Muu päätös 3815/2019

Kaivoksen keskitetyn vedenpuhdistamon ympäristölupaa koskeva valituslupahakemus ja valitus (Terrafame Oy, Sotkamo)

Antopäivä: 26.8.2019
Taltionumero: 3815
Diaarinumero: 5753/1/18
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2019:T3815

Asia Ympäristölupaa koskeva valituslupahakemus ja valitus

Valittaja Terrafame Oy

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 9.11.2018 nro 18/0272/2

Asian aikaisempi käsittely

Terrafame Oy on Pohjois-Suomen aluehallintovirastolle 7.3.2016 vireille tulleessa hakemuksessaan hakenut ympäristölupaa kaivoksella syntyvien ja alueella varastoitujen, käsittelyä vaativien vesien käsittelylle kaivosalueelle rakennettavalle keskuspuhdistamolle. Hakemuksen ja sen täydennyksen mukaan yhtiö on hakenut lisäksi muutosta aluehallintoviraston 30.4.2014 antaman ympäristölupapäätökseen nro 36/2014/1 siten, että toiminnassa sallitaan raudan saostuksen sakan ja loppuneutraloinnin sakan sijoittaminen samalle jätealueelle.

Hakemuksen mukaisen toiminnan muutoksen seurauksena raudan saostuksen (RASA) sakan, sellaisena kuin sitä on tarkoitettu aluehallintoviraston päätöksessä nro 36/2014/1, sijoittamien kaatopaikkana toimivalle kipsisakka-altaalle loppuu. RASA:n sijaan kaatopaikalle sijoitetaan uusi jätejae, keskuspuhdistamon sakka.

Pohjois-Suomen aluehallintovirasto on päätöksellään 4.1.2017 nro 3/2017/1 myöntänyt määräaikaisen ympäristöluvan Terrafame Oy:n kaivoksen toiminnan olennaiseen muuttamiseen koskien:

- kaivosalueella muodostuvien jätevesien ja raudan saostuksen sakan keskitettyä käsittelyä ja keskuspuhdistamon toimintaa,

- keskuspuhdistamossa muodostuvien sakkojen sijoittamista yhdessä loppuneutraloinnin sakan kanssa kipsisakka-altaan lohkoille 2–6,

- raudansaostuksen ylitteen käsittelyä tarvittaessa keskuspuhdistamossa ja poistamista liuoskierrosta ja

- käänteisosmoosilaitoksen rejektin johtamista tarvittaessa keskuspuhdistamolle.

Toiminnan olennaisen muuttumisen vuoksi päätöksessä on annettu eräitä uusia lupamääräyksiä. Siltä osin kuin nyt kysymys, keskuspuhdistamolta muodostuvan uuden sakkajakeen loppusijoittamisesta on annettu uusi lupamääräys 77a:

77a. Lupamääräyksen 46a mukaiset vesilietteenä pumpattavat jätteet on sijoitettava kipsisakka-altaiden 1 ja 2 lohkoille 2–6.

Kipsisakka-altaan käytön loputtua keskuspuhdistamolta muodostuva sakka voidaan sijoittaa yhdessä loppuneutraloinnin sakan kanssa päätöksen 36/2014/1 lupamääräyksen 85 tarkoittamalle uudelle kaatopaikalle.

Lisäksi päätöksen mukaan on noudatettava kaivoksen toimintaa koskevia lainvoimaisia ja täytäntöönpanokelpoisia päätöksiä.

Aluehallintovirasto on perustellut ratkaisuaan muun ohella seuraavasti:

Hakemuksessa tarkoitetun keskuspuhdistamon osalta kyseessä on Terrafame Oy:n (entinen Talvivaara) kaivosalueelle, metallien talteenottolaitoksen läheisyyteen tuleva uusi toiminta. Keskuspuhdistamon käyttöönoton johdosta metallintallintalteenottolaitoksen prosessijätevesien sekä kaivosalueella eri kohteissa muodostuvien jätevesien käsittelyssä tapahtuu olennainen muutos. Lisäksi keskuspuhdistamolla muodostuu uusi sakka, joka poikkeaa ominaisuuksiltaan nykytilanteessa muodostuvista prosessijätevesisakoista (raudansaostuksen sakka eli RASA-sakka ja loppuneutraloinnin sakka eli LONE-sakka) ja eri kenttäkäsittely-yksiköissä muodostuvista vesienkäsittelysakoista. Samalla vesienkäsittelysakkojen sijoittamispaikka muuttuu.

= = =

Ympäristölupapäätös nro 36/2014/1 on annettu tilanteessa, jossa metallien talteenottolaitokselta muodostuu esineutraloinnin (ESNE), raudan saostuksen (RASA) ja loppuneutraloinnin (LONE) sakkoja. Päätöksessä on annettu määräykset kunkin sakkajakeen luokittelusta ja sijoittamisesta. Kipsisakka-altaalle sijoitettavat ominaisuuksiltaan erilaiset RASA ja LONE on määrätty siirtymäajan jälkeen sijoitettaviksi pilaantumisen vaaran vähentämiseksi erillisille kaatopaikka-alueille.

Tällä hakemuksella toimintaa on esitetty muutettavaksi siten, että RASA:n muodostuminen sellaisena, kuin sitä on ympäristöluvasta poiketen toiminnan alusta lähtien kaatopaikalle sijoitettu, loppuu. Loppusijoittamisen sijaan RASA johdetaan neutraloitavaksi keskuspuhdistamolle, jolloin muodostu kokonaan uusi voimakkaasti emäksinen jätejae. Muutoksen jälkeen tilanne tulee vastaamaan pääpiirteissään sitä, mitä hakija on alkuperäisessä hakemuksessa esittänyt ja mille vuoden 2007 päätöksessä on lupa myönnetty.

