Muu päätös 1510/2019

Päijät-Hämeen maakuntakaava 2014

Antopäivä: 15.4.2019
Taltionumero: 1510
Diaarinumero: 978/1/18
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2019:T1510

Asia Maakuntakaavan hyväksymistä koskeva valituslupahakemus ja valitus

Muutoksenhakija Päijätsalon Osuuskunta

Päätös, jota valituslupahakemus ja valitus koskee

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 29.1.2018 nro 18/0026/2

Asian aikaisempi käsittely

Päijät-Hämeen maakuntavaltuusto on 2.12.2016 (§ 22) tekemällään päätöksellä hyväksynyt Päijät-Hämeen maakuntakaavan 2014.

Päijät-Hämeen maakuntahallitus on 20.2.2017 (§ 19) tekemällään päätöksellä määrännyt Päijät-Hämeen maakuntakaavan 2014 tulemaan voimaan maankäyttö- ja rakennuslain 201 §:n mukaisesti ennen kuin se on saanut lainvoiman.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin asiasta on korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymys, hylännyt Päijätsalon Osuuskunnan katselmuksen toimittamista koskevan vaatimuksen, valituksen sekä oikeudenkäyntikuluvaatimuksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään näiltä osin seuraavasti:

(---)

2. Katselmus

Päijätsalon maisema-, kulttuuri- ja luontoarvoista on esitetty useita kirjallisia selvityksiä. Katselmuksen toimittaminen ei ole tarpeen.

(---)

4. Sovellettavat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n (204/2015) 1 momentin mukaan kaavan tulee perustua kaavan merkittävät vaikutukset arvioivaan suunnitteluun ja sen edellyttämiin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus.

Pykälän 2 momentin mukaan kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.

Maankäyttö- ja rakennuslain 24 §:n 2 momentin mukaan maakunnan suunnittelussa ja muussa alueiden käytön suunnittelussa on huolehdittava valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden huomioon ottamisesta siten, että edistetään niiden toteuttamista.

Maankäyttö- ja rakennuslain 25 §:n 2 momentin mukaan maakunnan suunnittelussa otetaan huomioon valtakunnalliset tavoitteet sovittaen ne yhteen alueiden käyttöön liittyvien maakunnallisten ja paikallisten tavoitteiden kanssa.

Pykälän 4 momentin mukaan maakuntakaavassa esitetään alueiden käytön ja yhdyskuntarakenteen periaatteet ja osoitetaan maakunnan kehittämisen kannalta tarpeellisia alueita. Aluevarauksia osoitetaan vain siltä osin ja sillä tarkkuudella kuin alueiden käyttöä koskevien valtakunnallisten tai maakunnallisten tavoitteiden kannalta taikka useamman kuin yhden kunnan alueiden käytön yhteen sovittamiseksi on tarpeen.

Maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:n 1 momentin mukaan maakuntakaavaa laadittaessa on valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet otettava huomioon siten kuin siitä edellä säädetään. Kaavaa laadittaessa on kiinnitettävä huomiota maakunnan oloista johtuviin erityisiin tarpeisiin. Kaava on mahdollisuuksien mukaan yhteen sovitettava maakuntakaava-alueeseen rajoittuvien alueiden maakuntakaavoituksen kanssa.

Pykälän 2 momentin mukaan luonnonsuojelulain 7 ja 77 §:ssä tarkoitettujen luonnonsuojeluohjelmien ja -päätösten sekä 32 §:ssä tarkoitettua maisema-aluetta koskevien perustamispäätösten tulee olla ohjeena kaavaa laadittaessa.

Pykälän 3 momentin mukaan kaavaa laadittaessa on kiinnitettävä erityisesti huomiota:

1) maakunnan tarkoituksenmukaiseen alue- ja yhdyskuntarakenteeseen;

2) alueiden käytön ekologiseen kestävyyteen;

3) ympäristön ja talouden kannalta kestäviin liikenteen ja teknisen huollon järjestelyihin;

4) vesi- ja maa-ainesvarojen kestävään käyttöön;

5) maakunnan elinkeinoelämän toimintaedellytyksiin;

6) maiseman, luonnonarvojen ja kulttuuriperinnön vaalimiseen; sekä

7) virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyyteen.

Pykälän 4 momentin mukaan kaavaa laadittaessa on myös pidettävä silmällä alueiden käytön taloudellisuutta ja sitä, ettei maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle aiheudu kohtuutonta haittaa. Kaavaa laadittaessa on selvitettävä, kenen toteutettavaksi kaava ja sen edellyttämät toimenpiteet kuuluvat.

Pykälän 5 momentin mukaan edellä tässä pykälässä mainitut seikat on selvitettävä ja otettava huomioon siinä määrin kuin maakuntakaavan tehtävä yleispiirteisenä kaavana edellyttää.

(---)

5. Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet (VAT)

Valtioneuvoston päätöksissä valtakunnallisista alueidenkäyttötavoitteista (VNp valtakunnallisista alueidenkäyttötavoitteista 30.11.2000 ja niiden tarkistamisesta 13.11.2008) on todettu muun muassa seuraavaa:

Toimiva aluerakenne

Yleistavoitteiden mukaan alueidenkäytöllä tuetaan aluerakenteen tasapainoista kehittämistä sekä elinkeinoelämän kilpailukyvyn ja kansainvälisen aseman vahvistamista hyödyntämällä mahdollisimman hyvin olemassa olevia rakenteita sekä edistämällä elinympäristön laadun parantamista ja luonnon voimavarojen kestävää hyödyntämistä. Aluerakenteen ja alueidenkäytön kehittäminen perustuu ensisijaisesti alueiden omiin vahvuuksiin ja sijaintitekijöihin.

Erityistavoitteiden mukaan maakunnan suunnittelussa on selvitettävä maaseudun alue- ja yhdyskuntarakenteen sekä kyläverkoston kehittämiseen liittyvät toimenpiteet, joilla edistetään olemassa olevien rakenteiden hyödyntämistä, palvelujen saatavuutta, maaseudun elinkeinotoiminnan monipuolistamista sekä ympäristöarvojen säilymistä.

Eheytyvä yhdyskuntarakenne ja elinympäristön laatu

Yleistavoitteiden mukaan alueidenkäytöllä edistetään yhdyskuntien ja elinympäristöjen ekologista, taloudellista, sosiaalista ja kulttuurista kestävyyttä. Olemassa olevia yhdyskuntarakenteita hyödynnetään sekä eheytetään kaupunkiseutuja ja taajamia. Taajamia eheytettäessä parannetaan elinympäristön laatua.

Yhdyskuntarakennetta kehitetään siten, että palvelut ja työpaikat ovat hyvin eri väestöryhmien saavutettavissa ja mahdollisuuksien mukaan asuinalueiden läheisyydessä siten, että henkilöautoliikenteen tarve on mahdollisimman vähäinen. Liikenneturvallisuutta sekä joukkoliikenteen, kävelyn ja pyöräilyn edellytyksiä parannetaan.

Erityistavoitteiden mukaan maakuntakaavan ja yleiskaavan lähtökohtana on oltava perusteltu väestönkehitysarvio. Maakunnan suunnittelussa ja yleiskaavoituksessa on tarkasteltava pitkällä aikavälillä sekä taajama- että maaseutualueiden väestömäärän kehityksen erilaisia vaihtoehtoja.

