satava lumi voivat johtaa sähköverkkojen ja niiden osien vaurioitumiseen siten, että seurauksena on sähkönjakelun keskeytyminen. Vaikka sääolosuhteiden aiheuttamien keskeytysten taustalla olevat luonnonilmiöt ovat jakeluverkonhaltijan vaikutusmahdollisuuksien ulkopuolella, sääolosuhteiden aiheuttamat vahingot ovat luonteeltaan jakeluverkkotoiminnalle tyypillisiä tapahtumia. Sama koskee myös eläinten sähköverkoille aiheuttamia vahinkoja ja niiden seurauksina syntyviä sähkönjakelun keskeytymisiä. Siksi jakeluverkonhaltijan voidaan kohtuudella edellyttää varautuvan hyvin korkealla varautumisasteella niiden aiheuttamien keskeytysten ennalta ehkäisemiseen sekä niiden väistämättä verkkopalveluun aiheuttamien keskeytysten korjaamiseen siltä osin kuin ne eivät ole täysin poikkeuksellisia Suomen olosuhteissa.

Esitöissä on edelleen todettu, että jakeluverkonhaltijan asiakkaiden tai ulkopuolisten tahojen toiminta saattaa aiheuttaa verkkopalvelun keskeytyksen. Verkonhaltijan asiakas on saattanut kytkeä verkkoon sähkölaitteen, joka aiheuttaa verkkopalvelun keskeytymisen. Verkko saattaa vioittua myös ulkopuolisen työkoneen huolimattomasta käsittelystä tai ulkopuolisen tahon verkkoon kohdistamasta vahingonteosta tai tuhotyöstä. Nämä keskeytykset ovat periaatteessa seurausta ulkopuolisten tahojen itsenäisestä toiminnasta, eivätkä sellaisina kuulu verkonhaltijan kontrollipiiriin. Jakeluverkonhaltija voi omalla toiminnallaan kuitenkin vaikuttaa tällaisissa tapauksissa siihen, että keskeytysvahinkoja ei pääsisi syntymään esimerkiksi asettamalla ehtoja tai antamalla ohjeita verkkoon liitettäväksi hyväksyttävistä laitteista sekä suojaamalla verkkonsa laitteistoja asianmukaisilla suojaustavoilla. Verkonhaltijan asiakkaiden ja ulkopuolisten aiheuttamien keskeytysten voidaan usein katsoa jäävän jakeluverkonhaltijan vaikutusmahdollisuuksien ulkopuolelle, mutta tällaisessakin tapauksessa velvollisuus vakiokorvauksen maksamiseen saattaa syntyä sillä perusteella, että verkonhaltija ei ole riittävällä ja asianmukaisella tavalla varautunut tällaisten vahinkotapahtumien ennalta ehkäisemiseen tai syntyneiden vahinkotapahtumien korjaamiseen.

Esitöiden mukaan kolmas korvausvelvollisuudesta vapautumisen edellytys on, että jakeluverkonhaltija ei kaikkea huolellisuutta noudattaen ole voinut välttää eikä voittaa estettä tai sen seurauksia. Säännöksessä mainitaan tässä yhteydessä ainoastaan esteen seuraukset, mutta on silti selvää, että jakeluverkonhaltija ei voi vapautua korvausvelvollisuudesta, jos hän samaa huolellisuutta noudattaen olisi voinut poistaa sähkönjakelun keskeytyksen perustana oleva esteen. Esteen välttäminen voi olla mahdollista joko ryhtymällä ennalta ehkäiseviin toimenpiteisiin vahinkotapahtuman torjumiseksi tai tällaisten tapahtumien seurausten välttämiseksi taikka yrittämällä korjata tapahtuman seuraukset sen jälkeen, kun se on sattunut. Jakeluverkonhaltijan on niin ikään mahdollisuuksien mukaan pyrittävä voittamaan ne tapahtumat, jotka aiheuttavat sähkönjakelun keskeytyksen.

Esitöissä on vielä todettu, että säännöksessä tarkoitettu korvausvelvollisuus voi jäädä syntymättä, jos sähkönjakelun voidaan todeta keskeytyneen sellaisen tapahtuman seurauksena, jonka ehkäiseminen ennalta tai sen poistaminen ei ole ollut mahdotonta, jos se kuitenkin olisi objektiivisesti katsoen vaatinut verkonhaltijalta selvästi kohtuutonta panosta saavutettavaan hyötyyn nähden. Esimerkkinä tällaisesta kohtuuttomasta panoksesta saavutettavaan hyötyyn verrattuna voidaan mainita verkonhaltijan palveluksessa olevien työntekijöiden hengen tai turvallisuuden vaarantaminen. Vastaavalla tavalla säännöksessä ei myöskään edellytetä, että esteen tai sen seurausten välttämisen tai torjumisen olisi oltava suorastaan mahdotonta, jotta korvausvelvollisuudesta vapautuminen tulisi kysymykseen. Asettamalla kuitenkin verkonhaltijan vastuusta vapautumiselle edellytys, ettei hän olisi voinut välttää tai voittaa esteen seurauksia kaikkea huolellisuutta noudattaen, on haluttu korostaa korkeaa vaatimustasoa niille toimenpiteille, joilla pyritään ehkäisemään verkkopalvelun keskeytykset ennalta sekä toimenpiteille, joilla pyritään voittamaan verkkopalvelun keskeytyksen aiheuttaneet tapahtumat.

Kysymyksenasettelu

Asiassa on kysymys sähkönjakelun keskeytyksestä Kotkan Vassaaressa 23.5.2014–25.5.2014. Saadun selvityksen mukaan keskeytyksen on aiheuttanut merikaapelin Kuusinen–Kuutsalo vaurioituminen ruoppauksen yhteydessä. Ruoppauslautan jalat on laskettu merikaapelin päälle ja tästä on aiheutunut kaapelivaurio kahdessa eri kohdassa. Asiassa on lisäksi selvitetty sähkönjakelun keskeytymisen jälkeinen tapahtumien kulku ja ne toimet, joihin Kymenlaakson Sähköverkko Oy on ryhtynyt varautuakseen merikaapeleiden katkeamiseen, kuten tarvikkeiden varastointi, tiedot kaapelista merikortissa sekä kaapelinäyttöpalvelun hankinta.