Muutos ei lisää kipsisakka-alueelle tai uusille kaatopaikoille menevien haitallisten aineiden kokonaismäärää. Tämän hetkiseen tilanteeseen nähden kalkin kulutus ja muodostuvan sakan määrä lisääntyvät merkittävästi. Prosessimuutoksen seurauksena kaikki kaatopaikalle sijoitettavat jätteet on neutraloitu korkeaan pH-tasoon, jolloin metallit ovat pääosin niukkaliukoisessa muodossa. Muutos edistää myös sulfaatin saostumista kipsinä. Muutos ei lisää ympäristön pilaantumisen vaaraa. Näin ollen tällä päätöksellä on myönnetty lupa keskuspuhdistamolla muodostuvan sakan sijoittamiselle yhdessä LONE-sakan kanssa kipsisakka-altaalle.

= = =

Keskuspuhdistamo voi tarvittaessa toimia lisäksi varayksikkönä LONE:lle, mikä lisää metallien talteenottolaitoksen vesienkäsittelyn toimintavarmuutta.

Liuoskierron tilavuuden tasapainottaminen johtamalla RASA:n ylitettä keskuspuhdistamolle on teknisesti ja toimintavarmasti toteutettavissa. Käsittely keskuspuhdistamolla on toimintaa koskevien päästöraja-arvojen alittamiseen soveltuvaa, parasta käyttökelpoista tekniikkaa metallien ja sulfaatin poistossa. Samaa ylitettä johdetaan tällä hetkellä loppuneutralointiin, joten ylitteen käsittely keskuspuhdistamolla on rinnastettavissa ympäristönsuojelullisessa mielessä LONE-käsittelyyn. Vastaavasti muodostuva sakka on laadultaan rinnastettavissa LONE-sakkaan. = = =

Aluehallintovirasto on perustellut muun ohella lupamääräystä 77a seuraavasti:

77a = = =. Päätöksessä nro 36/2014/1 on annettu määräyksiä kipsisakka-altaille sijoitettavista sakoista sekä sakkojen sijoittamisesta uudelle kaatopaikalle. Aikaisemmassa lupaprosessissa ei toiminnassa muodostunut keskuspuhdistamon sakkaa, minkä vuoksi sitä koskien on annettu lupamääräykset 77a = = =.

= = =

Lupa on voimassa 31.12.2018 saakka.

Mikäli toiminnanharjoittaja aikoo jatkaa toimintaansa edellä mainitun voimassaoloajan jälkeen, on tämä päätös voimassa mainitun ajankohdan jälkeen siihen saakka, kunnes toiminnanharjoittajan viimeistään 31.8.2017 vireille panema uutta ympäristölupaa koskeva lupahakemus on lainvoimaisella tai täytäntöönpanokelpoisella päätöksellä ratkaistu.

Mikäli aluehallintoviraston ympäristö- ja vesitalouslupapäätöstä nro 36/14/1 muuttaneesta Vaasan hallinto-oikeuden nro 28.4.2016 antamasta päätöksestä nro 16/0090/2 tehtyjen valitusten perusteella korkein hallinto-oikeus päätöksellään muuttaa Vaasan hallinto-oikeuden päätöksessään määräämää päätöksen voimassaoloaikaa (31.12.2018) ja uuden ympäristölupahakemuksen jättämisen määräaikaa (31.8.2017), noudatetaan tässä päätöksessä edellä määrätyn voimassaoloajan ja uuden lupahakemuksen jättämisen määräajan sijaan korkeimman hallinto-oikeuden muuttamaa voimassaoloaikaa ja lupahakemuksen jättämisen määräaikaa.

= = =

Aluehallintovirasto on määrännyt, että lupapäätöksen mukainen toiminta voidaan aloittaa tätä päätöstä noudattaen muutoksenhausta huolimatta.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään Suomen luonnonsuojeluliitto ry:n valituksesta muuttanut lupamääräystä 77a seuraavasti (muutokset kursiivilla):

77a. Lupamääräyksen 46a mukaiset vesilietteenä pumpattavat jätteet on sijoitettava kipsisakka-altaiden 1 ja 2 lohkoille 2–6 noudattaen 30.4.2014 annetun ympäristöluvan numero 36/2014/1 lupamääräyksen 78 määräyksiä määräaikoineen.

Kipsisakka-altaan käytön loputtua keskuspuhdistamolta muodostuva sakka voidaan sijoittaa (poistettu tekstiä) päätöksen 36/2014/1 lupamääräyksen 82 tarkoittamalle uudelle kaatopaikalle.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Asiaan sovellettava lainsäädäntö

Ympäristönsuojelulain 6 §:n mukaan toiminnanharjoittajan on oltava selvillä toimintansa ympäristövaikutuksista, ympäristöriskeistä ja niiden hallinnasta sekä haitallisten vaikutusten vähentämismahdollisuuksista (selvilläolovelvollisuus).

Saman lain 7 §:n mukaan toiminnanharjoittajan on järjestettävä toimintansa niin, että ympäristön pilaantuminen voidaan ehkäistä ennakolta. Jos pilaantumista ei voida kokonaan ehkäistä, se on rajoitettava mahdollisimman vähäiseksi. Toiminnanharjoittajan on rajoitettava toimintansa päästöt ympäristöön ja viemäriverkostoon mahdollisimman vähäisiksi.