Alueidenkäytön suunnittelulla on huolehdittava, että asunto- ja työpaikkarakentamiseen on tarjolla riittävästi tonttimaata.

Alueidenkäytön suunnittelussa uusia huomattavia asuin-, työpaikka- tai palvelutoimintojen alueita ei tule sijoittaa irralleen olemassa olevasta yhdyskuntarakenteesta.

Alueidenkäytön suunnittelussa on maaseudun asutusta sekä matkailu- ja muita vapaa-ajan toimintoja suunnattava tukemaan maaseudun taajamia ja kyläverkostoa sekä infrastruktuuria.

Alueidenkäytön suunnittelussa on edistettävä olemassa olevan rakennuskannan hyödyntämistä sekä luotava edellytykset hyvälle taajamakuvalle. Taajamia kehitettäessä on huolehdittava siitä, että viheralueista muodostuu yhtenäisiä kokonaisuuksia.

Alueidenkäytön suunnittelussa on otettava huomioon alueen maa- ja kallioperän soveltuvuus suunniteltuun käyttöön.

Alueidenkäytössä on ehkäistävä melusta, tärinästä ja ilman epäpuhtauksista aiheutuvaa haittaa ja pyrittävä vähentämään jo olemassa olevia haittoja.

Kulttuuri- ja luonnonperintö, virkistyskäyttö ja luonnonvarat

Yleistavoitteiden mukaan alueidenkäytöllä edistetään kansallisen kulttuuriympäristön ja rakennusperinnön sekä niiden alueellisesti vaihtelevan luonteen säilymistä.

Alueidenkäytöllä edistetään elollisen ja elottoman luonnon kannalta arvokkaiden ja herkkien alueiden monimuotoisuuden säilymistä. Ekologisten yhteyksien säilymistä suojelualueiden sekä tarpeen mukaan niiden ja muiden arvokkaiden luonnonalueiden välillä edistetään.

Alueidenkäytöllä edistetään luonnon virkistyskäyttöä sekä luonto- ja kulttuurimatkailua parantamalla moninaiskäytön edellytyksiä. Suojelualueverkoston ja arvokkaiden maisema-alueiden ekologisesti kestävää hyödyntämistä edistetään virkistyskäytössä, matkailun tukialueina sekä niiden lähialueiden matkailun kehittämisessä suojelutavoitteita vaarantamatta. Alueidenkäytössä edistetään kyseiseen tarkoitukseen osoitettujen hiljaisten alueiden säilymistä.

Erityistavoitteiden mukaan alueidenkäytössä on varmistettava, että valtakunnallisesti merkittävät kulttuuriympäristöjen ja luonnonperinnön arvot säilyvät. Viranomaisten laatimat valtakunnalliset inventoinnit otetaan huomioon alueidenkäytön suunnittelun lähtökohtina. Inventoinneilla tarkoitetaan kulttuuriympäristöä ja luonnonperintöä koskevia viranomaisten laatimia valtakunnallisia inventointeja, jotka perustuvat riittävän laaja-alaiseen valmisteluun. Tätä päätöstä tehtäessä (VAT tarkistuspäätös vuonna 2008) olivat olemassa seuraavat inventoinnit: Valtakunnallisesti arvokkaat maisema-alueet (Ympäristöministeriö, ympäristönsuojeluosasto, mietintö 66/1992), Valtakunnallisesti merkittävät rakennetut kulttuuriympäristöt (RKY 2009) ja Valtakunnallisesti merkittävät esihistorialliset suojelualuekokonaisuudet (Sisäasiainministeriö, kaavoitus- ja rakennusosasto, tiedotuksia 3/1983). Maakuntakaavoituksessa on osoitettava valtakunnallisesti merkittävät kulttuuriympäristöt ja maisemat. Näillä alueilla alueidenkäytön on sovelluttava niiden historialliseen kehitykseen.

Alueidenkäytön suunnittelussa on otettava huomioon ekologisesti tai virkistyskäytön kannalta merkittävät ja yhtenäiset luonnonalueet. Alueidenkäyttöä on ohjattava siten, ettei näitä aluekokonaisuuksia tarpeettomasti pirstota.

Maakunnan suunnittelussa on tuettava matkailukeskusten ja -alueiden verkottumista sekä vapaa-ajan käytön vyöhykkeiden kehittämistä niin, että muodostuu toimivia palvelukokonaisuuksia. Ensisijaisesti on kehitettävä olemassa olevia matkailukeskuksia ja -alueita. Alueidenkäytön suunnittelussa matkailualueita tulee eheyttää ja osoittaa matkailun kehittämiselle riittävät alueet.

Alueidenkäytössä on otettava huomioon pohja- ja pintavesien suojelutarve ja käyttötarpeet. Pohjavesien pilaantumis- ja muuttamisriskejä aiheuttavat laitokset ja toiminnot on sijoitettava riittävän etäälle niistä pohjavesialueista, jotka ovat vedenhankinnan kannalta tärkeitä ja soveltuvat vedenhankintaan.

Ilman erityisiä perusteita ei hyviä ja yhtenäisiä peltoalueita tule ottaa taajamatoimintojen käyttöön eikä hyviä ja laajoja metsätalousalueita pirstoa muulla maankäytöllä.

(---)

9. Päijätsalon Osuuskunnan valitus (Päijätsalon R-alueet ja V-alue)

9.1. Saatu selvitys

Kaavamerkinnät

Sysmän Päijätsalo-niminen saari sijaitsee Päijänteellä. Päijätsalo sisältyy 634 hehtaarin suuruiseen matkailun ja virkistyksen kehittämisen kohdealueeseen (mv9, Suopelto-Päijätsalo-Ilola). Merkinnällä osoitetaan alueita, joita kehitetään erityisesti matkailun, matkailuelinkeinon, golfin, vapaa-ajan asumisen ja sen eri muotojen muutosten, sekä ulkoilun, virkistyskäytön ja luontoympäristön kestävän hyödyntämisen alueina.

Päijätsaloon on osoitettu kaksi loma- ja matkailualuetta (R). Pohjoisosassa on 25 hehtaarin suuruinen Lehtoniemi-Honkasaarten loma- ja matkailualue (R5) ja etelä- ja keskiosissa 77 hehtaarin suuruinen Päijätsalon loma- ja matkailualue (R6). Merkinnällä osoitetaan loma-asumiselle ja matkailua palveleville toiminnoille varatut seudullisesti tai maakunnallisesti merkittävät alueet. Suunnittelumääräyksen mukaan alueiden suunnittelussa ja kehittämisessä tulee ottaa huomioon toimintojen sopeutuminen ympäristöön, palvelujen saatavuus sekä huolehtia yhdyskuntateknisen huollon järjestämisestä. Alueen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on huolehdittava siitä, ettei toiminnasta aiheudu ympäristölle merkittävää haittaa.

Päijätsalon keskiosiin on osoitettu 98 hehtaarin suuruinen virkistysalue (V41, Päijätsalon virkistysalue). Merkinnällä osoitetaan yleiseen virkistykseen ja ulkoiluun tarkoitettuja alueita. Suunnittelumääräyksen mukaan alue varataan yleiseen virkistykseen ja ulkoiluun. Alueen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on turvattava virkistyskäyttöedellytyksien ja niiden erityispiirteiden säilyminen sekä kehittämismahdollisuudet, alueen saavutettavuus, riittävä yleis- ja erityispiirteisiin liittyvä palvelu- ja varustetaso sekä ympäristöarvot ja viher- tai ulkoilureittien jatkuvuus virkistysalueilla.