Asiassa on näin ollen ratkaistavana se, onko merikaapelin vaurioituminen edellä todetulla tavalla ja Kymenlaakson Sähköverkko Oy:n varautuminen edellä mainitun tyyppiseen vahinkoon ollut tuolloin vallinneissa olosuhteissa sellaista, että sähkömarkkinalain 100 §:n 1 momentin mukaiset vakiokorvausvelvollisuudesta vapautumisen perusteet ovat täyttyneet. Tältä osin on ensin arvioitava, miten poikkeuksellisesta tai harvinaisesta tapahtumasta on kysymys, kun merikaapeli vaurioituu ruoppaustyön takia.

Merikaapelin vaurioituminen

Merikaapelivauriot ovat todistaja B:n markkinaoikeudessa kertoman mukaan 95-prosenttisesti ihmisen mekaanisesti esimerkiksi ankkuroinnin yhteydessä aiheuttamia. Merikaapelivaurioita tapahtuu Suomessa B:n arvion mukaan noin neljän tai viiden vuoden välein.

Todistaja C:n markkinaoikeudessa kertoman mukaan merikaapelivauriot ovat hyvin harvinaisia. Esimerkiksi Ruotsin ja Suomen väliseen merikaapeliin on tullut kaksi vikaa 30 vuodessa, joiden molempien syynä on ollut laivan ankkuri. Todistajan tekemän kyselyn perusteella rannikkoalueilla tai järviseudulla toimiville sähkönsiirtoyhtiöille on laskennallisesti sattunut 10 kilometrin pituiselle vedenalaiselle kaapelille yksi vika sadassa vuodessa. Meri- ja vesikaapeleita on katkennut yksi tai kaksi vuotta kohden Suomessa. Todistajan mukaan näissä vahingoissa ovat mukana myös pienjännitekaapelit, joita ei asenneta merikaapeleiden tapaan.

Todistaja D kertoi markkinaoikeudessa, että yleisimmin vaurion merikaapelille aiheuttaa ulkopuolinen taho.

Markkinaoikeus katsoo esitetyn näytön perusteella, että merikaapeli voi vaurioitua lähinnä ulkopuolisesta syystä, ihmisen toiminnan aiheuttamana. Siten merikaapelin vaurioituminen laivaväylän ruoppaustöiden yhteydessä on ollut tyypillinen merikaapelivahinko, eikä tapahtumaa voida pitää tällä perusteella mitenkään poikkeuksellisena. Esitetyn näytön perusteella erilaisia meri- ja vesistökaapeleiden vaurioitumisia sattuu Suomessa yksi tai kaksi vuotta kohden. Vahingot ovat siten harvinaisia, mutta eivät täysin poikkeuksellisia.

Oikeudellinen arviointi

Vakiokorvauksesta vapautuminen edellyttää sähkömarkkinalain 100 §:n 1 momentin esitöiden mukaan kaikkien momentissa mainittujen edellytysten täyttymistä. Sähköntoimituksen keskeytymisen on siten tullut johtua Kymenlaakson Sähköverkko Oy:n vaikutusmahdollisuuksiensa ulkopuolella olevasta esteestä, jota yhtiön ei kohtuudella voida edellyttää ottavan huomioon toiminnassaan ja jonka seurauksia yhtiö ei kaikkea huolellisuutta noudattaen olisi voinut välttää tai voittaa.

Sähkömarkkinalaissa ja sen esitöissä ei ole otettu mitään kantaa meri- tai vesistökaapeleiden vaurioitumiseen eikä tähän liittyvään vakiokorvausvelvollisuuteen. Markkinaoikeus katsoo edellä todetun huomioon ottaen, että ei ole perusteita arvioida vakiokorvausvelvollisuutta ja siitä vapautumisen edellytysten täyttymistä merikaapeleiden osalta maalla sijaitsevasta sähköverkosta poikkeavalla tavalla.

Markkinaoikeus katsoo, että merikaapelin katkeaminen ulkopuolisen ruoppausyhtiön toimesta on vahinkotapahtumana ollut verkonhaltijan vaikutusmahdollisuuksien ulkopuolinen sähkönjakelun este. Saadun selvityksen mukaan verkonhaltija on huolehtinut kaapelin merkitsemisestä merikorttiin ja hankkinut kaapelinnäyttöpalvelun, josta alueella ruoppaus- tai muita tekevä yritys olisi voinut saada lisätietoa kaapelin sijainnista. Näin ollen sen on katsottava noudattaneen kaikkea vaadittavaa huolellisuutta vahingon välttämiseksi. Asiassa on siten vielä arvioitava, olisiko verkonhaltija voinut ottaa sähkönjakelun estymisen kuvatulla tavalla kohtuudella huomioon toiminnassaan.

Sähkömarkkinalain esitöissä on edellä todetuin tavoin katsottu vakiokorvausvelvollisuuden syntyvän erilaisten sääilmiöiden, kuten myrskyjen seurauksena. Verkonhaltijoiden on edellytetty varautuvan hyvin korkealla varautumisasteella tällaisten sääilmiöiden aiheuttamien keskeytysten ennalta ehkäisemiseen sekä niiden väistämättä verkkopalveluun aiheuttamien keskeytysten korjaamiseen siltä osin kuin ne eivät ole täysin poikkeuksellisia. Nyt kysymyksessä oleva tilanne, jossa merikaapeli katkeaa ruoppaustyön seurauksena, ei ole ollut täysin poikkeuksellinen, vaan saadun selvityksen mukaan tavanomainen merikaapelin vaurioitumistapahtuma. Näin ollen markkinaoikeus katsoo, että myös tällaisen merikaapelivahingon osalta voidaan verkonhaltijalta edellyttää hyvin korkeata varautumisastetta ja vastaavasti vakiokorvauksesta vapautumiselle asetettavan kynnyksen on oltava korkealla.