Saman lain 39 §:n 2 momentin mukaan hakemukseen on liitettävä lupaharkinnan kannalta tarpeellinen selvitys toiminnasta, sen vaikutuksista, asianosaisista ja muista merkityksellisistä seikoista. Jos hakemus koskee ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetussa laissa (468/1994) tarkoitettua toimintaa, hakemukseen on liitettävä mainitun lain mukainen ympäristövaikutusten arviointiselostus ja yhteysviranomaisen perusteltu päätelmä ennen päätöksentekoa. Hakemukseen on lisäksi tarvittaessa liitettävä luonnonsuojelulain (1096/1996) 65 §:ssä tarkoitettu arviointi.

= = =

Ympäristönsuojelulain 48 §:n 2 momentin mukaan ympäristölupa on myönnettävä, jos toiminta täyttää tämän lain ja jätelain sekä niiden nojalla annettujen säännösten vaatimukset.

Ympäristönsuojelulain 49 §:n mukaan ympäristöluvan myöntäminen edellyttää, ettei toiminnasta, asetettavat lupamääräykset ja toiminnan sijoituspaikka huomioon ottaen, aiheudu yksinään tai yhdessä muiden toimintojen kanssa: 1) terveyshaittaa, 2) merkittävää muuta 5 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettua seurausta tai sen vaaraa, 3) 16–18 §:ssä kiellettyä seurausta, 4) erityisten luonnonolosuhteiden huonontumista taikka vedenhankinnan tai yleiseltä kannalta tärkeän muun käyttömahdollisuuden vaarantumista toiminnan vaikutusalueella, 5) eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta.

Ympäristönsuojelulain 52 §:n 1 momentin mukaan ympäristöluvassa on annettava tarpeelliset määräykset: 1) päästöistä, päästöraja-arvoista, päästöjen ehkäisemisestä ja rajoittamisesta sekä päästöpaikan sijainnista; 2) maaperän ja pohjavesien pilaantumisen ehkäisemisestä; 3) jätteistä sekä niiden määrän ja haitallisuuden vähentämisestä; 4) toimista häiriö- ja muissa poikkeuksellisissa tilanteissa; 5) toiminnan lopettamisen jälkeisestä alueen kunnostamisesta ja päästöjen ehkäisemisestä sekä muista toiminnan lopettamisen jälkeisistä toimista; 6) muista toimista, joilla ehkäistään tai vähennetään ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa.

Saman pykälän 3 momentin mukaan lupamääräyksiä annettaessa on otettava huomioon toiminnan luonne, sen alueen ominaisuudet, jolla toiminnan vaikutus ilmenee, toiminnan vaikutus ympäristöön kokonaisuutena, ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi tarkoitettujen toimien merkitys ympäristön kokonaisuuden kannalta sekä tekniset ja taloudelliset mahdollisuudet toteuttaa nämä toimet. Päästöraja-arvoa sekä päästöjen ehkäisemistä ja rajoittamista koskevien lupamääräysten tulee perustua parhaaseen käyttökelpoiseen tekniikkaan. Lupamääräyksissä ei kuitenkaan saa velvoittaa käyttämään vain tiettyä tekniikkaa. Lisäksi on tarpeen mukaan otettava huomioon energian ja materiaalien käytön tehokkuus sekä varautuminen onnettomuuksien ehkäisemiseen ja niiden seurausten rajoittamiseen.

Ympäristönsuojelulain 53 §:n mukaan parhaan käyttökelpoisen tekniikan sisältöä arvioitaessa on otettava huomioon:

1) jätteiden määrän ja haitallisuuden vähentäminen;

2) tuotannossa käytettävien aineiden ja siinä syntyvien jätteiden uudelleen käytön ja hyödyntämisen mahdollisuus;

3) tuotannossa käytettävien aineiden vaarallisuus sekä mahdollisuudet

käyttää entistä haitattomampia aineita;

4) päästöjen laatu, määrä ja vaikutus;

5) käytettyjen raaka-aineiden laatu ja kulutus;

6) energian käytön tehokkuus;

7) toiminnan riskien ja onnettomuusvaarojen ennalta ehkäiseminen

sekä onnettomuuksien seurausten ehkäiseminen;

8) parhaan käyttökelpoisen tekniikan käyttöönottoon vaadittava

aika ja toiminnan suunnitellun aloittamisajankohdan merkitys sekä

päästöjen ehkäisemisen ja rajoittamisen kustannukset ja hyödyt;

9) vaikutukset ympäristöön;

10) teollisessa mittakaavassa käytössä olevat tuotantomenetelmät ja

menetelmät päästöjen hallitsemiseksi;

11) tekniikan ja luonnontieteellisen tiedon kehitys;

12) Euroopan komission ja kansainvälisten toimielinten julkaisemat

tiedot parhaasta käyttökelpoisesta tekniikasta.

Ympäristönsuojelulain 58 §:n mukaan ympäristöluvassa on annettava tarpeelliset määräykset jätteistä ja jätehuollosta jätelain ja sen nojalla annettujen säännösten noudattamiseksi.

Ympäristönsuojelulain 59 §:n mukaan jätteen käsittelytoiminnan harjoittajan on asetettava vakuus asianmukaisen jätehuollon, seurannan, tarkkailun ja toiminnan lopettamisessa tai sen jälkeen tarvittavien toimien varmistamiseksi. Vakuus voidaan jättää vaatimatta muuta kuin kaatopaikkatoimintaa harjoittavalta, jos vakuudella katettavat kustannukset toimintaa lopetettaessa ovat jätteen määrä, laatu ja muut seikat huomioon ottaen vähäiset. Valtioneuvoston asetuksella voidaan antaa tarkempia säännöksiä vakuuden vaatimatta jättämisen edellytyksistä.