Päijätsalossa on lisäksi kaksi luonnonsuojelualuetta (SL). Päijätsalon länsiosissa on Päijätsalon Vuoren 21 hehtaarin suuruinen luonnonsuojelualue (SL217), joka on myös Natura 2000 -verkostoon sisältyvä Päijätsalo-niminen alue (nat75). Välittömästi kyseisen alueen itäpuolella sijaitsee Päijätsalo 2 -niminen 12 hehtaarin suuruinen luonnonsuojelualue (SL56). Luonnonsuojelualuetta koskevalla merkinnällä osoitetaan luonnonsuojelulain nojalla suojeltuja tai suojeltavaksi tarkoitettuja alueita. Suunnittelumääräyksen mukaan alueella ei saa suorittaa sellaisia toimenpiteitä, jotka saattavat vaarantaa alueen suojeluarvoja. Mainitut luonnonsuojelualueet ovat myös osa Päijänteen kansallispuistoa.

Kaavaan on merkitty myös valtioneuvoston periaatepäätökseen 1995 perustuva valtakunnallisesti arvokkaan maisema-alueen rajaus, johon kuuluu muun muassa koko Päijätsalon saari.

Kaavaselostus

Kaavaselostuksessa on todettu muun ohella, että maakuntakaavan maaseutualueilla tarkoituksena on osoittaa merkittävät loma- ja matkailualueet, matkailualueiden toimiminen tukikohtina ja palvelualueina sekä edistää Päijänteen matkailullisia valmiuksia. Matkailuun osoitettujen alueiden tarkoitus on muodostaa luonteva loma- ja matkailualueiden verkosto, joka tukee myös kylien ja vapaa-ajan asumisen kehittymistä ja mahdollisia muutoksia pysyvään asumiseen. Lähtökohtaisesti on esitetty olemassa olevia matkailukeskuksia ja -alueita. Aluevarauksia on tarkistettu kuntaneuvottelujen ja elinkeinoelämän toimijoiden esitysten pohjalta. Aluevarauksissa on otettu huomioon yhdyskuntainfran järjestämistä ja korostettu tulevien toimintojen sopeutumista ympäristöön. Sijoittumisessa on otettu huomioon alueiden saavutettavuus ja matkailun vetovoimaisuutta tai toimintaedellytyksiä parantavia seikkoja, kuten varsinaisen aluevarauksen läheisyydessä olevat ulkoilu- tai virkistäytymismahdollisuudet maa- ja vesialueilla. Mahdollisilla ympäröivillä kehittämiskohdemerkinnöillä tuodaan esille laajemman alueen mahdollisen kehityskulun suuntaa ja erityispiirteitä.

Vaikutusten arvioinnin osalta on todettu muun muassa, että loma- ja matkailualueiden varaukset edistävät monipuolisen elinkeinoelämän kehittymistä. Loma- ja vapaa-ajan asuminen sekä matkailu voivat aiheuttaa häiriöitä paikalliseen elämään. Loma- ja matkailualueiden ympäristövaikutukset voivat ulottua laajallekin alueelle. Lisääntyvä loma- ja matkailupalvelujen käyttö muuttaa rannan läheisyydessä rantamaisemaa ja rannan laatua ja sillä on vaikutuksia vesistöihin. Suunnitelmallisella maankäytöllä voidaan ohjata toimintaa hyvin kestäville alueille ja pitää rantamaisemat hyvinä ja näkymät järviltä rauhallisina. Toimintojen keskittäminen säästää luontoa sekä luo taloudellisesti edullisen rakenteen.

Maisema- ja kulttuuriympäristöarvot ovat yleensä matkailualueilla vetovoimatekijöitä ja niitä vaalitaan. Maakuntakaavan tavoitteena on välittää tieto seudun valtakunnallisesti ja maakunnallisesti merkittävistä alueista ja kohteista ja edistää niiden vaalimista ja käyttöä niiden arvon mukaisesti sekä välttää mahdollisia ristiriitoja huomioimalla kulttuuri- ja maisema-arvot suunnittelun lähtökohtina.

Selvitykset

Päijät-Hämeen virkistys- ja retkeilyalueiden nykytila (Liuksiala 2012)
-nimiseen selvitykseen on koottu ajantasainen tieto Päijät-Hämeen vuonna 2006 hyväksytyn maakuntakaavan V-, VRs-, MU- ja mv-alueista. Raportin tietojen avulla arvioidaan nykyisen virkistysalueverkon riittävyyttä maakunnan tarpeisiin. Päijätsalon 159,5 hehtaarin kokoisen virkistysalueen osalta on todettu, että Päijänteen kansallispuistoon rajautuva Päijätsalon alue soveltuu erinomaisesti retkeilyyn ja virkistäytymiseen ja sen saavutettavuus on hyvä. Alue on kokonaisuudessaan luonnon- ja maisema-arvoiltaan arvokas kohde. Päijätsalon luonto on säilynyt lähes koskemattomana ja osa alueesta on rauhoitettu. Alueen kasvillisuus on vaihtelevaa. Pyydysniemen nuotiopaikka ja Päijänteen Tehinselälle avautuva näköalapaikka on palvellut veneilijöitä ja retkeilijöitä jo 1800-luvulta lähtien. Alueella on luontopolku opastauluineen, näkötorni, nuotiopaikka, kuivakäymälä, paikoitusalue, opasteet ja vierasvenelaituri.

Suopellon ja Päijätsalon alueelle sijoittuu 630,2 hehtaarin suuruinen Suopelto-Päijätsalo-Ilola -niminen kehittämisen kohdealue, joka selvityksen mukaan soveltuu hyvin virkistäytymiseen. Kehittämisen kohdealueella on useita loma-asuntoalueita ja Päijätsalon eteläkärjessä on matkailuun soveltuva majatalo.

Päijät-Hämeen maakuntahallituksen lausunnossa on todettu virkistysalueiden pienentymisen osalta muun muassa, että Päijätsalon saaressa sijaitsevan Päijälän yksityisomistuksessa olevan maatilan alueelta on poistettu noin 30 hehtaaria talouskeskukseen liittyvää maa-aluetta ja jo rakennettua ranta-aluetta, jotka eivät muutoinkaan voisi olla tosiasiallista yleistä virkistysaluetta. Niiden poistaminen ei aiheuta todellista virkistysalueiden pienentymistä entiseen käyttömahdollisuuteenkaan verrattuna.

Päijät-Hämeen rakennettua kulttuuriympäristöä (Päijät-Hämeen liitto 2006) koskevan selvityksen tarkoituksena on ollut tunnistaa ja tuoda esille Päijät-Hämeen rakennetun kulttuuriympäristön ominais- ja erityispiirteet. Inventoinnin tietoja on hyödynnetty vuonna 2006 hyväksytyn maakuntakaavan kaavamerkintöjä ja aluevarauksia sekä suunnittelu- ja suojelumääräyksiä laadittaessa.