Sähkömarkkinalain esitöissä on edellä todetuin tavoin todettu, että kysymyksessä on tuottamuksesta riippumaton vakiokorvaus ja korvausvelvollisuudesta voi vapautua vain poikkeustapauksissa. Toisaalta esitöissä on todettu, että korvausvelvollisuus voi jäädä syntymättä, vaikka tapahtuman ehkäiseminen ennalta tai sen poistaminen ei ole ollut mahdotonta, jos se kuitenkin olisi objektiivisesti katsoen vaatinut verkonhaltijalta selvästi kohtuutonta panosta saavutettavaan hyötyyn nähden.

Esillä olevassa tapauksessa vakiokorvauksen määräksi on arvioitu 40 000 euroa, mutta pitempään kestänyt katkos sähkönjakelussa olisi johtanut suurempaan korvaukseen. Verkonhaltijalta saadun selvityksen mukaan varayhteyden eli toista kautta kulkevan merikaapelin asentamisesta olisi aiheuttanut noin 1 300 000 euron kustannukset. Markkinaoikeus toteaa, että vakiokorvauksen määrä olisi joka tapauksessa ollut merkittävästi alhaisempi kuin nämä kustannukset.

Markkinaoikeus katsoo, että vakiokorvauksesta vapautumista puoltavaa on se, että varayhteyden rakentamisen kustannukset olisivat olleet merkittävät. Tältä osin on kuitenkin otettava huomioon se, että potentiaalinen vakiokorvaus on kustannuksiin verrattuna varsin vähäinen, joten kysymyksessä on myös jakeluverkkoyhtiön tietoisesta valinnasta varayhteyden rakentamisen ja mahdollisen vakiokorvausvelvollisuuden välillä. Vakiokorvausvelvollisuutta tukee erityisesti se, että kysymyksessä on ollut tyypillinen merikaapelin vahingoittumistapahtuma. Tällaiset vauriot ovat edellä todetuin tavoin harvinaisia, mutta eivät täysin poikkeuksellisia.

Kun kokonaisarvioinnissa otetaan vielä huomioon lain tarkoitus ja erilaisten sähköverkon asiakkaiden yhdenvertaisen kohtelun vaatimus, markkinaoikeus katsoo, että valittaja ei ole osoittanut, että vakiokorvauksesta vapautumiselle olisi sähkömarkkinalaissa mainitut perusteet. Näin ollen valitus on hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Oikeudenkäynnistä markkinaoikeudessa annetun lain 2 luvun 1 §:n 2 momentin mukaan muutoin siltä osin kuin lain 1 luvun 2 §:ssä mainituissa laeissa ei toisin säädetä, kilpailu- ja valvonta-asiat käsitellään markkinaoikeudessa siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden jäsenet Kimmo Mikkola, Pertti Virtanen ja Ville Parkkari.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Kymenlaakson Sähköverkko Oy(jäljempänä myös yhtiö) on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus:

1. keskeyttää Energiaviraston päätöksen täytäntöönpanon;

2. kumoaa markkinaoikeuden päätöksen ja Energiaviraston päätöksen; sekä

3. velvoittaa Energiaviraston korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen.

Kymenlaakson Sähköverkko Oy on lausunut vaatimustensa perusteluina muun ohella seuraavaa:

Markkinaoikeus ja Energiavirasto ovat päätöksissään virheellisesti arvioineet sähkömarkkinalain 100 §:ssä tarkoitettuja vakiokorvauksen vapautumisperusteita siltä osin kuin kysymys ollut siitä, mitä verkonhaltijan voidaan kohtuudella edellyttää ottavan huomioon toiminnassaan.

Ulkopuolisen tahon aiheuttama keskeytys

Merikaapelin katkeaminen ulkopuolisen tahon ruoppaustyön vuoksi ei kuulu verkonhaltijan vaikutusmahdollisuuden piiriin, joten tältä osin vapautumisperustetta vakiokorvausvelvoitteen osalta on tulkittava sen mukaisesti, mitä sähkömarkkinalain esitöissä (HE 20/2013 vp) on todettu ulkopuolisen tahon aiheuttamasta tapahtumasta. Velvollisuus vakiokorvauksen maksamiseen saattaa syntyä ulkopuolisen tahon aiheuttamissa tapauksissa, jos ennalta ehkäisemiseen tai vahinkojen korjaamiseen ei ole varauduttu riittävällä tavalla. Velvollisuus vakiokorvauksen maksamiseen ei ole automaatio, vaan se on poikkeuksellista edellyttäen verkkoyhtiön laiminlyöntejä.

Vahinkotapahtuma on ollut yhtiön vaikutusmahdollisuuksien ulkopuolella. Yhtiö on noudattanut kaikkea huolellisuutta vahingon välttämiseksi. Näin ollen vakiokorvausvelvoitteesta vapautumisen edellytys on täyttynyt.

Markkinaoikeus ei ole tehnyt eroa meri- ja maakaapelien tai ilmajohtojen välillä. Tällä on merkitystä, koska vahinkotapahtuman vaikutusten korjaaminen alle vakiokorvausvelvoitteen laukaisevan aikarajan ei ole edes teoriassa mahdollista. Vakiokorvausvelvoitteesta vapautumista olisi arvioitava tapauksen erityispiirteiden mukaisesti.

Kohtuullisuus ja taloudellinen tarkoituksenmukaisuus

Vapautumisperusteen osalta kysymys on siitä, mitä kaikkea voidaan kohtuudella ottaa huomioon ja kuinka pitkälle menevä varautumistaso ja investointi yhtiön on tehtävä taloudellisen tarkoituksenmukaisuuden näkökulmasta tarkasteltuna, kun otetaan huomioon kyseessä olevan kaltaisen tapahtuman poikkeuksellinen luonne tai harvinaisuus. Sähkömarkkinalain esitöiden mukaan taloudellisen tarkoituksenmukaisuuden tarkastelu suoritetaan, mikäli tapahtuma on poikkeuksellinen tai harvinainen. Harvinaisuus ja poikkeuksellisuus ovat siten vaihtoehtoisia edellytyksiä.