Ympäristönsuojelulain 62 §:n mukaan ympäristöluvassa on annettava tarpeelliset määräykset päästöjen ja toiminnan tarkkailusta sekä toiminnan vaikutusten ja toiminnan lopettamisen jälkeisen ympäristön tilan tarkkailusta. Luvassa on lisäksi annettava tarpeelliset määräykset jätelain 120 §:ssä säädetystä jätehuollon seurannasta ja tarkkailusta sekä jätteen käsittelyn seuranta- ja tarkkailusuunnitelmasta ja sen noudattamisesta.

Tarkkailun toteuttamiseksi luvassa on määrättävä mittausmenetelmistä ja mittausten tiheydestä. Luvassa on myös määrättävä siitä, miten seurannan ja tarkkailun tulokset arvioidaan ja miten tulokset toimitetaan valvontaviranomaiselle. Toiminnanharjoittaja voidaan määrätä antamaan valvontaa varten myös muita tarpeellisia tietoja.

Toiminnanharjoittajan on toimitettava valvontaviranomaiselle säännöllisesti päästöjen tarkkailun tulokset ja muut valvontaa varten tarvittavat tiedot, siten kuin ympäristöluvassa tarkemmin määrätään. Tiedot direktiivilaitoksen päästöjen tarkkailun tuloksista ja muut valvontaa varten tarpeelliset tiedot direktiivilaitoksen luvan noudattamisesta on toimitettava valvontaviranomaiselle vähintään kerran vuodessa.

Toiminnan vesiin tai meriympäristöön kohdistuvien vaikutusten tarkkailumääräystä annettaessa on otettava huomioon, mitä vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetussa laissa tarkoitetussa vesien tai meriympäristön tilaa koskevassa seurantaohjelmassa on pidetty tarpeellisena seurannan järjestämiseksi. Toiminnan tarkkailun tietoja voidaan käyttää mainitun lain mukaisessa seurannassa ja vesienhoitosuunnitelman ja merenhoitosuunnitelman laadinnassa.

Ympäristönsuojelulain 199 §:n mukaan lupaviranomainen voi perustellusta syystä ja edellyttäen, ettei täytäntöönpano tee muutoksenhakua hyödyttömäksi, luvan hakijan pyynnöstä lupapäätöksessä määrätä, että toiminta voidaan muutoksenhausta huolimatta aloittaa lupapäätöstä noudattaen, jos hakija asettaa hyväksyttävän vakuuden ympäristön saattamiseksi ennalleen lupapäätöksen kumoamisen tai lupamääräyksen muuttamisen varalle. Vakuus on asetettava ympäristöluvassa osoitetun valvontaviranomaisen eduksi ennen toiminnan aloittamista. Vaatimus vakuuden asettamisesta ei koske valtiota tai sen laitosta eikä kuntaa tai kuntayhtymää. Lupaviranomainen voi tarvittaessa määrätä täytäntöönpanon lupapäätöstä suppeammaksi sekä määrätä täytäntöönpanon aloitusajankohdasta.

Jätelain 15 §:n mukaan lajiltaan ja laadultaan erilaiset jätteet on kerättävä ja pidettävä jätehuollossa toisistaan erillään siinä laajuudessa kuin se on terveydelle tai ympäristölle aiheutuvan vaaran tai haitan ehkäisemiseksi, 8 §:n 1 momentissa säädetyn etusijajärjestyksen noudattamiseksi taikka jätehuollon asianmukaiseksi järjestämiseksi tarpeellista sekä teknisesti ja taloudellisesti mahdollista.

Valtioneuvoston asetuksella voidaan antaa tarkempia säännöksiä:

1) jätteen erillään pitämistä koskevista vaatimuksista ja lajiltaan ja laadultaan erilaisten jätteiden yhdistämisen edellytyksistä;

2) jätteen erilliskeräyksestä, jota koskevat vaatimukset voivat olla erilaisia eri alueilla ottaen huomioon alueen väestötiheys, syntyvän jätteen määrä ja hyödyntämismahdollisuudet sekä erilliskeräyksen järjestämisestä aiheutuvat ympäristövaikutukset ja kustannukset.

Jätelain 17 §:n 1 momentin mukaan vaarallista jätettä ei saa laimentaa eikä muulla tavoin sekoittaa lajiltaan tai laadultaan erilaiseen jätteeseen taikka muuhun aineeseen. Sekoittamiskiellosta voidaan poiketa, jos sekoittaminen on jätteen käsittelemiseksi tarpeellista ja toimintaan on ympäristönsuojelulain mukainen ympäristölupa. Jätteet on eroteltava, jos vaarallista jätettä on sekoitettu kiellon vastaisesti ja jos erottelu on tarpeen terveydelle tai ympäristölle aiheutuvan vaaran tai haitan ehkäisemiseksi ja teknisesti mahdollista aiheuttamatta kohtuuttomia kustannuksia.

Kaatopaikka-asetuksen 331/2013 14 §:n mukaan jätettä ei saa laimentaa tai sekoittaa muuhun jätteeseen tai aineeseen vain kaatopaikalle hyväksyttävälle jätteelle asetettujen kelpoisuusvaatimusten täyttämiseksi. Asetuksen perustelumuistion mukaan jätteet saisi kuitenkin esikäsitellä esimerkiksi niiden lujittamiseksi tai stabiloimiseksi.