Suopellon huvila-asutus on arvioitu maakunnallisesti arvokkaaksi kulttuuriympäristöksi. Päijätsalon pohjoisin osa on sisällytetty aluerajaukseen Suopellon ja Ilolan lisäksi. Aluekuvauksen mukaan huvila-alue on säilyttänyt alkuperäisen 1800-luvun loppuun palautuvan luonteensa. Uudempi vapaa-ajan asutus on sijoittunut väljästi ja noudattaa pienimittakaavaista rakentamista. Laivalaiturin kupeessa toimii kesäravintola ja sen lähettyvillä on entinen kauppa.

Päijät-Hämeen maisemaselvityksen (Päijät-Hämeen liitto ym. 2006) tavoitteena on ollut selvittää maakuntakaavan laadinnan ja maankäytön suunnittelun kannalta keskeistä ja ajantasaista tietoa alueen maiseman rakenteesta, ominaisista piirteistä ja alueellisista eroista. Päijätsalon alue on todettu maakunnallisesti arvokkaaksi, mutta Päijätsalon saariosa on jätetty rajauksesta pois.

Hämeen valtakunnallisesti arvokkaiden maisema-alueiden päivitysinventointi 2011 koskee ensisijaisesti valtakunnallisesti arvokkaita maisemakokonaisuuksia ja maisemanähtävyyksiä. Maiseman ominaisluonteen ja erityispiirteiden tunnistamiseksi aluetta tarkastellaan muun muassa maisemarakenteen ja luonnonpiirteiden, kulttuurihistoriallisen jatkuvuuden sekä maiseman visuaalisten piirteiden ja maisemakuvan näkökulmasta. Valtakunnalliseen arvoluokkaan kuuluvien maisema-alueiden tulee edustaa maisemamaakunnalleen tyypillisiä tai muuten edustavia maisematyyppejä.

Päijätsalo ja Suopelto kuuluvat Päijänteen vuorimaaksi nimettyyn maakunnalliseen maisematyyppiin. Se on muuta Hämettä suurimittakaavaisempaa vuorimaata ja yhdistyy Päijänteen pohjoisosien keskisuomalaiseen maisematyyppiin. Leimallisia ovat kuusivaltaisen sekametsän peittämät harvaan asutut moreeni- ja kallioselänteet sekä siirtolohkareiden suuri määrä. Kyliä on vähän ja viljelyalueet ovat hyvin pieniä.

Päijätsalon maisemakuvaa luonnehtivat kiviset rannat ja vehmas kasvillisuus. Saaren mantereen puoli on näkymiltään monipuolinen rikkonaisten salmien ja lahdelmien mosaiikki. Päijätsalon saaren länsiosassa olevan korkeimman selänteen laki kohoaa noin 86 metriä Päijänteen pintaa korkeammalle ja erottuu jyrkkäpiirteisenä metsän peittämänä saarena kauas Päijänteelle. Saari on pinnanmuodoiltaan vaihtelevaa vuorimaata, jossa kallioperän päällä on moreenipeite. Päijätsaloa halkovat luontopolut. Saaren korkeimmalle kohdalle on rakennettu näkötorni vuonna 1899 ja sieltä on upeat näkymät Päijänteelle. Suopellon ja Ilolan alueelle on syntynyt huvilayhdyskunta 1800-luvulla. 2000-luvulla maisema-alue on muuttunut huomattavasti. Päijätsaloon on jo noussut tiivis vapaa-ajanasuntoalue. Suopellon-Ilolan aluetta kehitetään ja Suopellon uuden satama-alueen rakentaminen on alkanut. Päijätsalon ympäristön vesialueiden pienet rakentamattomat saaret muodostavat kasvillisuudeltaan ja maisemallisesti arvokkaan kokonaisuuden. Saaret ja rantaniityt ovat tärkeitä lintujen pesimäalueita.

Päijätsalo kuuluu valtioneuvoston vuonna 1995 tekemän periaatepäätöksen mukaiseen valtakunnallisesti arvokkaaseen maisema-alueeseen. Inventoinnissa on esitetty rajausta poistettavaksi. Maakunnallisesti arvokkaaseen maisema-alueeseen on esitetty sisällytettäväksi osia Päijätsalon pohjoispuolella sijaitsevista Suopellon ja Ilolan alueista sekä eräitä pienempiä saaria.

Ympäristöministeriön tietokortista ilmenee, että Päijätsalon Natura-alueen (F10363001) suojeluperusteena on boreaalinen luonnonmetsä -luontotyyppi. Alueen länsiosa kohoaa ensin tasaisesti itää kohti. Itäosassa maasto kohoaa jyrkästi kalliopaljastumille ja -jyrkänteille. Alueen korkeimmalle kohdalle, joka on 158,5 metriä merenpinnan ja 80 metriä Päijänteen pinnan yläpuolella, on vuonna 1899 rakennettu näkötorni. Kohteen metsät ovat pääosin vanhaa kuusivaltaista mustikkatyypin kangasmetsää. Itäosan kallioalueet ovat mäntyvaltaisia ja Päijänteen ranta-alueet kuusi-koivu -sekametsiä. Metsät ovat saaneet kehittyä pitkään luonnonmukaisesti, joten alueella on vanhojakin puita ja kohtalaisesti lahopuuta. Kohde edustaa hyvin Päijänteen suurjärven ympäristön vuorimaan alkuperäistä metsäluontoa. Alueen linnustoon kuuluu ikimetsien lajeja, kuten pikkusieppo, palokärki, pohjantikka ja idänuunilintu. Alue on ollut jo pitkään tunnettu ja suosittu maisemanähtävyys ja retkeilykohde. Siellä on rakennettu polkuverkko ja luontopolku näkötornin lisäksi.

Päijät-Hämeen maakuntakaavan Natura 2000 vaikutustenarvioinnin tarveharkintaa koskevassa selvityksessä (Mäkinen, 19.5.2014) on todettu, että kaavamerkinnät eivät todennäköisesti merkittävästi heikennä Päijätsalon Natura-alueen FI0363001 suojeluperusteina olevia luontoarvoja.

9.2. Hallinto-oikeuden johtopäätökset

Selvitysten riittävyys ja Natura-arvioinnin tarve

Maakuntakaavaa varten on selvitetty Päijätsalon ja sen lähialueen virkistys-, luonto- ja maisema-arvot ja kaavaselostuksessa on arvioitu loma- ja matkailualueiden vaikutuksia ympäristöön. Maakuntakaava on perustunut riittäviin selvityksiin, joiden avulla on mahdollista arvioida maakuntakaavan sisältövaatimusten täyttymistä.

Päijätsalossa sijaitsevan Natura 2000 -verkostoon kuuluvan alueen osalta on laadittu tarveharkinta. Natura-aluetta koskeva selvitys on niukka eikä johtopäätöksiä ole lainkaan perusteltu. Tältä osin on otettava huomioon, että Natura-alueen suojeluperusteena on metsätyyppi ja että Natura-aluetta ympäröi laaja virkistysalue. Tähän nähden maakuntakaavan R-alueilla ei todennäköisesti merkittävästi heikennetä verkostoon sisällytetyn alueen luonnonarvoja eikä luonnonsuojelulain 65 §:n mukaisen selvityksen laatiminen ole ollut tarpeen.