Yhtiöllä ei ole ollut eikä tule olemaan mahdollisuutta estää vakiokorvausvelvollisuutta kyseessä olevan kaltaisessa tapauksessa muutoin kuin rakentamalla erillinen varayhteys. Yhtiö ei myöskään olisi edes teoriassa voinut vapautua vakiokorvausvelvoitteesta ilman varayhteyttä. Markkinaoikeus on päätynyt oikeudellisen arvioinnin osalta virheelliseen lopputulemaan pitämällä investointia kohtuullisena ja taloudellisesti tarkoituksenmukaisena suhteessa vakiokorvausvelvoitteeseen ja tapahtuman harvinaisuuteen nähden.

Markkinaoikeus on virheellisesti sekoittanut asiaan myös yhtiön tietoisen valinnan. Koska ulkopuolisen aiheuttama keskeytys ei kuulu yhtiön vaikutusmahdollisuuksien piiriin, kyseessä ei voi olla tietoinen valinta ulkopuolisen tahon aiheutettua keskeytyksen.

Vakiokorvauksen määrä kyseessä olevassa ulkopuolisen tahon aiheuttamassa tapauksessa on noin 40 000 euroa. Investointi, jota tämän vahingon estämiseksi olisi edellytetty, olisi käytännössä ollut 1,3 miljoonan euron varayhteyden rakentaminen. Varayhteyden toteuttaminen ei ole taloudellisesti tarkoituksenmukaista, koska keskeytystapahtuma on harvinainen. Markkinaoikeus on kuitenkin katsonut, että vakiokorvausvelvoitteesta ei voida vapautua tällä taloudelliseen tarkoituksenmukaisuuteen perustuvalla syyllä. Markkinaoikeuden päätöksen mukaan verkonhaltijan olisi tullut investoida 1,3 miljoonaa euroa 40 000 euron vakiokorvausvelvoitteen välttämiseksi ulkopuolisen tahon aiheuttamasta keskeytyksestä.

Kaapeli välillä Kuusinen–Kuutsalo katkeaa todennäköisesti seuraavan 32 vuoden aikana yhden kerran. Tuolloin maksettavaksi tulevaa vakiokorvausta varten tulisi tehdä 1,3 miljoonan euron investointi. Asiakkaat maksaisivat investoinnin sekä käyttö- ja kunnossapitokustannukset saadakseen mahdollisesti keskeytyksettömän siirtopalvelun seuraavan 32 vuoden aikana. Tämä ei ole taloudellisesti tarkoituksenmukaista.

Ääritapauksessa yksittäisessä saaressa voi olla yksi käyttöpaikka, jonne joudutaan rakentamaan varayhteys. Tämän seurannaisvaikutuksena saaristojen sähköistäminen muodostuu haastavaksi loppukäyttäjien liittymiskustannusten noustessa merkittävästi. Vastaavalla tavalla olemassa olevien kohteiden varmentaminen aiheuttaa painetta siirtohintojen korotukselle.

Lain tarkoitus ja sähköverkkoasiakkaiden yhdenvertaisen kohtelun vaatimus

Markkinaoikeuden näkemys asian kokonaisarvioinnista ja perustelut lain tarkoituksesta ovat virheellisiä. Markkinaoikeuden perustelu yhdenvertaisen kohtelun vaatimuksesta vakiokorvausvelvoitteesta vapautumisen yhteydessä on virheellinen.

Sähkönjakelulta ja sähköverkkojen toiminnalta ei edellytetä häiriöttömyyttä, vaan riittävää on, että pystytään turvaamaan hyvä sähkön toimitusvarmuus ja kohtuulliset palveluperiaatteet sähköverkkojen toiminnassa. Merikaapelivauriot ovat hyvin harvinaisia. Yhtiö on toiminnallaan kyennyt täyttämään lain tarkoituksen hyvästä toimitusvarmuudesta ja kohtuullisista palveluperiaatteista kyseessä olevan merikaapelin osalta myös loppukäyttäjän näkökulmasta.

Energiaviraston päätöksen seurauksena saaristojen sähköistyksen kustannukset tulevat nousemaan tavalla, joka aiheuttaa loppukäyttäjille merkittävää kustannusten nousua, mikä ei ole lain tarkoituksen mukaista kohtuullisuuden näkökulmasta.

Sähköverkkoasiakkaiden yhdenvertaisen kohtelun vaatimus sisältyy verkkopalveluehtojen tasapuolisuuteen ja tarkoittaa, että samankaltaisille asiakkaille on tarjottava palveluja samoilla ehdoilla. Vakiokorvausvelvoitteesta vapautumisen osalta sähkömarkkinalaki ei edellytä sähkömarkkinalain mukaista asiakkaiden yhdenvertaista kohtelua. Vapautumisperusteiden arviointi tulee tehdä tapauskohtaisesti tapahtuman erityispiirteet huomioon ottaen eikä asiakkaan yhdenvertaisen kohtelun lähtökohdista. Asiakas ei ole joka tilanteessa oikeutettu vakiokorvaukseen, vaikka vakiokorvauksen aikaraja ylittyy.

Sähkömarkkinalain mukaisesta vakiokorvausvelvoitteesta ei voida sopimuksin poiketa loppukäyttäjän vahingoksi. Tämä seikka ei kuitenkaan liity asiakkaiden yhdenvertaiseen kohteluun, kun tehdään sähkömarkkinalain mukainen arviointi siitä, ovatko tapauskohtaiset vapautumisperusteet täyttyneet tai taloudellinen tarkoituksenmukaisuus perusteltavissa.