Asiasta saatu selvitys

= = =

Valituksenalaisen päätöksen mukainen jätevesien käsittely

Keskuspuhdistamon tarkoituksena on keskittää jätevesien käsittely ja korvata nykyiset, eri puolilla kaivosaluetta sijaitsevat jätevesienkäsittely-yksiköt. Puhdistamolle johdetaan metallien talteenottolaitoksen raudansaostuksen selkeyttimen alite sekä vesiä avolouhoksesta, Kortelammelta ja Lumelan patoaltaalta sekä muita kaivoksella syntyviä ja eri puolilta kaivosaluetta kerättäviä, käsittelyä vaativia vesijakeita. Lisäksi puhdistamolla on tarkoitus käsitellä käänteisosmoosilaitoksen rejektiä ja raudansaostuksen yliteliuosta, mikäli bioliuotuksen liuostase edellyttää normaalia suurempaa liuoskemikaalien poistoa prosessista. Keskuspuhdistamon toiminta perustuu nykyisinkin kaivoksen vesienkäsittelyssä käytettävään kalkkisaostustekniikkaan. Puhdistamoon voidaan tarvittaessa asentaa sulfaatinpoistoon soveltuvaa lisätekniikkaa. Keskuspuhdistamon käyttöönoton jälkeen voidaan vaiheittain lopettaa myös vesienkäsittelyssä muodostuvien sakkojen käsittely ja välivarastointi eri puolilla kaivosta olevissa yksiköissä. Lupapäätöksen mukaan keskuspuhdistamolta vesilietteenä pumpattavat jätteet on sijoitettava kipsisakka-altaiden 1 ja 2 lohkoille 2-6 ja sen käytön loputtua yhdessä loppuneutraloinnin sakan kanssa päätöksen 36/2014/1 lupamääräyksen 85 tarkoittamalle uudelle kaatopaikalle.

Ympäristölupahakemus 30.8.2017 ja sen täydennys 27.7.2018

Hallinto-oikeudella on ollut nähtävillä edellä mainittu hakemus ja sen täydennys asiaa ratkaistaessa. Hakemuksen mukaan metallituotelaitoksen sakkojen lopullinen käsittely poikkeaa merkittävästi vuoden 2014 ympäristöluvassa määrätystä. Esineutralointisakkaa suunnitellaan käytettäväksi sekundääriliotuksessa uudelleen. Keskuspuhdistamon vesienkäsittelysakat (raudansaostuksen alite ja jätevesien käsittelystä muodostuva sakka) loppusijoitetaan kipsisakka-altaalle. Loppuneutraloinnin sakka sijoitetaan pysyvästi kipsisakka-altaalle. Raudansaostuksen ylite voidaan poikkeustapauksessa johtaa keskuspuhdistamolle ja vesienkäsittelysakka läjitetään kipsisakka-altaalle. Toiminnanharjoittaja on hakenut loppuneutraloinnin sakan ja vesienkäsittelysakan jäteluokituksen muuttamista vaarallisesta jätteestä tavanomaiseksi jätteeksi. Toiminnanharjoittaja on pyytänyt lupaa jatkaa kipsisakka-altaan 1 lohkojen 2-3 ja altaan 2 lohkojen käyttöä ja niiden täyttötilavuuden korottamista ja altaiden kaatopaikkaluokituksen muuttamista vaarallisen jätteen kaatopaikasta tavanomaisen jätteen kaatopaikaksi.

Edellä mainittu lupahakemus ja sen täydennys tarkoittavat sitä, ettei 2014 ympäristöluvan numero 36/2014/1 lupamääräysten 73, 82 ja 85 mukaisia esineutralointisakan, raudan saostuksen sakan ja loppuneutraloinnin sakan erillisiä vaarallisen jätteen kaatopaikkoja ole rakennettu ja lupamääräyksestä 78 poiketen kipsisakka-altaiden käyttöä on jatkettu.

Hallinto-oikeuden päätöksen perustelut Suomen luonnonsuojeluliitto ry:n vaatimuksiin siltä osin kuin nyt on kysymys

= = =

Jätevesien yhteiskäsittelyn kieltäminen, sekamuotoisen sakan muodostumisen estäminen ja sulfaatin teollinen käsittely sekä vaatimus väliaikaisten kaatopaikkojen rakentamisesta (vaatimukset 2, 3, 6 ja 7)

= = =

Hallinto-oikeus on lausunut, että aluehallintovirasto on aikaisemmassa vuoden 2014 ympäristölupapäätöksessään perustellut vaatimusta raudansaostuksen sakkojen ja loppuneutraloinnin sakkojen erillään pidosta sillä, että jätteet ovat ominaisuuksiltaan toisistaan poikkeavia ja edellyttävät erilaisia täyttöteknisiä toimenpiteitä pilaantumisen vaaran minimoimiseksi. Vaasan hallinto-oikeus on (aikaisemmassa päätöksessään 28.4.2016 nro 16/0090/2) perustellut erillään pitoa sillä, että koska kyseessä olevat jätteet on luokiteltu vaarallisiksi jätteiksi, niiden sekoittamiskielto ilmenee jätelain 17 §:stä. Lainkohdan mukaan vaarallista jätettä ei saa laimentaa eikä muulla tavoin sekoittaa lajiltaan ja laadultaan erilaiseen jätteeseen taikka muuhun aineeseen. Sekoittamiskiellosta voidaan poiketa, jos sekoittaminen on jätteen käsittelemiseksi tarpeellista ja toimintaan on ympäristönsuojelulain mukainen ympäristölupa. Yhtiö on silloisessa valituksessaan vedonnut sakkojen toisiaan neutraloivaan vaikutukseen. Hallinto-oikeus on (aikaisemmalla päätöksellään) hylännyt vaatimuksen sakkojen yhteisestä loppusijoituksesta perustellen sitä sekoittamiskiellolla ja sillä, ettei asiassa ollut esitetty riittäviä perusteita sekoittamiskiellosta poikkeamiseen.