Kaavan sisällöllinen lainmukaisuus

Maakuntakaavassa Päijätsalon virkistysaluetta on pienennetty merkittävästi (61 hehtaaria) suhteessa edelliseen maakuntakaavaan. Maakuntahallituksen lausunnon mukaan tästä noin 30 hehtaaria koostuu yksityisomisteisesta maatilan talouskeskuksen käsittävästä alueesta, joka ei ole ollut virkistyskäytössä. Lisäksi noin 10 hehtaarin suuruinen Päijätsalon Osuuskunnan omistama alue on muutettu luonnonsuojelualueeksi. Samanaikaisesti loma-asumiseen varatut alueet (RA) on muutettu loma- ja matkailualueeksi (R) ja rakentamiseen varattujen alueiden pinta-ala on kasvanut 14 hehtaaria. Päijätsalo on valtioneuvoston periaatepäätöksen mukaan sisällytetty valtakunnallisesti arvokkaisiin maisema-alueisiin ja kyseinen maisema-alue on osoitettu maakuntakaavassa (kmv108).

Päijätsalon pohjoisosissa on 1800-luvun lopulla rakennettuja huviloita. Päijätsalon pohjois-, itä- ja etelärannoille on muodostunut rakennuspaikkoja ja Päijätsalon eteläosissa on tiiviimmin rakennettu loma-asuntoalue. Päijätsalossa on maakuntakaavan taustaselvitysten perusteella monipuolinen maisemallisesti arvokas virkistysalue, ja sinne on hyvät kulkuyhteydet myös vesiteitse. Tähän nähden loma- ja matkailualueen sovittamista Päijätsalon nykyiseen maankäyttöön voidaan pitää kaavan tavoitteiden mukaisena, eikä kaavapäätös ole yhdyskuntarakennetta koskevan sisältövaatimuksen vastainen.

Loma- ja matkailualuetta koskeva varaus mahdollistaa hyvin erityyppistä toimintaa. Maankäytön muutokset voivat olla ristiriidassa erityisesti maisemallisten ja kulttuurihistoriallisten arvojen kanssa. Päijätsalo sisältyy edelleen valtioneuvoston periaatepäätöksen mukaisiin valtakunnallisesti arvokkaisiin maisema-alueisiin. Maisema- ja kulttuuriympäristön arvoja ilmentävät merkinnät eivät kuitenkaan sellaisenaan merkitse, että alue tulisi säilyttää muuttumattomana. Hallinto-oikeus pitää tässä asiassa merkityksellisenä sitä, että Päijätsalon ympäristössä näkyy jo ihmisen tekemät muutokset muun muassa siten, että Päijätsaloon on muodostunut vähäistä enemmän loma-asutusta. Kun vielä otetaan huomioon, että loma- ja matkailualueet on osoitettu olemassa olevan asutuksen yhteyteen ja että Päijätsaloon jää edelleen suuri yhtenäinen noin 98 hehtaarin suuruinen virkistysalue, maakuntakaavassa on riittävällä tavalla otettu huomioon maiseman ja kulttuuriperinnön vaaliminen sekä virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyys. Kaavassa on valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden mukaisesti huolehdittu maankäytön muutosten soveltumisesta arvokkaille maisema-alueille. Rakentamisen luonne ja tehokkuus sekä maiseman sietokykyä koskevat seikat tulevat ratkaistavaksi yksityiskohtaisemmassa kaavoituksessa.

Matkailun lisääntyminen kohdistaa lisärasitusta olemassa oleville virkistysalueille ja luonnonsuojelualueille. Alueella ei saadun selvityksen perusteella ole kuitenkaan erityisen haavoittuvia arvoja ja Päijätsalon Natura 2000 -verkostoon sisältyvä alue on nykyiselläänkin osa Päijätsalon retkeilykokonaisuutta. Asian arvioinnissa on lisäksi otettava huomioon, että virkistysalue on edelleen laaja ja yhtenäinen ja se ympäröi Päijänteen kansallispuistoon kuuluvia luonnonsuojelualueita. Matkailun lisääntymisestä aiheutuvien haittojen ehkäisemistä koskevat toimenpiteet tulevat tarkemmin arvioitaviksi yksityiskohtaisemman kaavoituksen yhteydessä. Maakuntakaavassa on riittävällä tavalla otettu huomioon luonnonarvojen vaaliminen ja ekologista kestävyyttä koskeva sisältövaatimus.

12. Hallinto-oikeuden loppujohtopäätös

Hallinto-oikeus voi tutkia valituksesta ainoastaan kaavan lainmukaisuutta koskevat valitusperusteet. Maakuntavaltuuston hyväksymää lainmukaista kaavaa ei voida kumota sillä perusteella, että valittajan käsityksen mukaan alueelle olisi tarkoituksenmukaisempaa laatia osin toisenlainen kaava. Maakuntavaltuuston päätös ei ole valituksissa esitetyillä perusteilla lainvastainen.

13. Oikeudenkäyntikulut

Asiassa annetut ratkaisut huomioon ottaen Päijätsalon Osuuskunnalle eikä (---) tule korvausta oikeudenkäyntikuluistaan.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Maankäyttö- ja rakennusasetus 1 §

Luonnonsuojelulaki (1587/2009) 65 § 1 momentti

Kuntalaki (365/1995) 90 § (1375/2007) ja 93 §

Kuntalaki (410/2015) 147 §

Hallintolainkäyttölaki 41 § ja 74 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Eija Mäkelä, Elina Tanskanen ja Ria Savolainen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Päijätsalon Osuuskunta on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja maakuntavaltuuston päätökset kumotaan Sysmän Päijätsalon saareen osoitettujen loma- ja matkailualue (R) -varausten osalta. Korkeimman hallinto-oikeuden on toimitettava asiassa katselmus. Päijät-Hämeen liitto on velvoitettava korvaamaan osuuskunnan oikeudenkäyntikulut korkoineen.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Valituksenalainen kaava ei kysymyksessä olevilta osin perustu maankäyttö- ja rakennuslaissa ja luonnonsuojelulaissa edellytettyihin riittäviin selvityksiin ja vaikutustenarvionteihin, eikä se myöskään täytä maakuntakaavan sisältövaatimuksia. Päijätsaloon osoitettu rakentaminen loukkaa erityisesti alueen maisemallisia ja kulttuurihistoriallisia arvoja.

Alueen maisemallisilla olosuhteilla on erityinen merkitys kaavan lainmukaisuutta arvioitaessa. Päijätsalo on luokiteltu valtakunnallisesti arvokkaaksi maisema-alueeksi ja Päijätsalon Suopellon huvila-asutus on maakunnallisesti arvokas rakennettu kulttuuriympäristö. Alueen maisemakuvaa leimaa kauttaaltaan luonnontilaisuus.

Hyväksytyssä maakuntakaavassa rakentamiseen osoitetaan noin kolmasosa Päijätsalon saaren pinta-alasta, jolloin virkistysalue pienenisi lähes puoleen nykyisestä. Samalla alueen maisema ja luonne muuttuisivat olennaisesti ja alueen virkistyskäyttö- ja ulkoilutarpeet kohdistuisivat entistä enemmän myös Päijätsalon Natura 2000 -alueelle. Alueen kulttuuriympäristöön ja maisemaan liittyvät arvot on tuotu esiin kaavaselostuksessa, mutta ne eivät kuitenkaan ole välittyneet kaavan sisältöön.