Sähkömarkkinalaissa tarkoitettu virhe ja loppukäyttäjän etu

Markkinaoikeus ei ole päätöksessään ottanut kantaa siihen seikkaan, että Energiavirasto on perustellut sähkömarkkinalain 100 §:n mukaisen vapautumisperusteen tulkintaa virhettä koskevan sähkömarkkinalain 97 §:n esitöillä. Energiaviraston päätös perustuu tältä osin ilmeisen väärään lain soveltamiseen.

Markkinaoikeus ei ole päätöksessään ottanut kantaa siihen seikkaan, että Energiaviraston mukaan vakiokorvausta koskevassa asiassa tulkinnallisissa tilanteissa ratkaisu tulee tehdä loppukäyttäjän hyväksi. Tätä tulkintaperiaatetta ei löydy sähkömarkkinalaista eikä vakiokorvausta koskevan lainkohdan perusteluista.

Markkinaoikeuden päätös on puutteellinen myös siltä osin, ettei markkinaoikeus ole lausunut siitä yhtiön markkinaoikeudelle tekemässään valituksessa esittämästä, että Energiaviraston päätös on ollut hallinnon oikeusperiaatteiden vastainen.

Energiavirasto on valituksen johdosta antamassaan lausunnossa vaatinut, että korkein hallinto-oikeus hylkää valituksen ja siinä esitetyn oikeudenkäyntikuluvaatimuksen.

Energiavirasto on lausunut vaatimustensa perusteluina muun ohella seuraavaa:

Markkinaoikeuden päätös on lopputulokseltaan oikea. Energiaviraston päätöson tehty asiaan liittyviä säädöksiä ja yleisiä hallinto-oikeudellisia periaatteita noudattaen sekä viraston ratkaisukäytännön huomioon ottaen. Oikeudenkäyntikulujen korvausvaatimus on perusteeton asian lopputuloksesta riippumatta.

Vakiokorvausvastuusta vapautumisen edellytykset

Olosuhteet vahingon aiheutumiselle eivät ole olleet poikkeukselliset yhtiön verkkoalueella. Vaikka yhtiö on varautunut korjaamaan kyseisen tapauksen kaltaiset vahingot varastoimalla osan korjaustarvikkeista ja varmistamalla korjaustoimenpiteisiin tarvittavan ulkopuolisen avun, se ei poista yhtiön vastuuta vakiokorvauksen suorittamisesta, jos korjaustoimenpiteet viivästyvät yli vakiokorvausrajan. Arvioitaessa, onko verkonhaltija voinut ottaa kohtuudella huomioon kyseisenlaisen vahingon toiminnassaan, on lain esitöiden mukaan otettava huomioon paikalliset olosuhteet.

Yhtiön verkkoalue koostuu merkittäviltä osin saaristo-olosuhteista. Yhtiöllä on saaristokohteita jakelualuekartan mukaan Kotkan lisäksi myös Loviisan, Pyhtään, Haminan ja Vironlahden edustalla. Yhtiö on ilmoittanut Energiaviraston valvontatietojärjestelmään, että yhtiöllä on yhteensä 59 kilometriä vesistökaapelia (tilanne 1.1.2016, tarkistettu 6.9.2016). Olosuhteiden lisäksi myös vesistökaapelin määrä osoittaa, että yhtiö on voinut ottaa huomioon kyseisenlaisen vahingon toiminnassaan.

Vaikka merikaapeleihin kohdistuvat vahingot olisivat äärimmäisen harvinaisia, myös merikaapeleiden kohdalla on riski vahingosta, joka voi olla ulkopuolisen aiheuttama. Yhtiö ei myöskään ole kiistänyt sitä, että se ei voisi ottaa toiminnassaan huomioon merikaapeliyhteyden katkeamista. Saaristo-olosuhteissa ei voida pitää poikkeuksellisena vesistökaapelin vaurioitumista ruoppaustyön yhteydessä. Kun otetaan huomioon erilaiset verkot ja erilaiset olosuhteet, tilanne ei tässä tapauksessa poikkea esimerkiksi sellaisesta tapauksesta, jossa tiivisti rakennetussa tai vilkkaasti liikennöidyssä ympäristössä ulkopuolinen toimija aiheuttaisi verkon osan vaurioitumisen.

Arvioitaessa, onko verkonhaltija voinut ottaa toiminnassaan huomioon kyseisenlaisen vahingon, merkitystä ei ole sillä, minkälaisiin toimenpiteisiin ja millä aikataululla verkonhaltija on ryhtynyt vahingon korjaamiseksi.

Sähköntoimituksen keskeytyksettömyyttä ei ole mahdollista toteuttaa jakeluverkoissa eikä kaikkien mahdollisten varautumiskeinojen käyttäminen keskeytyksettömän verkkopalvelun turvaamiseksi ole taloudellisesti tarkoituksenmukaista. Korvausvelvollisuuden vapautumisen edellytykset täyttyvät, jos esteen poistamisen edellyttämät toimenpiteet edellyttäisivät kohtuuttoman korkean varautumistason ylläpitämistä tai kohtuuttoman suurten investointien tekemistä vahinkotapahtuman välttämiseksi tapahtuman poikkeukselliseen luonteeseen tai harvinaisuuteen verrattuna.

Verkonhaltijan tehtäviin kuuluu sähkömarkkinalain 19 §:n perusteella hyvälaatuisen sähkönsaannin turvaamiseksi ylläpitää, käyttää ja kehittää sähköverkkoaan. Viraston toimivaltaan ei kuulu määritellä niitä verkon kehittämis- tai ylläpitotoimenpiteitä, joihin verkonhaltijan tulee ryhtyä lain 19 §:n velvoitteiden toteuttamiseksi. Tämä olisi myös mahdotonta, koska verkonhaltijoiden verkot poikkeavat toisistaan huomattavan paljon alueellisista olosuhteista johtuen. Vaikka verkonhaltija olisi täyttänyt sille sähkömarkkinalain 19 §:ssä asetetut velvoitteet, vakiokorvausvelvollisuus sähkönjakelun keskeytystilanteissa säilyy lähtökohtaisesti aina.