Aluehallintovirasto on perustellut sakkojen yhdessä sijoittamista kipsisakka-altaalle uuden sakan korkealla pH-tasolla ja siitä johtuvalla metallien niukkaliukoisuudella. Aluehallintovirasto ei ole perustellut sakkojen sijoittamista lupamääräyksen 85 mukaiselle kaatopaikalle yhdessä.

Toiminnanharjoittaja on perustellut sakkojen yhteistä sijoittamista kipsisakka-altaalle sakkojen fysikaalisten ominaisuuksien samankaltaisuudella (kuten korkea pH) ja on hakenut kipsisakka-altaan käytön jatkamista. Aluehallintovirasto on hylännyt altaan käytön jatkamista koskevan vaatimuksen käsittelyratkaisussaan.

Asiassa on esitetty suhteellisen vähäinen selvitys uuden vesienkäsittelysakan ominaisuuksista. Lisäksi selvityksestä puuttuu riittävä tieto erilliselle kaatopaikalle sijoitettavan loppuneutralointisakan ja vesienkäsittelysakan yhteisistä ominaisuuksista. Näin ollen asiassa ei voida poiketa sekoittamiskiellosta ja sijoittaa sakkoja samalle lupamääräyksen 85 mukaiselle kaatopaikalle. Hallinto-oikeus on muuttanut lupamääräyksen 77a toisen kappaleen riittämättömän selvityksen takia.

Kipsisakka-altaalle on ennen valituksenalaisen päätöksen antamista johdettu kaikkia päätöksessä mainittuja jätesakkoja vuoden 2014 ympäristöluvan lupamääräyksen 77 mukaisesti. Näin ollen kipsisakka-altaan käyttö kyseisten jätesakkojen varastointiin luvan voimassaoloaikana ei merkittävästi lisää ympäristölle aiheutuvaa riskiä ja erillisten valituksessa esitettyjen väliaikaisten vaarallisen jätteen kaatopaikkojen rakentaminen ei ole tarpeen tilanteessa, jossa koko kaivoksen ympäristölupa on aluehallintoviraston käsiteltävänä.

= = =

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Marjatta Korsbäck, Janne Marttila, joka on myös esitellyt asian, Lasse Känsälä ja Sauli Viitasaari.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Terrafame Oy on pyytänyt lupaa valittaa Vaasan hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että Vaasan hallinto-oikeuden valituksenalaisella päätöksellä muutettu lupamääräyksen 77a toinen kappale muutetaan seuraavasti, jolloin lupamääräys 77a kokonaisuudessaan kuuluu seuraavasti:

"77a. Lupamääräyksen 46a mukaiset vesilietteenä pumpattavat jätteet on sijoitettava kipsisakka-altaiden 1 ja 2 lohkoille 2–6 noudattaen 30.4.2014 annetun ympäristöluvan 36/2014/1 lupamääräyksen 78 määräyksiä määräaikoineen.

Kipsisakka-altaan käytön loputtua keskuspuhdistamolta muodostuva sakka voidaan sijoittaa yhdessä loppuneutraloinnin sakan kanssa päätöksen 36/2014/1 lupamääräyksen 85 tarkoittamalle uudelle kaatopaikalle."

Toissijaisesti yhtiö on pyytänyt, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan lupamääräyksen 77a toisen kappaleen osalta koskien keskuspuhdistamolta muodostuvan sakan sijoittamista kipsisakka-altaan käytön loputtua ja että asia palautetaan tältä osin Pohjois-Suomen aluehallintovirastoon uudelleen käsiteltäväksi ja että korkein hallinto-oikeus antaa lupa-määräyksen 77a toisen kappaleen täytäntöönpanon osalta määräyksen, että kumottua päätöstä on edelleen noudatettava, kunnes asia on uudelleen ratkaistu tai asiassa muutoin toisin määrätään.

Vaatimustensa tueksi yhtiö on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Keskusvedenpuhdistamon myötä muun ohella metallien talteenottolaitoksen raudansaostuksen (RASA) selkeyttimen alite (RASA-sakka) johdetaan käsiteltäväksi keskuspuhdistamolla. RASA:n vähemmän kiintoainetta sisältävä jae eli ylite voidaan poikkeuksellisesti johtaa keskuspuhdistamolle. Tällöin voidaan korvata ylitteen johtaminen liuoskiertoon tai neutralointi loppuneutralointiprosessissa poikkeustilanteessa, jossa liuoskierron liuostilavuus saadaan pidettyä turvallisella tasolla myös runsaiden sateiden aikana. RASA-sakkaa (eli RASA-alite) ei keskuspuhdistamon käyttöönoton jälkeen enää tule jätteenä loppusijoitettavaksi, vaan se johdetaan jatkokäsiteltäväksi keskuspuhdistamolle. Tämän jatkokäsittelyn johdosta keskuspuhdistamolta kaatopaikalle johdettavan sakan ominaisuudet (pH, metallien liukoisuus) muuttuvat siten, että keskusvedenpuhdistamon sakka vastaa laadultaan LONE-sakkaa.