Maakuntakaava on keskeisin instrumentti valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden konkretisoimisessa ja välittämisessä kunnalliseen kaavoitukseen. Kulttuuri- ja luonnonperintöön, virkistyskäyttöön ja luonnonvaroihin liittyvien erityistavoitteiden mukaan alueiden käytössä on varmistettava, että valtakunnallisesti merkittävät kulttuuri- ja luonnonperinnön arvot säilyvät.

Maakuntakaavan on yleispiirteisyydestään huolimatta perustuttava riittäviin selvityksiin. Valituksenalaisessa päätöksessä tai kaava-aineistossa ei ole esitetty lainkaan selvityksiä rakennusaluevarauksien vaikutuksista ympäristön maisema- ja kulttuurihistoriallisiin arvoihin.

Päijätsalon saaren rakentamiseen käytettävän alueen merkittävä laajeneminen ei täytä valtakunnallisista alueidenkäyttötavoitteista johtuvia vaatimuksia, eikä myöskään maankäyttö- ja rakennuslaissa säädettyjä maankuntakaavan sisältövaatimuksia maiseman, luonnonarvojen ja kulttuuriperinnön vaalimista, alueidenkäytön ekologista kestävyyttä ja virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyyttä koskevien vaatimusten osalta. Päijätsalon alueen rajallisuudesta, maaston geografiasta ja muista erityispiirteistä johtuen rakentamisalueen laajentaminen ei edistäisi tarkoituksenmukaisen alue- ja yhdyskuntarakenteen syntymistä.

Rakentamisalueen laajeneminen loukkaisi ja vaarantaisi myös luonnonsuojelun tavoitteita. Päijätsalon Natura-alueeseen kohdistuvia vaikutuksia on kaavaselostuksen mukaan tarkasteltu Päijät-Hämeen maakuntakaavan Natura 2000 -vaikutustenarvioinnin tarveharkinta -selvityksessä. Tarveharkintadokumentti ei kuitenkaan sisällä minkäänlaista sisällöllistä selvitystä, jossa kuvattaisiin kaavavarauksista Päijätsalon Natura-alueelle kohdistuvia vaikutuksia. Kaavaselostuksesta ei muutoinkaan ilmene, millä tavoin rakentamisen vaikutuksia kysymyksessä olevan Natura-alueen suojeluarvoihin on selvitetty tai mihin päätelmät vaikutusten vähäisyydestä perustuvat.

Kaavan vaikutuksista Päijätsalon Natura-alueen suojeluarvoihin tulee tehdä tarveharkinnan sijaan luonnonsuojelulain 65 §:ssä tarkoitettu arviointi. Arviointia ei varovaisuusperiaate huomioon ottaen voi jättää suorittamatta sen vuoksi, että vaikutusten merkittävyydestä ei ole varmuutta.

Katselmuksen toimittaminen on tarpeen alueen maisemallisten ja kulttuurihistoriallisten erityispiirteiden hahmottamiseksi.

Päijät-Hämeen maakuntahallitus on antanut lausunnon, jossa se on viitannut asiassa aiemmin esittämäänsä, vaatinut valituksen ja oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen hylkäämistä sekä lausunut lisäksi muun ohella seuraavaa:

Maakuntakaavalla varaudutaan aluerakenteen ratkaisuihin pitkällä aikajänteellä ja yleispiirteisellä tasolla. R-aluevaraukset ovat yleispiirteisiä aluevarauksia ja niiden sisäiset järjestelyt ratkaistaan yksityiskohtaisemmassa kaavoituksessa. Vaihtoehtojen ja vaikutusten selvittämisen on oltava suhteessa maakuntakaavan rooliin. Kaavamerkinnät ja niihin liittyvät suunnittelumääräykset turvaavat R-alueiden yhteensovittamisen kulttuuriympäristön, maiseman ja luonnonarvojen kanssa yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa.

Loma- ja matkailualueiden (R) lisääntyminen 14,8 hehtaarilla koko Päijätsalon saaressa ei aiheuta saaren virkistysalueiden pinta-alan pienenemistä lähes puoleen nykyisestä kuten valituksessa on esitetty. Todellista vähennystä on vain 14,8 hehtaaria. Yleiseen virkistykseen ja ulkoiluun tarkoitetuista V-alueista on rajattu pois jo rakennettuja ja yksityisomistuksessa olevia loma-asuntoja ja muutoin yleiseen virkistykseen eri syistä soveltumattomia alueita. Virkistysaluetta on osoitettu vain Sysmän kunnan omistamille alueille.

Päijätsalon Natura 2000 -alue on otettu huomioon järjestämällä Natura-alueen ja sen jatkeena olevan luonnonsuojelualueen raja- ja reuna-alueiksi virkistysalue, jolloin loma- ja matkailualueilta ei ole suoraa yhteyttä Natura-alueelle eikä luonnonsuojelualueelle. Matkailun ja virkistyksen kehittämisen kohdealueita koskevassa yksityiskohtaisempaa suunnittelua ohjaavassa yleismääräyksessä määrätään muun muassa, että alueiden suunnittelussa on otettava huomioon alueen erityisominaisuudet ja että erityistä huomiota on kiinnitettävä suojeluohjelmien ja Natura 2000 -verkoston alueisiin, ettei niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alueet on valittu joko suojeluohjelmaan tai Natura 2000 -verkostoon, heikennetä merkittävästi.

Päijätsalon Osuuskunta on antanut vastaselityksen.

Päijätsalon Osuuskunta on täydentänyt valituslupahakemustaan ja valitustaan 22.1.2019 toimittamallaan lisäkirjelmällä. Kirjelmään on liitetty emeritusprofessori Vesa Majamaan asiantuntijalausunto, jossa tarkastellaan valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden merkitystä ja kaavan vaikutusten selvittämistä koskevaa velvollisuutta maakuntakaavaa laadittaessa.

Päijät-Hämeen maakuntahallitus on antanut täydennyksen johdosta vastineen.

Päijätsalon Osuuskunta on toimittanut lisäkirjelmän.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

1. Katselmuksen toimittamista koskeva vaatimus hylätään.

2. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

3. Päijätsalon Osuuskunnan oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. Katselmuksen toimittamista koskeva vaatimus

Hallintolainkäyttölain 41 §:n mukaan asian selvittämiseksi voidaan toimittaa katselmus. Kun otetaan huomioon perusteet, joiden vuoksi Päijätsalon Osuuskunta on pyytänyt katselmuksen toimittamista, sekä asiakirjoista saatava selvitys, katselmuksen toimittaminen ei ole asian selvittämiseksi tarpeen.

2. Pääasia

2.1 Natura 2000 -alueelle kohdistuvien vaikutusten selvittämistä koskevat kansalliset säännökset ja unionin oikeus

Maankäyttö- ja rakennuslain 197 §:n 1 momentin mukaan kaavaa hyväksyttäessä ja vahvistettaessa on sen lisäksi, mitä tässä laissa säädetään, noudatettava, mitä luonnonsuojelulain 10 luvussa säädetään.

Luonnonsuojelulain 10 lukuun sisältyvillä lain 65 ja 66 §:llä on pantu kansallisesti täytäntöön luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta annetun neuvoston direktiivin 92/43/ETY, jäljempänä luontodirektiivi, 6 artiklan 3 ja 4 kohta.