Kehittämis- ja ylläpitovelvoitteeseen liittyy myös sähkönjakelun keskeytykseen varautuminen, johon sähkömarkkinalain 100 §:n perusteluissa viitataan. Se, miten verkonhaltijat varautuvat sähkönjakelun keskeytyksiin, jää viime kädessä verkonhaltijan arvioitavaksi ja sen strategiseksi valinnaksi.

Kyseessä olevassa asiassa verkonhaltijalla on ollut korjausvalmius yhden vikakohdan korjaamiseen. Kun otetaan huomioon verkonhaltijan verkko-olosuhteet, Energiavirastolle ilmoitettu vesistökaapelin määrä ja kyseisen vaurioituneen kaapelin ikä (yli 30 vuotta), ei voitane pitää kohtuuttomana varautumistasona esimerkiksi useamman kuin yhden vikakohdan korjaamiseen tarvittavan korjausmateriaalin varastoimista. Sähkönjakelun keskeytyksettömyyttä voidaan parantaa myös muulla tavalla kuin yhtiön ainoana vaihtoehtona esittämällä varayhteyden rakentamisella.

Taloudellinen tarkoituksenmukaisuus

Yhtiö on esittänyt virheellisesti, että ainoa tapa estää tämäntyyppinen vahinko vaatisi käytännössä 1,3 miljoonan euron investoinnin. Yhtiön esittämä investointi kuuluu verkon kehittämistoimenpiteiden piiriin ja yhtiön liiketaloudellisen strategian toteuttamiseen. Verkon kehittämistoimenpiteet ovat verkonhaltijan vastuulla.

Toimitusvarmuuden parantamiseksi on olemassa muita taloudellisesti kevyempiä keinoja. Virasto ei voi tarkemmin määritellä yhtiölle näitä keinoja, vaan se on verkonhaltijan tehtävä sähkömarkkinalain 19 §:n perusteella.

Riittävien korjaustarvikkeiden varastoinnilla kyseisen sähkönjakelun keskeytyksen kestoa olisi voitu ainakin lyhentää huomattavasti, jolloin vakiokorvauksen määrä olisi alhaisempi. Näin ollen yhtiön esittämät euromääräiset summat eivät ole vertailukelpoisia. Lisäksi taloudellista tarkoituksenmukaisuutta arvioitaessa on otettava huomioon, että verkonhaltija on voinut vaatia vahingon aiheuttajalta korvausta aiheutetusta vahingosta. Yhtiö olisi luultavasti voinut vaatia korvausta vahingon aiheuttajalta myös siltä osin kuin kysymys on verkonhaltijan asiakkailleen maksamista vakiokorvauksista.

Kolmannen valvontajakson valvontamenetelmien mukaisesti verkonhaltija saa tuoton myös varastossa oleville verkkokomponenteille ja siten tässä tapauksessa korjaustarvikkeille. Kohtuullisen hinnoittelun valvontamenetelmissä investoinneille saa aina kohtuullisen tuoton. Vakiokorvaukset ja kehittämisvelvollisuus asettavat yhdessä laatukannustimen ja tehostamiskannustimen kanssa ne raamit, joiden puitteissa verkonhaltijan on mahdollista optimoida tuoton kannalta paras strategia.

Sähkön loppukäyttäjän asema vakiokorvausjärjestelmässä

Sähkömarkkinalain 1 §:n perusteluissa (HE 20/2013 vp) todetaan, että lain tavoitteiden toteutuminen ilmenee viime kädessä sen vaikutuksina sähkön loppukäyttäjille. Lain tavoitteiden toteutumista tulisi tämän vuoksi arvioida loppukäyttäjien näkökulmasta.

Sähkön sisämarkkinadirektiivin (2009/72/EY) johdanto-osan 51 perustelukappaleessa ilmaistun tavoitteen mukaan kuluttajien etujen olisi oltava keskeisessä osassa mainitussa direktiivissä ja palvelun laadun olisi oltava sähköalan yritysten tärkein vastuualue. Viraston on direktiivin johdanto-osan 51 perustelukappaleen mukaisesti huolehdittava kuluttajien oikeuksien toteutumisesta sekä direktiivin 36 artiklan g alakohdan mukaan varmistettava, että asiakkaat hyötyvät kansallisten markkinoiden tehokkaasta toiminnasta. Viraston tehtävänä on myös edellä mainitun artiklan mukaan tehokkaan kilpailun ja kuluttajansuojan varmistamisen edistäminen.

Kyseessä olevaa asiaa tulee arvioida sähkömarkkinalain tavoite huomioon ottaen sähkön loppukäyttäjän näkökulmasta. Jakelun keskeytyksen vuoksi vahingon kärsijänä on ollut loppukäyttäjä. Myös markkinaoikeus on oikealla tavalla ottanut huomioon lain tarkoituksen ja erilaisten sähköverkkoasiakkaiden yhdenvertaisen kohtelun päätöksensä perusteluissa.

Asiassa on keskeistä vakiokorvausjärjestelmän tavoite luoda kaavamainen korvausjärjestelmä, joka takaisi sähkönkäyttäjälle korvauksen keskeytyksestä tämän tarvitsematta turvautua tuomioistuintiehen sen saamiseksi. Olisi kohtuutonta, jos loppukäyttäjän tulisi erikseen vaatia korvausta ulkopuoliselta vahingon aiheuttajalta. Vakiokorvausvelvollisuudesta vapautuminen on poikkeuksellista ja vapautumista tulee tulkita tiukasti. Vakiokorvausta koskevassa hallituksen esityksessä (HE 182/2002 vp) lausuttu tavoite siitä, ettei loppukäyttäjän tule joutua hakemaan oikeusteitse korvausta vahingolleen, ja loppukäyttäjän näkökulma osoittavat, että korvausvelvollisuudesta vapautumista on pidettävä poikkeuksellisena. Tulkinnallisissa tilanteissa asia tulee ratkaista loppukäyttäjän hyväksi. Sähkön loppukäyttäjiä ei tule asettaa eriarvoiseen asemaan vallitsevien olosuhteiden vuoksi.