Keskusvedenpuhdistamon toiminta perustuu kalkkineutralointitekniikkaan. RASA-alitteen pH-arvo nousee keskusvedenpuhdistamolla jäte-veden käsittelyn yhteydessä tapahtuvan neutraloinnin johdosta. Keskus-puhdistamon neutralointiprosessissa RASA-alitteeseen ei lisätä eikä sekoiteta haitallisia aineita, eikä prosessi muutenkaan millään tavalla muuta sen luonnetta haitallisempaan suuntaan. Neutralointi parantaa käsiteltävän materiaalin osalta lopputuloksena olevan sakan laatua neutraloimalla RASA-alitteen emäksiseksi. RASA-alitteen neutraloinnissa muodostuvien sakkojen luonne ei muutu myöskään keskusvedenpuhdistamon muun vesienkäsittelyn sakkojen johdosta. RASA-ylite neutraloidaan vastaavasti emäksiseksi niissä poikkeuksellisissa tilanteissa, joissa sitä keskusvedenpuhdistamolle johdetaan.

Keskuspuhdistamon toiminnassa syntyvä vesienkäsittelysakan pH-taso on neutraloinnin johdosta selvästi RASA-sakkaa korkeampi, jolloin metallit ovat pääosin niukkaliukoisessa muodossa. Keskusvedenpuhdistamon käsittelyprosessin lopputuloksena syntyvä sakka ei näin ollen ominaisuuksiltaan vastaa hapanta RASA-sakkaa, jonka erillään sijoittamisesta Pohjois-Suomen aluehallintovirasto on antanut vuoden 2014 ympäristöluvassa lupamääräykset.

Keskuspuhdistamolla tapahtuvan vesienkäsittelyn yhteydessä suoritettavan neutraloinnin johdosta keskuspuhdistamolta tulevan sakan pH nousee emäksiselle tasolle, joka vastaa LONE-sakan pH-tasoa ja jolloin sakan sisältämät metallit eivät ole enää liukoisessa muodossa. Sen vuoksi keskusvedenpuhdistamolta tulevan sakan osalta ei myöskään tarvita RASA-sakan osalta tarpeellisiksi katsottuja täyttöteknisiä toimenpiteitä olosuhteiden pitämiseksi sellaisina, että sakoista aiheutuva pilaantumisen vaara jää mahdollisimman vähäiseksi. Sakan metallien liukoisuus on olennaisin tekijä sakkojen mahdollisten ympäristövaikutusten kannalta. Keskusvedenpuhdistamolta tulevien sakkojen korkea pH-tason johdosta metallit eivät enää ole liukoisessa muodossa.

Yhtiö on ympäristölupahakemuksensa yhteydessä toimittanut selvitykset keskusvedenpuhdistamolla syntyvän sakan laadusta ja pH-tasosta, joka osoittaa riittävällä tavalla, että keskuspuhdistamon sakan loppusijoittamisesta LONE-sakan kanssa ei aiheudu ympäristön pilaantumisen vaaraa. Keskuspuhdistamolla tehtävän käsittelyn lopputuloksena muodostuva sakka vastaa ominaisuuksiltaan LONE-sakkaa, joten se voidaan sijoittaa LONE-sakan kanssa samalle jätealueelle. Kyse on saman raakamalmin käsittelyprosessin eri vaiheissa syntyvistä materiaaleista, joten muidenkaan pitoisuuksien osalta keskuspuhdistamolta tuleva sakka ja LONE-sakka eivät eroa toisistaan siten, ettei keskuspuhdistamolta tulevaa emäksistä sakkaa ja LONE-sakkaa voitaisi sijoittaa samalle jätealueelle.

Vuoden 2014 ympäristölupapäätöksen lupamääräyksen 85 mukaan LONE-sakan kaatopaikalle on jo aiemmin ollut mahdollista sijoittaa kokonaispitoisuuksiltaan ja liukoisuusominaisuuksiltaan vastaavaa metallipitoisten vesien käsittelyssä muodostuvaa kipsipohjaista sakkaa, jonka lupamääräyksen 46 taulukon mukainen jätenumero on 19 02 05* tai 19 02 06. Koska neutraloinnin johdosta keskuspuhdistamolta muodostuva sakka edellä esitetyn mukaisesti vastaa ominaisuuksiltaan LONE-sakkaa, voidaan se vastaavasti sijoittaa samalle kaatopaikalle LONE-sakan kanssa. Uusi vesienkäsittelysakka ja LONE-sakka tulee voida sijoittaa samalle jätealueelle vastaavasti kuin vuoden 2014 ympäristöluvassa on määrätty metallipitoisten vesien käsittelyssä muodostuvan sakan osalta siitä huolimatta, että sakat on määritelty vaaralliseksi jätteeksi.

Jätelain 17 §:n mukainen vaarallisen jätteen sekoittamiskielto ei ole ehdoton. Kiellosta voidaan poiketa, jos sekoittaminen on jätteen käsittelemiseksi tarpeellista ja toimintaan on ympäristönsuojelulain mukainen ympäristölupa. Asiassa on perusteet poiketa jätelain 17 §:ssä säädetystä jätteiden sekoittamiskiellosta. Ottaen huomioon, että vesienkäsittelysakka ja LONE-sakka ovat ominaisuuksiltaan, laadultaan ja lajiltaan samankaltaisia, niiden sijoittaminen samalle jätealueelle ei aiheuta vaaraa terveydelle tai ympäristölle eikä niiden sijoittaminen erillisille kaatopaikoille ole tarpeen myöskään jätehuollon tai sen etusijajärjestyksen noudattamiseksi, jätteen sekoittamiskiellosta voidaan nyt kyseessä olevassa asiassa poiketa.

Mikäli korkein hallinto-oikeus kuitenkin katsoo, ettei asiassa ole esitetty riittävää selvitystä uuden keskusvedenpuhdistamon sakkojen ominaisuuksista, yhtiö on pyytänyt asian palauttamista lupamääräyksen 77a toisen kappaleen osalta takaisin aluehallintovirastoon. Aluehallintovirastossa lupamääräyksen 77a toisen kappaleen eli keskuspuhdistamolta muodostuvan sakan sijoittamista kipsisakka-altaan käytön loputtua koskeva käsittely voitaisiin yhdistää käsiteltäväksi yhdessä ja mahdollisten lisäselvitysten jälkeen ratkaista vireillä olevan koko kaivoksen ympäristölupaa koskevan hakemuksen kanssa.