Luonnonsuojelulain 64 a §:n mukaan Natura 2000 -verkostoon kuuluvan alueen suojelun perusteena olevia luontoarvoja ei saa merkittävästi heikentää.

Luonnonsuojelulain 65 §:n 1 momentin (1587/2009) mukaan, jos hanke tai suunnitelma joko yksistään tai tarkasteltuna yhdessä muiden hankkeiden ja suunnitelmien kanssa todennäköisesti merkittävästi heikentää valtioneuvoston Natura 2000 -verkostoon ehdottaman tai verkostoon sisällytetyn alueen niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty tai on tarkoitus sisällyttää Natura 2000 -verkostoon, hankkeen toteuttajan tai suunnitelman laatijan on asianmukaisella tavalla arvioitava nämä vaikutukset. Sama koskee sellaista hanketta tai suunnitelmaa alueen ulkopuolella, jolla todennäköisesti on alueelle ulottuvia merkittäviä haitallisia vaikutuksia.

Luonnonsuojelulain 65 §:n 2 momentin (1259/2014) mukaan luvan myöntävän tai suunnitelman hyväksyvän viranomaisen on valvottava, että 1 momentissa tarkoitettu arviointi tehdään. Viranomaisen on pyydettävä arvioinnista lausunto elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselta ja siltä, jonka hallinnassa luonnonsuojelualue on.

Luonnonsuojelulain 66 §:n 1 momentin mukaan viranomainen ei saa myöntää lupaa hankkeen toteuttamiseen taikka hyväksyä tai vahvistaa suunnitelmaa, jos 65 §:n 1 ja 2 momentissa tarkoitettu arviointi- ja lausuntomenettely osoittaa hankkeen tai suunnitelman merkittävästi heikentävän niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty tai on tarkoitus sisällyttää Natura 2000 -verkostoon.

Luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan mukaan kaikki suunnitelmat tai hankkeet, jotka eivät liity suoranaisesti alueen käyttöön tai ole sen kannalta tarpeellisia, mutta ovat vaikuttamaan tähän alueeseen merkittävästi joko erikseen tai yhdessä muiden suunnitelmien tai hankkeiden kanssa, on arvioitava asianmukaisesti sen kannalta, miten ne vaikuttavat alueen suojelutavoitteisiin. Alueelle aiheutuvien vaikutusten arvioinnista tehtyjen johtopäätösten perusteella ja jollei 4 kohdan säännöksistä muuta johdu, toimivaltaiset kansalliset viranomaiset antavat hyväksyntänsä tälle suunnitelmalle tai hankkeelle vasta varmistuttuaan siitä, että suunnitelma tai hanke ei vaikuta kyseisen alueen koskemattomuuteen, ja kuultuaan tarvittaessa kansalaisia.

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan mukaan vaatimus suunnitelman tai hankkeen vaikutusten asianmukaisesta arvioinnista edellyttää sitä, että on olemassa todennäköisyys tai vaara siitä, että suunnitelma tai hanke vaikuttaa kyseiseen alueeseen merkittävästi. Kun otetaan erityisesti huomioon ennalta varautumisen periaate, tällainen vaara on olemassa, jos objektiivisten seikkojen perusteella ei voida sulkea pois sitä, että kyseinen suunnitelma tai hanke vaikuttaa merkittävästi kyseessä olevaan alueeseen (ks. asiat C-127/02, Waddenvereniging ja Vogelbeschermingsvereniging, C-6/04, komissio v. Yhdistynyt kuningaskunta, C-418/04, komissio v. Irlanti ja C-441/17, komissio v. Puola). Edellytys merkitsee sitä, että jos on epäilyksiä merkittävien vaikutusten aiheutumatta jäämisestä, tällainen arviointi on suoritettava (C-98/03, komissio v. Saksa, C-538/09, komissio v. Belgia ja C-404/09, komissio v. Espanja).

Unionin tuomioistuin on lisäksi todennut edellä mainitussa tuomiossaan C-127/02, että kun suunnitelma tai hanke, jolla on vaikutusta kyseiseen alueeseen, ei vaaranna sen säilyttämisen tavoitteita, sitä ei voida myöskään pitää sellaisena, että se voisi vaikuttaa merkittävästi kyseessä olevaan alueeseen. Sitä vastoin silloin, kun tällainen suunnitelma tai hanke saattaa vaarantaa kyseessä olevan alueen suojelutavoitteet, sitä on välttämättä pidettävä sellaisena, että se vaikuttaa merkittävästi tähän alueeseen. Kyseiseen suunnitelmaan tai hankkeeseen liittyvien tulevien vaikutusten arvioinnin yhteydessä niiden merkittävyys on määritettävä erityisesti sen alueen ominaisuuksien ja erityisten ympäristöolosuhteiden valossa, jota tämä suunnitelma tai hanke koskee.

Asiassa voidaan ottaa selvityksenä huomioon myös Euroopan unionin komission julkaisema ohje, joka koskee Natura 2000 -alueisiin kohdistuvien vaikutusten arviointimenetelmiä (Assessment of plans and projects significantly affecting Natura 2000 sites. Methodological guidance on the provisions of Article 6(3) and (4) of the Habitats Directive 92/43/EEC, November 2001). Suomessa ympäristöministeriö on julkaissut niin ikään oikeudellisesti sitomattoman, mutta selvitysaineistoa sisältävän oppaan luontoselvityksistä ja luontovaikutusten arvioinnista kaavoituksessa, YVA-menettelyssä ja Natura-arvioinnissa (Ympäristöopas 109/2003).

2.2 Saatu selvitys

Päijätsaloon on osoitettu kaksi loma- ja matkailualuetta (R). Pohjoisosassa on 25 hehtaarin suuruinen Lehtoniemi-Honkasaarten loma- ja matkailualue (R5) ja etelä- ja keskiosissa 77 hehtaarin suuruinen Päijätsalon loma- ja matkailualue (R6). Päijätsalon länsiosaan sijoittuva 21 hehtaarin suuruinen Päijätsalon Natura 2000 -alue on osoitettu maakuntakaavassa luonnonsuojelualueena ja Natura 2000 -ohjelman alueena. Alueen itäpuolella sijaitsee Päijätsalo 2 -niminen 12 hehtaarin suuruinen luonnonsuojelualue. Luonnonsuojelualueita ympäröi 98 hehtaarin suuruinen virkistysalue.

Päijätsalo sisältyy 634 hehtaarin suuruiseen matkailun ja virkistyksen kehittämisen kohdealueeseen, (mv9, Suopelto-Päijätsalo-Ilola). Merkinnällä osoitetaan alueita, joita kehitetään erityisesti matkailun, matkailuelinkeinon, golfin, vapaa-ajan asumisen ja sen eri muotojen muutosten, sekä ulkoilun, virkistyskäytön ja luontoympäristön kestävän hyödyntämisen alueina. Merkintää koskevan suunnittelumääräyksen mukaan alueiden suunnittelussa on otettava huomioon alueiden erityisominaisuudet. Erityistä huomiota on kiinnitettävä suojeluohjelmien ja Natura 2000
-verkoston alueisiin ettei niitä luontoarvoja, joiden suojelemiseksi alueet on valittu suojeluohjelmaan tai Natura 2000 -verkostoon, heikennetä merkittävästi.