Valituksessa esitetyistä väitteistä

Sillä seikalla, että vahinkotapahtuman vaikutusten korjaaminen alle vakiokorvausvelvoitteen laukaisevan aikarajan ei ole teoriassa mahdollista, ei ole merkitystä, kun arvioidaan vakiokorvausvastuusta vapautumisen edellytysten täyttymistä. Riittävällä korjaustarvikkeiden varastoinnilla keskeytysajan pituuteen olisi kuitenkin voitu vaikuttaa.

Kysymys on verkonhaltijan omasta strategisesta valinnasta, jos se haluaa kehittää verkkoaan rakentamalla varayhteyksiä ja investoimalla verkkoonsa tällä tavalla. Yhtiö kantaa myös liiketaloudellisen riskin investoinnistaan ja sen taloudellisesta tarkoituksenmukaisuudesta. Energiaviraston tai markkinaoikeuden päätös ei velvoita tällaiseen toimenpiteeseen.

Sähkönjakelu ei voi olla täysin keskeytyksetöntä, ja sähkönjakelun keskeytyksettömyyteen tai keskeytyksen pituuteen voidaan vaikuttaa myös muilla tavoilla kuin varayhteyksillä. Jos yhtiön mukaan on tarkoituksenmukaista rakentaa ja ylläpitää varayhteys kysymyksessä olevaan kohteeseen ja mahdollisesti muihin vastaaviin saaristokohteisiin, on otettava huomioon, ettei tämäkään välttämättä takaisi keskeytyksetöntä sähkönjakelua.

Sähköverkon asiakkaita ei tule asettaa eriarvoiseen asemaan käyttöpaikan sijainnin perusteella. Asia tulee viime kädessä ratkaista sähkönjakelun keskeytyksistä kärsineiden kotitalouksien hyväksi.

Energiavirasto ei ole voinut asian arvioinnissa ohittaa sähkömarkkinalain 97 §:ää tai sen perusteluita, vaikka päätös perustuu lain 100 §:ään. Viraston päätös ei jätä epäselväksi, kumpaa säännöstä virasto on soveltanut päätöksessään. Tämän on myös markkinaoikeus ottanut päätöksessään huomioon. Yhtiön oikeusturva ei ole vaarantunut.

Sähkömarkkinalaissa ja sen esitöissä ei ole otettu kantaa meri- tai vesistökaapeleiden vaurioitumiseen eikä tähän liittyvään vakiokorvausvelvollisuuteen. Näin ollen vakiokorvausvelvollisuutta ja siitä vapautumisen edellytysten täyttymistä ei ole perustetta arvioida merikaapelien osalta maalla sijaitsevasta sähköverkosta poikkeavalla tavalla.

Yhtiö ei ole yksilöinyt, millä tavalla Energiaviraston päätös olisi hallinnon oikeusperiaatteiden vastainen.

Kymenlaakson Sähköverkko Oy on vastaselityksessään lausunut muun ohella seuraavaa:

Tässä tapauksessa muuta keinoa vapautua vakiokorvausvelvollisuudesta ei ole kuin rakentaa uusi varayhteys. Energiavirasto ei ole pystynyt esittämään taloudellisesti kevyempää vaihtoehtoista ratkaisua. Investoinnin maksavat asiakkaat, jolloin kunkin investoinnin taloudellinen tarkoituksenmukaisuus on korostunutta ja investoinnista saatavan hyödyn on oltava puolustettavissa vaadittavan taloudellisen panoksen suhteen. Vakiokorvaus on aina verkkoyhtiölle kulu huolimatta siitä, miten sitä valvontamallissa käsitellään. Vakiokorvausvelvoitteesta vapautumisen arvioiminen ei voi myöskään riippua siitä, voiko yhtiö vaatia vahingonkorvausta vahingon aiheuttajalta.

Mikäli vakiokorvausvelvollisuutta arvioidaan aina loppukäyttäjän edun näkökulmasta ottamatta huomioon keskeytyksen estämisestä aiheutuvia kustannuksia, sähkömarkkinalain esitöissä esiin tuotua taloudellista tarkoituksenmukaisuusharkintaa ei enää suoriteta. Tällöin huolimatta siitä, onko loppukäyttäjä yksittäinen saaressa oleva sauna tai muutoin vaikeasti tavoitettava kohde, loppukäyttäjälle on taloudellisesti tarkoituksenmukaista rakentaa mittavia vaihtoehtoisia järjestelyjä, jotta vakiokorvausvelvoitteesta voidaan vapautua. Tällainen tulkinta ei ole loppukäyttäjien näkökulman huomioon ottamista, mutta se on seuraus Energiaviraston päätöksestä.

Vastaselitys on toimitettu tiedoksi Energiavirastolle.

Energiavirastoon toimittanut korkeimpaan hallinto-oikeuteen Kymenlaakson Sähköverkko Oy:lle lähettämänsä selvityspyynnön Energiaviraston päätöksen täytäntöönpanosta sekä Kymenlaakson Sähköverkko Oy:n vastauksen selvityspyyntöön.

Korkeimman hallinto-oikeuden välipäätös

Korkein hallinto-oikeuson 8.1.2018 antamallaan välipäätöksellä taltionumero 57 hylännyt Kymenlaakson Sähköverkko Oy:n hakemuksen Energiaviraston ja markkinaoikeuden päätösten täytäntöönpanon keskeyttämisestä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Markkinaoikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta pääasian eikä oikeudenkäyntikulujen osalta.