Pohjois-Suomen aluehallintovirasto on antanut valituslupahakemuksen ja valituksen johdosta lausunnon. Aluehallintovirasto on viitannut päätökseensä ja sen perusteluihin sekä todennut, että jätteiden sekoittamiskiellosta on voitu poiketa. Valituksen johdosta lupamääräys 77a on perusteltua palauttaa sellaiseksi kuin se on aluehallintoviraston päätöksessä määrätty.

Kainuun sote ympäristöterveydenhuolto on antanut valituslupahakemuksen ja valituksen johdosta vastineen, jossa se on viitannut hakemuksen johdosta aluehallintovirastolle antamaansa lausuntoon.

Suomen luonnonsuojeluliitto ry on antanut valituslupahakemuksen ja valituksen johdosta vastineen. Yhdistys on esittänyt valituslupahakemuksen ja valituksen hylkäämistä. Lisäksi yhdistys on eräiltä osin vaatinut myös lupamääräysten muuttamista ja niiden täydentämistä.

Terrafame Oy on antanut vastaselityksen annetun lausunnon ja annettujen vastineiden johdosta. Yhtiö on muun ohella vaatinut, että Suomen luonnonsuojeluliitto ry:n vastineessaan esittämät ympäristöluvan muuttamista koskevat vaatimukset tulee jättää tutkimatta, koska se ei ole valitusajan kuluessa valittanut Vaasan hallinto-oikeuden päätöksestä. Kysymyksessä oleva muutoksenhaku rajautuu ainoastaan Terrafame Oy:n esittämiin vaatimuksiin.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Suomen luonnonsuojeluliitto ry:n Terrafame Oy:n valituksen johdosta antamassa vastineessa esitettyjä lupamääräysten muuttamista ja täydentämistä koskevia vaatimuksia ei tutkita.

2. Korkein hallinto-oikeus myöntää Terrafame Oy:lle valitusluvan ja tutkii asian yhtiön valituksesta.

Vaasan hallinto-oikeuden ja Pohjois-Suomen aluehallintoviraston päätökset kumotaan lupamääräyksen 77a toisen kappaleen osalta ja asia palautetaan tältä osin aluehallintoviraston ympäristölupavastuualueelle uudelleen käsiteltäväksi.

Korkein hallinto-oikeus hallintolainkäyttölain 32 §:n 3 momentin nojalla määrää, että Vaasan hallinto-oikeuden päätöksellään muuttamaa lupamääräyksen 77a toista kappaletta on kuitenkin noudatettava, kunnes asia palautuksen jälkeen ratkaistaan uudelleen tai asiaa käsittelevä viranomainen toisin määrää.

Perustelut

1. Suomen luonnonsuojeluliitto ry ei ole valituksenalaisessa asiassa valitusluvanhakijana ja valittajana korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Tämän vuoksi yhdistyksen Terrafame Oy:n valituslupahakemuksen ja valituksen johdosta antamassa vastineessa esitettyjä lupamääräysten muuttamista ja täydentämistä koskevia vaatimuksia ei tutkita.

2. Hallinto-oikeus on valituksenalaisessa päätöksessään katsonut, että asiassa on esitetty suhteellisen vähäinen selvitys uuden vesienkäsittelysakan ominaisuuksista. Lisäksi hallinto-oikeuden päätöksen perustelujen mukaan selvityksestä puuttuu riittävä tieto erilliselle kaatopaikalle sijoitettavan loppuneutralointisakan ja vesienkäsittelysakan yhteisistä ominaisuuksista. Hallinto-oikeuden päätöksen mukaan asiassa ei näin ollen voida poiketa sekoittamiskiellosta ja sijoittaa sakkoja samalle lupamääräyksen 85 mukaiselle kaatopaikalle. Hallinto-oikeus on muuttanut lupamääräyksen 77a toisen kappaleen riittämättömän selvityksen takia.

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa saatu selvitys sekä asiakirjoista muutoin saatava selvitys eivät osoita, että hallinto-oikeuden ratkaisua tältä osin voitaisiin sinänsä pitää virheellisenä. Kun Terrafame Oy:n kaivoksen uutta ympäristölupaa koskeva, 30.8.2017 vireille tullut hakemus on kuitenkin vireillä aluehallintovirastossa, on perusteltua yhtiön valituksen toissijaiset vaatimukset huomioon ottaen ottaa nyt kysymyksessä oleva asia mahdollisesti tarvittavien lisäselvitysten jälkeen sen yhteydessä uudelleen käsiteltäväksi. Tämän vuoksi ottamatta asiaa korkeimmassa hallinto-oikeudessa enemmälti välittömästi ratkaistavaksi hallinto-oikeuden päätös on hallinto-oikeuden muuttaman lupamääräyksen 77a toisen kappaleen osalta kumottava ja asia palautettava tältä osin aluehallintovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Nyt kumottavaa lupamääräyksen 77a toista kappaletta on kuitenkin edelleen noudatettava edellä annetun täytäntöönpanomääräyksen mukaisesti.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Mika Seppälä, Kari Tornikoski, Tuomas Kuokkanen, Jaakko Autio ja Pekka Aalto sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Rauno Pääkkönen ja Anna-Liisa Kivimäki. Asian esittelijä Irene Mäenpää.

 
Julkaistu 26.8.2019