Päijätsalon Natura-alueen suojeluperusteena on luontodirektiivin luontotyyppi Boreaalinen luonnonmetsä. Natura-tietolomakkeessa esitetyn kohdekuvauksen mukaan alueen metsät ovat pääosin vanhaa kuusivaltaista mustikkatyypin kangasmetsää. Alueen itäosan kallioalueilla metsät ovat mäntyvaltaisia. Päijänteen ranta-alueella metsät ovat kuusi-koivu -sekametsää. Metsät ovat saaneet kehittyä pitkään luonnonmukaisesti ja alueella on kohtalaisesti lahopuuta. Kohde edustaa hyvin Päijänteen suurjärven ympäristön vuorimaan alkuperäistä metsäluontoa. Alueen linnustoon kuuluu ikimetsien lajeja, kuten pikkusieppo, palokärki, pohjantikka ja idänuunilintu. Alue on ollut jo pitkään tunnettu ja suosittu maisemanähtävyys ja retkeilykohde. Alueelle on rakennettu polkuverkko ja luontopolku. Alueella käy paljon retkeilijöitä.

Maakuntakaavan valmisteluaineistoon sisältyvässä selvityksessä Päijät-Hämeen maakuntakaavan Natura 2000 vaikutustenarvioinnin tarveharkinta (Mäkinen, 19.5.2014) on todettu, että kaavamerkinnät eivät todennäköisesti merkittävästi heikennä Päijätsalon Natura-alueen suojeluperusteina olevia luontoarvoja.

2.3 Oikeudellinen arviointi

Päijätsalon osuuskunta on valituksessaan katsonut, että maakuntakaavaa laadittaessa laaditut selvitykset Päijätsaloon osoitettujen rakentamisalueiden laajentamisen vaikutuksista Päijätsalon Natura-alueen luontoarvoihin ovat puutteellisia. Valituksessa on edelleen katsottu, että maakuntakaavan vaikutuksista Päijätsalon Natura-alueen suojeluarvoihin tulisi tehdä luonnonsuojelulain 65 §:ssä tarkoitettu arviointi.

Luonnonsuojelulain 65 §:n 1 momentin ja luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan mukainen arviointi on tehtävä sen varmistamiseksi, ettei hanke tai suunnitelma luonnonsuojelulain 66 §:n 1 momentissa ja luontodirektiivin mainitussa kohdassa tarkoitetulla tavalla merkittävästi heikennä niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty Natura 2000 -verkostoon. Turvaamismekanismien soveltamisen ratkaisee Natura-alueen luonnonarvoihin kohdistuva vaikutus. Arviointi on tehtävä, jos hanke tai suunnitelma ennalta arvioiden todennäköisesti merkittävästi heikentää Natura-alueen edellä mainittuja luonnonarvoja. Maakuntakaava on luonnonsuojelulain 65 §:n 1 momentissa tarkoitettu suunnitelma.

Natura-arvioinnin tarveharkintaa ja varsinaista Natura-arviointia on käsitelty edellä mainituissa komission oppaassa vuodelta 2001 ja Suomessa julkaistussa ympäristöoppaassa 109/2003. Natura-arvioinnin tarveharkintaa varten laadituissa asiakirjoissa on esitettävä Natura-alueen kokonaiskuvaus ja suojeluarvoon vaikuttavat seikat, kuvaus lajeista ja niiden elinympäristöistä sekä niiden säilymiseen vaikuttavista tekijöistä sekä lajien elinympäristöjen esiintymispaikat ja niiden kuvaus kartalla.

Maakuntakaavan selvitysaineistoon sisältyvä Natura-arvioinnin tarveharkinta on Päijätsalon Natura-aluetta koskevilta osin suppea ja johtopäätösten osalta perustelematon. Laadittu selvitys ei sisällä arviointia Natura-alueelle kohdistuvien vaikutusten todennäköisyydestä ja merkittävyydestä, eikä selvitys siten yksinään sisällä riittäviä tietoja Natura-arvioinnin tarvehankintaa varten.

Päijätsaloon osoitetut R-alueet laajentavat saaren rakentamiseen osoitettua aluetta 14,8 hehtaarilla suhteessa edelliseen maakuntakaavaan. Rakentamisalueiden laajentuminen ja alueen matkailukäytön lisääntyminen saattavat kohdistaa lisärasitusta saaren virkistysalueille ja luonnonsuojelualueille. Alueen yksityiskohtaisempaa suunnittelua ohjaavaa matkailun ja virkistyksen kehittämisen kohdealue -merkintää koskevan suunnittelumääräyksen mukaan erityistä huomiota on kuitenkin kiinnitettävä suojeluohjelmien ja Natura 2000 -verkoston alueisiin, ettei niitä luontoarvoja, joiden suojelemiseksi alueet on valittu suojeluohjelmaan tai Natura 2000 -verkostoon, heikennetä merkittävästi.

Päijätsaloon osoitettujen R-alueiden toteuttamisesta Natura-alueelle ulottuvien haitallisten vaikutusten todennäköisyyttä ja merkittävyyttä arvioitaessa on otettava huomioon, että alueen suojeluperusteena on metsätyyppi ja että alue on Natura-tietolomakkeessa esitetyn kohdekuvauksen mukaan jo nykyisellään osa Päijätsalon retkeilykokonaisuutta ja alueella käy paljon retkeilijöitä. Alueelle on tehty polkuverkko ja luontopolku, jotka vähentävät maaston kulumista. Lisärasituksen haitalliset vaikutukset jäävät siten hyvin todennäköisesti vähäisiksi. Natura-aluetta ympäröi lisäksi yhtenäinen virkistysalue, eivätkä loma- ja matkailualueeksi osoitetut R-alueet siten ole välittömässä yhteydessä Natura-alueeseen. Yhtenäinen virkistysalue muodostaa riittävän laajan puskurivyöhykkeen Natura-alueen ympärille. Tähän nähden ja kun lisäksi otetaan huomioon alueelle osoitetun rakentamisen luonne sekä edellä mainittu alueen yksityiskohtaisempaa suunnittelua ohjaava suunnittelumääräys, ei jää tieteelliseltä kannalta järkevää epäilyä kohteen valintaperusteena oleviin luontoarvoihin kohdistuvien merkittävästi heikentävien vaikutusten aiheutumatta jäämisestä. Käytettävissä olevan aineiston pohjalta voidaan siten todeta, ettei Päijätsaloon osoitetuilla R-alueilla ole merkittäviä ja todennäköisiä Natura-alueelle ulottuvia haitallisia vaikutuksia. Maakuntakaavan hyväksymistä koskeva päätös ei ole lainvastainen sillä perusteella, ettei kaavan toteuttamisesta Päijätsalon Natura-alueelle kohdistuvia vaikutuksia ole selvitetty luonnonsuojelulain 65 §:n mukaisessa arviointi- ja lausuntomenettelyssä.

2.4 Täydentävät perustelut ja lopputulos

Edellä lausutuista syistä ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

3. Oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Päijätsalon Osuuskunnalle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Hannu Ranta, Mika Seppälä, Tuomas Kuokkanen, Jaakko Autio ja Pekka Aalto. Asian esittelijä Petri Hellstén.

 
Julkaistu 15.4.2019