2. Kymenlaakson Sähköverkko Oy:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. Pääasia

Kuten Energiaviraston ja markkinaoikeuden päätöksistä ilmenee, jakeluverkonhaltija on sähkömarkkinalain 100 §:n 1 momentin nojalla tuottamuksesta riippumatta velvollinen suorittamaan loppukäyttäjälle vakiokorvauksen sähkönjakelun keskeytymisen perusteella, jolleivat mainitussa momentissa säädetyt korvausvelvollisuudesta vapautumisen edellytykset täyty. Säännöksen yksityiskohtaisissa perusteluissa (HE 20/2013 vp) on todettu, että korvausvelvollisuudesta vapautuminen tulee kysymykseen vain poikkeustapauksissa ja jakeluverkonhaltijalla on todistustaakka siitä, että vastuuvapauden edellytykset ovat olemassa.

Aiempaa sähkömarkkinalakia koskevan hallituksen esityksen (HE 218/2002 vp) mukaan vakiokorvaussääntelyn tavoitteena on muun ohella parantaa sähkönkäyttäjien oikeusasemaa sähkön toimituksen keskeytystilanteissa, parantaa sähkönjakelun toimitusvarmuutta ja kannustaa jakeluverkonhaltijoita panostamaan sähköntoimituksen keskeytysaikojen lyhentämiseen. Hallituksen esityksessä lausutun mukaan tavoitteena on luoda kaavamainen korvausjärjestelmä, joka takaisi sähkönkäyttäjälle korvauksen keskeytyksestä tämän tarvitsematta turvautua tuomioistuintiehen sen saamiseksi.

Sähkömarkkinalain 1 §:n mukaan lain tarkoituksena on varmistaa edellytykset tehokkaasti, varmasti ja ympäristön kannalta kestävästi toimiville kansallisille ja alueellisille sähkömarkkinoille sekä Euroopan unionin sähkön sisämarkkinoille siten, että hyvä sähkön toimitusvarmuus, kilpailukykyinen sähkön hinta ja kohtuulliset palveluperiaatteet voidaan turvata loppukäyttäjille. Mainittua säännöstä koskevan hallituksen esityksen (HE 20/2013 vp) yksityiskohtaisten perustelujen mukaan lainsoveltajien tulisi huomioida nämä tavoitteet lakia soveltaessaan ja tulkitessaan. Lain tavoitteiden toteutuminen ilmenee viime kädessä sen vaikutuksina sähkön loppukäyttäjille.

Edellä esitetyn perusteella korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei Energiaviraston ja markkinaoikeuden päätöksiä voida pitää yhtiön esittämällä tavalla sähkömarkkinalain vastaisina sillä perusteella, että Energiavirasto ja markkinaoikeus ovat päätöstensä perusteluissa ottaneet huomioon sähkön loppukäyttäjien aseman. Energiavirasto ei ole menetellyt tältä osin myöskään hallintolain 6 §:ssä tarkoitettujen hallinnon oikeusperiaatteiden vastaisesti.

Energiavirasto on päätöksessään katsonut, etteivät yhtiön kohdalla korvausvelvollisuudesta vapautumisen edellytykset täyty, koska yhtiön on voitu kohtuudella edellyttää ottavan huomioon toiminnassaan kysymyksessä olevan vahingon eli merikaapelin vaurioitumisen. Yhtiö on viitannut tältä osin hallituksen esityksessä (HE 20/2013 vp) lausuttuun, jonka mukaan korvausvelvollisuuden vapautumisen edellytykset täyttyvät, jos esteen poistamisen edellyttämät toimenpiteet edellyttäisivät kohtuuttoman korkean varautumistason ylläpitämistä tai kohtuuttoman suurten investointien tekemistä vahinkotapahtuman välttämiseksi tapahtuman poikkeukselliseen luonteeseen tai harvinaisuuteen verrattuna.

Yhtiön mukaan ainoa tapa estää sähkönjakelun keskeytyminen vesistökaapelin vahingoittumisen vuoksi on rakentaa erillinen varayhteys, mikä vaatisi 1,3 miljoonan euron investoinnin tekemistä. Energiaviraston tänne toimittaman lausunnon mukaan sähkönjakelun keskeytyksettömyyttä voidaan parantaa myös muulla tavalla kuin yhtiön ainoana vaihtoehtona esittämällä varayhteyden rakentamisella. Energiavirasto on lausunut, että yhtiöllä on ollut korjausmateriaali vain yhden vikakohdan korjaamiseen ja että riittävällä korjaustarvikkeiden varastoinnilla yhtiö olisi voinut vaikuttaa keskeytysajan pituuteen.

Asiassa esitetyn selvityksen mukaan yhtiön verkkoalueeseen sisältyy saaristokohteita Kotkan, Loviisan, Pyhtään, Haminan ja Vironlahden edustalla ja yhtiöllä on noin 59 kilometriä vesistökaapelia. Kun otetaan huomioon verkonhaltijan verkko-olosuhteet ja vesistökaapelin määrä, korkein hallinto-oikeus katsoo, että verkonhaltijan voidaan kohtuudella edellyttää ottavan huomioon toiminnassaan merikaapelin vahingoittumisen. Kohtuuttomana varautumisena ei näissä oloissa voida pitää useamman kuin yhden vikakohdan korjaamiseen tarvittavan korjausmateriaalin varastoimista, mikä olisi lyhentänyt korjaukseen käytettyä aikaa ja näin ollen sähkökatkoksen kestoa. Se, miten verkonhaltija varautuu sähkönjakelun keskeytyksiin, jää kuitenkin viime kädessä verkonhaltijan arvioitavaksi.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät markkinaoikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, markkinaoikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä tässä pykälässä ja 75 §:ssä säädetään asianosaisesta, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Pykälän 2 momentin mukaan harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentti, Kymenlaakson Sähköverkko Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Eija Siitari, Alice Guimaraes-Purokoski, Timo Räbinä, Anne Nenonen ja Pekka Aalto. Asian esittelijä Riitta Hämäläinen.

 
Julkaistu 7.3.2019